INSTRUMENTOS DE GESTÃO AMBIENTAL: AS ESTRATÉGIAS EMPRESARIAIS EM QUESTÃO

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1 INSTRUMENTOS DE GESTÃO AMBIENTAL: AS ESTRATÉGIAS EMPRESARIAIS EM QUESTÃO GISELA A. PIRES DO Rlo* ABSTRACT Instruments for environmental management: discussing firm strategies Based on a case study of the Companhia Vale do Rio Doce's (CVRD's) environmental management policies, the article discusses the issue of tirm-territory relations. Being a toplevei national corporation, with strong ties with the international market, the CVRD is capable of both promoting and reversing managerial practices in the territories under its influence, thus making them dependent on its strategic policies. Introdução Qual a influência dos instrumentos de proteção ao meio ambiente sobre a dinâmica da localização de unidades produtivas? É possível falar-se em dumping ecológico, o que tornaria alguns países mais atrativos que outros para a implantação de unidades produtivas poluentes? Quais as estratégias empregadas pelas grandes empresas para incorporar o meio ambiente como diferencial de competitividade no mercado internacional? Como as regras de um compromisso internacional entre empresas tornam-se balizadoras de uma gestão ambiental nas escalas local e regional? Essas questões merecem ser discutidas com cuidado. São questões provenientes de dois níveis distintos que, no entanto, têm sua fundamentação na idéia de gestão ambiental como processo de negociação, isto é, a construção de um quadro de referência para o arbítrio de conflitos que se expressam segundo ordens de grandeza bastante diferenciadas. Na escala internacional, os problemas ambientais, tal como o efeito estufa colocam novos desafios no que diz respeito à gestão dos recursos Professora do Departamento de Geografia da UFRJ.

2 38 Revista TERRITÓRIO, ano li, n!l 3, jul./dez naturais, à adequação dos instrumentos econômicos a serem adotados, e à implementação da auto-regulamentação. Não obstante a atual tendência à internalização de custos externos no que diz respeito aos rejeitos e emissões industriais, há poucas indicações de que se observe uma onda de transferência de investimentos para países onde as legislações ambientais possam ser consideradas menos coercitivas. Este argumento apóia-se na constatação de que o processo de transferência geográfica de plantas industriais não se explica unicamente pelo problema de um diferencial de custos de produção de uma empresa e pelas relações mercantis que se estabelecem entre clientes e fornecedores. As condições de base, a estrutura de uma determinada indústria, assim como o jogo de atores que asseguram determinadas localizações, especialmente a construção de vantagens competitivas por parte do ator público, em seus diferentes níveis de intervenção, atuam como elementos importantes na escolha e na perenidade de determinadas localizações. Na escala nacional, os grandes grupos empresariais privilegiam a negociação direta com as partes interessadas. Nessa estratégia dois aspectos merecem destaque. O primeiro, está relacionado ao voluntarismo da empresa como condição necessária, traduzindo sua disposição a investir segundo sua capacidade técnica, em outras palavras, a empresa dispõe de alternativas tecnológicas passíveis de serem empregadas, desde que conformadas dentro de sua visão de meio ambiente. O segundo aspecto, intimamente ligado ao precedente, refere-se ao fato de que os grandes grupos preferem comandar o processo de negociação ao anteverem uma situação de institucionalização social dos riscos ambientais. Nesse caso, o campo de negociação seria necessariamente ampliado, fugindo ao controle da esfera industrial. O presente artigo consiste em notas introdutórias para uma discussão sobre a dimensão espacial sobre a qual se sustentam as estratégias empresariais relativas ao meio ambiente. Para encaminhar tal discussão propõe-se uma breve recapitulação do debate em torno do deslocamento geográfico de unidades produtivas (primeira seção) com o intuito de esclarecer as injunções que, na escala internacional, interferem nas estratégias de grandes corporações com forte grau de internacionalização (segunda seção). Essa discussão nos permite compreender a opção das empresas pela ação normativa como princípio fundamental de gestão ambiental (terceira seção). As empresas estabelecem padrões de comportamento referenciados na escala internacional, conformando sua "área de influência", nas escalas regional e local, a esses mesmos padrões. De maneira a ilustrar esse último aspecto, a quarta seção dedica-se à gestão ambiental empreendida pela Companhia Vale do Rio Doce. A análise desse grupo é particularmente interessante, pois, como ator de primeira linha na atividade industrial, pode induzir ou reverter a instituição das práticas de gestão ambiental.

