AULA Nº 9: PROCESSO LEGISLATIVO DAS LEIS

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1 AULA Nº 9: PROCESSO LEGISLATIVO DAS LEIS Revisaremos, hoje, o processo legislativo de elaboração das leis ordinárias e complementares, por meio de comentários a exercícios que tratam das diferentes fases desse procedimento (iniciativa, discussão e votação, sanção, veto etc.). Eu gosto muito de ministrar esse assunto (tenho até um livro publicado só sobre esse assunto em co-autoria com o Prof. Marcelo Alexandrino - Processo Legislativo, Editora Impetus) e, por isso, corro o risco de elaborar uma aula de cem páginas! Mas, tentarei ser o mais conciso possível, enfatizando somente aqueles detalhes que têm sido mais cobrados pelas bancas examinadoras. Então é isso, vamos ao processo legislativo! 1) (ESAF/EPPGG/MPOG/2005) É constitucionalmente possível que o Congresso Nacional aprove lei ordinária, sem que a mesma tenha sido votada, quer pelo Plenário da Câmara dos Deputados, quer pelo Plenário do Senado Federal. Item CERTO. Em regra, os projetos de lei são apreciados previamente pelas comissões e depois votados no Plenário das Casas Legislativas. Porém, é possível que os projetos de lei sejam aprovados, conclusivamente, no âmbito das comissões, sem necessidade de submissão da matéria ao Plenário das Casas Legislativas. A autorização para essa aprovação conclusiva de projeto de lei no âmbito das comissões consta da própria Constituição Federal, que estabelece que cabe às comissões, em razão da matéria de sua competência, discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa (CF, art. 58, 2º, I). Entretanto, cabe destacar que a parte final desse dispositivo constitucional permite a retirada da competência de deliberação conclusiva da comissão, desde que haja recurso de um décimo dos integrantes da Casa Legislativa. Portanto, se o projeto de lei estiver tramitando em regime conclusivo nas comissões e um décimo dos integrantes da Casa Legislativa entender que, dada a relevância da matéria, deverá ela ser objeto de maior transparência e debate no âmbito do Plenário, poderão apresentar recurso retirando a competência de deliberação conclusiva das comissões, forçando a submissão do projeto de lei à apreciação do Plenário. 1

2 Cabe destacar também que não é qualquer espécie legislativa que pode ser objeto de aprovação conclusiva no âmbito das comissões. Os regimentos das Casas Legislativas estabelecem as matérias que não podem ser aprovadas conclusivamente nas comissões (trata-se de matéria regimental, que não nos interessa no estudo do Direito Constitucional). Mas, só para vocês terem uma idéia sobre o assunto, vejamos um exemplo. As leis complementares e as emendas constitucionais não podem ser aprovadas conclusivamente nas comissões. Por que não? Porque essas espécies legislativas exigem deliberação qualificada para sua aprovação (maioria absoluta e três quintos dos membros das Casas Legislativas, respectivamente). Ora, como poderia ser apurada essa maioria qualificada no âmbito de uma comissão? Como apurar 308 votos de deputados (três quintos da Câmara dos Deputados) no âmbito de uma comissão? Como apurar 257 votos de deputados (maioria absoluta da Câmara dos Deputados) no âmbito de uma comissão? 2) (CESPE/PF/PAPILOSCOPISTA/1997) É possível a instauração do processo legislativo em virtude de anteprojeto de lei pelo povo. A Constituição estabelece a obrigatoriedade de iniciativa popular nas três esferas do Legislativo: federal (art. 61, 2º), estadual e distrital (art. 27, 4º) e municipal (art. 29, XIII). Entretanto, embora a denominação seja iniciativa popular, o povo não pode dar início ao processo legislativo de elaboração das leis no Brasil, em nenhuma das esferas. Por que não? Porque a Constituição outorga a iniciativa popular somente aos cidadãos (art. 61). Logo, somente os possuidores da capacidade eleitoral ativa (aptos para votar) podem instaurar o processo legislativo das leis. 3) (ESAF/AFC/STN/2005) Tendo o presidente da República enviado ao Congresso Nacional um projeto de lei que cria o Código de Direito Administrativo Federal e já tendo a proposição sido aprovada na Câmara dos Deputados, poderá o presidente pedir urgência constitucional para esse projeto de lei, o qual deverá ser votado pelo Senado Federal no prazo máximo de quarenta e cinco dias contado do recebimento do pedido, sob pena de sobrestarem-se todas as demais deliberações legislativas dessa Casa Legislativa. 2

3 O Presidente da República pode solicitar urgência para apreciação de projetos de lei de sua iniciativa (CF, art. 64, 1º). Caso o Presidente da República solicite urgência, o processo legislativo será do tipo sumário, no qual a Câmara dos Deputados terá o prazo de 45 dias para apreciar o projeto, o Senado Federal terá mais 45 dias e, se o projeto for emendado no Senado Federal, a Câmara terá apenas 10 dias para apreciar tais emendas (esses prazos não correm nos períodos de recesso do Congresso). Caso haja o esgotamento desses prazos sem a deliberação sobre a matéria, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação. Veja que esse trancamento de pauta não alcança as deliberações que tenham prazo constitucional determinado, como é o caso das deliberações sobre as medidas provisórias. Bem, a assertiva está errada porque a Constituição proíbe a utilização do processo legislativo sumário para a aprovação de código (CF, art. 64, 4º). A razão para essa proibição é que não faria sentido as Casas Legislativas serem obrigadas a apreciar um projeto de Código (Código Penal, por exemplo) em um prazo tão exíguo. 4) (ESAF/APO/MPOG/2005) A lei destinada a estabelecer as normas gerais para organização do Ministério Público dos Estados é de iniciativa privativa do Presidente da República. Item CERTO. De fato, determina a Constituição que é de iniciativa privativa do Presidente da República a lei que disponha sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados (art. 61, 1º, II, d). Muito cuidado com as regras constitucionais sobre a iniciativa de lei envolvendo o Ministério Público! São muitos detalhes, resumidos nos parágrafos seguintes. A lei complementar de organização do Ministério Público é de iniciativa concorrente entre o chefe do Executivo e o respectivo Procurador-geral (CF, art. 61, 1º, II, d c/c art. 128, 5º). Logo, na esfera federal, a iniciativa da lei complementar de organização do Ministério Público da União é concorrente entre o Presidente da República e o Procurador-geral da República. 3

