Observador On-line. v.4, n.06, jun. 2009

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1 Observador On-line v.4, n.06, jun. 2009

2 Observatório Político Sul-Americano Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ/UCAM Perspectivas e Limitações do Plano Nacional de Desenvolvimento boliviano Observador On-Line (v.4, n.06, jun. 2009) ISSN Clayton Mendonça Cunha Filho * Rodrigo Santaella Gonçalves ** Promulgado em setembro de 2007, o Plan Nacional de Desarrollo (PND) da Bolívia é, até o momento, o mais detalhado documento oficial acerca dos planos e objetivos do governo de Evo Morales. Dessa forma, ele se converte num importante parâmetro de avaliação das metas, avanços, dificuldades e perspectivas do atual governo. O objetivo deste trabalho é, precisamente, a partir da análise do PND, compreender as perspectivas e limitações do governo de Evo Morales enquanto projeto políticoeconômico pós-neoliberal. Até que ponto o atual governo boliviano é de fato um processo de mudanças radical e substantivo? Qual o alcance das reformas que vêm sendo promovidas? Serão as limitações do governo Morales frutos de dificuldades conjunturais de execução de sua agenda política ou fruto de concepções equivocadas do próprio PND? A primeira seção do trabalho pretende analisar o PND em seus quatro eixos interarticulados e que tratam de justiça social, democratização, desenvolvimento econômico e inserção internacional (intitulados Bolívia Digna, Democrática, Produtiva e Soberana), buscando apreender daí a concepção política de desenvolvimento nacional que norteia o documento. Em seguida, tentaremos verificar em que nível se encontra a execução efetiva do PND e quais os seus impactos concretos na sociedade boliviana, buscando contextualizar com a análise da conjuntura política do país os motivos aos quais se devam eventuais entraves e obstáculos aos objetivos propostos. Por último, buscaremos concluir com uma avaliação geral dos limites e perspectivas do governo de Evo Morales. * Pesquisador do Observatório Político Sul-Americano/Iuperj e mestrando em Ciência Política pelo Iuperj. ** Graduando em Ciências Sociais pela Universidade Federal do Ceará.

3 O Plan Nacional de Desarrollo: afinal, o que pretende o governo de Evo Morales? Promulgado em sua versão definitiva 1 em 12 de setembro de 2007 por meio do Decreto Supremo , o Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien. Lineamientos Estratégicos engloba a agenda político-econômica de Evo Morales para seu governo e constituise no mais detalhado documento oficial do governo sobre seus objetivos e estratégias políticas. De natureza abrangente, o PND apresenta como seu objetivo principal a superação da ordem político-econômica assentada numa economia de matriz primárioexportadora e na exclusão política e social da maior parte da população boliviana. Para isso, se subdivide em quatro seções que nomeiam o subtítulo do documento (Bolívia Digna, Soberana, Produtiva e Democrática) e se articulam entre si no conceito também presente no subtítulo de Viver Bem, proveniente do mandamento quéchua de Suma Qamaña, inscrito na nova Constituição Política do Estado (artigo 8). Como anuncia o PND, La nueva propuesta de desarrollo se basa en la concepción del Vivir Bien, propia de las culturas originarias e indígenas de Bolivia (MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007, p. 11), centrando-se no desenvolvimento de cidadãos e comunidades e deixando de lado visões puramente economicistas e lineares de progresso material. O PND considera que sem um tratamento holístico do problema do desenvolvimento nacional, este pode prosseguir como uma quimera que não implicaria em melhorias efetivas na vida do povo boliviano e, portanto, não faria sentido sequer postular a questão. Assim, o governo precisaria trabalhar em quatro grandes eixos que, em sua totalidade e inter-relação, garantiriam o Viver Bem. Uma Bolívia Digna requer a erradicação da pobreza e a conformação de uma ampla rede de proteção social e serviços públicos essenciais tais como saúde, educação, segurança pública etc. Uma Bolívia Democrática requer o reconhecimento da multiculturalidade do país por tanto tempo reprimida, do acesso real ao poder dos setores historicamente excluídos e da transparência e controle social dos governantes. Uma Bolívia Produtiva requer a mudança do padrão de desenvolvimento econômico, com um Estado forte e ativo na condução da industrialização dos recursos naturais bolivianos e na distribuição equitativa da riqueza. Uma Bolívia Soberana requer um Estado capaz de se inserir internacionalmente a partir de suas próprias diretrizes e objetivos. E Viver Bem requereria atingir os objetivos dos quatro macro-eixos do PND. 1 Uma versão preliminar do PND havia sido apresentada publicamente em 16 de junho de

4 Bolívia Digna: geração de condições e capacidades sociais O primeiro dos quatro eixos do PND, Bolívia Digna, se propõe buscar justiça social através da atuação do Estado na geração de condições e capacidades para os cidadãos e comunidades. Por gerar condições, refere-se o PND à garantia daquelas liberdades negativas (liberty from), sem as quais o exercício da cidadania se vê prejudicado, como acesso à justiça, segurança pública, defesa nacional, entre outras. Por capacidades, refere-se à garantia das liberdades positivas (liberty to) através de ações em educação, saúde e saneamento básico, assim gerando o que o texto chama de ativos sociais. O social, segundo o PND, deve deixar de ser uma variável de ajuste do crescimento econômico para se converter no objetivo principal do Estado (MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007, p. 43). As grandes desigualdades do país econômicas, sociais, culturais, regionais são vistas como importante empecilho ao desenvolvimento nacional pleno, e as propostas do eixo Bolívia Digna supõem a superação dessas desigualdades através de ações ao mesmo tempo inter-setoriais e territorializadas. Como são desigualdades em múltiplas dimensões, o PND propõe atacá-las de maneira holística, por um lado com políticas emergenciais e ações afirmativas e por outro com políticas universalistas de caráter mais estrutural. No campo educacional, por exemplo, se prevê uma ampla política de erradicação do analfabetismo e massificação do ensino, ao mesmo tempo de uma reestruturação do currículo escolar de forma a valorizar os conhecimentos tradicionais e a cultura indígena, secularmente marginalizados na Bolívia, e difundir os idiomas originários entre os que falam apenas espanhol. Na saúde, da mesma forma, o governo prevê a estruturação de uma rede pública universal que garanta o acesso de toda a população aos serviços básicos de saúde, ao mesmo tempo em que prevê reabilitar os conhecimentos da medicina tradicional e melhor aproveitá-los na rede pública. Como as diferenças de realidade entre as distintas regiões bolivianas chegam a ser extremas em muitos casos, reconhece-se no PND a necessidade de adaptar a forma de aplicação das políticas públicas às realidades locais e de focalizar territorialmente determinadas ações de modo a superar as severas desigualdades entre regiões e entre campo e cidade. O governo traça metas para o país a partir de um conjunto de indicadores sociais que chama de globais e setoriais e que podem ser vistos na tabela e quadro 1 a seguir. 4