3 Instrumentos de gestão ambiental 39 Deslocamento geográfico das unidades produtivas: o princípio do equilíbrio A questão ambiental reflete uma grande diversidade de situações no que diz respeito tanto aos níveis e tipos de impactos causados ao meio ambiente quanto no que se refere às medidas que visam reduzir tais impactos. Cabe lembrar que os impactos ambientais causados por uma determinada atividade podem ser locais, regionais, nacionais ou internacionais e diferem ainda quanto ao tempo de permanência (longo prazo e curto prazo). Isto posto, é importante ressaltar que as prioridades relativas ao meio ambiente diferem segundo cada país e segundo as relações natureza! sociedade que caracterizam a trajetória desses países ao longo da História. De um ponto de vista retrospectivo, as políticas ambientais privilegiaram, durante muito tempo, a escala local. As principais análises empíricas sobre os deslocamentos de investimentos devido a problemas ambientais destacaram as transferências de certos ramos industriais como o siderúrgico, o químico e o de papel e celulose. Essas análise evidenciam. quase que de maneira exclusiva, as conseqüências, na escala nacional, da implementação de normas ambientais mais rígidas, para a localização de unidades de produção (WATTS, 1984; STAFFORT, 1977; CHAPMAN, 1980). Nesses trabalhos, centrados na indústria norte-americana, a heterogeneidade de normas e regulamentações entre as diferentes regiões que compõem o país explicariam o fechamento de determinadas plantas e a abertura, simultânea de uma nova planta, em outra região. Esses deslocamentos são, portanto, operados na escala nacional. Para esses autores, deve-se considerar três pontos fundamentais: a capacidade de absorção pelos diferentes ecossistemas dos efeitos negativos gerados pela unidade de produção, o sistema de regulamentação ambiental e a demanda social de proteção ao meio ambiente. Dentro dos pressupostos do modelo neoclássico da economia do meio ambiente, a transferência de plantas industriais, na escala internacional, tem como hipótese subjacente uma perfeita mobilidade dos fatores de produção entre países. SIEBERT (1992) mostrou que a adoção de uma taxa sobre emissões de poluentes num determinado país pode engendrar a perda de sua vantagem comparativa em relação aos demais que não adotaram o mesmo tipo de instrumento. Esses últimos tornam-se, dessa forma, atrativos para as indústrias que se viram afetadas pela incidência dessa taxa. A consequência imediata seria o deslocamento de unidades produtivas em direção aos países com menores restrições ficais. Em contrapartida, nesses países seria observado um aumento dos níveis de poluição, o que os incitaria a implementar medidas coercitivas para controlar e reduzir as externai idades negativas proporcionadas pelo aumento da atividade industrial. Nesta "corrida pelo equilíbrio". o país que primeiro estabeleceu medidas restritivas de controle ambiental apresenta uma redução dos seus níveis de poluição, recuperando. assim.

4 40 Revista TERRITÓRIO, ano li, nº 3, jul./dez sua vantagem comparativa. Em outros termos, constata-se uma perfeita adaptação dos sistemas de taxas aos custos marginais dos impactos ambientais negativos. O resultado seria, no longo prazo, um novo equilíbrio no momento em que todos os países conseguissem equalizar o nível de restrições, isto é, o nível das taxas sobre poluentes que incidem sobre as atividades em questão. Esta abordagem apresenta limites importantes. A dinâmica do processo de transferência de unidades industriais é muito mais complexa. Além disso, o argumento de Siebert supõe implicitamente que as diferenças de regulamentação ambiental constituem o fator determinante da perenidade de determinadas localizações. Nesse sentido, STEVENS (1995) sintetiza muito bem o problema considerando o deslocamento geográfico de unidades produtivas como um mito. Cabe lembrar, ainda, que as estruturas administrativas dos Estados assumiram a responsabilidade da elaboração de uma política de proteção ao meio ambiente. Na escala internacional, tal fato compreende uma transposição da antiga idéia da defasagem, agora em termos de regulamentação ambiental, entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos. Essa hipótese é fundamentada em três pontos principais. Primeiro, os países em desenvolvimento teriam prioridade diferentes e, por conseguinte, apresentariam um quadro regulador em termos de meio ambiente mais "favorável" às indústrias poluidoras. Segundo, os países em desenvolvimento apresentam, no curto prazo, condições favoráveis para a produção de bens a partir de tecnologias menos performantes em função da capacidade de absorção dos seus ecossistemas, menos saturados. Terceiro, as transferências de unidades produtivas se inscrevem igualmente nas estratégias das firmas sob a forma de uma resposta defensiva às mudanças nas condições de competitividade (BARDE, 1992). Em favor desse processo de deslocamento geográfico, os países que dispõem de recursos naturais podem ter sua competitividade relativa melhorada ao preço de uma deterioração de uma situação local ou ao preço de um aumento de sua contribuição aos problemas globais, tal como o efeito estufa, por exemplo. Esse frade-oft entre competitividade e qualidade ambiental coloca a questão fundamental das disparidades entre países em termos de normas ambientais. Os instrumentos econômicos na escala internacional Durante a década de 80, o debate sobre a adoção de instrumentos econômicos privilegiou duas vertentes principais: os certificados de permissões de emissão negociáveis (P.E.N.) e as taxas sobre emissões de carbono. O primeiro instrumento visa atribuir a cada país uma quota de P.E.N. em função de diferentes critérios (população. consumo de energia...), permitindo, assim, sua troca, quer na forma monetária, quer na forma de projeto de de-

