Modernização da gestão pública: uma avaliação de experiências inovadoras./ Lucimar da Silva Guarneri (coord.). Rio de Janeiro: BNDES, 2002.

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1 Modernização da gestão pública: uma avaliação de experiências inovadoras./ Lucimar da Silva Guarneri (coord.). Rio de Janeiro: BNDES, p.; il. - (BNDES Social; 4) ISSN 1. Gestão pública. 2. Desenvolvimento social. 3. Finanças públicas. 4. Responsabilidade fiscal. 5. Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos PMAT. I. Guarneri, Lucimar da Silva. II. Série. Os artigos assinados são de exclusiva responsabilidade dos autores, não refletindo, necessariamente, a opinião do BNDES. É permitida a reprodução parcial ou total dos artigos desta publicação, desde que citada a fonte. DISTRIBUIÇÃO: BNDES Av. República do Chile, º andar Rio de Janeiro CEP Tel.: (21) Fax: (21)

2 Apresentação Beatriz Azeredo Diretora A última década representou um marco fundamental para a modernização da gestão pública, trazendo à tona reflexões e debates acerca do processo de fortalecimento e desenvolvimento dos entes federativos, especialmente o nível municipal. A edição da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, teve um papel determinante nesse processo, consagrando um novo padrão de conduta do administrador público, pautado pelos princípios da responsabilidade fiscal, transparência e respeito ao contribuinte. O Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (PMAT) é uma dessas iniciativas pioneiras do governo federal, iniciada pelo BNDES em 1997, que vem contribuindo para a ampliação das receitas próprias das prefeituras, o controle dos gastos e a racionalização do uso dos recursos públicos, além da melhoria da qualidade de atendimento ao cidadão e a maior transparência na ação governamental. A grande aceitação desse programa vem demonstrando o compromisso dos governos municipais com a modernização da gestão nas áreas tributária, financeira, administrativa e nos setores sociais básicos. As prefeituras estão buscando explorar seu potencial de geração de receitas próprias, através da ampliação e atualização de sua base tributária, da melhoria dos lançamentos dos tributos e da ação fiscalizadora, da cobrança mais eficiente de débitos em atraso, da modernização da legislação, rotinas e processos, entre inúmeras ações que têm como foco a melhoria da qualidade de atendimento ao contribuinte. Além disso, o PMAT é hoje considerado como a porta de entrada do município para as demais linhas de financiamento do BNDES, uma vez que contribui para o fortalecimento do governo local, habilitando-o a captar novos recursos para projetos de investimentos sociais e de infra-estrutura urbana. Nesse contexto, o BNDES iniciou um processo de avaliação do PMAT tendo em vista mapear os principais resultados dos investimentos que vêm sendo realizados. Os resultados da primeira etapa desse trabalho, apresentados nesta publicação, contemplam experiências em oito municípios, com estágios avançados em seus projetos de modernização: Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Ipatinga, Manaus, Rio de Janeiro, São Luís e Vitória. Gostaríamos, por fim, de agradecer a disposição desses municípios na divulgação de suas experiências, contribuindo para a disseminação desses conhecimentos e, dessa forma, reforçando o intercâmbio já existente entre governos municipais no campo da responsabilidade fiscal e modernização da gestão.

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4 Sumário PARTE 1: O APOIO DO BNDES À IMPLANTAÇÃO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL O apoio do BNDES à implantação da LRF 9 PARTE 2: O PROGRAMA DE MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA E DA GESTÃO DOS SETORES SOCIAIS BÁSICOS Histórico 17 Objetivos 18 Procedimentos e condições 19 Carteira operacional do PMAT 22 PARTE 3: O PROCESSO DE AVALIAÇÃO DO PROGRAMA Metodologia 33 As dimensões da avaliação 36 Seminário 46 Modernização da Gestão Pública: Enfrentando Desafios e Construindo a Cidadania 46 Pronunciamentos 48 PARTE 4: SÍNTESE DAS EXPERIÊNCIAS ANALISADAS Município de Belém: Cadastro Multifinalitário 57 Município de Belo Horizonte: Projeto S-Fiscal RCS 63 Município de Curitiba: descentralização do atendimento 68 Município de Ipatinga: integração das bases cadastrais tributárias ao geoprocessamento 76 Município de Manaus: substituição tributária do ISSQN 82 Município do Rio de Janeiro: otimização na cobrança da dívida 88 Município de São Luís: publicização da informação 93 Município de Vitória: atendimento concentrado 99