5 Tabela 1 Indicadores Sociais Globais 2005 (%) p 2006 (%) p 2011 (%) e Pobreza moderada 60,6 59,9 51,6 Pobreza extrema/indigência 38,2 37,7 29,5 Taxa de crescimento do PIB 1,8 2,5 4,8 Proporção entre a renda dos 10% mais rico e dos 10% mais pobres 30x 24x 22x Taxa de desemprego urbano 8,1 8,0 4,0 p: Preliminar; e: Estimativa Fonte: MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007, p. 46 Quadro 1 Indicadores Sociais Setoriais Situação Atual Metas Água Potável e Saneamento 2.6 milhões de habitantes (26.9%) não têm acesso à água potável. 4.3 milhões de habitantes (44.3%) não têm acesso a serviço de saneamento. Coleta e tratamento de resíduos sólidos Serviço insuficiente no setor. Esgoto Rede reduzida de tratamento de esgoto. Eletricidade 1,42 milhões de lares na área urbana e 271 mil lares na área rural contam com eletricidade (dados de outubro de 2007). Matriz energética Os lares utilizam GLP para a geração de energia. Habitação Déficit quantitativo de 298 mil casas e qualitativo de 855 mil casas. Alfabetização 3,6 por cento ( habitantes) da população maior de 15 anos é analfabeta absoluta. Fonte: MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007, pp População adicional a ser beneficiada com água potável: habitantes. População adicional a ser beneficiada com saneamento: habitantes. Aumento e melhoria dos aterros sanitários e do serviço de coleta de resíduos sólidos com um investimento anual de US$ 11,5 milhões/ano. População adicional a ser beneficiada com tratamento de esgoto: habitantes. Ampliar a cobertura de eletricidade na área urbana de 90% a 97%, beneficiando pelo menos 462 mil lares e setores produtivos de zonas periféricas. Ampliar a cobertura de eletricidade na área rural de 33% a 53% beneficiando a 210 mil lares. Construir redes e instalações domiciliárias de Gás Natural em lares. Construir 45 mil soluções habitacionais no período Alfabetizar a 1,23 milhões de pessoas maiores de 15 anos e zerar o analfabetismo. Além dos indicadores, esta seção do PND trata também de setores não quantificáveis, nos quais o governo se propõe a operar mudanças qualitativas como o acesso à justiça, propondo o reconhecimento pleno da justiça e do direito indígena-comunitário e um amplo combate à corrupção através do aumento da transparência pública e da participação popular. A seção trata ainda do tema da cultura e propõe dotar a área cultural de maior importância para o Estado, com a criação do Ministério de Culturas e de conselhos de desenvolvimento cultural para o setor. Com a perspectiva de valorização dos saberes e da cultura dos povos originários bolivianos sempre presente ao longo de todo o documento, o governo se propõe a descolonizar a cultura (MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007, p. 97), valorizando e fomentando as manifestações artísticas 5

6 e culturais de origem indígena e camponesa. O PND identifica no país um grande potencial subaproveitado de geração de emprego e renda na riqueza cultural e histórica do país, com seus mais sítios arqueológicos, muitos dos quais ainda pouco estudados e documentados cientificamente, e dos quais cerca de 500 são apontados como de alto potencial turístico. Por fim, no tema defesa nacional, esta seção do PND prevê uma melhor distribuição das forças armadas pelo território nacional de forma a melhor equilibrar a presença do Estado nos pontos mais remotos do país. Prevê ainda sua articulação com projetos de desenvolvimento econômico e social nas fronteiras, com investimentos em infra-estrutura e incentivos ao assentamento de famílias ao redor dos postos militares fronteiriços, que funcionariam como núcleos de apoio à colonização dessas regiões sensíveis à segurança nacional. O PND propõe também a modernização e reestruturação da defesa civil do país para agir com rapidez nos casos de desastres naturais e causados por ação humana. Bolívia Democrática: construção e fortalecimento do poder sócio-comunitário Em seu segundo eixo, o PND propõe uma democratização profunda da sociedade boliviana como condição indispensável do Viver Bem, entendendo esta (a democracia) en su sentido más amplio... [abarcando] las dimensiones política, económica, cultural y social, y... [con] justicia social y redistribución equitativa del excedente, las oportunidades y los derechos individuales y comunitários (MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007, p. 101). Um dos principais entraves identificados para a efetiva democratização do país é a secular exclusão dos indígenas e camponeses dos mecanismos de decisão estatais, e o PND identifica então como fundamental a refundação estatal em bases plurinacionais. Considera-se que sem o reconhecimento da diversidade cultural boliviana e da possibilidade de exercício do poder com base em práticas e instituições não-ocidentais, não se poderia falar em democracia real em um país onde a maior parte da população tem origem indígena ou mestiça. Assim, o PND aponta para transformações profundas na institucionalidade política boliviana a serem levadas a cabo pela Assembléia Constituinte no sentido de dar maior autonomia política e reconhecimento aos povos originários bolivianos como medida essencial para a efetiva democratização do país. Propõe, ainda, como forma de aumentar a participação e o controle populares sobre os rumos do desenvolvimento nacional, a constituição de Conselhos de 6