5 Instrumentos de gestão ambiental 41 senvolvimento. O segundo instrumento diz respeito à adoção de uma taxa internacional sobre as emissões de carbono. Neste caso, uma instituição internacional seria encarregada de recolher e distribuir os fundos recolhidos, segundo critérios definidos previamente. A adoção de uma taxa internacional apresenta, para alguns autores, certas vantagens em relação às PENs em razão de sua maior capacidade em apontar um sinal-preço para os diferentes atores econômicos. Essa opção leva em conta as observações de HOURCADE e BARON (1993) que consideram, teoricamente, três critérios que devem ser considerados para se julgar as vantagens ou desvantagens de um sistema de P.E.N.: a realização de objetivos ambientais, a redução das externalidades ao menor custo e a contribuição à inovação tecnológica. Entretanto, esses mesmos autores chamam a atenção das dificuldades quando se passa do domínio puramente teórico para a implantação de um sistema de P.E.N.. Entre essas dificuldades devese ressaltar o problema da alocação inicial, presumidamente 2equitável, entre os diferentes países. Um sistema de taxas apresenta a vantagem de permitir aos diferentes agentes o conhecimento antecipado dos custos que eles terão que arcar para evitar uma situação limite (GODARD, 1993a). Essa informação prévia é essencial para as empresa pois ela condiciona as antecipações que interferem na rentabilidade dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento dos quais, em última análise, dependerão as possíveis diminuições dos níveis de emissões poluentes. Enquanto instrumento que busca a eficiência econômica, esse tipo de taxa viabilizaria, teoricamente, a permanência de medidas incitativas ao desenvolvimento de tecnologias menos poluentes e poupadoras de energia. Assim, em ambos os casos, pressupõe-se a negociação entre unidades político administrativas bem delimitadas, cujos representantes dispõem de autonomia suficiente para designar a trajetória de uma formação sócioespacial. O principio que rege tal negociação é, pois, o da representação legitimada pelo voto.' Trata-se, portanto, de instrumentos cuja adoção considera um espaço homogêneo com elevada capacidade adaptativa. Os limites à implantação de um quadro regulador nessa escala são importantes. O esforço de uma concertação internacional ou restrito aos limites de blocos regionais supranacionais (União Européia, por exemplo), está vinculado à implantação de instrumentos capazes de assegurar o "equilíbrio" entre espaços concorrentes. Retornamos com esse debate às questões relacionadas com a especificação dos limites geográficos legitimadores do processo de tomada de decisão na escala internacional. Questões que permanecem em aberto., Os tratados internacionais ratificados pelos respectivos congressos incluem-se nesse caso.

6 42 Revista TERRITÓRIO, ano 11, n!! 3, jul./dcz A ação normativa como princípio de gestão Diante da assimetria de interesses e das dificuldades de se operar uma agência que assuma o papel de regulador ambiental na escala internacional, as empresas buscam consolidar seu compromisso ambiental através de um sistema de gestão normativo. Para as companhias com elevado grau de internacionalização, a implantação de um sistema de gestão atua como componente regular de seus negócios. Por essa razão, esse sistema será preferível face a um sistema de taxas, por exemplo. Além disso, um sistema normativo estabelece as diretrizes de uma estratégia coletiva baseada no engajamento voluntário da empresa, motivo suficiente para que as grandes companhias privilegiem essa abordagem. O processo de gestão normativo tem como princípio fundamental estabelecer, de forma sistemática, padrões de comportamento definidos em função de parâmetros técnicos passíveis de monitoramento. Na forma de gestão normativa, os órgãos técnicos, públicos ou não, tentam estabelecer uma regulamentação sobre os níveis de emissão de determinadas atividades, o tratamento e disposição de efluentes líquidos e de resíduos sólidos. Deve-se notar que na grande maioria dos países esses órgãos são extremamente especializados, ou seja, possuem uma área de atuação restrita ao controle e monitoramento da qualidade do ar, da qualidade da água, etc. A articulação entre esses órgãos não se efetua sem problemas e, na maioria dos casos é inexistente. No que diz respeito à forma institucional encontra-se uma diversidade de atores que não dispõem do mesmo poder institucional além de se estabelecerem vínculos institucionais hierárquicos que dificultam a tomada de decisão e a implementação de normas ou regulamentos. Levando-se em conta a melhor tecnologia disponível para reduzir os níveis de poluição de uma determinada atividade, a ação normativa permite alguns questionamentos no que diz respeito ao significado das normas técnicas quando passam a integrar uma estratégia de antecipação da regulamentação pública. A esse respeito FORAY (1996) considera que o estabelecimento de determinados padrões apresenta dois significados econômicos: como uniformização e, por conseguinte, redução da diversidade e como suporte de um sistema de transferência de informação. Este último ponto pode ser ilustrado através do exemplo da participação da CVRD como empresa cotista do Grupo de Apoio a Normatização Ambiental (GANA), cuja principal atribuição é participar das negociações em torno da série de normas que definem um sistema de gestão ambiental. Como veremos posteriormente, o exemplo da CVRD é particularmente ilustrativo da imposição desse sistema normativo e como catalisador de interesses compartilhados pelos atores industriais. A International Organization for Standardization (ISO) é uma instituição de cunho privado que congrega diferentes organismos de normatização de vários países. Como tal, esta organização tem por objetivo o estabelecimento de orientações, especificações e critérios norteadores para procedimentos

