The Third Sector in the Brazilian Context and the Problem of its Control

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1 Abstract The crisis of the bureaucratic model of public administration, marked by high costs and low quality of pubic services, led to a general movement for reform of the state. The fiscal adjustment and institutional change were the two main pillars of this reform. The former was achieved with privatization, reduction of the state apparatus and expenses cut, while the later was associated with the creation of new institutions, such as social organizations and executive agencies. However, these two pillars lead to a paradox called "dilemma of control": while the attempts of fiscal adjustment require considerable effort to expand the control mechanisms over the bureaucratic apparatus, the institutional changes aim to ease these mechanisms. Hence, this paper has the purpose to promote a debate about some features of the third sector in Brazil, focusing on issues related to their control in order to better study this contradiction. Key words - dilemma of control; third sector; transparency. Introdução Durante a década de 1980, o mundo passou por uma grande crise econômica, que reduziu a taxa de crescimento dos países centrais pela metade, manteve a renda per capta dos países em desenvolvimento estagnada por 15 anos, e levou ao colapso do regime soviético. Esta grande crise teve como causa fundamental a crise do Estado, que se configurou em três diferentes vertentes: a crise fiscal, caracterizada pela crescente perda de crédito por parte do Estado e pela poupança negativa, tornando-o incapaz de realizar as políticas públicas; a crise do modo estatizante de intervenção do Estado no aspecto econômico e social, o que significou o esgotamento do Welfare State; e a crise do modelo burocrático de gestão pública, marcado pelos altos custos e pela baixa qualidade dos serviços púbicos. Assim, o Estado Intervencionista se transformou em obstáculo ao crescimento econômico e social, e toda a crise estrutural descrita acabou por demandar imediatas alterações no seu modelo. Tal fato conduziu a um movimento geral de reformas do Estado. No Brasil, primeiramente, houve uma reação neoliberal à crise, pregando o Estado mínimo como solução, onde este deveria apenas garantir o direito à propriedade e os contratos, e o controle da economia seria feito pelas forças do mercado. Porém, nos anos 90, esta reação se mostrou inadequada: (...) quando essa proposta demonstrou ser irrealista do ponto de vista econômico (não produzia desenvolvimento) e político (não tinha apoio nos eleitores), surge uma segunda geração de reformas, encabeçadas pela reforma da administração pública, que têm como objetivo principal reconstruir o Estado (Bresser-pereira, 1998, p.22). Passa a ser almejado o Estado Social-Liberal, que protege os direitos sociais, e ao mesmo tempo promove o desenvolvimento econômico, além de utilizar mais os controles de mercado em vez dos administrativos, desta forma, possuindo maior flexibilidade e estimulando a inovação. Segundo Sano e Abrucio (2008), no Brasil, a experiência reformista se inicia em 1995 com as ideias do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Bresser-Pereira (1997) aponta os seguintes componentes básicos desta segunda geração de reformas, que culminou na reforma gerencial de 1995: a delimitação das funções do Estado, através de programas de privatização, terceirização e publicização; a redução do grau de interferência do Estado; o aumento de sua governança; e, o aumento da governabilidade. Ainda de acordo com Sano e Abrucio (2008), os ideais propagados pela New Public Management ainda não conseguiram alterar o insulamento do Poder Executivo, além de evidenciar a baixa capacidade de controle institucional e social sobre as organizações do terceiro setor.