4 No âmbito estadual, a iniciativa da lei complementar estadual de organização do Ministério Público do Estado é concorrente entre o Governador e o Procurador-geral de Justiça. Entretanto, ao organizar o seu Ministério Público, o Estado está obrigado a seguir as normas gerais estabelecidas em lei federal de iniciativa privativa do Presidente da República (CF, art. 61, 1º, II, d). A iniciativa de lei sobre a criação e extinção de cargos e serviços auxiliares, a política remuneratória e os planos de carreira do Ministério Público é privativa do respectivo Procurador-geral (CF, art. 127, 2º). 5) (ESAF/APO/MPOG/2005) É vedado o aumento de despesa, prevista no projeto de lei de orçamento anual, por meio de emenda apresentada por Parlamentar durante o processo legislativo desse projeto de lei no Congresso Nacional. Como regra, a Constituição proíbe a apresentação de emenda parlamentar que aumente despesa de projeto de lei resultante de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo (art. 63, I). Porém, ao estabelecer essa proibição, a Constituição ressalva expressamente a possibilidade de aumento de despesa por emenda parlamentar ao projeto de lei do orçamento anual (art. 166, 3º) e ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias (art. 166, 4º). Portanto, nesses dois projetos de lei de iniciativa privativa do chefe do Executivo projeto de lei do orçamento anual e projeto de lei de diretrizes orçamentárias a Constituição admite emenda parlamentar que aumente despesa. 6) (ESAF/APO/MPOG/2005) Nos termos da Constituição, é fase obrigatória do processo legislativo das leis delegadas a apreciação do projeto, elaborado pelo Presidente da República, pelo Congresso Nacional, que sobre ele deliberará em sessão única, vedada qualquer emenda. Determina a Constituição que as leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional (art. 68). Portanto, o processo legislativo de elaboração de uma lei delegada é desencadeado pela solicitação de delegação feita pelo Presidente da República ao Congresso Nacional. 4

5 O Congresso Nacional apreciará a solicitação de delegação e, se a aprovar, baixará uma resolução especificando o conteúdo da delegação e os termos de seu exercício (art. 68, 2º). A resolução poderá, ou não, determinar a apreciação ulterior do Congresso Nacional. Se a resolução não determinar a apreciação ulterior do Congresso Nacional, o Presidente da República elaborará a lei delegada, a promulgará e publicará, sem nenhuma participação do Legislativo (delegação típica). Se a resolução determinar a apreciação ulterior do Congresso Nacional, o Presidente da República elaborará um projeto de lei delegada e o submeterá ao Congresso Nacional, que o apreciará em votação única, vedada qualquer emenda (delegação atípica). Veja que neste último caso (delegação atípica) o Congresso Nacional não poderá emendar o projeto de lei delegada elaborado pelo Presidente da República. Ou ele o rejeitará integralmente, determinando o seu arquivamento, ou o aprovará integralmente, devolvendo-o ao Presidente da República para promulgação e publicação. A assertiva está errada porque diz que é fase obrigatória do processo legislativo das leis delegadas a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, o que não é verdade (trata-se de opção do Congresso Nacional, no momento de aprovação da resolução). 7) (ESAF/AFC/CGU/2003) Nos termos da CF/88, o Presidente da República só poderá solicitar urgência para apreciação de proposição que verse sobre matéria cujo projeto de lei seja de sua iniciativa privativa. Estabelece a Constituição que o Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa (art. 64, 1º). Veja que o texto constitucional não exige que o projeto de lei trate de matéria de iniciativa privativa do Presidente da República. Exige, apenas, que o projeto de lei seja apresentado pelo Presidente da República. Portanto, ainda que o projeto de lei por ele apresentado trate de matéria cuja iniciativa não lhe é privativa matéria tributária, por exemplo poderá o Presidente da República solicitar urgência para a sua apreciação. 8) (ESAF/PROCURADOR/FORTALEZA/2002) Sofre de inconstitucionalidade a lei orgânica do Município que não prevê a 5

6 hipótese de iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros. Item CERTO. Conforme vimos, a Constituição estabelece a obrigatoriedade de iniciativa popular no processo legislativo das leis na esfera federal (art. 61, 2º), estadual e distrital (art. 27, 4º) e municipal (art. 29, XIII). Portanto, a lei orgânica que não prevê a iniciativa popular de projeto de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros é flagrantemente inconstitucional, por ofensa ao art. 29, XIII, da Constituição. 9) (ESAF/GESTOR/MPOG/2002) Conforme disposto expressamente na Constituição, depois de vetado o projeto de lei, o Presidente da República pode efetuar juízo de retratação, sancionando o diploma integralmente, desde que o faça antes de o Congresso Nacional se reunir para apreciar o veto. Embora a Constituição não o diga expressamente, o veto do chefe do Executivo é ato absolutamente irretratável, ou seja, não admite desistência. 10) (ESAF/GESTOR/MPOG/2002) Vencido o prazo constitucional para a sanção ou veto, se o Presidente da República permanecer inerte, nem vetando, nem sancionando a lei, esta deverá ser tida como tacitamente vetada. Expirado o prazo de quinze dias úteis para o veto, o silêncio do Presidente da República implica sanção tácita, e não veto (art. 66, 1º e 3º). Nesse ponto, uma breve observação. A redação do art. 66, 3º, da Constituição, ao prever a sanção tácita, refere-se a quinze dias, e não a quinze dias úteis. Porém, esse 3º do art. 66 deve ser combinado com o 1º do mesmo artigo, que estabelece o prazo de quinze dias úteis para que o Presidente da República vete o projeto de lei. Ora, se o Presidente da República tem o prazo de quinze dias úteis para vetar, não podemos pensar em sanção tácita em quinze dias corridos, porque senão poderíamos ter a situação esdrúxula de ocorrência da sanção tácita (com a expiração dos quinze dias corridos) e veto posterior ao mesmo projeto de lei (dentro dos quinze dias úteis)! 6