5 Lista de Tabelas, Gráficos e Figura Tabela 1 Dados gerais da carteira total Tabela 2 Focos de ação Tabela 3 Carteira do Banco do Brasil Tabela 4 Operações contratadas Tabela 5 Operações aprovadas Gráfico 1 Percentual de contratações por ano Gráfico 2 Distribuição percentual dos investimentos Gráfico 3 Distribuição da carteira total por população Gráfico 4 Distribuição da carteira total por partido político Figura 1 Impactos da Modernização da Gestão Municipal... 35

6 PARTE 1 O APOIO DO BNDES À IMPLANTAÇÃO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

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8 O apoio do BNDES à implantação da LRF* A implantação do Plano Real, em 1994, iniciou uma nova etapa da política fiscal no Brasil, pois, sem o viés inflacionário, tornaram-se muito mais visíveis os problemas nas contas públicas. Como as receitas sempre foram mais bem indexadas que as despesas no período de alta inflação, era possível acomodar as pressões, seja porque a inflação constituía fonte de financiamento do setor público, via imposto inflacionário, seja porque funcionava como forma de compressão das despesas em termos reais. Após o Plano Real, os desequilíbrios ficaram mais transparentes, pois quaisquer decisões de gasto do setor público passaram a ter impacto real sobre os orçamentos. Assim, os históricos desequilíbrios das contas públicas vieram a exigir do poder público, em todos os níveis, uma nova postura na administração dos recursos postos à sua disposição pela sociedade. A edição da lei que posteriormente se tornou conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), diferentemente das medidas de ajuste fiscal de curto prazo, os então tradicionais pacotes de fim de ano, representou uma mudança estrutural do regime fiscal, introduzindo conceitos novos, como os de responsabilidade e transparência, e harmonizando diferentes normas para a organização e o equilíbrio das finanças públicas. Tratava-se, portanto, de um verdadeiro código de boa conduta nas finanças públicas, com grande abrangência de temas tratados e aplicável aos três níveis de governo e aos três poderes. A necessidade da LRF, com seu caráter estrutural, já constava do Programa de Estabilidade Fiscal, divulgado em outubro de 1998, que previa a edição da lei como um instrumento capaz de instituir ordem definitiva nas contas públicas do conjunto dos Poderes e níveis de governo. Registre-se que a Constituição de 1988 previa, no seu artigo 163, uma lei complementar que disporia sobre finanças públicas, dívida pública externa e interna, * Elaborado por José Roberto Rodrigues Afonso, economista do BNDES. 9

9 garantias e fiscalização das instituições financeiras, tendo o Congresso, através da emenda constitucional que aprovou a reforma administrativa (junho de 1998), estabelecido o prazo de seis meses para que o Executivo enviasse o projeto dessa lei complementar. Assim, a partir de meados de 1998, o BNDES, através de sua Secretaria para Assuntos Fiscais (SF), atualmente transformada em Área para Assuntos Fiscais e de Emprego (AFE/BNDES), passou a trabalhar, em apoio ao Ministério do Planejamento e Orçamento, na elaboração do projeto da LRF. A proposta de implantação de uma lei que instaurasse um novo regime de gestão fiscal no Brasil não se resumia à fixação de metas temporárias para a geração de superávits fiscais, nem tratava de aspectos conjunturais, ou de diretrizes de curto prazo da política fiscal. Buscava-se, ao contrário, desenvolver uma nova cultura fiscal no Brasil. Um regime de gestão responsável das finanças públicas significaria instituir princípios permanentes e instrumentos modernos que se sobrepusessem e delimitassem a estratégia fiscal mais imediata, assegurando o equilíbrio fiscal de longo prazo. Atualmente, tanto a sociedade brasileira como os órgãos multilaterais envolvidos com aspectos econômicos já reconhecem os enormes benefícios que essa lei vem produzindo na credibilidade e nas expectativas favoráveis para a economia brasileira. Conforme estudos comparativos de legislações internacionais realizados pela AFE/BNDES, a década de 90 foi marcada por uma evolução nas práticas de gestão fiscal. Nos Estados Unidos, o Budget Enforcement Act (BEA), de 1990, introduziu, dentre outros, um mecanismo de corte automático para as despesas do governo federal sempre que as previsões indicassem o não-cumprimento das metas de resultado fiscal estabelecidas pelo Congresso no processo orçamentário. Na Europa, o Tratado de Maastricht, de 1992, estabeleceu normas a serem obedecidas por todos os países, tendo como princípio básico evitar déficits governamentais excessivos. Na Nova Zelândia, o Fiscal Responsibility Act, de 1994, estabeleceu princípios de manutenção da dívida e do patrimônio em níveis prudenciais, com o Parlamento fixando critérios de desempenho de forma genérica e o Executivo tendo a liberdade de orçar e gastar, desde que com amplo e rigoroso acompanhamento da sociedade. Nesse último caso, o controle social se sobrepõe à rigidez das regras, o que fez dessa experiência um paradigma internacional em termos de transparência. Em consonância com o espírito de transparência da futura LRF e para fomentar 10

