Nota Técnica nº 7, de 2012 (Dezembro de 2012)

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1 Nota Técnica nº 7, de 2012 (Dezembro de 2012) Servidor público. Adoção de turno ininterrupto de trabalho. Prestação da jornada em 6 (seis) horas diárias. Base legal. 1. Introdução O SINTRAFESC solicita análise acerca da possibilidade jurídica da adoção do sistema de turno ininterrupto de trabalho no âmbito da Superintendência Regional do Trabalho e Emprego em Santa Catarina, tomando-se em conta o interesse público e considerando o fato dos servidores realizarem, há mais de 30 (trinta) anos, jornada diária de 6 (seis) horas. 2. Mérito A jornada de trabalho dos servidores públicos federais encontra-se regulada pelo disposto no art. 19, da Lei nº 8.112, de , com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 8.270, de , nos seguintes termos: Art. 19. Os servidores cumprirão jornada de trabalho fixada em razão das atribuições pertinentes aos respectivos cargos, respeitada a duração máxima do trabalho semanal de quarenta horas e observados os limites mínimo e máximo de seis horas e oito horas diárias, respectivamente. É de se ver, portanto, que mesmo sabendo-se que a jornada normal de trabalho atribuída aos cargos públicos é de 8 (oito) horas diárias, o legislador tratou de inserir no Regime Jurídico Único certa elasticidade na fixação no seu cumprimento, estabelecendo um mínimo de 6 (seis) e um máximo de 8 (oito) horas, com o que objetivava permitir que a Administração pudesse melhor adequar esta jornada às necessidades e especificidades dos seus órgãos e entidades. Em , entretanto, era editado o Decreto nº 1.590, regulamentando a questão da jornada de trabalho no serviço público federal, assim definindo: Art. 1º. A jornada de trabalho dos servidores da Administração Pública Federal direta, das autarquias e das fundações públicas federais, será de oito horas diárias e: 1

2 I - carga horária de quarenta horas semanais, exceto nos casos previstos em lei específica, para os ocupantes de cargos de provimento efetivo; À uma primeira vista, assim, pode-se concluir que o texto do art. 1 º da norma em comento indica um retorno à antiga visão rígida e conservadora acerca da jornada de trabalho no serviço público, determinando o cumprimento literal da jornada fixada em lei (que como vimos regra geral é de oito horas), em detrimento do interesse público na prestação de uma jornada flexibilizada, mediante a qual possa a Administração melhor adequar esta jornada às necessidades do serviço e da população atendida. A leitura mais atenta do referido decreto, contudo, permite concluir que tratou ele de abrir importantes precedentes no sentido da adaptação da jornada às peculiaridades de certos órgãos públicos, assim dispondo em seus arts. 2 o, e 3 o : Art. 2º. Para os serviços que exigirem atividades contínuas de 24 horas, é facultada a adoção do regime de turno ininterrupto de revezamento. Art. 3º. Quando os serviços exigirem atividades contínuas de regime de turnos ou escalas em período igual ou superior a quatorze horas ininterruptas, é facultado ao dirigente máximo do órgão ou da entidade autorizar os servidores que trabalham no período noturno a cumprir jornada de trabalho de seis horas diárias e carga horária de trinta horas semanais, devendo-se, neste caso, dispensar o intervalo para refeições. 1º. Entende-se por período noturno aquele que ultrapassar as 21 horas. 2º. Os dirigentes máximos dos órgãos ou entidades farão publicar no Diário Oficial da União, a cada seis meses, a relação e a jornada de trabalho dos servidores aos quais se aplique o disposto neste artigo. (grifamos) Esta linha de conduta administrativa fica ainda mais clara nos arts. 5 o, 6 o e 9 o, da referida norma regulamentar, assim redigidos: Art. 5º. Os Ministros de Estado e os dirigentes máximos de autarquias e fundações públicas federais fixarão o horário de funcionamento dos órgãos e entidades sob cuja supervisão se encontrem. 1º. Os horários de início e de término da jornada de trabalho e dos intervalos de refeição e descanso, observado o interesse do serviço, deverão ser estabelecidos previamente e adequados às conveniências e às peculiaridades de cada órgão ou entidade, unidade administrativa ou atividade, respeitada a carga horária correspondente aos cargos. 2º. O intervalo para refeição não poderá ser inferior a uma hora nem superior a três horas. (destacamos) Art. 6º O controle de assiduidade e pontualidade poderá ser exercido mediante: I - controle mecânicos; II - controle eletrônico; III - folha de ponto. 1º Nos casos em que o controle seja feito por intermédio de assinatura em folha de ponto, esta deverá ser distribuída e recolhida diariamente pelo chefe imediato, após confirmados os registros de presença, horários de entrada e saída, bem como as ocorrências de que trata o art. 7º. 2