7 Para finalizar, que tal um puxão de orelha no examinador da Esaf! Há mais um erro na redação dessa assertiva da Esaf! É um detalhe, provavelmente não proposital. Que erro é esse? Bem, o erro é que a assertiva fala em sancionar ou vetar a lei, o que é um equívoco. Por que? Porque não se sanciona ou se veta uma lei, mas sim um projeto de lei! A coisa funciona assim: a sanção e o veto incidem sobre o projeto de lei, e não sobre a lei; ao incidir sobre o projeto de lei, a sanção faz nascer a lei, que será ulteriormente promulgada e publicada; portanto, a promulgação e a publicação é que incidem sobre a lei o veto e a sanção não, estes incidem sobre projeto de lei! 11) (ESAF/PROCURADOR/FORTALEZA/2002) Não pode haver emenda parlamentar a projeto de lei da iniciativa privativa do Chefe do Executivo. O projeto de lei de iniciativa privativa do Chefe do Executivo pode ser emendado pelos parlamentares, desde que sejam observados, cumulativamente, dois requisitos: a) as emendas parlamentares não impliquem aumento de despesa, exceto no caso do projeto da lei do orçamento anual e da lei de diretrizes orçamentárias (art. 63, I); e b) as emendas guardem pertinência temática com a matéria apresentada no projeto de lei. Mas, cuidado! Esses requisitos são cumulativos, isto é, as emendas parlamentares não poderão implicar aumento de despesa e deverão guardar pertinência temática com a matéria apresentada no projeto de lei. Se houver vício na emenda, a qualquer dos requisitos, a lei resultante será inconstitucional, ainda que o projeto de lei tenha sido sancionado pelo chefe do Executivo. Isso porque, segundo a jurisprudência do STF, a sanção do chefe do Executivo não convalida eventual vício de emenda parlamentar. Por falar em iniciativa privativa do chefe do Executivo, abro parêntese para um breve comentário sobre essa terminologia. Em se tratando de iniciativa de lei, as expressões iniciativa privativa, iniciativa exclusiva e iniciativa reservada são equivalentes. A própria Constituição ora utiliza a expressão iniciativa privativa (art. 61, 1º), ora refere-se à iniciativa exclusiva (art. 63, I). Os candidatos normalmente fazem confusão com isso porque a distinção entre exclusiva e privativa é de suma importância no estudo da 7

8 repartição de competências, para diferenciar a competência administrativa exclusiva e indelegável da União (art. 21) da competência legislativa privativa e delegável da União (art. 22). Mas, repita-se, em se tratando de iniciativa de lei, não há distinção a ser feita entre tais expressões. 12) (ESAF/PROCURADOR/FORTALEZA/2002) Assinale a opção correta. a) É constitucionalmente ilegítimo o projeto de lei sobre matéria da iniciativa exclusiva do Presidente da República que foi proposto por grupo de parlamentares no Congresso Nacional, mesmo que a lei tenha sido sancionada pelo Chefe do Executivo. b) Num projeto de lei do Chefe do Executivo que concede gratificação a certa categoria de servidores da Administração Pública Direta, é legítima a emenda parlamentar que estende a vantagem a outras categorias do serviço público, que estejam sob as mesmas condições da beneficiada inicialmente, sob o fundamento da isonomia. c) Não há impedimento a que, num projeto de lei, fixando novos vencimentos para certa carreira do serviço público, encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, seja aprovada emenda parlamentar sobre tema diverso, modificando regras sobre promoção de militares. d) A Constituição veda a apresentação de emendas parlamentares a projeto de lei de iniciativa popular. e) As regras básicas do processo legislativo federal referentes a reserva de iniciativa são facultativamente seguidas pelos Estadosmembros. Gabarito: A A assertiva A está certa porque se a matéria é de iniciativa exclusiva do Presidente da República, não podem os parlamentares apresentar projeto de lei sobre ela, sob pena de inconstitucionalidade, ainda que o Presidente da República posteriormente sancione o projeto resultante dessa iniciativa viciada. Isso porque, segundo a jurisprudência do STF, a sanção do chefe do Executivo não convalida o vício verificado na iniciativa. Logo, se houver vício na iniciativa, ainda que o Presidente da República ulteriormente sancione o projeto de lei resultante, esse ato de sanção não convalidará o vício verificado na iniciativa, isto é, a lei decorrente será inconstitucional, e sua invalidade poderá ser argüida perante o Poder Judiciário. 8

9 A assertiva B está errada porque essa emenda parlamentar, que estende vantagem a outras categorias do serviço público, é inconstitucional, por implicar aumento de despesa em projeto de lei de iniciativa privativa do chefe do Executivo (art. 61, 1º, II, a). A assertiva C está errada porque a emenda parlamentar estaria tratando de tema diverso daquele apresentado pelo chefe do Executivo e, como vimos, a emenda parlamentar a projeto de lei de iniciativa privativa do chefe do Executivo deve guardar pertinência temática com a matéria apresentada no projeto de lei. A assertiva D está errada porque não há nenhuma proibição à apresentação de emenda parlamentar a projeto de lei resultante de iniciativa popular (art. 61, 2º). O projeto de lei resultante de iniciativa popular será apresentado na Câmara dos Deputados e, daí por diante, seguirá o trâmite de projeto de lei apresentado por qualquer outro legitimado (discussão e votação, apresentação de emendas, envio para sanção ou veto do chefe do Executivo etc.). A assertiva E está errada porque, segundo a jurisprudência do STF, as regras básicas do processo legislativo federal são de observância obrigatória pelos estados-membros, inclusive no tocante à iniciativa de lei. Assim, as matérias que na esfera federal são de iniciativa privativa do Presidente da República (art. 61, 1º, e art. 165) são, no âmbito estadual, de iniciativa privativa do Governador. 13) (ESAF/TCE/RN/2000) Os Estados-membros são livres para regular aspectos do processo legislativo referentes à reserva de iniciativa de modo diferente do estabelecido plano federal. Acabamos de estudar que, segundo a jurisprudência do STF, as regras básicas do processo legislativo federal são de observância obrigatória pelos estados-membros, inclusive no tocante à iniciativa de lei. Por exemplo: as matérias que na esfera federal são de iniciativa privativa do Presidente da República (art. 61, 1º, e art. 165) são, no âmbito estadual, de iniciativa privativa do Governador. Logo, os estados-membros não são livres para regular diferentemente as hipóteses de iniciativa de lei previstas constitucionalmente para o processo legislativo federal. 14) (ESAF/AFC/STN/2000) Uma lei que a Constituição prevê como sendo da iniciativa privativa do Supremo Tribunal Federal, proposta à deliberação do Congresso Nacional, entretanto, por um grupo de 9