7 Desenvolvimento em níveis nacional e regional e conselhos setoriais e intersetoriais voltados para áreas estratégicas específicas onde se articulariam as instâncias estatais de decisão e organizações importantes da sociedade civil. Para aumentar a fiscalização popular sobre o Estado, propõe a organização de Conselhos Sociais, sem a participação do próprio Estado, mas com o auxílio deste na sua articulação, que teriam a missão de discutir livremente propostas, e mesmo em alguns casos implementá-las diretamente, além de cobrar do Estado a execução das políticas públicas. No sentido de dar transparência e eficiência à gestão pública no país, o governo propõe a criação de um sistema de medição e avaliação de impacto das políticas públicas e a estruturação de um sistema estatal de comunicações capaz de socializar os resultados atingidos, além do apoio a meios de comunicação alternativos. Reconhecendo o extremo centralismo boliviano como nocivo, o PND propõe aprofundar as autonomias departamentais, municipais e indígenas como forma de descentralizar o Estado e aproximá-lo da população. Reconhece avanços na municipalização por que passou o país desde a aprovação da Lei de Participação Popular em 1994, mas também lhe reconhece debilidades, as quais se propõe trabalhar para corrigir. Por exemplo, com o fortalecimento do papel das Câmaras de Vereadores (Concejales) como fiscalizadoras dos prefeitos, a melhor definição das atribuições políticas dos diversos níveis administrativos, superando as sobreposições existentes, e a institucionalização de mecanismos de revogação de mandatos, que valeriam não apenas para prefeitos, mas também para presidente e governadores. Com relação aos governos departamentais, o PND lhes atribui a possibilidade de exercer um importante papel de intermediação e planejamento entre o nível nacional e os níveis locais, mas reconhece que é preciso também definir melhor as competências políticas departamentais e estabelecer mecanismos mais equitativos de distribuição de recursos entre as regiões. Desde a promulgação da Lei de Hidrocarbonetos de 2005, os departamentos recebem de maneira direta uma parcela significativa das regalias pela exploração de petróleo e gás, o que tem gerado uma extrema desproporção orçamentária entre os departamentos produtores e os não-produtores. Além disso, a descentralização estatal é vista pelo governo também como a forma mais eficiente de sanar a crônica ausência de controle territorial por parte do Estado boliviano, uma das grandes responsáveis pelas tragédias nacionais das sucessivas perdas de territórios para praticamente todos os vizinhos. Bolívia Produtiva: construção da nova matriz produtiva nacional 7

8 O terceiro eixo do PND, o mais detalhado do documento, se propõe a modificar a estrutura da matriz produtiva nacional, com o intuito de transformar o padrão primário-exportador da economia. A matriz produtiva boliviana é divida pelo PND em dois eixos principais e dois eixos transversais. O primeiro dos dois eixos principais engloba os setores estratégicos geradores de excedentes, que incluem hidrocarbonetos, mineração, eletricidade e recursos ambientais. No segundo, estão os setores geradores de emprego e renda, como desenvolvimento agropecuário, a transformação industrial, manufatureira e artesanal, o turismo e a moradia. Os eixos transversais incluem o setor de infra-estrutura transportes e telecomunicações e o de apoio à produção Sistema Nacional de Financiamento para o Desenvolvimento (SINAFID), que inclui o Sistema Boliviano de Inovação (SBI) e o Banco de Desenvolvimento Produtivo (BDP). O PND estabelece que os setores estratégicos devam ser controlados pelo Estado. Sendo estes setores que necessitam investimentos elevados, mas que possuem também elevado potencial de geração de excedentes, o documento coloca que o Estado deve ser protagonista del desarrollo mediante la creación o refundación de empresas estatales que promuevan el desarrollo de estos sectores, maximice el excedente económico, su apropiación, uso y distribución a través de la reinversión además de inversiones y transferencias a otros sectores que componen la matriz productiva (MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007, p. 131). A idéia central do plano econômico do PND consiste justamente na possibilidade de controle estatal sobre esses excedentes gerados pelos setores estratégicos, para que possam ser efetivamente reinvestidos no próprio setor e redirecionados para os setores geradores de emprego e renda. Estes últimos, com a dinamização da economia, passariam a prover insumos e bens finais aos setores estratégicos. Assim, se diversificaria a economia e a produção, criando-se um tecido produtivo coeso e denso. Paralelamente a essa relação entre os dois eixos principais, estariam os investimentos nos eixos transversais como condição para garantir a superação dos gargalos à continuação do processo de desenvolvimento econômico. Mais especificamente no eixo da infra-estrutura, vale destacar a atenção dada ao setor de transportes em todas as suas modalidades (aéreo, ferroviário, rodoviário e hidroviário), com a proposta de aumento da participação estatal nas diretrizes do setor e o objetivo de vertebrar internamente o país com uma rede eficiente de transportes, de modo a superar o isolamento físico de muitas regiões identificado como uma das causas do subdesenvolvimento. 8