3 2º Na folha de ponto de cada servidor, deverá constar a jornada de trabalho a que o mesmo estiver sujeito. 3º As chefias imediatas dos servidores beneficiados pelo art. 98 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, deverão compatibilizar o disposto naquele artigo com as normas relativas às jornadas de trabalho regulamentadas por este Decreto. 4º Os servidores, cujas atividades sejam executadas fora da sede do órgão ou entidade em que tenha exercício e em condições materiais que impeçam o registro diário de ponto, preencherão boletim semanal em que se comprove a respectiva assiduidade e efetiva prestação de serviço. 5º O desempenho das atividades afetas aos servidores de que trata o parágrafo anterior será controlado pelas respectivas chefias imediatas. 6º Em situações especiais em que os resultados possam ser efetivamente mensuráveis, o Ministro de Estado poderá autorizar a unidade administrativa a realizar programa de gestão, cujo teor e acompanhamento trimestral deverão ser publicado no Diário Oficial da União, ficando os servidores envolvidos dispensados do controle de assiduidade. (destacamos) Defrontamo-nos, desta forma, com uma aparente contradição entre o que está disposto no art. 1º do Decreto em comento de aparente conteúdo impositivo no sentido da fiel observância da jornada de 40 (quarenta) horas semanais e o disposto em seus artigos 5º e 6º - francamente voltados à adequação entre a jornada legal e as necessidades dos órgãos e entidades integrantes da administração pública, dispositivos estes que pressupõe a mitigação da ordem de fiel cumprimento da jornada legal de 40 (quarenta) horas. È de ter em mente, assim, que ao editar o Decreto nº 1.590/1995 o Presidente da República teve, de um lado, a preocupação de reiterar que a jornada de trabalho é aquela prevista na Lei nº 8.112/1990 e nas normas relativas a cada cargo público em particular, e, por outro, permitir a adequação do cumprimento da jornada de trabalho fixada nestas normas às peculiaridades de cada órgão ou entidade pública, para o que exige apenas que as necessidades de serviço sejam efetiva e objetivamente demonstradas, ou que instrumentos de gestão permitam o acompanhamento periódico do desempenho dos servidores. A nosso sentir, é esta a interpretação que deve ser dada ao conjunto dos dispositivos contidos no Decreto em questão. É que se pensarmos em sentido contrário haveríamos forçosamente de concluir que o Presidente da República - ao exercer o poder regulamentador consubstanciado no debatido Decreto teria se desviado de suas atribuições, uma vez que o art. 19 da Lei nº 8.112/90 pretendeu conferir ao administrador uma liberdade de ação, a ser exercida nos limites fixados no ato regulamentar. Ao Presidente da República, desta forma, compete regulamentar o exercício de um poder discricionário, e não limitá-lo extremamente ou mesmo excluí-lo do ordenamento vigente, até porque sabemos todos que este poder regulamentador não pode contrariar o sentido da lei respectiva, sob pena ferir o princípio da legalidade, esculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal. 3

