As Dificuldades Iminentes dos Governos Locais e Regionais Latino- Americanos em 2015 e 2016
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1 Data de Publicação: 25 de dezembro de 2014 Relatório As Dificuldades Iminentes dos Governos Locais e Regionais Latino- Americanos em 2015 e 2016 Analista principal: Daniela Brandazza, Cidade do México, 52 (55) , daniela.brandazza@standardandpoors.com Enquanto as economias latino-americanas se esforçam para ganhar tração após a estagnação do crescimento e a alta da inflação em 2014, a Standard & Poor's Ratings Services acompanhará atentamente como os governos locais e regionais (LRGs, na sigla em inglês para local and regional governments) lidam com a situação. Mais especificamente, seguiremos três tendências que desempenharão um papel fundamental em nossa análise de crédito de LRGs em 2015 e 2016: capacidade de pagamento da dívida; limitações orçamentárias em um cenário de queda na receita; aumento dos custos operacionais; necessidade crítica de obras públicas; e as estruturas institucionais em que operam os LRGs. A maior parte dos LRGs latino-americanos avaliados está localizada no Brasil, México e Argentina. Resumo Esperamos que América Latina continue enfrentando dificuldades relacionadas ao crescimento econômico em 2015 e As receitas mais fracas dos governos locais e regionais prejudicarão seus orçamentos, exigindo que os mesmos captem recursos externos para cobrir o aumento dos custos operacionais. Embora esperemos que a dívida dos LRGs aumente apenas moderadamente, nos preocupa suas capacidades de serviço da dívida, principalmente na Argentina. Esperamos que os gastos com infraestrutura sejam afetados em um cenário de piora nas limitações fiscais e orçamentárias dos LRGs. Esperamos que cerca de 80% de nosso portfólio de LRG latino-americanos avaliados permaneça no grau especulativo. Os 20% dos LRGs com grau de investimento compreendem sobretudo entidades brasileiras e mexicanas. Em 15 de dezembro de 2014, os LRGs argentinos representavam a maior parte das perspectivas negativas, enquanto seus pares brasileiros possuíam perspectiva principalmente estável (poucos com negativa), e a maior parte dos LRGs mexicanos possuía perspectiva estável ou positiva (veja o gráfico 1). 1/8
2 Apenas a disciplina fiscal pode proteger contra a deterioração econômica Acreditamos que os LRGs latino-americanos precisam focar em uma prudência fiscal para atenuar as dificuldades econômicas. O default seletivo da Argentina em julho de 2014 impactou as finanças dos LRGs do país, em função do acesso mais difícil a moeda estrangeira para suas obrigações de dívida em meio a uma economia já fraca e inflação alta. Apesar de a Presidente Dilma Rousseff ter sancionado recentemente um projeto de lei que prevê a redução da taxa de juros das dívidas devidas por LRGs ao governo federal, limitações fiscais resultantes da rígida estrutura intergovernamental e queda nas receitas em meio à desaceleração econômica continuarão impactando os LRGs do país. Embora tenhamos rebaixado o Brasil em março de 2014, a qualidade de crédito da maioria dos LRGs não foi afetada. No entanto, em meio a encargos de dívida já altos, os resultados fiscais de alguns LRGs começaram a deteriorar em 2013 e 2014, levando a algumas revisões de perspectivas para negativa, o que pode persistir em Embora a perspectiva para o México em 2015 seja mais positiva do que para o Brasil e Argentina, os LRGs mexicanos enfrentarão aumento nos custos para implementar medidas de reforma do sistema judiciário até 2016 e reorganização as forças policiais locais. No entanto, ainda não está claro se o governo federal fornecerá os recursos para tais iniciativas. Além disso, acreditamos que as dificuldades financeiras de LRGs mexicanos aumentarão em 2016 caso a queda nos preços no petróleo reduza a receita que o governo recebe dessa commodity. (A maior parte das receitas dos LRGs do México provém de repasses do governo federal, e o petróleo gera cerca de 40% das receitas do soberano). Ao contrário de nossas expectativas em meados de 2014 de que a recémaprovada reforma energética elevaria as receitas dos estados mexicanos produtores de petróleo, nosso cenário-base para 2015 agora assume que as receitas do petróleo bruto serão 25% inferiores às nossas estimativas iniciais. 2/8