9 Reconhecendo que os dois pilares da economia boliviana atual são a mineração e os hidrocarbonetos, o documento coloca a necessidade de refundação das estatais de ambos setores Comibol e YPFB e da orientação do desenvolvimento de ambos para a industrialização dos recursos naturais extraídos. O Estado deve estar mais presente, seja de maneira direta ou em associação com capitais privados nacionais ou estrangeiros, e os setores não devem, segundo o PND, permanecer sob controle privado. No que diz respeito à energia elétrica, o documento reconhece no país um imenso potencial subaproveitado capaz de ser exportado aos países vizinhos e converter a Bolívia no centro energético sul-americano (MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007, p. 132). O PND ainda busca o estabelecimento de políticas produtivas seletivas. Isso significa aportar ao Estado um papel que não tinha no período neoliberal (principalmente a partir dos anos 80), o de intervir na economia estabelecendo prioridades. Reconhecendo-se a heterogeneidade boliviana, o Estado assume o papel de orientar a economia, no sentido de priorizar as atividades que diversifiquem a produção nacional, criem valor agregado e superem as assimetrias regionais. Tendo em vista que o subdesenvolvimento e a pobreza estão principalmente na área rural, o PND enfatiza a necessidade de priorizar o desenvolvimento desta. Para isso, se propõe trabalhar em três objetivos simultâneos e interligados. O primeiro, atingir a soberania alimentar nacional através da transformação da estrutura fundiária, dos padrões produtivos e alimentares e do acesso à irrigação. O segundo, aumentar a contribuição da produção agropecuária ao desenvolvimento boliviano através do apoio à industrialização dos produtos e da dinamização das capacidades produtivas territoriais. E o terceiro, implantar um sistema de gerenciamento sustentável dos recursos naturais e agrários (MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007, pp ). Incluídas dentro desses três macro-objetivos estão políticas de reforma agrária, fomento à agricultura familiar, obras de infra-estrutura rural, criação de empresas estatais e fortalecimento dos órgãos e ministérios ligados ao setor. No que diz respeito à política de investimentos, o PND enfatiza o aumento da participação do setor público, mas não prescinde dos setores privado e estrangeiro. O documento coloca que o investimento público deve passar a funcionar de acordo com as prioridades do Viver Bem, e deve aumentar sua participação média de 7% do PIB nacional entre 1990 e 2005, para 9,5% do PIB em Já o investimento privado doméstico, que nos últimos anos não teve um papel tão importante, com uma média de 4,4% do PIB, passa, no PND a uma maior importância, 9

10 principalmente nos setores geradores de emprego e renda, tendo uma projeção de alcançar 8% do PIB de participação na economia em O investimento estrangeiro, por sua vez, o maior motor da economia nos anos 90, deve ser estimulado, mas no marco de uma nova normatização que assegure regras claras sobre os direitos e deveres do capital estrangeiro dentro do projeto de desenvolvimento nacional, conforme melhor analisado abaixo. Pretende-se que a participação na economia deste tipo de investimento suba da média de 4,5% do PIB entre 1990 e 2005, para 9% em O papel dos setores de apoio à produção se mostra fundamental dentro do plano econômico do PND, já que o financiamento público é considerado peça chave do desenvolvimento. Para que tal financiamento aconteça de forma mais equitativa entre os atores produtivos e de acordo com as prioridades do documento, o SINAFID teria o papel de redistribuir a renda de forma a garantir que os pequenos produtores sejam privilegiados. Em médio prazo, estabelece a meta de conseguir que as associações produtivas comunitárias, tanto rurais quanto urbanas, sejam incluídas no sistema financeiro, com critérios de equidade regional, de gênero, setorial e étnico-cultural (MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007, p. 140). Paralelamente a tudo isso, para que a ruptura com o modelo anterior aconteça de fato, além do financiamento mais equitativo e de uma política produtiva seletiva, considera-se necessária a industrialização e a agregação de valores aos produtos, o que implica produzir tecnologia local. Esse processo se daria através das políticas do SBI, que vincularia os centros científicos e tecnológicos com os centros produtivos. Um dos objetivos importantes do PND como um todo, e desta seção em particular, é o combate ao desemprego. Neste sentido, busca-se uma economia que multiplique atores, diversifique setores e gere condições para o crescimento das fontes de trabalho, sempre com o pano de fundo da transformação da matriz produtiva em sua totalidade. A partir desses pressupostos, em longo prazo se pretende alcançar mudanças estruturais a orientação seletiva dos investimentos, a democratização do acesso aos meios produtivos no desenvolvimento econômico, com ênfase na geração de empregos. Além disso, se pretende desenvolver maneiras de legalizar e institucionalizar as diferentes formas de organização dos pequenos produtores, sejam eles urbanos ou rurais, na condição de agentes econômicos plenos, com participação no processo produtivo, na distribuição e no consumo. Em médio prazo, propõe concentrar-se nas mudanças institucionais e normativas que garantam o emprego digno, melhorando as relações de trabalho, protegendo legalmente o trabalhador, etc. Os objetivos mais imediatos 10

11 dizem respeito à dignificação e qualificação do emprego existente, mediante incentivos à formalização e ao acesso a sistemas de seguro. Bolívia Soberana: relações internacionais para o desenvolvimento nacional O quarto e último eixo do PND trata da nova política exterior boliviana e seu encadeamento com o processo de mudanças políticas e desenvolvimento interno. A seção parte da caracterização da política externa boliviana anterior como marcada pela dependência e submissão a paradigmas e prescrições externas e como incapaz de proporcionar ao país capacidades reais de desenvolvimento. A partir daí, o PND propõe a reversão desse padrão com a construção de uma política internacional pautada pela valorização da cultura e identidade nacional boliviana, uma maior projeção geopolítica do país e a busca por parcerias estratégicas que permitam o melhor aproveitamento e a industrialização de seus recursos naturais dentro dos objetivos expostos no Bolívia Produtiva. O PND estabelece como os cinco pilares da mudança paradigmática da diplomacia boliviana a asserção da soberania nacional, a defesa do multiculturalismo, dos valores ecológicos, a superação das assimetrias entre as nações e a chamada de Diplomacia dos Povos (MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007, pp ). Por Diplomacia dos Povos, o PND define o exercício diplomático não apenas através das chancelarias e cúpulas, mas também de um maior contato entre os povos dos diferentes países e da atenção e atendimento das demandas dos movimentos sociais nos acordos internacionais firmados, objetivo intimamente articulado com a defesa do multiculturalismo e do ecologismo 2 como paradigmas norteadores da nova política externa. Com a asserção da soberania, pretende a projeção dos valores progressistas orientadores da política interna para a construção de um mundo mais multipolar, que uma vez instituído tende a colaborar com a superação das assimetrias entre nações. A partir desses cinco objetivos, o documento rejeita os acordos de livre comércio e proteção de investimentos, considerados prejudiciais à superação das assimetrias internacionais, defende um lugar privilegiado à integração latino-americana através de organismos como CAN, Mercosul, ALBA e Unasul, e se propõe a enquadrar os recursos obtidos através da cooperação internacional dentro dos objetivos do PND, garantindo assim um maior papel diretivo ao Estado. Critica fortemente a política 2 Com suas ênfases respectivas no respeito aos valores dos povos indígenas e os direitos da natureza que não podem, segundo o PND, ser subjugados pelos objetivos do lucro e crescimento econômico a qualquer custo. 11