2 Apesar dos diversos benefícios trazidos por esta reforma, existem algumas contradições. Desta forma, este ensaio expõe algumas conseqüências atinentes à contradição identificada por Rezende (2004), realizando uma discussão às deficiências de controle relacionadas ao terceiro setor. O Terceiro Setor na Reforma Esta reforma gerencial, seguindo uma tendência mundial, teve como base o New Public Management (NPM), visando uma gestão orientada pelo desempenho. Na visão de Rezende (2004, p.15), essas reformas têm sido conduzidas para orientar progressivamente os aparatos burocráticos na direção de menores custos e mais resultados, de uma melhor performance, ou no sentido literal do termo work better and cost less. Assim, o mesmo identifica dois principais objetivos desta reforma, que sintetizam os componentes citados acima: o ajuste fiscal e a mudança institucional. O primeiro se deu através de privatização, redução do aparelho do Estado e o corte de gastos, enquanto que o segundo foi associado à criação de novas instituições, como as organizações sociais e as agências executivas. Porém, analisando-se estes objetivos surge um paradoxo, que Rezende (2004) argumenta ser o fator central para explicar a falta de cooperação com a mudança institucional proposta pela reforma de 1995, o qual denomina dilema do controle : A contradição presente nas reformas administrativas é a de que, ao mesmo tempo que as tentativas de ajuste fiscal exigem um esforço considerável de ampliação dos mecanismos de controle sobre o aparato burocrático, as mudanças institucionais visam a flexibilização desses mecanismos, dando mais autonomia, autoridade e responsabilidade às entidades descentralizadas para o gerenciamento e uso dos recursos orçamentários e humanos, no sentido de ampliar a performance (especialmente aquela que envolve descentralização), demandando por conseguinte um controle menor (Rezende, 2004, p.16). Assim, o estudo mais aprofundado de algumas características do terceiro setor, abordando algumas questões relacionadas ao seu controle e a sua eficiência, é fundamental para entender melhor esta contradição. A Problemática do Controle no Terceiro Setor O terceiro setor é constituído por entidades da sociedade civil com fins públicos e nãolucrativas, devendo observar seis condições: (i) estruturadas; (ii) localizadas fora do aparato formal do Estado; (iii) que não se destinam a distribuir lucros auferidos com suas atividades entre os diretores ou entre um conjunto de acionistas; (iv) autogovernadas; (v) que envolvem indivíduos num significativo esforço voluntário; e (vi) que produzem bens e/ou serviços de uso coletivo (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 1996, p.146). Apesar destas condições, no contexto brasileiro, observa-se que, há uma predominância no terceiro setor de organizações com valores baseados no mercado, e estruturas voltadas especificamente para atender as necessidades do governo. Brikerhoff e Brikerhoff (2002) afirmam que quando a relação é iniciada pelo governo, a tendência é que essas organizações assumam papéis de prestadores de serviços. Nesta linha, Hodgson (2004) estabelece o conceito de sociedade civil fabricada 1, que seriam grupos que não se desenvolveram organicamente, mas foram criados, mesmo "fabricados" pelo Estado. No Brasil, Peci, Figale e Sobral (2011, p. 379) identificam organizações do terceiro setor que se enquadram no conceito de sociedade civil fabricada: organizações que são impulsionadas por financiamento (a maioria recebendo recursos do próprio Estado), focadas em necessidades especificadas pelo governo, dominadas por sua agenda, e caracterizadas por assumirem estruturas hierárquicas similares àquelas do Estado. 1 Tradução livre para manufactured civil society.

3 Esta predominância mercadológica do terceiro setor, constitui-se também em uma preocupação compartilhada por Tenório (2004, p.54): o terceiro setor corre o risco de ter o seu desempenho planejado e avaliado, através de tecnologias gerenciais fundamentadas no mercado. Já ocorre de organizações não-governamentais participarem de concorrências públicas por um lado e de outro, submeterem seus projetos a agentes econômicos, correndo o risco de uma proposta de ação social transformar-se em uma metodologia de submissão às possíveis estratégias desses tipos de agentes. Para demonstrar o enquadramento destas organizações no espaço do mercado, ao invés daquele a elas originalmente destinado, como agente social na sociedade, Tenório (2004) cita diversos títulos e parágrafos de livros e periódicos que evidenciam