7 Instrumentos de gestão ambiental 43 que cobrem desde a elaboração de documentos internacionais até os vínculos contratuais entre empresas. É no interior dessa organização que se negocia atualmente a implementação de um Sistema de Gestão Ambiental (SGA), denominado ISO A definição dessa série de normas é abrangente: refere-se a um conjunto de normas internacionais que pretende uniformizar um sistema de gestão ambiental passível de ser empregado por qualquer empresa. Privilegiando aspectos "estritamente" técnicos, esta série adota uma perspectiva do ponto de vista do processo de produção e do produto. A concepção do sistema normativo para a gestão, auditoria e certificados ambientais, vincula diretamente a "performance" da empresa à implementação de um sistema de gestão do meio ambiente. O caráter particular da ISO encontra-se justamente no fato de trazer para o campo de interesses "internos" da empresa, ou para o campo para onde convergem os interesses de atores pertencentes aos mesmo ramo de atividade (ou de atividades conexas), as atribuições de responsabilidade sobre o controle da "variável ambientai". É interessante notar que as negociações para o estabelecimento de normas técnicas, aceitas internacionalmente, começam a ser intensificadas no momento em que há maior incidência de regulamentações sobre questões como o efeito estufa ou as chuvas ácidas. Os mecanismos de comando e controle e normas definidos pelo ator público são, do ponto de vista das empresas, regulamentações "externas", pois resultam de interesses externos ao mercado. Na realidade, o estabelecimento de um processo de gestão ambiental que incida sobre todo o processo produtivo corresponde a um anteparo às possíveis normas de desempenho, estabelecidas de maneira exógena ao mercado. As normas de desempenho, assim definidas, constituem, para as empresas, a percepção de que uma tecnologia de referência pode mudar ou aprofundar a vantagem de certos grupos industriais ou países." Cabe ressaltar, ainda, que a série ISO não constitui uma normatização de caráter obrigatório. Até o momento. as negociações para a implantação do SGA não estabelece nem medidas específicas nem as bases de um requerimento mínimo para um processo de gestão. Nesse sentido, O'RIORDAN (1995) salienta que esses aspectos tornam a ISO mais fraca que as EMAS (Eco-Auditing and Management Scheme), na medida em que estas últimas, estabelecidas de modo voluntário, tornaram-se mandatárias. Como negociação estritamente de domínio privado a ISO não engaja um projeto de desenvolvimento sustentável. Ao contrário das convenções internacionais assinadas pelos representantes oficiais dos países signatários e 2 A esse respeito ver FAUCHEUX e NOEL (1990). Os autores analisam o processo de negociação internacional sobre a regulamentação da fabricação de clorofluorcarbonetos. mostrando como esse processo foi fortemente condicionado pelo desenvolvimento de tecnologias para a substituição desses elementos.