12 anterior de atração de investimentos estrangeiros diretos (IED) a qualquer preço e em detrimento dos investimentos nacionais e declara que a partir das novas diretrizes o país busca sócios, não patrões (MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007, pp e 253): os IED serão tratados dentro de um novo marco regulatório que garanta a lucratividade dos investidores desde que assegurados o respeito às leis bolivianas e uma contribuição adequada aos objetivos de desenvolvimento do país, com sua industrialização, transferência de tecnologia e geração de empregos. Para finalizar, dentro das perspectivas de afirmação da soberania nacional e da defesa do multiculturalismo, o PND defende ainda uma reorientação da política nacional de combate às drogas e sua relação com os organismos internacionais, com a defesa da descriminalização internacional da folha de coca como integrante da milenar cultura andina e sua industrialização em produtos cosméticos, medicinais e alimentícios como alternativa à erradicação pura e simples de cocais. Do texto à ação: o PND em fatos concretos Antes de adentrar na análise aqui proposta, é importante destacar que a tentativa de acompanhar a implementação efetiva do Plan Nacional de Desarrollo esbarra na dificuldade de se encontrar dados confiáveis e mais sistemáticos a respeito e, assim, é possível dizer que o PND falhou, ao menos parcialmente, em seu objetivo de dar transparência e publicidade às ações governamentais. O sítio do Instituto Nacional de Estadística (INE) é extremamente confuso, anti-funcional e incompleto e, além disso, algumas estatísticas e informações fundamentais encontram-se pulverizadas por outros órgãos de governo como o Banco Central e ministérios. Parte importante das informações obtidas foi conseguida também através da mídia boliviana e internacional e de dados compilados no Banco de Eventos do Observatório Político Sul-Americano, disponível em Feita essa ressalva inicial, o que mais salta aos olhos como concretização do Plano são as mudanças de modelo econômico 3 relativas à participação do Estado nos setores estratégicos da economia. Após cerca de vinte anos do início do processo de privatizações levado a cabo após a redemocratização dos anos 1980, o Estado boliviano voltou a ter o controle operacional sobre o setor de hidrocarbonetos, 3 Entendido aqui nos termos propostos por Gray Molina (2006, 2007). Voltaremos ao assunto em mais detalhes na seção seguinte. 12

13 mineração e telecomunicações, ainda que não tenha ocorrido uma total reestatização dos setores. De fato, embora tenha alterado significativamente as regras e a propriedade nestes setores, a participação de capitais privados nacionais e internacionais continua presente, e o governo segue buscando investimentos estrangeiros diretos e segue relativamente dependente destes, especialmente em hidrocarbonetos e mineração, onde todos os principais projetos em andamento se dão em parceria com empresas estrangeiras, o que pode ser observado pela desproporção no volume de IED e investimentos do governo conforme a Tabela 2. O governo iniciou a retomada estatal do setor de hidrocarbonetos em maio de 2006, quando determinou, através de decreto, que a estatal boliviana YPFB deveria exercer o controle operacional sobre toda a cadeia produtiva de petróleo e gás. Pode-se depreender daí, provavelmente, o motivo de ser esse ano a única exceção, com o governo tendo investido ligeiramente mais em hidrocarbonetos que investidores estrangeiros, já que seria racional para estes segurar investimentos até conhecer como se daria efetivamente a prometida nacionalização do setor. O processo prosseguiu de forma gradual até o início de 2009, com negociações para a compra de refinarias e ações das diversas empresas e a emissão de outros decretos regulamentando tais compras. Com exceção das empresas CLHB, Transredes, Chaco S.A. e Air BP, totalmente estatizadas, as demais petroleiras permanecem no país sob empresas mistas com a YPFB. Na mineração, o processo se deu de maneira mais tímida. A estatal Comibol foi reestruturada por meio da lei 3720 de 31/07/2007, voltando a ter autorização legal para atuar na exploração e comercialização de minérios, diretamente ou através de contratos de associação e risco compartido. Foram abolidas as concessões por tempo determinado, que migraram a contratos de risco compartido, e foi restabelecida a reserva fiscal dos territórios inexplorados em nome da estatal, além de aumentada a tributação. Mas à exceção da Empresa Metalúrgica Vinto e da Empresa Mineira de Huanuni, não houve estatizações, e embora o poder do Estado de intervir no setor tenha aumentado consideravelmente, os principais projetos em desenvolvimento no setor têm se dado em associação com empresas estrangeiras. No que diz respeito às telecomunicações, o governo determinou em maio de 2008 a estatização da ENTEL, principal empresa da área no país, após longo e infrutífero processo de negociação com a controladora italiana Euro Telecom. Diversas empresas e cooperativas privadas de menor porte, no entanto, continuam atuando no setor em competição com a reestatizada ENTEL. 13