4 De qualquer sorte, importa realçar que o referido Decreto nº 1.590/1995 foi posteriormente alterado pelo Decreto nº 4.836, de , cujo artigo 1º assim veio definir: Art. 1º O art. 3º do Decreto nº 1.590, de 10 de agosto de 1995, passa a vigorar com a seguinte redação: "Art. 3º Quando os serviços exigirem atividades contínuas de regime de turnos ou escalas, em período igual ou superior a doze horas ininterruptas, em função de atendimento ao público ou trabalho no período noturno, é facultado ao dirigente máximo do órgão ou da entidade autorizar os servidores a cumprir jornada de trabalho de seis horas diárias e carga horária de trinta horas semanais, devendo-se, neste caso, dispensar o intervalo para refeições. 1 o Entende-se por período noturno aquele que ultrapassar às vinte e uma horas. 2 o Os dirigentes máximos dos órgãos ou entidades que autorizarem a flexibilização da jornada de trabalho a que se refere o caput deste artigo deverão determinar a afixação, nas suas dependências, em local visível e de grande circulação de usuários dos serviços, de quadro, permanentemente atualizado, com a escala nominal dos servidores que trabalharem neste regime, constando dias e horários dos seus expedientes." (grifamos) Evidencia-se, desta forma, algumas importantes modificações em relação à anterior regulamentação do assunto, a saber: a) o período mínimo exigido para a caracterização de turno ininterrupto ou sistema de escalas passou de 14 (quatorze) horas, para 12 (doze) horas; b) cumprido o período mínimo mencionado acima, a autorização para a redução de jornada atingia apenas os servidores que trabalhassem em período noturno, ao passo que na nova redação abrange também o trabalho funcional prestado durante o dia, desde que em turno ininterrupto de pelo menos 12 (doze) horas; Em outras palavras, a partir da alteração promovida pelo Decreto nº 4.836, de 2003, a norma regulamentar passou a atribuir ao dirigente máximo do órgão ou entidade (Ministros, Presidentes de autarquias, etc.), a prerrogativa de autorizar que os servidores sob seu comando cumpram jornada de trabalho de 6 (seis) horas diárias e 30 (trinta) horas semanais, dispensando-se o intervalo para refeições, devendo este dirigente, para tanto, apenas demonstrar que os serviços sob sua administração exigem atividades contínuas em regime de turnos ou escalas, em período igual ou superior a doze horas ininterruptas, adotando esta decisão em função do interesse público ou do fato do trabalho em questão ser exercido em período noturno Convenhamos, uma alteração de peso em relação à anterior redação do dispositivo em comento! 4

5 È de concluir, portanto, que mesmo sendo a jornada de trabalho dos servidores regra geral de 40 (quarenta) horas semanais, condições especiais de trabalho podem exigir da administração que o funcionamento daquele órgão ou entidade se dê por período maior que as 8 (oito) horas convencionais, casos em que o administrador poderá optar pelo regime de turno ininterrupto de 12 (doze) horas, fixando a jornada dos seus servidores em 6 (seis) horas diárias. Referido juízo discricionário, por sua vez, deve ser visto como poder-dever, ou seja, se as condições de que trata o art. 3º, do Decreto nº 1.590/1995 (na redação do Decreto nº 4.836, de ), estiverem presentes, o administrador estará obrigado a fixar a prestação funcional em sistema de turno ininterrupto, com jornada de 6 (seis) horas diárias. A competência para esta definição, por outro lado, é do dirigente Maximo do órgão ou entidade, de modo que tratando-se de órgão da administração direta, esta é do Ministro de Estado titular da Pasta, que pode delegar esta competência à autoridades de escalão inferiores, haja vista que o Decreto em referência não vedou esta possibilidade. Já em 3 de junho de 2011 era editada a Portaria nº 1.160, do Sr. Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, assim definindo: Art. 1º O horário de funcionamento das unidades administrativas e a jornada de trabalho dos servidores em exercício no Ministério do Trabalho e Emprego - MTE obedecem ao disposto nesta Portaria, em complemento às disposições do Decreto n.º 1.590, de 10 de agosto de Parágrafo único. Consideram-se unidades administrativas aquelas vinculadas à Administração Central, às Superintendências Regionais do Trabalho e Emprego - SRTE, às Gerências Regionais do Trabalho e Emprego - GRTE e as Agências Regionais AR. Art. 2º O horário básico de funcionamento do Ministério do Trabalho e Emprego é de 08:00 às 18:00 horas, ininterruptamente, de segunda a sexta-feira. Parágrafo único. Havendo necessidade de serviço, o limite de horário definido no caput deste artigo poderá, a critério das chefias imediatas, ser antecipado em até uma hora e/ou prorrogado em até três horas, observada a compatibilidade das atividades a serem desempenhadas. (destacamos) Art. 3º A jornada de trabalho dos servidores do MTE é de 40 (quarenta) horas semanais, distribuídas em 08 (oito) horas diárias, ressalvados os casos disciplinados em legislação específica. 1º No cumprimento da jornada de trabalho de quarenta horas semanais, observadas as conveniências e as peculiaridades de cada unidade administrativa, o horário de entrada e saída do servidor poderá ser flexível, e o intervalo para almoço e descanso será de no mínimo 01 (uma) e, no máximo, 03 (três) horas; (grifamos) Ora, tendo-se em conta de que o juízo discricionário de que trata o art. 3º, do Decreto nº 1.590, de 1995, é na verdade um poder-dever, a única interpretação possível a ser conferida aos dispositivos contidos da referida Portaria nº 1.160, de 5