10 parlamentares, será considerada válida se o Presidente da República vier a sancioná-la. Segundo a jurisprudência do STF, a sanção do chefe do Executivo não convalida o vício verificado na iniciativa. Se houve vício na iniciativa, a lei resultante será inconstitucional, ainda que o projeto de lei tenha sido sancionado pelo chefe do Executivo. 15) (ESAF/AFC/STN/2000) O veto do Presidente da República a um projeto de lei tem caráter absoluto, impedindo que o Congresso Nacional volte a discutir o mesmo assunto na mesma sessão legislativa. No Brasil, o veto é do tipo relativo ou superável, e não absoluto. Significa dizer que o veto não põe fim ao processo legislativo, não impede, em caráter absoluto, que a lei venha a ser aprovada. Ao contrário, o veto prolonga o processo legislativo, porque faz nascer uma nova fase obrigatória do processo legislativo, que é a fase de apreciação do veto. Ao ser apreciado pelo Congresso Nacional, o veto poderá ser rejeitado total ou parcialmente -, permitindo o nascimento da lei. 16) (ESAF/AFC/STN/2000) Pelo mecanismo do veto parcial, o Presidente da República pode vetar expressões contidas no caput de um artigo de lei, sem ter que necessariamente vetar todo o caput do artigo. Determina a Constituição que o veto parcial somente poderá incidir sobre texto integral de artigo, de inciso, de parágrafo ou de alínea (art. 66, 2º). 17) (ESAF/AFC/STN/2000) Um projeto de lei pode ser proposto à Câmara dos Deputados por iniciativa popular; a Constituição, porém, não prevê a possibilidade de o Congresso Nacional ser provocado a deliberar sobre proposta de Emenda à Constituição resultante diretamente de iniciativa popular. Item CERTO. A Constituição prevê a iniciativa popular no processo legislativo de elaboração das leis na esfera federal (art. 61, 2º), estadual e distrital (art. 27, 4º) e municipal (art. 29, XIII). Entretanto, não há previsão constitucional para a iniciativa popular em se tratando de proposta de emenda à Constituição. Os únicos legitimados para a apresentação de uma proposta de emenda à Constituição estão enumerados no art. 60, I ao III, dentre os quais não se encontram os cidadãos. 10

11 18) (ESAF/AFRF/2000) Sobre a sanção ou veto do Presidente da República no âmbito do processo legislativo, é correto dizer: a) Vetado um dispositivo de lei pelo Presidente da República, a lei somente entrará em vigor, mesmo nas partes não vetadas, depois de analisado o veto pelo Congresso Nacional. b) Diz-se que houve veto parcial quando um projeto de lei teve o texto integral de um dos seus artigos vetado pelo Presidente da República. c) O silêncio do Presidente da República no prazo constitucional para a sanção ou veto importa veto tácito ao projeto de lei. d) Os projetos de lei de iniciativa popular, aprovados pelo Congresso Nacional, não se submetem à sanção presidencial. e) Se o veto não for apreciado pelo Congresso Nacional dentro de 30 dias da sua comunicação ao Presidente do Senado Federal, o veto tornase, tacitamente, definitivo. Gabarito: B A assertiva A está errada porque o veto parcial não impede a promulgação e entrada em vigor da parte não vetada do projeto de lei. Se o projeto de lei é composto de dez artigos e o chefe do Executivo somente vetou dois desses artigos, os demais artigos não ficam aguardando a apreciação do veto pelo Congresso Nacional. São eles promulgados e publicados, independentemente da apreciação pelo Congresso Nacional do veto aos dois artigos. A assertiva B está certa porque, de fato, temos o veto parcial quando um projeto de lei teve o texto integral de um (ou alguns) dos seus artigos, parágrafos, incisos ou alíneas vetado pelo chefe do Executivo (art. 66, 2º). Temos o veto total quando todos os dispositivos do projeto de lei são vetados pelo chefe do Executivo. A assertiva C está errada porque o silêncio do Presidente da República no prazo constitucional para a sanção ou veto (quinze dias úteis) importa sanção tácita ao projeto de lei (art. 66, 3º). A assertiva D está errada porque os projetos de lei de iniciativa popular, se aprovados pelas Casas do Congresso Nacional, serão submetidos à sanção do Presidente da República. A assertiva E está errada porque não existe rejeição tácita do veto no Brasil, isto é, o veto não é considerado rejeitado por decurso de prazo, com a expiração do prazo de trinta dias para sua apreciação. 11