14 Tabela 2 Distribuição de Investimentos nos Setores de Hidrocarbonetos e Mineração (em milhões de US$) Hidrocarbonet os Mineração Governo 59,6 60,9 42,3 * IED 58,1 162,7 376,5 Governo 24,9 73,4 140,9 IED 340,1 319,7 477,8 * Os dados de execução orçamentária de 2008 só estão disponíveis até o terceiro trimestre do ano. Embora os dados de Investimento Estrangeiro disponíveis sejam relativos ao ano inteiro, é plausível projetar que mesmo com os dados finais a desproporção se manteria semelhante. Fonte: Compilação própria a partir de dados obtidos do Ministério de Planificación del Desarrollo, Instituto Nacional de Estadística e La Prensa, 22/04/2009. Com relação à energia, outro setor estratégico apontado pelo PND, não houve qualquer estatização e o setor segue dominado majoritariamente por empresas privadas. Em julho de 2008, entretanto, o governo determinou a reestruturação da empresa estatal ENDE, que até então existia praticamente apenas como uma sigla, e voltou a investir nas áreas de geração e distribuição elétrica pela primeira vez desde a privatização, em 1995, de suas subsidiárias. A maior participação do Estado na economia é visível também nas novas empresas estatais criadas pelo governo nos setores de açúcar, lácteos, papel, embalagens, cimento e aviação e que se encontram em diferentes graus de execução. Destas, apenas a linha aérea Boliviana de Aviação (BoA) já entrou em funcionamento. Foram criados também um banco de financiamento (BDP) e uma empresa de pesquisa e fomento agropecuário (EMAPA), ambos já em operação, e com a finalização em agosto de 2008 dos contratos de concessão dos pedágios rodoviários operados por empresas privadas o governo optou por voltar a operá-los através da estatal Vias Bolívia. Nessa área de transportes, cabe destacar ainda o início das obras do chamado Corredor Norte, que interligará os isolados departamentos amazônicos de Beni e Pando com o resto do país através de La Paz e financiado por acordos de cooperação econômica com Brasil e Venezuela. Muitas dessas mudanças no controle estatal direto de partes da economia foram constitucionalizadas com a ratificação da nova Constituição Política do Estado (CPE), que estabelece a propriedade nacional dos recursos naturais sob administração do Estado através de empresas públicas ou mistas (Quarta Parte, Título II, Capítulos Segundo, Terceiro, Quarto, Quinto). Aparte a retomada estatal nos setores básicos da economia, outros programas governamentais de reestruturação econômica e industrialização têm sido menos 14

15 bem-sucedidos e provocado problemas dentro da própria base de apoio, como a tentativa de proibição da importação de roupas usadas e o apoio à reconversão produtiva dos ropavejeros, como são chamados os importadores do setor. Em fins de 2008, o governo anunciou que o programa tinha fracassado e que seria reestruturado, mas até agora nada de concreto foi anunciado em seu lugar e a importação e venda de roupas usadas, cuja proibição deveria começar a valer a partir de abril de 2009 continua acontecendo normalmente, o que tem provocado fortes protestos das indústrias têxteis bolivianas. Do mesmo modo, a prometida industrialização da coca tampouco saiu do papel, embora se deva ressaltar que as dificuldades sentidas pelo governo em abrir mercados para possíveis produtos à base da folha dificuldades estas provenientes da penalização internacional a ela imposta por sua inclusão na lista de substâncias proibidas pela JIFE 4, em 1961 desestimulem maiores investimentos no setor. No setor agrícola, o governo aprovou uma nova lei de reforma agrária em novembro de 2006 que permite a expropriação por descumprimento da função econômico-social (FES) ou indicação da área como de utilidade pública por lei e estabelece a distribuição comunal das terras, em detrimento da distribuição privada particular. O governo retomou ainda o processo de vistoria e regularização de todas as propriedades rurais do país, de modo a determinar as terras que descumpram a FES e que sejam passíveis de redistribuição. Além disso, com a nova Constituição ficou estabelecido o limite máximo de propriedade rural em 5000 hectares, embora o limite apenas se aplique a terras registradas após a entrada em vigor da constituição. Da seara não-econômica do PND, o feito mais marcante do governo é provavelmente a erradicação do analfabetismo, anunciada em dezembro de 2008 e certificada pela UNESCO em cerimônia oficial na cidade de Cochabamba. Com a nova Constituição, o governo avançou ainda na reestruturação do Estado com a incorporação das autonomias, na prática uma descentralização administrativa com a distribuição de competências e atribuições entre o governo nacional, departamentos, províncias/regiões e terras indígenas (CPE, Terceira Parte), embora ela ainda dependa de regulamentação pela Lei de Autonomias a ser aprovada pela próxima legislatura em O financiamento dos níveis de governo sub-nacionais permanece ainda relativamente indefinido, já que o governo tem acenado com substituir o modelo atual baseado nas regalias arrecadadas pela exploração dos recursos minerais e hidrocarboníferos, mas não apresentou ainda qualquer projeto concreto. O problema com o atual modelo (reconhecido no PND) é que os recursos 4 Junta Internacional de Fiscalização de Estupefacientes, ligado à ONU. 15

16 se concentram demasiado nos departamentos produtores do recurso natural, e estes se encontram distribuídos de maneira muito irregular no país, o que ocasiona fortes desigualdades na distribuição de recursos entre os nove departamentos bolivianos. Na área da inserção internacional do país, a afirmação mais forte da soberania boliviana colocou o país em colisão com agências de cooperação dos EUA, o que resultou na expulsão das agências de cooperação internacional, USAID, e de combate às drogas, DEA, por supostas intromissões na política interna da Bolívia, e na suspensão temporária dos benefícios concedidos pelo Acordo Andino de Preferências Tarifárias e Erradicação das Drogas (ATPDEA, na sigla em inglês) ao país. O governo, por outro lado, tem dado apoio entusiasmado a iniciativas de integração latino-americanas, tendo ingressado na proposta venezuelana da Alternativa Bolivariana para as Américas (ALBA) e sendo o primeiro país sulamericano a ratificar o tratado constitutivo da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL). O quadro 2 abaixo resume as principais políticas executadas pelo governo nos marcos do PND. Quadro 2 Setor Estabelecido pelo PND Principais Ações Hidrocarbonetos Mineração - Retomada da estatal YPFB e como empresa estratégica no setor - Maior controle estatal no setor - Reinvestimento dos lucros para a industrialização do setor e geração de valor agregado - Retomada da estatal Comibol como empresa estratégica no setor - Maior controle estatal no setor - Novo marco jurídico - Diversificação do potencial mineiro do país - Fortalecimento da pequena mineração e das cooperativas - Maior participação das comunidades locais na exploração 16 - Retomada da YPFB como empresa estratégica do setor - Estatização das subsidiárias Transredes, Chaco, CLHB e Air BP - Retomada do controle majoritário da subsidiária Andina - Não-renovação das concessões da rede de distribuição de gás nos departamentos, que retornam à YPFB - Retomada da Comibol como empresa estratégica do setor - Conversão das concessões em contratos de risco compartido - Estatização da Empresa Metalúrgica de Vinto e da Empresa Mineira de Huanuni - Planta piloto estatal de exploração de lítio em Uyuni; busca de parcerias estrangeiras para industrialização do minério no país - Criação do SENARECOM, órgão vinculado ao ministério e responsável pelo controle das exportações no setor - Anteprojeto de novo Código Mineiro - Mega-projetos em risco compartido com empresas estrangeiras Corocoro (Cobre) Comibol/Kores International Mutún (Ferro/Manganês) Comibol/Jindal Steel Karachipampa (Chumbo/Prata) Comibol/Atlas Precious Minerals Energia - Maior aproveitamento do - Retomada da ENDE como empresa