3 Apesar de aumentos moderados, obrigações de dívida podem pressionar investimentos Os níveis de dívida moderados dos LRGs latino-americanos, com exceção das entidades brasileiras, representam um risco de crédito mínimo. No entanto, em razão das limitações fiscais e orçamentárias dos LRGs nesses três países, nos preocupa que os custos de serviço da dívida estejam limitando investimentos em outros itens, principalmente em infraestrutura. Isso vale especialmente para os casos em que obrigações de serviço da dívida excedem 10% das receitas operacionais. Na maioria dos Estados brasileiros, o serviço da dívida representa 13% das receitas operacionais. Enquanto na província de Buenos Aires, esperamos que o serviço da dívida aumente para cerca de 10% das receitas operacionais em As despesas operacionais de LRGs latinoamericanos, que incluem o pagamento de juros, continuam representando mais de 70% dos gastos totais. Por exemplo, o serviço de dívida anual poderia pressionar as finanças de LRGs mexicanos caso estes continuem dependendo de empréstimos de curto prazo, uma vez que grande parte de suas receitas podem estar comprometidas no final do ano (ou seja, os repasses federais podem variar de ano a ano e não podem ser usados para fins específicos, como o pagamento da dívida). Os custos de serviço da dívida entre alguns LRGs argentinos, como a província e cidade de Buenos Aires, devem crescer em 2015, o que poderá limitar ainda mais suas finanças. Além disso, eles terão dificuldades para acessar recursos externos suficientes para pagar sua dívida em moeda estrangeira em Os LRGs latino-americanos - principalmente entidades brasileiras - em grau de investimento possuem em média níveis de dívida muito mais altos do que seus pares com rating mais baixo. Isso se deve a uma estrutura de receitas e gastos mais previsível e maior flexibilidade orçamentária. Os níveis de dívida entre LRGs argentinos, brasileiros e a maioria dos mexicanos têm caído em termos relativos desde 2008, devendo reduzir ligeiramente nos próximos dois anos (veja o gráfico 2). Após diversos Estados e cidades mexicanos aumentarem suas dívidas significativamente entre 2009 e 2011, estimamos que cerca de três quartos dos LRGs avaliados no país manteriam sua dívida abaixo de 30% das receitas operacionais em /8
4 Esperamos que os LRGs argentinos e mexicanos mais endividados refinanciem ou aumentem ligeiramente suas dívidas em 2015 e anos subsequentes. Em 2015, esperamos que os empréstimos totais de LRGs mexicanos sejam 15% superiores aos US$36 bilhões registrados no fim de 2014, em função da provável redução no funding federal para obras públicas locais. Para aliviar a pressão fiscal, alguns LRGs argentinos, como a província e cidade de Buenos Aires, precisam refinanciar suas dívidas em 2015 acessando os mercados de capitais. No entanto, o recente default seletivo do soberano, o acesso limitado à moeda estrangeira, e os gastos no período pré-eleitoral prejudicam sua capacidade de fazê-lo. Na maioria dos casos, a estrutura institucional intergovernamental ainda limita o acesso de LRGs brasileiros à liquidez externa. (Por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 2000, o governo federal brasileiro proveu suporte a LRGs com dívidas acumuladas, na condição, entre outras, de aceitarem limites rigorosos para emissões de dívida futuras). Os LRGs mexicanos e brasileiros provavelmente continuarão acessando funding externo de bancos, enquanto esperamos que seus pares argentinos continuem buscando acessar os mercados de capitais doméstico e internacionais. Acreditamos que os LRGs brasileiros continuarão recebendo financiamento de bancos de desenvolvimento multilaterais, repasses do governo federal, e, em menor escala, de bancos privados. Os LRGs mexicanos deverão obter funding externo por meio de bancos comerciais, bancos de desenvolvimento federais, e do mercado de capitais doméstico - esse último ainda limitado, mas em expansão. O projeto de lei para limitar o montante de dívida que LRGs podem assumir, em discussão há dois anos, foi aprovado recentemente pelo Senado mexicano e deverá ser aprovado pela Câmara dos Deputados em Ainda assim, acreditamos que o governo federal esteja consciente de sua responsabilidade de estabelecer regras claras para a concessão de crédito sustentável no nível subnacional. Os LRGs argentinos têm experiência em acessar o mercado local para a rolagem de dívida, mas as condições do soberano têm inibido o acesso aos mercados de capitais internacionais. Dessa forma, eles deverão enfrentar dificuldades para acessar liquidez externa na maior parte de Consideramos necessária uma discussão franca entre os LRGs sobre seus planos de elevação da dívida em 2015 e posteriormente. Em nossa opinião, os LRGs latino-americanos deveriam usar essa dívida para obras públicas, o