esta aproximação com o segundo setor. Além dessa visão mercadológica, nos resultados de pesquisa realizada no contexto brasileiro, Peci et al (2011) verificaram que a descentralização para essas organizações se dá mais pela necessidade de flexibilização, do que para promover projetos específicos do terceiro setor, revelando referências escassas a participação, voluntarismo, necessidades locais, ou solidariedade (Peci et al, 2011, p.388). Desta forma, ao confrontar evidências encontradas na realidade com os requisitos apresentados anteriormente, levantam-se as seguintes questões: essas organizações envolvem indivíduos num significativo esforço voluntário? Não seria apenas um emprego, como outro qualquer para os indivíduos que trabalham nessas organizações? Além disso, esta necessidade de flexibilização poderia ser uma forma de se aproveitar da estrutura privada para se evitar a lei de licitações? Dentro deste enfoque, conforme o art.3 o desta lei, a finalidade do processo licitatório é: garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a administração" (Lei n , 1993). Em relação ao princípio da isonomia, todos os licitantes receberão o mesmo tratamento, o que pode não ocorrer quando se trata das contratações realizadas pelas organizações do terceiro setor, onde pode se adquirir conforme a conveniência. Tal fato também vai de encontro ao princípio da impessoalidade, e com a falta de controle pode vir a implicar até mesmo no princípio da moralidade. Ao analisar o trecho a proposta mais vantajosa para a administração, o certame selecionará dentre todas as propostas recebidas aquela que é a mais vantajosa. Por exemplo, caso se trate de licitação do tipo menor preço, logo será a mais barata. Isto não se pode garantir no terceiro setor. Enquanto no setor público a busca pelo melhor preço é obrigatória, no terceiro setor é facultativa. Com o advento do Pregão, e principalmente após a implementação de sua forma eletrônica, a economia gerada é ainda maior, conseguindo-se preços finais bem abaixo do mercado devido à grande competição e à economia de escala. Para ilustrar, apenas no primeiro semestre do ano de 2011 o governo federal economizou 2,13 bilhões de reais nas contratações realizadas por pregão eletrônico 2. Ao se comparar as contratações, deve-se notar que caso os custos das organizações nãogovernamentais forem maiores que os do setor público, na verdade a publicização não estará trazendo maior eficiência, e estará impactando no alcance do objetivo do ajuste fiscal, conforme já mencionado no dilema do controle. Ainda analisando-se este artigo da lei de licitações, pode-se identificar outros importantes princípios: "será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade (...) (Lei n , 1993). O princípio da publicidade deve ser cumprido por toda licitação. Segundo Cretella Júnior (2001, p.138) com a mais ampla publicidade evita-se traços de clandestinidade, de parcialidade, de favoritismo. Este princípio, ainda é reforçado neste mesmo artigo, em seu 3º: A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura (Lei n , 1993). Na atualidade, além das exigências de publicação trazidas pela lei 8.666/93, nos diários oficiais e jornais de grande circulação, os cidadãos têm acesso a diversos instrumentos relacionados à transparência, que tiveram sua amplitude 2 Cálculo realizado com a diferença entre o preço de mercado e o valor efetivamente pago pelos cofres públicos - Ministério do Planejamento ( recuperado em 19, junho, 2013).

4 aumentada por meio do chamado governo eletrônico. Esta transparência dos gastos públicos que permite aos cidadãos o controle social. Um exemplo disso é o acesso disponibilizado às licitações no portal comprasnet 3. Outra ferramenta é o portal da transparência 4, que permite o acesso a todos os desembolsos realizados pelos órgãos públicos. Neste pode-se verificar até mesmo as diárias pagas aos servidores públicos. Ao abordar o controle social, pode-se identificar outra contradição na reforma gerencial. Bresser-Pereira (1997), conforme citado anteriormente, coloca o controle social como um componente básico para alcance do Estado Social-Liberal, porém, a publicização, um outro componente, retira do cidadão o acesso a algumas ferramentas de controle social. Assim, ao passo que no serviço público há ampla publicidade das contratações, seja por exigências legais ou ferramentas governamentais utilizadas na atualidade, no terceiro setor não há acesso a essas informações. A população visualiza o que está sendo feito pelo terceiro setor, mas não como está sendo feito. Ou seja, a