12 Então, com a expiração do prazo, o veto é considerado mantido? Também não. O veto nem é considerado rejeitado, nem é considerado mantido. Continuará sendo um veto pendente de apreciação. O que acontecerá, então? Com o esgotamento do prazo de trinta dias sem a apreciação do veto, este será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final (art. 66, 6º). Como o veto é apreciado em sessão conjunta do Congresso Nacional, significa dizer que ele será colocado na ordem do dia da sessão conjunta imediata, ficando sobrestadas as demais proposições, até sua votação final (ocorre o trancamento de pauta da sessão conjunta imediata). 19) (ESAF/ANALISTA/MPU/2004) O projeto de lei de iniciativa do presidente da República, em regime de urgência constitucional há mais de quarenta e cinco dias, uma vez aprovado na Câmara dos Deputados será revisto pelo Senado Federal, sobrestando, desde seu recebimento pelo Senado Federal, todas as demais deliberações dessa casa legislativa, até que se ultime a sua votação. Nossa, essa assertiva está absolutamente errada! Primeiro porque na solicitação de urgência do Presidente da República, que dá início ao processo legislativo sumário, cada Casa Legislativa tem o prazo de quarenta e cinco dias para apreciar o projeto. Portanto, com o recebimento da matéria pelo Senado Federal, depois da expiração dos primeiros quarenta e cinco dias na Câmara dos Deputados, não há sobrestamento automático das demais deliberações do Senado Federal, porque esta Casa Legislativa terá o prazo de quarenta e cinco dias para apreciar a matéria (art. 64, 2º). Vale lembrar que esses prazos do processo legislativo sumário não correm durante os períodos de recesso do Congresso Nacional (art. 64, 4º). Segundo porque, ainda que na hipótese dada houvesse o sobrestamento (coisa que, como explicado acima, não ocorreu!), este não alcançaria todas as deliberações da Casa Legislativa, pois não são alcançadas pelo sobrestamento as deliberações com prazo constitucional determinado, como as medidas provisórias (art. 66, 2º). Bem, o que a Esaf fez nesse enunciado foi confundir o trancamento de pauta do processo legislativo de urgência (art. 64, 2º) com o trancamento de pauta das medidas provisórias (art. 62, 6º). Vejamos na tabela abaixo as diferenças entre esses dois sobrestamentos de pauta das Casas Legislativas: 12

13 Trancamento de pauta das medidas provisórias (art. 62, 6º) Um só prazo de 45 dias para a atuação das duas Casas do Congresso Nacional Com a expiração do prazo, o trancamento da pauta da Casa em que a MP estiver tramitando é absoluto, isto é, a Casa estará impedida de deliberar sobre qualquer matéria legislativa Trancamento de pauta do processo legislativo de urgência (art. 64, 2º) Cada Casa Legislativa tem o prazo de 45 dias para apreciar a matéria Com a expiração de um dos prazos, o trancamento da pauta da Casa em que o projeto estiver tramitando não é absoluto, pois não alcança as matérias que tenham prazo constitucional determinado 20) (ESAF/PROCURADOR/FORTALEZA/2002) Mesmo depois de mantido o veto do Chefe do Executivo a certo projeto de lei, o Legislativo pode, dando-se conta de que o veto era in-tempestivo, dá-lo por inexistente, considerando o projeto de lei tacitamente sancionado. Assim como o veto do chefe do Executivo, a apreciação do veto pelo Congresso Nacional é irretratável, insuscetível de desistência. Vamos entender bem essa situação. O Congresso Nacional pode previamente recusar o veto encaminhado pelo chefe do Executivo, dando conta de sua intempestividade, hipótese em que o projeto de lei será considerado tacitamente sancionado (art. 66, 2º). Entretanto, o Congresso Nacional não pode receber o veto, apreciá-lo em sessão conjunta e, posteriormente, considerá-lo inexistente, com a alegação de que foi intempestivo. 21) (ESAF/PROCURADOR/DF/2004) Assinale abaixo a única hipótese em que foram atendidas as normas básicas do processo legislativo fixado na Constituição Federal. a) Desde de que não impliquem aumento da despesa prevista, as emendas parlamentares a projetos de lei sobre organização dos serviços administrativos do Poder Judiciário podem dispor sobre matéria diversa daquela que é objeto da proposta inicial. b) Podem as Leis Orgânicas dos Municípios estabelecer que a competência para iniciar o processo legislativo é, como regra, do chefe 13

14 do Poder Executivo municipal e, apenas como exceção, da Câmara Municipal. c) É de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo estadual a lei que disponha sobre organização do Ministério Público do Estado. d) Os subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado serão fixados por lei de iniciativa da Assembléia Legislativa, que, ao concluir a votação, enviará o respectivo projeto para sanção ou veto do chefe do Poder Executivo estadual. e) Podem as Constituições estaduais estabelecer a exigência de lei complementar para matérias que, segundo a Constituição Federal, são disciplinadas por lei ordinária cujo projeto seja de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo. Gabarito: D A assertiva A está errada porque a emenda parlamentar a projeto de lei resultante de iniciativa privativa - como é o caso desse projeto de lei sobre a organização dos serviços administrativos do Poder Judiciário, cuja iniciativa é privativa desse Poder deve observar, cumulativamente, dois requisitos: (i) não implicar aumento de despesa (CF, art. 63); e (ii) guardar pertinência temática com a matéria proposta no projeto. A assertiva afirma que as emendas parlamentares, desde que não implicassem aumento de despesa, poderiam tratar de matéria diversa daquela que é objeto da proposta inicial, o que é proibido, em face do requisito pertinência temática. A assertiva B está errada porque, segundo a jurisprudência do STF, as regras básicas do processo legislativo federal são de observância obrigatória pelos estados, Distrito Federal e municípios. Dentre essas regras de observância obrigatória estão, sem dúvida, as referentes à iniciativa de lei. Então, se a Constituição Federal assegura a qualquer congressista a legitimidade para a apresentação de projeto de lei, essa simetria deverá ser observada no âmbito dos entes federados, atribuindo-se a legitimidade a qualquer deputado (nos estados e no Distrito Federal) e a qualquer vereador (nos municípios). A assertiva C está errada porque a lei complementar estadual que disponha sobre a organização do Ministério Público é de iniciativa concorrente entre o Governador e o Procurador-geral da Justiça (CF, art. 61, 1º, II, d c/c art. 129, 5º). A assertiva D está certa por força do art. 28, 2º, da Constituição, segundo o qual os subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos 14