que fortalecerá as economias locais e regionais e os recursos fiscais públicos. Não acreditamos que os LRGs deveriam usar a dívida para cobrir pressões em suas despesas operacionais, o que tem sido o caso dado que a parcela de despesas de capital dos gastos totais dos LRGs latino-americanos cresceu apenas modestamente nos últimos cinco anos. Nos últimos dois anos, os níveis permaneceram estáveis. Os investimentos de capital (capex, ou capital expenditures) dos LRGs mexicanos são superiores aos de seus pares argentinos e brasileiros, que têm registrado médias consistentemente abaixo de 10% dos gastos totais. No entanto, à medida que o superávit fiscal reduz, os LRGs têm de emitir dívida para manter seus níveis de capex estáveis, enquanto os gastos operacionais consomem uma crescente parte de seus orçamentos. Limitações orçamentárias aumentarão à medida que a receita diminui e os custos operacionais aumentam Esperamos que a flexibilidade financeira dos LRGs regionais continue fraca em O baixo crescimento econômico no próximo ano pesará sobre suas receitas. Além disso, a eleição presidencial na Argentina e as eleições legislativas no México, bem como para nove governos e 933 eleições municipais em 16 estados durante 2015, desencorajarão os LRGs de aumentarem suas receitas por meio da cobrança adicional de impostos. As despesas operacionais, que incluem o pagamento de juros, continuam representando mais de 70% dos gastos totais da maioria dos LRGs latino-americanos. Consequentemente, as obras públicas recebem apenas uma pequena parcela do funding dos LRGs, e acreditamos que seja difícil reduzir os custos operacionais relacionados à educação, saúde e segurança pública, além de alguns subsídios, principalmente durante ciclos eleitorais. Da mesma forma, suas estruturas fiscais estão mal equipadas para resistir a desacelerações econômicas ou absorver os custos operacionais crescentes, como a aplicação da lei, sem funding adicional do governo central. O Congresso mexicano aprovou uma reforma no judiciário em 2008, a qual exige que os Estados modernizem seus sistemas até 2016, ao mesmo tempo em que deverão reorganizar suas forças policiais em meio a crescentes exigências para melhorar a segurança pública. No entanto, ainda 4/8
5 não está claro como financiarão estas iniciativas. Repasses federais (denominadas Participaciones Federales) deverão crescer ligeiramente acima da inflação, a 5% em 2015, e os repasses direcionados (ou Aportaciones Federales) deverão ser 10% superiores a (Esses dois tipos de repasses federais representam mais de 90% das receitas dos LRGs mexicanos). Como resultado, os repasses federais provavelmente não cobrirão integralmente essas ambiciosas novas iniciativas, exigindo que os LRGs aprimorem seu planejamento fiscal em meio ao crescimento de outros itens orçamentários, e limitando assim o financiamento de grandes obras públicas. Uma vez que a redução nos repasses federais, ocasionada pela queda nas receitas do petróleo, pressionaria os orçamentos de LRGs mexicanos em 2015, a limitação do crescimento dos gastos operacionais no ano seria essencial para a manutenção de um desempenho fiscal estável. Esperamos baixos déficits antes de empréstimos (veja o gráfico 3). No entanto, nosso cenáriobase para 2015 considera que alguns LRGs mexicanos provavelmente emitirão novas dívidas para financiar suas obras públicas em caso de corte nos repasses federais para projetos de investimento no próximo ano. As províncias argentinas têm registrado superávits operacionais mais baixos do que seus pares mexicanos desde 2008 (veja o gráfico 4). Além disso, os governos das províncias continuarão enfrentando reinvindicações de elevação dos salários dos servidores públicos em função da alta inflação, que deverá atingir 40% em 2015, de acordo com as estimativas da Standard & Poor's. No meio tempo, as províncias se esforçarão para aumentar as receitas uma vez que elas já implementaram reformas fiscais agressivas desde 2008 que elevaram os impostos. Para manter o capex acima de 5% dos gastos totais em que representa a média que temos observado - algumas províncias, incluindo Buenos Aires, precisam obter acesso a financiamento externo. 5/8
6 Os LRGs brasileiros continuarão se esforçando para financiar a elevação do custo dos serviços - educação, saúde, segurança pública - enquanto a receita de impostos se reduz em meio à estagnação econômica em 2015 e Entretanto, a LRF brasileira tem limitado os déficits fiscais dos LRGs com êxito desde Ainda assim, ao contrário de seus pares regionais, os LRGs brasileiros optam por atrasar ou cortar gastos com obras públicas com vistas a atender aos limites fiscais estabelecidos pela LRF ao invés de cortar custos operacionais. Como resultado, esperamos uma piora nas limitações orçamentárias de alguns LRGs. 6/8