accountability dessas organizações é limitada. Sabe-se que determinado serviço está sendo prestado, mas não quanto gastou-se para disponibilizá-lo. Desta forma, o cidadão não pode verificar como estão sendo aplicados os recursos públicos recebidos de transferências, além dos lucros auferidos por essas entidades 5. Além disso, não se sabe se os salários pagos aos funcionários com estes recursos são exagerados, enquanto que é possível visualizar as tabelas de vencimentos dos servidores públicos na internet 6. Essa falta de transparência poderia ser reduzida caso algumas dessas organizações divulgassem suas informações à população de forma voluntária, já que a legislação não as obriga. Porém, tal pratica por diversas vezes não é observada: A situação é agravada pelo fato de muitas ONGs, no Brasil, não cultivarem a transparência de suas atividades e projetos, valendo ressaltar, neste ponto, que a falta de transparência e a insuficiência de informações acabam por estimular o uso das ONGs por quadrilhas, favorecendo o desvio de recursos, sejam eles repassados pelo poder público ou arrecadados diretamente da economia popular, de particulares ou de empresas. (Neto, 2007, p.5) Além da questão do controle social, os próprios órgãos do governo, que possuem acesso às informações dessas organizações, enfrentam dificuldades no controle interno e externo, causados por diversos problemas políticos, estruturais e técnicos na gestão dos recursos financeiros repassados ao terceiro setor (Neto, 2007). Em relação aos aspectos políticos, por muitas vezes emendas parlamentares são realizadas de forma subjetiva: "(...) nenhuma verificação é realizada com base em critérios técnicos quanto às justificativas, necessidade local, prioridade de intervenção, especificações, custos (...)" (Neto, 2007, p.5) A falta de estrutura dos órgãos repassadores dificulta o bom desempenho de suas funções, ou seja, faltam recursos materiais, humanos e tecnológicos adequados para o exame e aprovação dos projetos, o acompanhamento da sua execução e a análise das prestações de contas. Desta forma, não há servidores qualificados "em número compatível com o volume de instrumentos celebrados; os sistemas informatizados inexistem ou são deficientes; os controles são ineficientes ou ausentes; os mecanismos de transparência são insuficientes" (Neto, 2007, p.5) Por fim, em relação às questões técnicas verifica-se a falta de especificações, referenciais de custo, assim como parâmetros baseados em indicadores aptos a orientar a aplicação mais eficaz do dinheiro público. Desta forma, não há critérios objetivos para justificar a seleção de propostas e a escolha das entidades. Além disso, descrições genéricas, não trazem informações qualitativas e 3 recuperado em 19, junho, recuperado em 19, junho, O fato de serem instituições sem fins lucrativos, não significa que não pode haver lucro. Apenas o lucro não pode ser distribuído, devendo ser reaplicado na própria organização, conforme art.14 do Código Tributário Nacional (lei 5172/66). 6 recuperado em 19, junho, 2013.

5 quantitativas que permitam avaliar as ações serão realizadas, nem o que se obterá concretamente em termos de produtos ou serviços a serem prestados à comunidade. Não obstante, os cadastros existentes, que contém informações sobre estas entidades são vagos, incompletos ou indisponíveis. Em pesquisa realizada nos Tribunais de Contas da União, de São Paulo e do Rio de Janeiro, Peci, Quintella e Cardoso (2012) também encontraram estas dificuldades. Ou seja, a auditoria no terceiro setor é dificultada pela falta de recursos humanos, materiais, e tecnológicos dos próprios órgãos contratantes; pela falta de transparência, critérios e justificativas na seleção das organizações; pela falta de controle na fase de implementação do projeto; por problemas relacionados à accountability e medição de desempenho dessas organizações; e por diversas questões políticas envolvidas. Essa preocupação com o controle não é exclusividade brasileira. Milward e Provan (2000) apontam que no hollow state 7 a coordenação é complexa e a accountability é difícil de se determinar. Assim, exploram alguns elementos de governança visando verificar como vários mecanismos, estruturas, e incentivos auxiliam a promover a efetividade dos serviços contratados. Dentre esses elementos, relacionado ao controle, pode-se citar a necessidade de relações claras entre os dirigentes e agentes (a efetividade será maior se os mecanismos de controle fiscal pelo estado são diretos e não fragmentados), assim como, se a rede é integrada e centralizada