8 44 Revista TERRITÓRIO, ano li, no 3, jul./dez confirmadas pelos respectivos congressos nacionais, a ISO não envolve um engajamento das diferentes formações sócio-espaciais, pelo menos até o momento. Parece útil relembrar este aspecto, pois não há correspondência entre as implicações de uma convenção internacional ratificada pelo poder legislativo de um Estado e uma negociação de caráter normativo circunscrita à esfera industrial. As diretrizes para a implantação do SGA, os objetivos de qualidade ambiental e os critérios para avaliação da qualidade e eficácia das relações empresa-ambiente formulados pela ISO parecem apontar para o critério de adoção da melhor tecnologia disponível, quando esta for economicamente viável. A utilização desse critério sugere que, ao tentar romper com os as imposições de natureza "externa'" à esfera industrial, o sistema normativo, mesmo aquele que possui apenas o sentido de orientação, pode fazer valer, atrás de um critério técnico, possíveis vantagens tecnológicas de determinados grupos.4 Nesse sentido, a capacitação tecnológica e o montante dos investimentos em meio ambiente ficam restritos a critérios normativos. Desse ponto de vista, os limites da perspectiva normativa residem na impossibilidade de passar divergências de preferências sob a ótica do mercado privado (RIO, 1996). O problema consiste, pois, na possibilidade desse sistema normativo vir a legitimar determinadas opções tecnológicas que levaria a um enrigecimento do campo de negociações com os demais atores (GODARD, 1993b). A rigor, a negociação entre empresas para o estabelecimento de critérios normativos quer para as especificações de produtos, quer para os processos industriais, não necessita apoiar-se em estratégias de desenvolvimento de longo prazo, tal como exige a noção de desenvolvimento sustentável. Este tipo de estratégia se aproxima do comportamento reativo descrito por BAU MOl (1979) que privilegia o processo de tomada de decisão como arbítrio entre o atendimento à regulamentação legal e às exigências de mercado. A discussão sobre a natureza da série ISO colocou em evidência o meio ambiente como elemento estratégico para as diversas empresas. Nas escalas nacional e regional, a adoção de um sistema de gestão normativo implica que o meio ambiente esteja integrado à estrutura organizacional da empresa. A opção normativa está, portanto, associada a idéia de gestão cooperativa; a estratégia a ser adotada deve contemplar "unidades regionais fe- 3 Considera-se imposições de natureza externa à esfera industrial os instrumentos que regulamentam determinadas atividades. No que diz respeito às políticas ambientais, a fixação de taxas sobre o consumo de energia ou sobre as emissões de gás carbônico é considerada uma imposição externa ao mercado. 4 Esse argumento foi muito utilizado quando da negociação do Protocolo de Montreal. Diferentemente do processo de implantação da ISO , as negociações do Protocolo de Montreal se processaram entre delegações diplomáticas dos Estados signatários

9 Instrumentos de gestão ambiental 45 chadas" (sua área de influência direta) permitindo à empresa coordenar os interesses das partes interessadas. Evidentemente, o que as empresas entendem por gestão cooperativa significa que o meio ambiente possa se constituir em um interesse coletivo. LAFAYE e THEVENOT (1993) apontam os limites dessa abordagem salientando o fato de que o meio ambiente ainda não se constitui em um interesse coletivo considerado legítimo por todos. A gestão ambiental empreendida pela CVRD A Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) deve ser entendida, hoje, como um grupo empresarial que congrega 17 empresas controladas e 26 coligadas, além de seis escritórios comerciais no exterior. As empresas controladas e coligadas atuam em setores como a mineração e metalurgia de ferrosos e não ferrosos (minério de ferro, pelotas, bauxita, alumina e alumínio, aços e ligas), produtos florestais (madeira, papel e celulose), transportes e operações portuárias (ferroviário, marítimo e terminais marítimos), pesquisa mineral e minerais não ferrosos (ouro, potássio, manganês fertilizantes). A estrutura atual é fruto de uma evolução histórica que, em vários momentos, se confunde com decisões macroeconômicas tomadas na esfera pública e que transcendem o âmbito da Companhia." A formação desse grupo resultou de um longo processo que se iniciou, em 1911, com a concessão, pelo governo brasileiro, das minas de ferro de Itabira à empresa Itabira Iron Ore Co, embrião do que seria a CVRD. Trinta anos mais tarde, a publicação do decreto-lei de 1 de junho de 1942 cria a CVRD como sociedade anônima de economia mista, destinada à exploração, comércio, transporte e exportação de minério de ferro de Ilabira e exploração do tráfego da Estrada de Ferro Vitória-Minas (EFVM).6 A EFVM, iniciada em 1903, antecede, portanto, à constituição da Itabira Iron Ore. Esse detalhe é relevante, pois, a ferrovia teve seu traçado modificado em função da descoberta das reservas de minério de ferro de ltabira (PIMENTA, 1981). Assim, desde o início da constituição da CVRD, a ferrovia esteve no "coração" da Companhia. Essa associação foi de fundamental importância para as estratégias ulteriores de crescimento e do grupo. Essas estratégias de crescimento privilegiaram, num primeiro momento, a integração vertical das atividades a jusante da mineração de ferro e, 5 A CVRD, assim como a Petrobrás, foi criada dentro de uma filosofia nacionalista. Deve-se alentar para o falo de que o governo Vargas trouxe para a esfera federal a experiência gaúcha com a criação da Companhia Estadual de Energia Elétrica (CEEE), iniciando, desse modo, o controle de setores estratégicos pelo Estado. 6 Para uma história factual da CVRD ver PIMENTA (1981) A Vale do Rio Doce e sua história, ou ainda CVRD (1992), A mineração no Brasil e a Companhia Vale do Rio Doce.