15 Secretários de Estado serão fixados por lei de iniciativa da Assembléia Legislativa. Ora, se a Constituição refere-se à lei, é porque a matéria deverá ser discutida e votada pelo Legislativo e o projeto, depois de aprovado, remetido ao chefe do Executivo, para sanção ou veto. A assertiva E está errada porque essa medida implicaria, segundo a jurisprudência do STF, ofensa ao princípio da separação dos Poderes, haja vista que o Legislativo estaria interferindo (exigindo maior quorum para aprovação) em matéria de iniciativa privativa do chefe do Executivo. 22) (ESAF/PFN/2003) Não sofre de inconstitucionalidade formal a lei federal, de iniciativa de parlamentar, que, versando sobre matéria tributária, concede benefício fiscal a certas categorias de contribuintes de impostos de competência da União. Item CERTO. O enunciado está certo porque, segundo a jurisprudência do STF, a iniciativa de lei em matéria tributária não é privativa do chefe do Executivo. Logo, os membros do Legislativo podem ter iniciativa sobre matéria tributária, sem ofensa à Constituição. Houve polêmica sobre essa matéria, mas, segundo o STF, a iniciativa privativa em matéria tributária prevista na Constituição é somente para matéria tributária no âmbito dos Territórios Federais (art. 61, 1º, II, b). 23) (ESAF/PFN/2003) Não havendo aumento de despesa, o Poder Legislativo pode livremente emendar projeto de lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Como vimos, a emenda parlamentar a projeto de lei resultante de iniciativa privativa deve observar, cumulativamente, dois requisitos: (i) não implicar aumento de despesa (CF, art. 63); e (ii) guardar pertinência temática com a matéria proposta no projeto. A assertiva afirma que não havendo aumento de despesa, o Legislativo seria livre para emendar o projeto de lei de iniciativa privativa do Presidente da República, e isso não é certo, pois deverá ser observada, ainda, a necessária pertinência temática com a matéria proposta no projeto. 15

16 24) (ESAF/PFN/2003) Diante de demora do Chefe do Executivo em apresentar projeto de lei da sua iniciativa privativa, o Poder Legislativo pode aprovar lei fixando prazo para que o projeto seja encaminhado. Segundo a jurisprudência do STF, é inconstitucional, por ofensa ao princípio da separação dos Poderes, a fixação de prazo pelo Legislativo para que o detentor de iniciativa privativa apresente projeto de lei. O entendimento é de que quando a Constituição estabelece a iniciativa privativa de lei a certo órgão, ela está outorgando não só a discricionariedade sobre o conteúdo do projeto de lei, mas também sobre o momento de apresentação desse projeto de lei. 25) (ESAF/PFN/2003) É firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a sanção presidencial a projeto de lei supre eventual vício de iniciativa. Atualmente é firme o entendimento do STF no sentido de que a sanção do chefe do Executivo não convalida eventual vício de iniciativa. Se a matéria é de iniciativa privativa do Presidente da República e o projeto de lei foi apresentado por um congressista, ainda que esse projeto seja aprovado pelo Legislativo e expressamente sancionado pelo chefe do Executivo, a lei resultante será inconstitucional, e essa invalidade poderá ser argüida perante o Poder Judiciário. 26) (ESAF/PROCURADOR/DF/2004) Não viola os princípios da separação dos Poderes e da constitucionalidade das leis considerar que a sanção do Presidente da República a projeto de Lei que deveria ser de sua iniciativa privativa, mas que fora apresentado ao Poder Legislativo por parlamentar convalida o vício formal de iniciativa. A explicação é a mesma do item anterior: segundo a jurisprudência do STF, a sanção do chefe do Executivo não supre o vício verificado na iniciativa. 27) (CESPE/AGU/2004) Em tema de processo legislativo, a Constituição da República prevê expressamente a participação do Poder Executivo no processo de elaboração das leis, competindo ao presidente da República sancionar projetos de emenda constitucional, leis complementares e leis ordinárias aprovados pelas duas Casas legislativas. 16

17 O Presidente da República não sanciona projetos de emenda constitucional, pois essa espécie legislativa não se submete à sanção. A emenda constitucional é diretamente promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e Senado Federal (art. 60, 3º). São as seguintes as espécies que integram o nosso processo legislativo que não se submetem à sanção: emendas constitucionais, leis delegadas, decretos legislativos, resoluções e medidas provisórias (no caso destas, haverá necessidade de sanção ao projeto de lei de conversão - PLV, na hipótese de alteração do texto original do Presidente da República). Vale lembrar, também, que a sanção não é ato indispensável ao nascimento da lei no direito brasileiro. Por que não? Porque mesmo o chefe do Executivo vetando o projeto de lei, o veto poderá ser rejeitado pelo Legislativo, momento em que nascerá a lei, que será encaminhada ao Presidente da República para promulgação. Se o Presidente da República não promulgar a lei no prazo de 48 horas, a competência passa para o Presidente do Senado Federal, que terá igual prazo para a promulgação. Se o Presidente do Senado Federal não promulgar a lei no prazo de 48 horas, o Vice-Presidente do Senado deverá fazê-lo (CF, art. 66, 7º). Como se vê, na hipótese de superação do veto pelo Legislativo, temos o nascimento da lei sem ter havido anterior sanção ao projeto. 28) (CESPE/AGU/2004) Compete privativamente ao governador de estado, pelo princípio da simetria, a direção superior da administração estadual, bem como a iniciativa para propor projetos de lei que visem à criação, à estruturação e à definição das atribuições de secretarias e órgãos da administração pública na respectiva esfera de governo. Item CERTO. Dispõe a Constituição Federal que compete privativamente ao Presidente da República exercer a direção superior da administração federal (art. 84, II), atribuição esta que, pelo princípio da simetria, é estendida ao chefe do Executivo no âmbito estadual, distrital e municipal. Da mesma forma, as iniciativas privativas de lei do Presidente da República previstas na Constituição Federal (art. 61, 1º e art. 165) são extensíveis ao chefe do Executivo nas esferas estadual, distrital e municipal, no que couber. 29) (CESPE/AUDITOR/TCU/2004) Os decretos legislativos não são submetidos à sanção do presidente da República. Item CERTO. 17