10 os debates e gerar um reconhecimento nacional em torno da importância da matéria, foi elaborado um anteprojeto de lei que foi submetido a um processo de consulta pública, com divulgação, no início de dezembro de 1998, não apenas através da tradicional publicação na imprensa oficial, mas também em site na Internet. O processo de consulta, do qual participou ativamente o BNDES, envolveu, ainda, a realização de audiências públicas com representantes dos governos subnacionais e do setor privado, cujas sugestões foram consideradas no projeto de lei enviado ao Congresso em abril de Esse projeto estabelecia o que se pode legitimamente denominar um novo regime fiscal para a sociedade brasileira: um regime de gestão fiscal responsável, uma verdadeira revolução de costumes na gestão pública no Brasil. Para tanto, dispunha sobre os princípios fundamentais que devem nortear a ação dos homens públicos que administram recursos da população coletados na forma de tributos e taxas, além dos recursos financeiros oferecidos aos governos através de operações de crédito. O esforço era no sentido de disciplinar, de forma inovadora e abrangente, as principais questões referentes à captação, à gestão e aos gastos de recursos públicos, em todos os níveis de governo e poderes da República, a fim de conquistar para a sociedade brasileira o equilíbrio intertemporal das contas públicas. Tal equilíbrio pode ser visto como um bem coletivo, do interesse geral de nossa sociedade, por ser condição necessária para a consolidação da estabilidade e para a retomada do desenvolvimento. A lei, por sua concepção, torna-se um instrumento de longo prazo a favor do desenvolvimento econômico e social do país. Em termos específicos, os mecanismos que se destacam na lei são: a) a definição de princípios que evitem déficits excessivos e reiterados; e b) a imposição de restrições ao gasto público, seja através de regras, seja pelo controle social por meio da transparência. A lei define princípios, estabelece regras e exige maior transparência para a gestão fiscal responsável. Para cumprir essas regras, a LRF adota alguns mecanismos já consagrados: corte automático de despesas e necessidade de compensação no caso da criação de despesas de longo prazo. Devido às características da economia brasileira, a LRF confere tratamento especial: a) às relações federativas, respeitando a autonomia dos entes da Federação; b) às deficiências intertemporais do processo orçamentário, por determinarem parte dos desequilíbrios estruturais do setor público; e 11