por uma agência influente. Conclusões Ao se realizar uma análise da resistência das agências controladoras à introdução de uma nova matriz institucional por ocasião da reforma gerencial de 1995, verifica-se que a percepção de que a descentralização era prejudicial ao desempenho talvez não estivesse totalmente equivocada: Para as agências controladoras, a criação das organizações sociais e das agências executivas em alguns setores da burocracia aumentaria os problemas decorrentes da delegação, da coordenação e do controle, com possíveis impactos negativos sobre a performance, especialmente a fiscal (Rezende, 2004, p.97) Diversas são as evidências que muitas organizações não-governamentais não possuem o cunho social que deveriam ter. Além disso, verificam-se problemas relacionados a transparência, o que dificulta o controle social por parte dos cidadãos. Não obstante, a própria atuação do Estado no controle dessas organizações é inviabilizada, tendo em vista que critérios e parâmetros de atuação deixaram de ser objetivamente definidos nas fases de alocação de recursos e seleção de projetos. Por outro lado, percebe-se que têm sido implementadas na Administração Pública brasileira algumas ferramentas, como o pregão eletrônico e os sites que propiciam um maior controle social. Em consonância com a visão de Osborne e Gaebler (1996), estas se caracterizam ações empreendedoras por parte do governo, ao promover a competição entre prestadores de serviço; ao dar poderes aos cidadãos para que estes exerçam controle; ao prevenir os problemas antes que aconteçam; e ao reduzir os desperdícios. Podem ser consideradas adaptações realizadas pelo Estado para enfrentar o atual ambiente de rápidas mudanças. Desta forma, tendo em vista as características do terceiro setor no contexto brasileiro, e os avanços realizados pelo setor público no sentido de melhorar sua burocracia, levanta-se o questionamento da viabilidade do terceiro setor na atualidade para tornar o governo mais eficiente. Sugere-se que pesquisas futuras tragam evidências empíricas da eficiência das organizações não governamentais, assim como investiguem como melhorar os mecanismos institucionais para aumentar a viabilidade do terceiro setor. 7 Hollow state (estado esvaziado) é uma metáfora que indica o uso crescente de terceiros, normalmente sem fins lucrativos, para prestar serviços sociais e agir em nome do Estado.

6 Referências Bresser-pereira, L. C. (1997). A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle. Cadernos MARE da reforma do estado, 1, 58. Retrieved from e_caderno01.pdf Bresser-pereira, L. C. (1998). Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional (p. 368). São Paulo: ENAP. Brinkerhoff, J. M., & Brinkerhoff, D. W. (2002). Government-nonprofit relations in comparative perspective: evolution, themes and new directions. Public Administration and Development, 22(1), doi: /pad.202 Cretella Junior, J. (2001). Das licitações públicas: comentários à Lei Federal no 8.666, de 21 de junho de Rio de Janeiro: Forense. Hodgson, L. (2004). Manufactured Civil Society: Counting the Cost. Critical Social Policy, 24(2), doi: / Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. (1996). Relatório sobre o desenvolvimento humano no Brasil IPEA. Lei n , de 21 de junho de 1993 (1993). Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União. Brasília, DF. Lei n. 5172, de 25 de outubro de 1966 (1966). Código Tributário Nacional. Diário Oficial da União. Brasília, DF. Milward, H. B., & Provan, K. G. (2000). Governing the Hollow State, 10, Neto, A. A. de C. (2007). Transferências de recursos do orçamento da União para Organizações Não-Governamentais: eficácia dos procedimentos de concessão e controle. Instituto Sezerdello Corrêa. Retrieved from Osborne, D., & Gaebler, T. (1996). Reinventing Government: Introduction. Classics of Organization Theory. Harcourt Brace. Peci, A., Figale, J., & Sobral, F. (2011). The invasion of manufactured civil society: government nonprofit partnerships in a brazilian state. Public Administration and Development, 31(September), doi: /pad Peci, A., Quintella, L., & Cardoso, R. (2012). Auditing government-nonprofit relations in the Brazilian post-reformist context. Brazilian Administration Review, 9(4), Retrieved from Rezende, F. C. (2004). Por que falham as reformas as administrativas? (p. 132). Rio de Janeiro: Editora FGV. Sano, H., & Abrucio, F. L. (2008). Promessas e resultados da Nova Gestão Pública no Brasil: o caso das organizações sociais de saúde em São Paulo. Revista de Administração de Empresas, 48(3), doi: /s