10 46 Revista TERRIT6RIO, ano li, nº 3, jul./dez posteriormente, a diversificação horizontal em setores como, por exemplo, o alumínio, a exploração de manganês e ouro. A principal modalidade desses investimentos consistiu na formação de loint-ventures. Nesse sentido, ABRANCHES e DAIN (1980) indicaram que a estratégia de diversificação, intensificada na década de 70, através da associação com o capital japonês, possibilitou a conquista desse mercado não só para o minério de ferro mas igualmente viabilizou a própria estratégia. A continuidade dessas estratégias é atualmente assegurada pela ampliação das associações com capitais internacionais, como o capital coreano, por exemplo na constituição da KOBRASCO (usina de pelotização localizada no próxima ao Porto de Tubarão). A efetivação dessas estratégias expressam a trajetória espacial efetuada pela CVRD ao longo dos seus 55 anos de operação. Para os objetivos desse artigo, podemos simplificar a estrutura espacial da CVRD em dois grandes sistemas: sul e norte. O sistema sul é composto pelas unidades localizadas no eixo Itabira-Vitória incluindo-se aí as unidades de papel e celulose da empresa coligada Bahia Sul, localizada no município de Mucuri (Bahia), pela Estrada de Ferro Vitória-Minas (EFVM) e os Terminais Portuários do Espírito Santo (Tubarão, Praia Mole e Paul). O sistema norte compreende as minas de Carajás, a Estrada de Ferro Carajás (EFC) e o Terminal Marítimo de Ponta da Madeira (em São Luis-MA). além da empresa coligada MRN. Esses dois sistemas traduzem o essencial da trajetória espacial da empresa e sua política de diversificação de atividades. Nessas duas áreas, o vale do Rio Doce (Minas Gerais e Espírito Santo) e a Amazônia Oriental (Pará e Maranhão), a base de suas atividades encontra-se no sistema mina-ferrovia-porto. Deve-se notar que todos os demais ramos de atividades desenvolvidos utilizam-se do sistema de transporte implementado pela empresa. As opções de localização de algumas das atividades estão, no entanto, sujeitas às restrições de localização impostas pela disponibilidade de recursos naturais. Nesse caso, encontram-se as empresas de mineração, tais como Mineração Rio do Norte (Oriximiná-PA), Mineração Vera Cruz (Paragominas-PA), para citar apenas dois exemplos. Essa característica não deve, todavia, ser tomada como um determinante absoluto para a estratégia espacial da CVRD. As demais empresas que compõem o grupo foram localizadas segundo sua estratégia de diversificação horizontal e integração vertical, e sobretudo como parte de seu projeto de empresa operadora de um sistema de Ioqistica.? Assim, a estratégia de diversificação foi concentrada na exploração do patrimônio mineral (que envolve, além da exploração de ferro, na exploração das minas de cobre e caulím), do patrimônio 7 A Companhia vem expandindo sua infra-estrutura de transporte ferroviário e marítimo, seu know-how comercial como elementos estratégicos para a ampliação de seus negócios. A esse respeito, COELHO (1996) observa os interesses da CVRD no Pólo Agro-industrial de Conceição do Araguaia e na hidrovia Araguaia-Tocantins.

11 Instrumentos de gestão ambiental 47 florestal, através da produção de papel e celulose, na ampliação dos investimentos na malha ferroviária, participando ativamente do processo de privatização da RFFSA, na construção de terminais intermodais e na modernização dos terminais portuários. Um último aspecto deve ser considerado no que diz respeito à consolidação da CVRD como grupo diversificado. Grande parte de sua estrutura organizacional apeia-se na exploração e comercialização de commodities: minério de ferro, alumínio, celulose. Ora, as commodities se definem basicamente por serem produtos homogêneos, geralmente intensivos em recursos naturais e energéticos, com preços determinados em bolsas internacionais e cujas possibilidades de aquisição de competitividade," associados às inovações tecnológicas, são cada vez mais difíceis (FERRAZ et ai., 1995). Levando-se em conta essa limitação competitiva, a Companhia passa a desenvolver, a partir de 1992, um programa de gestão ambiental. Esse programa marca claramente a captura do meio ambiente como vetor estratégico que contempla duas vertentes principais: a incorporação do meio ambiente como diferencial de competitividade no mercado internacional e a antecipação de um possível recrudescimento das regulamentações ambientais. A primeira vertente considera que a manutenção e/ou ampliação de partes do mercado está fortemente influenciada pela incorporação de práticas de gestão da qualidade e do meio ambiente. Por essa razão, gestão ambiental apresenta-se, para o grupo CVRD, como inovação no processo de tomada de decisão que articula, num encadeamento lógico, competilividade internacional- aumento da rentabilidade- proteção do meio ambiente- desenvolvimento sustentável." A gestão ambiental está, desse ponto de vista, em estreita ligação com a busca de uma "vantagem competitiva verde". Dado o seu elevado grau de internacionalização, essa vantagem passa, necessariamente, pela incorporação de padrões normativos internacionais como forma de assegurar sua competilividade nessa escala. A ênfase atribuída à gestão ambiental, no âmbito do processo de reestruturação produtiva, encontra seu alicerce estratégico na necessidade que as empresas têm de antecipar modificações nas regulamentações ambientais. Assim, sob esse rótulo agrupa-se um conjunto de práticas bastante variadas. Cabe lembrar que as políticas ambientais das empresas toe Competitividade é definida por FERRAZ et ai. (1995: 3) como "a capacidade da empresa formular e implementar estratégias concorrenciais, que lhe permitam ampliar ou conservar, de forma duradoura, uma posição sustentável no mercado". Por extensão, a vantagem competitiva verde reflete a estratégia de conquista de um diferencial de competitividade relacionado ao desempenho ambiental de uma empresa. S A evocação da noção de desenvolvimento sustentável como parte de sua gestão ambiental indica a importância do "ecologismo estratégico" no discurso empresarial.