11 c) aos níveis de endividamento e despesas com pessoal, por sua alta representatividade no total do gasto público. Vale repetir que a melhor forma de garantir a responsabilidade fiscal é a vigilância da sociedade sobre os atos daqueles a quem foram confiados os recursos públicos. Assim, a lei fixa diversos mecanismos e conceitos voltados para assegurar transparência fiscal, que significa amplo acesso público às informações relativas aos objetivos da política fiscal, às contas públicas e às projeções do orçamento público, com informações confiáveis e atualizadas. Além disso, propôs-se um sistema de sanções e punições que prevê penalidades para as entidades públicas e para os governantes que se comportem em desacordo com os princípios e com os limites da gestão fiscal responsável. O BNDES firmou, em 4 de maio de 2000, convênio de cooperação técnica com a União, por intermédio dos Ministérios do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), e com a Fundação Escola Nacional de Administração Pública (Enap) com o objetivo de prestar apoio técnico e financeiro aos estados, Distrito Federal e municípios, para a implementação da LRF. O convênio atribuiu ao BNDES competência para elaborar, diretamente ou através de terceiros, estudos, manuais de orientação e modelos de relatórios e de documentos para o cumprimento da LRF. No âmbito do referido convênio, a AFE/BNDES vem participando ativamente de ações voltadas para a implantação da LRF nos diversos níveis da Federação brasileira, com especial ênfase para os municípios. Os tópicos principais dessa atuação encontram-se relatados a seguir: Apoio à produção e publicação de livros e manuais Publicação de livros ou manuais, todos de autoria de especialistas externos, relacionados à implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal e dirigidos especialmente aos municípios de pequeno porte, com uma tiragem global de mais de 215 mil exemplares. Registre-se que a Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil tornaram-se parceiros do BNDES na viabilização de algumas dessas obras. Edição de CD-ROM e CD-Card sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal Foram distribuídas cerca de 25 mil cópias de um CD-ROM contendo todas as publicações apoiadas pelo BNDES sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, além de um conjunto de artigos sobre a lei, a legislação correlata e outras matérias de interesse dos municípios. Foi editado também, em formato mais compacto, um CD-Card com 13 mil exemplares. 12

12 Sítio Banco Federativo e mala direta Divulgação e atualização permanentes de guias práticos, manuais para a implantação da lei, regulamentação, estudos e artigos, através do Banco Federativo, sítio do BNDES especializado em finanças públicas, o qual, a propósito, ganhou o Prêmio Hélio Beltrão 2000 com outras 15 experiências inovadoras na administração pública. Parte dos trabalhos incluídos no Banco Federativo é, também, enviada regularmente por correio eletrônico para interessados nos temas. Apoio à elaboração do Programa Simples Municipal Relatórios LRF Foi colocado à disposição das prefeituras um software com o objetivo de auxiliá-las na elaboração dos relatórios exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (acessível para download no sítio do Banco Federativo desde setembro de 2001). Produção de textos analíticos Produção de diversos informes que abordaram o tema da responsabilidade fiscal. Colaboração com outros órgãos governamentais e não-governamentais Destacam-se nesse campo: a atuação conjunta com Tribunais de Contas, objetivando o aperfeiçoamento de sua ação de controle dos gastos públicos municipais; a participação nos estudos para a criação do Conselho de Gestão Fiscal, prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal e que se encontra em tramitação no Congresso; o apoio à elaboração de um estudo destinado a fornecer a estrutura básica de um sistema de informação gerencial para possibilitar a uma pequena prefeitura controlar com eficiência suas principais atividades; e a colaboração com o Ministério do Planejamento para a realização de um estudo visando identificar e avaliar a disseminação de informações fiscais no Brasil, por meio da Internet, nos três níveis da Federação brasileira. Treinamento Apoio a um programa de treinamento à distância para disseminar o conhecimento sobre a LRF, especialmente nos municípios de pequeno porte, sem custo para os mesmos; teleconferências promovidas conjuntamente com o Ministério do Planejamento e a Escola Superior de Administração Fazendária (Esaf), acompanhadas em 110 postos da Esaf e em cerca de postos do Banco do Brasil. Participação em eventos Participação, desde a edição da lei, em mais de 100 eventos nacionais e internacionais relacionados à LRF, incluindo seminários, palestras e jornadas. 13

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14 PARTE 2 O PROGRAMA DE MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA E DA GESTÃO DOS SETORES SOCIAIS BÁSICOS