7 Estruturas institucionais latino-americanas têm um longo caminho a percorrer Acreditamos que, mais do que os fatores fiscais, as fracas estruturas institucionais continuarão prejudicando a qualidade de crédito dos LRGs. De acordo com nosso critério, vemos a estrutura institucional da Argentina como "muito volátil e subfinanciada", enquanto consideramos aquelas do Brasil e México ligeiramente melhores, "em evolução e não equilibradas". Mudanças políticas poderiam enfraquecer as estruturas institucionais, uma vez que governos centrais podem optar por realizar repasses a LRGs com base em considerações políticas em vez de necessidades fiscais, conforme observado recentemente na Argentina. Embora não esperemos mudanças em nossas principais avaliações das estruturas institucionais na Argentina, Brasil ou México em 2015, nossa preocupação é que os LRGs provavelmente darão preferência ao aumento dos gastos no período pré-eleitoral em vez da disciplina fiscal com a aproximação das eleições na Argentina e México. Como a análise da estrutura institucional é um componente muito importante do rating, monitoramos regularmente o impacto dos ciclos eleitorais na estrutura intergovernamental. O saldo de receita e gastos é outro componente de nossa análise da estrutural institucional de LRGs em diferentes países. Por exemplo, os LRGs mexicanos dependem significativamente de seus governos centrais para financiar seus custos operacionais e obras públicas. Monitoraremos quaisquer impactos fiscais nos LRGs mexicanos resultantes de uma provável redução em repasses federais para projetos de infraestrutura. A falta de acesso dos LRGs argentinos aos mercados de capitais internacionais os impediu de aumentar suas despesas de capital nos últimos cinco anos, o que deverá continuar em Por fim, os LRGs brasileiros também estão vulneráveis a reduções nos repasses federais, em vista da atual desaceleração econômica. Transparência e prestação de contas dos governos são os outros fatores muito importantes que incorporamos à nossa avaliação da estrutura institucional. A transparência fiscal é irregular entre LRGs latino-americanos. Até recentemente, alguns LRGs mexicanos não reportavam empréstimos de curto prazo ou dívidas com fornecedores, e ainda há um longo caminho a percorrer para tornar 7/8
8 estas transações mais transparentes. Entretanto, em 2012 foi aprovada no México uma lei que exigirá que todos os níveis de governo padronizem a divulgação de informações financeiras em alguns anos. O Congresso mexicano ainda está discutindo a legislação sobre o limite do montante de dívida que os LRGs podem deter. A transparência fiscal geral entre LRGs brasileiros é mais forte do que a de seus pares mexicanos, pelo fato de o governo federal manter uma base de dados pública que apresenta o cumprimento da LRF por parte dos LRGs. Os relatórios financeiros das províncias argentinas são regularmente disponibilizados na Internet, embora estejam ocasionalmente atrasados ou não tão abrangentes quanto os de seus pares com ratings mais altos. Ano novo, desafios não tão novos O lento crescimento econômico e de receita e os crescentes custos operacionais são os principais obstáculos para a flexibilidade financeira e orçamentária dos LRGs latino-americanos. No entanto, os níveis de dívida dos LRGs mexicanos e argentinos são relativamente modestos, mas continuaremos monitorando sua capacidade de serviço da dívida. Estaremos atentos ainda aos sinais de maiores dificuldades financeiras em um cenário de aumento da dívida, bem como à postura dos soberanos quanto à adoção de medidas significativas para fortalecer suas estruturas institucionais em meio a estes desafios fiscais e econômicos. Copyright 2014 pela Standard & Poor's Financial Services LLC (S&P) Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta informação pode ser reproduzida ou distribuída de nenhuma forma ou nem meio, nem armazenado em um banco de dados ou sistema de recuperação sem a prévia autorização por escrito da S&P. A S&P, suas afiliadas e/ou seus provedores externos detém direitos de propriedade exclusivos sobre a informação, incluindo-se ratings, análises e dados relativos a crédito. Esta informação não deverá ser utilizada para nenhum propósito ilícito ou não autorizado. 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