6 2011, é aquela que afirma que o espírito do ato ministerial foi permitir que os administradores das unidades do MTE, mercê de situações específicas e do interesse público, estabeleçam que a prestação funcional se dê forma também especial, em regime de turno ininterrupto e mediante 6 (seis) horas corridas diárias, sem intervalo para almoço. È que do contrário chegaríamos à conclusão de que o conteúdo da citada Portaria encontra-se em confronto com o Decreto regulamentador, ao qual deve indubitável obediência. Ora, todo este ordenamento legal e regulamentar, em verdade, veio apenas expressar uma realidade que já é experimentada pelos servidores da Superintendência Regional do Trabalho em Santa Catarina pelo menos desde o ano de 1982, quando foram autorizados a prestar serviços em jornada de 6 (seis) horas diárias. Pois bem, feito este (já longo) preâmbulo, é de concluir que a administração pública - no caso em exame as chefias das Unidades do Ministério do Trabalho e Emprego -, possui competência para fixar os horários de funcionamento das unidades administrativas segundo o interesse público, o que implica dizer, evidentemente, que se houver interesse em que este funcionamento se dê de forma ininterrupta, o modelo mais adequado será o da jornada de trabalho de 6 (seis) horas corridas, sem intervalo para refeição. Cabe a estas unidades, portanto, além de verificar a presença de condições laborais consolidadas pelo tempo, em homenagem ao princípio da segurança jurídica e à regra de decadência administrativa, analisar também suas específicas condições para a prestação de um serviço público de qualidade, em particular a presença de interesse público na seu funcionamento em período superior ao horário comercial, extraindo destes elementos as pré-condições para a fixação do turno ininterrupto de 12 (doze) horas e a jornada laboral de 6 (seis) horas diárias, ou, na pior das hipóteses, para embasar solicitação neste sentido ao Sr. Ministro de Estado do Trabalho e Emprego. È do gestor destas unidades, assim, a responsabilidade pelo levantamento destas específicas condições, a exemplo do que já foi feito em outras unidades, como o Rio de janeiro, em relação a qual ocorreu expressa autorização ministerial para a fixação tanto do aludido turno ininterrupto de trabalho quanto da fixação da jornada dos servidores em 6 (seis) horas diárias. Ao fazê-lo, por outro lado, não está a referida autoridade administrativa condicionada à fixação do chamado turno ininterrupto apenas aqueles setores da sua unidade que prestem direto atendimento ao público, eis que o espírito que norteou o art. 3º, do Decreto nº 1.590, de 1995 (na redação dada pelo Decreto nº 4.836, de 2003), foi viabilizar a ampliação maior possível deste atendimento, o que inclui não só o(s) setor(es) que nestas condições atuam diretamente, mas também 6

7 aqueles que lhes dão suporte administrativo, sem os quais o atendimento em questão não se daria com a necessária eficiência. É como opinamos. SMJ. Luis Fernando Silva OAB/SC