18 Vimos que os decretos legislativos não se submetem à sanção do chefe do Executivo. São eles diretamente promulgados pelo Presidente da Mesa do Congresso Nacional. 30) (CESPE/AUDITOR/TCU/2004) Não se confundem os conceitos de sessão legislativa e legislatura; aquela é anual, esta tem duração de quatro anos. Item CERTO. A sessão legislativa corresponde ao período anual de trabalho do Legislativo, podendo ser ordinária ou extraordinária. A sessão legislativa ordinária SLO é composta de dois períodos legislativos, a saber: de 15/02 a 30/06 e 01/08 a 15/12. A sessão legislativa extraordinária SLE é convocada nos períodos de recesso do Congresso Nacional, na forma e nos casos previstos no art. 57, 6º, da Constituição. O conceito de legislatura não está juridicamente ligado aos períodos de trabalho do Legislativo, mas sim à mudança da composição do Legislativo. A legislatura é o período de quatro anos, após o qual ocorre mudança na composição do Legislativo. A cada quatro anos muda a composição do Congresso Nacional, por meio da realização de novas eleições para Deputados e Senadores da República. Portanto, são distintos os conceitos e os prazos da sessão legislativa (anual) e da legislatura (quatro anos). 31) (CESPE/PAPILOSCOPISTA/PF/2004) Há identidade entre o significado prático de legislatura e o conceito teórico de sessão legislativa. Conforme vimos, os conceitos de legislatura e sessão legislativa são distintos. 32) (CESPE/AUDITOR/TCU/2004) O processo de elaboração de leis no sistema bicameral impõe que o projeto aprovado por uma casa seja submetido à outra casa tantas vezes quantas forem as emendas que cada qual introduzir, de modo a garantir iguais poderes ao Senado e à Câmara dos Deputados. O processo legislativo das leis no Brasil impõe a discussão e votação do projeto em cada Casa Legislativa em um só turno. Se aprovado o projeto na Casa iniciadora, segue para a Casa revisora. 18

19 Se a Casa revisora aprová-lo, será então encaminhado para o Presidente da República, para sanção ou veto. Se a Casa revisora rejeitá-lo, será arquivado, não podendo constituir novo projeto de lei na mesma sessão legislativa, salvo solicitação da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (art. 67). Se a Casa revisora emendá-lo, o projeto voltará à Casa iniciadora (art. 65, parágrafo único). Na Casa iniciadora, as emendas poderão ser aprovadas ou rejeitadas: (i) se as emendas forem aprovadas, seguirá para sanção ou veto do Presidente da República o texto com os acréscimos introduzidos (emendas) pela Casa Revisora; (ii) se as emendas forem rejeitadas, seguirá para a sanção ou veto do Presidente da República o texto originário aprovado na Casa iniciadora. É fácil observar que no processo legislativo de elaboração das leis, se houver conflito entre as Casas Legislativas, prevalecerá a vontade da Casa iniciadora. Foi o que aconteceu no ano de 2005 com o valor do salário-mínimo. A Câmara dos Deputados (atuando como Casa iniciadora) aprovou o valor de R$ 300,00 (trezentos reais) para o salário-mínimo. A matéria foi remetida ao Senado Federal (atuando como Casa revisora), que elevou o valor para R$ 384,00 (trezentos e oitenta e quatro reais). Em seguida, a matéria voltou à Casa iniciadora. A Câmara dos Deputados possuía, então, duas alternativas: (i) aprovar o valor de R$ 384,00 proposto pelo Senado Federal e encaminhá-lo para sanção ou veto do chefe do Executivo; ou (ii) rejeitar o valor de R$ 384,00 e encaminhar o valor de R$ 300,00 para sanção ou veto do chefe do Executivo (os Deputados optaram pela segunda alternativa). 33) (CESPE/AUDITOR/TCU/2004) Um projeto de lei aprovado e remetido ao presidente da República pode ser vetado no prazo fatal de quinze dias úteis; o veto, por sua vez, será apreciado em sessão conjunta e pode ser rejeitado, caso em que o próprio Congresso Nacional promulga a lei. A parte inicial do enunciado está perfeita, até a afirmação de que o veto pode ser rejeitado pelo Congresso Nacional, em sessão conjunta. O erro está na parte final, quando se afirma que na hipótese de rejeição do veto caberá ao próprio Congresso Nacional promulgar a lei. Na hipótese de rejeição do veto, a competência para a promulgação da lei é do Presidente da República, que terá o prazo de 48 horas para 19

20 fazê-lo. Se o Presidente da República não promulgar a lei, com a expiração do prazo de 48 horas a competência passa para o Presidente do Senado Federal, que terá igual prazo para a promulgação. Se o Presidente do Senado Federal não o fizer no prazo de 48 horas, o Vice- Presidente do Senado deverá promulgar a lei (CF, art. 66, 7º). 34) (CESPE/AGU/2004) No sistema da Constituição de 1988, reservase ao Poder Legislativo, em algumas hipóteses, a iniciativa da lei orçamentária anual. A iniciativa das leis orçamentárias é privativa do chefe do Executivo (CF, art. 165). 35) (Cespe/STM/Técnico/2004) O STF, o STM, os deputados federais e os senadores da República podem propor leis complementares e ordinárias nos casos previstos na Constituição. Item CERTO. O STF, os Tribunais Superiores e os congressistas, dentre outros, podem apresentar projeto de lei ordinária ou complementar (CF, art. 61). 36) (CESPE/TJMT/2005) Ao presidente do STF cabe a iniciativa para propor projeto de lei que vise criar ou extinguir cargos e remuneração de seus serviços auxiliares. Essa mesma competência, em relação ao Ministério Público federal, é conferida, pela própria Constituição Federal, ao procurador-geral da República. Item CERTO. Compete ao STF, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Legislativo respectivo a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver (CF, art. 96, II, b). Essa atribuição é desempenhada pelo Presidente do Tribunal. Compete ao Ministério Público propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira (CF, art. 127, 2º). Na esfera federal essa competência é exercida pelo Procurador-geral da República (chefe do Ministério Público da União), e na esfera estadual pelo Procurador-geral de Justiça (chefe do Ministério Público do Estado). 37) (CESPE/TFCE/TCU/1996) Derrubado o veto presidencial, o projeto de lei deverá ser encaminhado ao Presidente do Senado, logo após a deliberação do Congresso Nacional, a fim de ser por ele promulgado. 20