12 48 Revista TERRITÓRIO, ano li, nº 3, jul./dez ram, grosso modo, elaboradas como resposta a um obstáculo burocrático exigido pelo órgão regulador. A semelhança do que ocorreu com o dispositivo legal tornando obrigatória a elaboração dos ElAs/RIMAs, na década de 80, ao implementar essa estratégia, a empresa responde às regulamentações fixadas em lei. Em outros termos, o comportamento empresarial que privilegia, conforme foi salientado anteriormente, a tomada de decisão como o arbítrio entre o atendimento à regulamentação e às exigências de mercado. É nesse contexto que a gestão ambiental se caracteriza como inovação na tomada de decisão, pois pretende ser um engajamento voluntário cujos procedimentos são orientados por sua própria política ambiental. A antecipação do timing das regulamentações ambientais através da sistematização de práticas de organização e administração do meio ambiente constitui a segunda vertente. Trata-se, principalmente, de medidas de cunho normativo. Há nisso duas razões importantes. A primeira, retere-se à reconstrução da própria história da empresa como uma série de etapas preparatórias que estimularam a atual concepção de gestão ambiental. Desde a década de 80 a CVRD vem indicando sua maneira de abordar os problemas ambientais e de assumir suas responsabilidades face aos impactos provocados pelo desenvolvimento de suas atividades. As etapas preparatórias apontadas pela Companhia dizem respeito à criação, em 1981, do Grupo de Estudos e Assessoramento sobre Meio Ambiente (GEAMAM) e a posterior instituição das Comissões Internas de Meio Ambiente. O GEAMAM teve por objetivo "propor medidas para a conservação e o uso racional dos recursos em áreas sobre jurisdição da CVRD ou de sua propriedade (CVRD, 1986). Por recomendação do GEAMAM, a Companhia institui as Comissões Internas de Meio Ambiente (CIMAs), responsáveis pela identificação de pontos críticos, pelo estabelecimento de normas, pela realização estimativas sobre os recursos físicos e financeiros e pela adoção de medidas administrativas relativas à proteção do meio ambiente. Essa concepção positiva tem como efeito imediato a afirmação da conduta responsável predeterminada pelas ações empreendidas no âmbito exclusivo da empresa, isto equivale a mostrar-se responsável sem portanto reconhecer a necessidade de discutir com terceiros a legitimidade de suas ações. A segunda razão implica na adoção de um modelo experimental que integre o meio ambiente nos diferentes níveis da administração, afirme seu comprometimento com a proteção ambiental através de sua própria política. Esta deve estabelecer os objetivos a serem atingidos e legitimar as ações que decorrem de sua implementação. O processo de gestão normativo pressupõe uma adequação entre as medidas preconizadas e as áreas sob sua jurisdição. Em suma, a política de proteção do meio ambiente serve de referência para a gestão ambiental. Como consequência, as ações consideras legítimas se desdobram em função de sua estrutura espacial: o sistema sul necessita prioritariamente de medidas de corretivas, enquanto o sistema norte exige medidas de prevenção.