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16 HISTÓRICO Criado em agosto de 1997, através da Decisão de Diretoria do BNDES 328, o Programa de Modernização da Administração Tributária (PMAT) foi lançado pelo ministro do Planejamento em setembro de 1997 e, a partir de então, foi intensamente fomentado pelo BNDES, que recebeu consultas de praticamente todas as capitais e das principais cidades do país. Do início do programa até maio de 1999, as operações aprovadas na Diretoria do BNDES foram exclusivamente voltadas para a modernização da administração tributária, financeira e patrimonial. Em maio de 1999, com o objetivo de ampliar os efeitos fiscais do programa, através da Decisão de Diretoria do BNDES 211, o PMAT foi alterado para incorporar as ações voltadas à melhoria na qualidade do gasto público e ao aumento da eficiência nas demais esferas de atuação da prefeitura, passando a denominar-se Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos. A edição da Lei Complementar 101, em maio de 2000, ensejou várias consultas dos municípios ao BNDES, que já se encontrava disponível para, através do PMAT, no que diz respeito ao apoio financeiro, atender às necessidades de organização das prefeituras e, assim, atender ao cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. A crescente demanda dos municípios, que passaram a buscar cada vez mais o apoio do BNDES através do PMAT, fez com que em dezembro de 2000, para melhor atender à necessidade dos pequenos e médios municípios, fosse assinado com o Banco do Brasil o contrato em que essa instituição passa a ser mandatária do BNDES para as operações do PMAT abaixo de R$ 2 milhões. Essa parceria é de grande importância para o aumento da capilaridade do PMAT, pois possibilita que o programa alcance, através da ampla rede de agências do BB, todos os pequenos municípios brasileiros, o que vem ocorrendo atualmente com o desenvolvimento de projetos para financiamento através do PMAT em todas as regiões do país. 17

17 Em abril de 2001, iniciou-se a primeira etapa de um processo de avaliação do programa, como forma de verificar se os objetivos previstos estavam sendo alcançados e como forma de aprimorá-lo. Houve todo um esforço metodológico na seleção dos municípios, na pesquisa elaborada através de questionários e entrevistas, na dinamização da consolidação dos resultados por meio de workshop e, principalmente, na divulgação da avaliação, com a realização do seminário Modernização da Gestão Pública: Enfrentando Desafios e Construindo a Cidadania, em dezembro de O programa pode ser visto como um instrumento de longo prazo a favor do desenvolvimento econômico e social dos municípios. O desenvolvimento do programa, em termos de quantidade de operações, caminhou em paralelo com a evolução da legislação e da regulamentação da questão do endividamento público, através das resoluções aprovadas e editadas pelo Senado Federal e pelo Conselho Monetário. A flexibilização ocorrida nas últimas resoluções tais como as Resoluções (dezembro de 2001), do Conselho Monetário Nacional (CMN), e 40 e 43 (dezembro de 2001), do Senado, a Portaria 4 (janeiro de 2002), da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), e a Resolução 3 (abril de 2002), também do Senado vem demonstrando o esforço dos órgãos normativos e responsáveis pelo controle do endividamento público em adequar o contingenciamento do crédito ao setor público com as necessidades de transparência, eficiência e modernização trazidas pela Lei Complementar 101 aos entes federativos brasileiros. OBJETIVOS Os desafios enfrentados pelos governos municipais no sentido de melhorar seu desempenho são grandes. A defasagem na sistemática dos processos; os cadastros não-atualizados, gerando impacto na arrecadação; a ausência de gestão estratégica para recursos humanos; a qualificação de servidores, que muitas vezes não alcançam o grau de serviço que executam; a ineficiência no processo de tomada de decisões, em função de dificuldades na obtenção de informações e da baixa confiabilidade dessas mesmas informações; os recursos tecnológicos não-compatíveis com as modernas ferramentas existentes no mercado; o custo de manutenção muito elevado, devido a sistemas desenvolvidos com tecnologias defasadas; as instalações físicas inadequadas para o servidor e para o atendimento ao cidadão; as legislações desatualizadas e várias outras situações levam a máquina administrativa a não ter a 18