17 Telecomunicações Agrícola potencial energético boliviano - Diversificação da matriz energética - Transformação da Bolívia no centro energético sul-americano - Impulso e fortalecimento para um sistema estatal de meios de comunicação e de informação - Intensificação da supervisão e controle do Estado sobre o desenvolvimento dos serviços públicos de telecomunicações - Transformação da estrutura da propriedade e de acesso a terra e bosques - Transformação dos padrões produtivos e alimentares, visando a soberania alimentar - Garantia de acesso a água para a produção nas regiões geograficamente necessitadas estratégica; demais empresas privatizadas seguem operando - Início de estudos para aproveitamento de energia geotérmica - Estatização da ENTEL; convivem empresas e cooperativas privadas menores no setor - Criação da Empresa de Apoio à Produção de Alimentos (EMAPA) - Lei de Reforma Agrária - Limite constitucional de 5000 ha para novas propriedades - Subordinação das exportações agrícolas à garantia de preços controlados no mercado interno Industrialização Econômica Educação, Cultura e Ciência Reestruturação do Estado - Estabelecimento de políticas produtivas seletivas, priorizando setores que gerem valor agregado e diversifiquem a produção nacional - Priorização do desenvolvimento rural - Industrialização da coca - Fortalecimento da marca boliviana - Priorização do investimento público, mas sem preterir o investimento privado, tanto nacional como estrangeiro - Criação do SINAFID, incluindo o Banco de Desnvolvimento Produtivo e o Sistema Boliviano de Inovação - Erradicação do Analfabetismo - Educação com enfoque no pluriculturalismo, resgate às tradições e culturas locais - Resgate e revalorização das línguas locais - Institucionalização da administração cultural do Estado - Elaboração de uma nova Constituição através de Assembléia Constituinte - Constitucionalização e regulamentação das autonomias, incluindo a indígena - Combate à corrupção - Criação de mecanismos de transparência na gestão pública - Proibição de importação de carros velhos - Proibição de importação de roupas usadas e programa de reconversão produtiva fracassado - Criação de empresas estatais no setores de açúcar, lácteos, papel, embalagens, cimento e aviação; somente a empresa aérea já entrou em operação - Criação do Banco de Desenvolvimento Produtivo (BDP) para financiamento de pequenas e médias empresas - Erradicação do Analfabetismo - Criação do Ministério da Cultura - Criação de três universidades indígenas - Sistema Boliviano de Inovação não saiu do papel - Aprovação da nova Constituição Política do Estado - Constitucionalização das autonomias administrativas em nível departamental, regional, municipal e indígena; criação do Ministério de Autonomias e do Conselho Nacional Autonômico para discutir a lei de regulamentação e coordenar o processo - Criação do Ministério de Transparência Pública e Combate à Corrupção; lei de combate à corrupção parada no Senado - Extinção das Agências Reguladores independentes; função retorna aos ministérios Fonte: Elaboração própria a partir de BOLÍVIA, 2009; MINISTERIO DE MINERIA Y METALURGIA, 2008a, 2008b, 2009; MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007; OBIE, 2008 e OBSERVATÓRIO POLÍTICO SUL-AMERICANO 17

18 Perspectivas e Limitações A análise do PND revela que convivem, no documento, objetivos ousados, como a mudança no padrão de desenvolvimento nacional e converter o país em centro energético do continente, por exemplo, com metas relativamente modestas de redução da pobreza e desigualdade social (ver tabela 1 e quadros 1 e 2) e que os graus de execução dos objetivos propostos varia significativamente. A recuperação do controle estatal sobre a economia é, certamente, o objetivo proposto que mais avançou nestes três anos de governo, ainda que não tenha havido estatização completa de nenhum setor, que o investimento externo siga sendo o principal motor dos setores estratégicos de hidrocarbonetos e mineração e que o reinvestimento dos lucros das estatais na industrialização das matérias-primas venha se dando de maneira bastante tímida (sobre os problemas no reinvestimento dos lucros, ver, por exemplo, RIVERA MAZORCO; ARISPE BARRIENTOS, 2008; SEOANE FLORES, 2008, p. 73). É possível, de fato, afirmar que a Bolívia mudou efetivamente seu modelo econômico de um em que predominava o livre mercado para um modelo misto onde predomina a direção estatal nos setores básicos da economia. Ao analisar as perspectivas das mudanças na economia da Bolívia, entretanto, o economista George Gray Molina (2006, 2007) recorda que a história econômica do país ao longo do século XX é marcada precisamente por ciclos de alternância entre modelos econômicos liberais e estatistas, sem que se tenha conseguido alterar o padrão de desenvolvimento econômico, predominantemente dependente da exportação de um ou poucos produtos primários. Gray Molina enfatiza a diferença entre modelo e padrão de desenvolvimento porque, segundo ele, o modelo seria o como de uma economia, sua forma, enquanto o padrão seria o quê, seu conteúdo, sendo possível diferentes modelos de gestão (estatal, liberal ou mista) de um mesmo padrão. Assim, embora reconheça a necessidade da retomada estatal atual do controle dos setores básicos da economia, ele ressalta sua insuficiência se não vier acompanhada de medidas de diversificação da base econômica, uma mudança efetiva no padrão de desenvolvimento para além da mera mudança de modelo já que, segundo ele, a Bolívia possuiria uma economia de base estreita, com poucos encadeamentos produtivos internos e onde 65% da renda nacional é gerada por um pequeno setor que emprega apenas 7% da mãode-obra do país (GRAY MOLINA, 2006, 2007). A meta mais importante, assim, deveria ser a diversificação econômica para além dos setores tradicionais (gás e minérios). 18