21 Com a rejeição do veto, a matéria segue para o Presidente da República, para promulgação, no prazo de 48 horas. Se o Presidente da República não o fizer nesse prazo, a competência passa para o Presidente do Senado Federal, que terá igual prazo para a promulgação. Se o Presidente do Senado também não promulgar, o Vice-Presidente do Senado Federal deverá promulgar a lei (art. 66, 7º). 38) (CESPE/PAPILOSCOPISTA/PF/97) Compete ao Presidente da República sancionar e fazer publicar as leis. Apesar disso, existem certos atos legislativos do Congresso Nacional que prescindem da sanção presidencial. Item CERTO. Os atos do Legislativo que prescindem da sanção são as emendas constitucionais, os decretos legislativos e as resoluções. 39) (CESPE/AGENTE/PF/1997) Se o Presidente da República receber projeto pelo Congresso Nacional e não o vetar expressamente em até quinze dias, seu silêncio terá efeito de sanção. Conforme vimos, o prazo para a ocorrência da sanção tácita é de quinze dias úteis (CF, art. 66, 1º e 3º). 40) (CESPE/CONSULTOR/SENADO/96) O veto presidencial, que pode ser total ou parcial, no Direito brasileiro, é um ato de deliberação negativa do qual resulta a rejeição definitiva do projeto, tendo o Presidente da República quinze dias úteis para expressá-lo. O veto não é uma rejeição definitiva do projeto de lei. No Brasil, o veto é relativo ou superável, isto é, pode ser rejeitado total ou parcialmente pelo Congresso Nacional, em sessão conjunta e escrutínio secreto, por maioria absoluta dos votos dos Deputados e Senadores (art. 66, 4º). 41) (CESPE/ANALISTA/MPU) Na hipótese de sanção tácita do projeto de lei, a competência originária para a promulgação da lei será privativa do Presidente do Senado. Com o silêncio do Presidente da República por quinze dias úteis ocorre a sanção tácita (art. 66, 3º). 21

22 Nesse caso, o Presidente da República terá o prazo de 48 horas para promulgar a lei (que nasceu com a sanção tácita). Se o Presidente da República não o fizer nesse prazo, a competência passa para o Presidente do Senado Federal, que terá igual prazo para a promulgação. Se o Presidente do Senado também não promulgar, o Vice-Presidente do Senado Federal deverá promulgar a lei (art. 66, 7º). 42) (ESAF/PFN/1998) Na hipótese de superação do veto parcial, a disposição vetada de um projeto de lei sancionado pelo Presidente da República entrará em vigor com eficácia retroativa (ex tunc). Quando o chefe do Executivo veta parcialmente o projeto de lei, vimos que a parte não vetada do projeto não fica aguardando a apreciação do veto pelo Congresso Nacional, podendo ser promulgada e publicada. O veto, acompanhado da devida motivação, seguirá para o Presidente do Senado Federal, que o submeterá à apreciação do Congresso Nacional, que terá o prazo de trinta dias para, em sessão conjunta e escrutínio secreto, apreciar o veto, só podendo rejeitá-lo por deliberação de maioria absoluta dos Deputados e Senadores (art. 66, 1º e 4º). Caso, vinte dias depois, o veto seja rejeitado pelo Congresso Nacional, os dispositivos ingressarão no ordenamento jurídico com eficácia retroativa à data da publicação dos demais dispositivos não-vetados (ex tunc)? Ou será que os dispositivos entrarão em vigor com eficácia somente daí por diante (ex nunc)? Os dispositivos que tiveram o veto rejeitado entrarão em vigor com eficácia somente daí por diante (ex nunc), pois até então, em relação a eles, o processo legislativo ainda não havia sido concluído. 43) (ESAF/AGU/1996) É admissível a rejeição parcial do veto total. Item CERTO. Assim como o veto pode ser total ou parcial, a sua superação também poderá ser total ou parcial. Significa dizer que o Congresso Nacional poderá superar o veto em relação a todos os dispositivos vetados (superação total), ou poderá superar o veto em relação a alguns dispositivos e mantê-lo em relação a outros dispositivos do projeto de lei (veto parcial). Bons estudos e até a próxima! Vicente Paulo 22

23 LISTA DOS EXERCÍCIOS COMENTADOS NESTA AULA 1) (ESAF/EPPGG/MPOG/2005) É constitucionalmente possível que o Congresso Nacional aprove lei ordinária, sem que a mesma tenha sido votada, quer pelo Plenário da Câmara dos Deputados, quer pelo Plenário do Senado Federal. 2) (CESPE/PF/PAPILOSCOPISTA/1997) É possível a instauração do processo legislativo em virtude de anteprojeto de lei pelo povo. 3) (ESAF/AFC/STN/2005) Tendo o presidente da República enviado ao Congresso Nacional um projeto de lei que cria o Código de Direito Administrativo Federal e já tendo a proposição sido aprovada na Câmara dos Deputados, poderá o presidente pedir urgência constitucional para esse projeto de lei, o qual deverá ser votado pelo Senado Federal no prazo máximo de quarenta e cinco dias contado do recebimento do pedido, sob pena de sobrestarem-se todas as demais deliberações legislativas dessa Casa Legislativa. 4) (ESAF/APO/MPOG/2005) A lei destinada a estabelecer as normas gerais para organização do Ministério Público dos Estados é de iniciativa privativa do Presidente da República. 5) (ESAF/APO/MPOG/2005) É vedado o aumento de despesa, prevista no projeto de lei de orçamento anual, por meio de emenda apresentada por Parlamentar durante o processo legislativo desse projeto de lei no Congresso Nacional. 6) (ESAF/APO/MPOG/2005) Nos termos da Constituição, é fase obrigatória do processo legislativo das leis delegadas a apreciação do projeto, elaborado pelo Presidente da República, pelo Congresso Nacional, que sobre ele deliberará em sessão única, vedada qualquer emenda. 7) (ESAF/AFC/CGU/2003) Nos termos da CF/88, o Presidente da República só poderá solicitar urgência para apreciação de proposição que verse sobre matéria cujo projeto de lei seja de sua iniciativa privativa. 8) (ESAF/PROCURADOR/FORTALEZA/2002) Sofre de inconstitucionalidade a lei orgânica do Município que não prevê a hipótese de iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros. 9) (ESAF/GESTOR/MPOG/2002) Conforme disposto expressamente na Constituição, depois de vetado o projeto de lei, o Presidente da República pode efetuar juízo de retratação, sancionando o diploma 23