18 eficiência esperada pelos cidadãos e pelas próprias prefeituras. O PMAT, devido a esse histórico das prefeituras, objetivava inicialmente facilitar o processo de modernização gerencial e a eficiência fiscal dos municípios, aproveitar o potencial de arrecadação e contribuir para a redução da dependência municipal em relação às transferências federais e estaduais. Primordialmente, o objetivo era o aumento das receitas próprias. Com isso, o PMAT espera cooperar para a geração de um fluxo adicional e permanente de recursos próprios, visando suportar o nível de despesas e os investimentos locais. Nessa fase, o programa voltou-se exclusivamente para a modernização da administração tributária, financeira e patrimonial, sendo os seus principais focos de ação o cadastro fiscal, a arrecadação, a cobrança administrativa e judicial, a fiscalização, os estudos econômico-tributários, a execução financeira, a contabilidade e a dívida pública, a auditoria e o controle interno, o patrimônio e o atendimento ao contribuinte. Em maio de 1999, a partir da percepção de que em outras áreas administrativas da prefeitura também havia desafios a transpor, decorrentes da ausência de mecanismos adequados de planejamento, do desconhecimento de custo e da qualidade dos serviços, vislumbrou-se, sempre objetivando a melhoria da gestão e o ganho de eficiência nos processos, a alteração do programa, passando ele a contemplar outras áreas. Embora o programa continue enfocando prioritariamente a modernização da administração tributária, as novas áreas abordadas são: Administração geral Gestão de recursos humanos, folha de pagamento, gestão de contratos, licitações e compras, controle de processos administrativos em geral e eficiência energética. Administração da saúde Atendimento ao cidadão, gestão das unidades de saúde, gestão dos programas de saúde, vigilância sanitária e conselho municipal de saúde. Administração da educação Gestão das unidades escolares, gestão dos programas de educação, conselhos escolares e conselho do Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério). Assistência a crianças e jovens Gestão das unidades e redes de atendimento, gestão dos programas de assistência e Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. PROCEDIMENTOS E CONDIÇÕES Sendo o PMAT um instrumento de política pública voltado para o aumento da capacidade de governo em diferentes áreas de gestão local, é fundamental, para o seu sucesso, um comprometimento sério das 19

19 prefeituras na elaboração, aplicação e manutenção de seus projetos. As normas orientadoras do programa têm, entre suas finalidades, a de auxiliar as prefeituras no planejamento da sua modernização e serão aqui explicitadas. Para coordenar o planejamento, a elaboração, a implantação, o acompanhamento e a avaliação do projeto, o município deverá constituir um Núcleo Especial de Trabalho de Modernização da Gestão Pública (Nemat), vinculado ao prefeito ou ao secretário responsável e composto por profissionais das diferentes áreas técnicas. O primeiro passo, portanto, está ligado à elaboração de um documento de consulta que deve conter três itens principais: informações sobre o município e a administração municipal; diagnóstico da administração municipal; o projeto de modernização da administração municipal. O formato detalhado do documento de consulta é encontrado no site do Banco Federativo (http://www.bndes.gov.br/ produtos/social/municip.asp), devendo ser preenchido adequadamente e encaminhado ao BNDES. As operações poderão ser realizadas diretamente com o BNDES ou por intermédio de seus agentes financeiros. 1 Após o envio da consulta e do enquadramento da operação, deverá ser enviado o projeto para que seja iniciada a análise, tomando por base as condições da proposta e a documentação para essa análise. Tanto na formulação da consulta quanto na do projeto, devem ser observados certos limites, especificados a seguir: O valor do financiamento deverá observar, simultaneamente, limites como o de atingir no máximo R$ 30 milhões, R$ 18 por habitante, e, conforme o conceito definido pelo Senado, 7% da receita líquida real, sendo considerado o que apresentar menor valor. O nível de participação do BNDES também varia de acordo com o porte de cada município, sendo de 90% do valor dos itens apoiáveis para municípios com população superior a 50 mil habitantes e de 100% para aqueles com população inferior a 50 mil habitantes. Nos itens considerados financiáveis, deve ser observado se o total de recursos alocados por item apoiável está de acordo com os limites de investimentos impostos pelo programa. São eles: tecnologia de informação e equipamentos de informática 35%; capacitação de recursos humanos 25%; serviços técnicos especializados 35%; 1 Até o mês de maio de 2002, o BNDES tinha pouco mais de 100 agentes credenciados, constituindo-se de bancos comerciais e de investimento interessados nessa associação. A lista completa dos agentes encontra-se disponível no site do Banco Federativo. 20