13 Instrumentos de gestão ambiental 49 Assim, o programa de gestão da qualidade e do meio ambiente deve assegurar, por um lado a competitividade da empresa e, por outro, indicar seu comprometimento voluntário com a qualidade ambiental. Para tanto, a Companhia define uma política ambiental cujas diretrizes básicas são: a prevenção de poluição, a conformidade legal, a adoção de tecnologias limpas, o treinamento e a capacitação técnica e a manutenção da qualidade dos processos, produtos e serviços. No que pese o grau de generalidade dessa política, o comprometimento ambiental da empresa pode ser indicado pelo volume de investimentos destinados ao meio ambiente. Em um período de cinco anos ( ), esses investimentos passaram de 5,2% para 8.7% do total de investimentos realizados pela CVRD. Nessa categoria compreende-se aqueles alocados na recuperação de áreas degradadas. na proteção de áreas de reservas florestais. na manutenção de centros de pesquisa florestal com bancos genéticos, na utilização de tecnologias consideradas limpas, no tratamento de resíduos e efluentes resultantes do processo de exploração e no tratamento e transformação das matérias-primas. A consonância entre as diretrizes e a alocação dos investimentos supra citados caracterizam a gestão ambiental praticada pela Companhia. A avaliação da gestão ambiental empreendida pela CVRD revela aspectos bastante interessantes no que diz respeito à sua atuação como elemento catalisador de um certo tipo de "compromisso ambiental" com fortes implicações na gestão do território. A empresa tenta impor sua racionalidade no território, através de um mecanismo que começamos apenas a identificar. Tal como outras empresas, ao trazer para dentro da CVRD a sistematização de procedimentos específicos relacionados ao meio ambiente, a Companhia estabelece o limites espaciais sobre os quais está propenso a assumir sua responsabilidade (PIRES DO RIO e GALVÃO, 1996). Tal fato tem implicações não só para as áreas que são de sua propriedade mas também para as áreas que estão sob sua jurisdição. Nesse último caso encontram-se, por exemplo, algumas unidades de conservação criadas pelo IBAMA como a Reserva Biológica de Tapirapé, a Floresta Nacional do Aquiri/Tapirapé e a Área de Proteção Ambiental do Gelado, município de Marabá.'? Essa problemática sugere uma tensão latente entre, por um lado, uma gestão normativa e antecipativa que impõe-se segundo uma certa visão de meio ambiente e, por outro, uma gestão que privilegie a coordenação da diversidade e, consequentemente, diferentes concepções e divergências de interesses. Essa última tem especial relevância na medida que a gestão normativa empreendida por uma companhia do porte da CVRD tem um papel 10 BECKER (1997) chama a atenção para a participação de ONGs como atores de peso associados ao vetor ecológico, principalmente na Amazônia. No entanto, uma companhia do porte da CVRD tem expressiva atuação tanto na demarcação como no controle de unidades de conservação com diferentes finalidades.

14 50 Revista TERRIT6RIO, ano 11, n? 3, jul./dez de liderança estruturante. Por essa razão, consegue impor as reterências normativas construfdas com base em sua posição de domínio tecnológico, financeiro e estratégias de crescimento. Esse tipo de visão é estreitamente vinculada aos macro-objetivos de busca de competitividade e de rentabilidade. O projeto desenvolvido, por exemplo, na reserva florestal de Unhares, no Espfrito Santo, constitui uma ilustração exemplar desse aspecto. A CVRD registrou um lucro de US$ 1,2 milhão com a exploração florestal de 22 mil hectares de Mata Atlântica, evidenciando a necessidade de criar oportunidades de negócio associadas à preservação ambiental (CVRD, 1996). Considerações finais Ao longo deste trabalho foi destacada a importância de centrar o estudo da gestão ambiental sob o duplo foco analítico dos instrumentos econômicos e das ações normativas empreendidas pelas grandes corporações. As diferentes combinações resultantes desse binômio conduzem a uma significativa diversidade de situações que fazem da análise das estratégias empresariais relacionadas com a gestão ambiental um objeto de pesquisa em si. Nesse sentido, esse argumento foi aqui ilustrado com a análise das ações da CVRD, destacando a importância das sua estrutura espacial para a definição de seus objetivos de gestão ambiental. O exame dos principais instrumentos econômicos para a regulamentação dos impactos ambientais, na escala internacional, deixa claro as dificuldades de harmonização e negociação que permitam sua efetiva implementação. Esse vazio institucional vem sendo, de certo modo, ocupado pelas empresas que tomam a dianteira de ações normativas, fortalecendo suas posições como atores incontornáveis no processo de gestão ambiental nas escalas local e regional. Nesta perspectiva, as grandes corporações identificaram oportunidades concretas de novos negócio, diversificando atividades via adoção de "compromissos ou projetos ambientais" que possam ser selecionados em função de sua rentabilidade econômico-financeira. Esse tipo de comportamento pode se traduzir, a termo, em um foco de conflitos potenciais entre essas empresas e outros atores públicos e/ou privados. Bibliografia ABRANCHES, S. e DAI N, S. (1980): A Empresa Estatal no Brasil: padrões estruturais e estratégia de atuação. Rio de Janeiro: FINEP. BARDE, J-Ph. (1990): Économie et polifique de I'environnement. Paris: PUF.

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