19 É interessante notar, no entanto, que o próprio PND fala em mudanças no padrão de desenvolvimento (ver MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007, p. 31, por exemplo) e que muitas das propostas para a construção de uma economia de base ampla apresentadas por economistas bolivianos que vêm se dedicando ao tema, como o próprio Gray Molina ou Fernanda Wanderley (2008), estão contempladas no Plano. Ambos apontam na Bolívia, por exemplo, um bom potencial de especialização em nichos com boa aceitação no mercado mundial e valor relativamente alto como o de produtos orgânicos e do chamado comércio justo, em que a diversidade cultural e ecológica boliviana poderiam ser valorizadas para a agregação de valor aos produtos, indo ao encontro das propostas do PND de valorização da Marca Bolívia e proteção social e ambiental como diferencial dos produtos nacionais (ver MINISTÉRIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, 2007, pp. 30, 135, 199 e 251). O problema é que, apesar de ocupar papel importante no PND, a execução efetiva deste tipo de políticas de diversificação tem ocupado um papel secundário relativo à mudança no modelo econômico, embora ações nãoeconômicas necessárias para o acesso a esse tipo de mercados, como proteção ambiental e garantia de direitos trabalhistas venham sendo perseguidas pelo governo e a criação do BDP em 2007 melhore as condições de crédito necessárias a essa diversificação produtiva. Dentre os dois setores econômicos bolivianos tradicionais, é possível notar na mineração um maior avanço rumo à meta de industrialização nacional que no setor de hidrocarbonetos. Os mega-projetos em execução de Corocoro, Mutún e Karachipampa prevêem, em suas fases finais, a exportação de minérios industrializados (cobre eletrolítico, aço siderúrgico e ligas de chumbo e prata, respectivamente) em vez de minerais brutos, embora ainda deva levar alguns anos até que estejam em pleno funcionamento. Da mesma forma, no que se refere ao lítio, minério estratégico para as indústrias médica, de baterias e apontado com uma das melhores alternativas para a utilização em carros elétricos e do qual se estima que a Bolívia possua as maiores reservas mundiais, o governo está construindo uma planta piloto através da Comibol e que deverá ser inaugurada ainda em Através dela, será produzido bicarbonato de lítio para exportação, primeira fase industrial do produto, e o governo vem avançando em negociações com empresas da Coréia, Japão e França interessadas em se associar à estatal para avançar nas seguintes fases de industrialização do mineral na Bolívia. A expectativa do governo é a de contar no futuro com pelo menos uma fábrica de baterias de lítio, mas funcionários do ministério de Mineração vêm se mostrando otimistas com a possibilidade de que o país possa produzir nacionalmente os próprios carros elétricos movidos à bateria de lítio. 19

20 No setor de hidrocarbonetos, não se notam maiores avanços para além da recuperação do controle estatal. De fato, o setor tem se mostrado bastante instável politicamente, com o ministério de Hidrocarbonetos já no seu quarto ministro e a estatal YPFB em seu sexto presidente. Projetos importantes, como a planta separadora de combustíveis líquidos projetada para ser construída na cidade de Rio Grande e a perfuração de novos poços com a maquinaria doada ao país através da parceira com a venezuelana PDVSA, encontram-se paralisados após a descoberta, no final de janeiro último, de um escândalo de corrupção que levou à cadeia o expresidente da empresa estatal e fundador do partido governista MAS, Santos Ramírez. O atual presidente da companhia, Carlos Villegas, um dos principais autores intelectuais do PND, vem trabalhando na reestruturação corporativa da empresa, mas os resultados de tal reestruturação ainda estão por verificar-se. Até o momento, no entanto, a YPFB vem sofrendo da falta de quadros técnicos qualificados e além da paralisada construção da separadora de líquidos, não há qualquer projeto importante de industrialização do gás através de pólos petroquímicos ou algo semelhante em andamento. Há em execução, por outro lado, projetos de ampliação da rede interna de gasodutos, como a construção do Gasoduto Carrasco-Cochabamba, iniciado em julho de 2008 e que teve um de seus trechos inaugurado em maio de 2009, e a ampliação do Gasoduto ao Altiplano em andamento, que poderão permitir um melhor aproveitamento interno do gás para projetos industriais e geração de energia, hoje insuficiente e subordinado à exportação. De fato, planos governamentais de diversificar a matriz energética interna e aproveitar melhor o gás como combustível de transportes ainda não saíram das cartas de intenções, sendo a Bolívia ainda excessivamente dependente de diesel (em grande parte importado) e gastando quantias consideráveis no subsídio de combustíveis. Para 2009, por exemplo, o orçamento prevê mais de US$ 509 milhões em gastos com subsídio (La Prensa, 04/01/2009). Dentre os setores não-tradicionais, destacam-se principalmente as mudanças no setor agrícola, onde a execução da lei de reforma agrária poderá ter impactos positivos na geração de emprego e renda e no aumento da produção de alimentos, com possíveis efeitos positivos tanto no abastecimento do mercado interno, quanto na geração de excedentes exportáveis. Em especial, os dispositivos da lei que priorizam a distribuição de terras de modo coletivo em detrimento da distribuição individual são especialmente auspiciosos no contexto boliviano. Ao tornar mais improvável a constituição de inúmeros minifúndios inviáveis como os gerados pela reforma agrária que seguiu à revolução de 1952 e ao se apoiar em valores e formas 20

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