20 equipamentos de apoio à operação e fiscalização 25%; infra-estrutura física 20%. Tais limites apresentam soma superior a 100% com o objetivo de garantir maior flexibilidade na distribuição dos valores entre esses itens. Tendo em consideração o fato de algumas prefeituras já terem iniciado algum tipo de investimento nesse sentido, poderão ser considerados, para efeito de contrapartida do município ao projeto, os investimentos realizados até o sexto mês anterior à data de apresentação do pedido de apoio. Entretanto, as despesas com manutenção de atividades e de custeio da administração municipal, inclusive com pessoal ativo e inativo, não serão objeto de financiamento e nem consideradas para efeito de contrapartida do município ao projeto. Cabe ressaltar que o programa não contempla financiamento a gastos em: construção e reaparelhagem de escolas, unidades de saúde e de atendimento; obras de infra-estrutura não-voltadas para a melhoria de eficiência da administração; programas de desligamento de servidores; aquisição ou arrendamento de bens imóveis e benfeitorias; aquisição de máquinas e equipamentos usados. As garantias ficarão a critério do Sistema BNDES ou dos agentes financeiros, observadas as normas pertinentes do Banco Central e do Sistema BNDES. É usual utilizar o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e/ou o repasse do ICMS. No que diz respeito às condições financeiras, a taxa de juros usada é formada pelo custo financeiro (TJLP) 2 + spread básico (1% ao ano) + spread de risco (1,5% ao ano para operações diretas com o BNDES) + spread do agente (a ser negociado entre a instituição financeira credenciada e o cliente). Para o acompanhamento do projeto, o município deverá elaborar relatórios trimestrais do progresso físico-financeiro, com análise qualitativa de desvios e de aspectos relevantes e críticos. O BNDES realizará periodicamente visitas técnicas de acompanhamento e avaliação dos projetos realizados, com vistas ao atingimento das metas e objetivos, bem como para fomentar o intercâmbio de experiências e a difusão de iniciativas de sucesso. O prazo total da operação não poderá ser superior a oito anos, incluído o prazo máximo de carência, de até 24 meses. As operações com valores de financiamento inferiores a R$ 2 milhões devem realizar-se através dos agentes financeiros ou do Banco do Brasil, 2 Valor da TJLP: abril-junho de 2002: 9,5%. 21

21 TABELA 1 DADOS GERAIS DA CARTEIRA TOTAL Nível Financiamento (R$ Mil) Nº de Operações Contratadas Aprovadas Análise Enquadradas Perspectiva Total Dados de maio de mandatário do BNDES para o PMAT. Nesse caso, o encaminhamento da consulta se faz através das agências do Banco do Brasil, ficando a cargo do BNDES apenas a aprovação da operação e o acompanhamento da atuação do Banco do Brasil e do programa. Tais operações têm acrescido ao seu custo financeiro uma taxa flat de até 3% pelos custos do serviço do mandatário. CARTEIRA OPERACIONAL DO PMAT A carteira operacional do PMAT somava, até maio de 2002, 200 operações, representando o valor de R$ 652 milhões em solicitações de financiamento ao BNDES. Em termos de detalhamento por níveis operacionais, sua distribuição pode ser vista na Tabela 1, na qual há o valor da participação do BNDES e o número de cidades incluídas. No Gráfico 1, é demonstrado o percentual de contratações desde Percebe-se a maturação do programa, com o crescimento desses percentuais até o ano de Em 2001, ocorre uma grande queda devido, principalmente, ao processo sucessório municipal, que legitimou os prefeitos em janeiro desse ano, como já detalhado anteriormente. Embora o PMAT tenha tido seu escopo ampliado, com a introdução dos setores sociais básicos, a administração tributária é predominante, com 77% dos investimentos. Isso se deve, por um lado, à prioridade que o BNDES vem atribuindo ao programa desde a origem, ao adotar como marco zero a modernização da gestão municipal pela vertente do aumento da receita, além de vinculá-la, como condição obrigatória, ao apoio às outras áreas contempladas pelo programa. Por outro, à elevação do nível médio de consciência fiscal dos administradores locais, que estão passando a incluir em sua agenda de prioridades o foco de melhoria das receitas próprias. 22

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