Documento Base. 1. Apresentação. 2. Diagnóstico Habitacional no Brasil. 3. Políticas Habitacionais no Brasil. 4. Marco conceitual

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1 I Seminário Internacional de Engenharia de Saúde Pública Oficina de Trabalho: Moradia e Saúde Recife, 21 e 22 de março de 2002 REDE BRASILEIRA DE HABITAÇÃO PARA A SAÚDE Documento Base 1. Apresentação 2. Diagnóstico Habitacional no Brasil 3. Políticas Habitacionais no Brasil 4. Marco conceitual 5. Organização da RBHS 5.1. Objetivos 5.2. Enfoques e estratégias 5.3. Estrutura 5.4. Plano Operativo 1

2 1. Apresentação O presente documento visa fornecer subsídios conceituais e empíricos, assim como diretrizes organizacionais, para a constituição da Rede Brasileira de Habitação para a Saúde. Para isso, apresenta uma compilação preliminar de dados relevantes acerca da realidade brasileira, com ênfase nos aspectos habitacionais, sanitários e ambientais. Passa também em revista os diversos padrões de políticas habitacionais que vêm sendo implementadas no país, e apresenta criticamente os principais programas governamentais hoje vigentes. Em seguida, é apresentada uma proposta de marco teórico referencial que, articulando saúde, habitação e ambiente, propõe-se a dar suporte à orientações político-técnicas e às definições programáticas da Rede Brasileira de Habitação para a Saúde. Por fim, são propostos diversos elementos e diretrizes para a constituição prática da Rede: estratégias, objetivos, metodologias, plano operativo, etc. O documento é fruto, ainda que preliminar, da reflexão e debate de diversos profissionais e instituições brasileiras, e também da experiência acumulada e das orientações normativas da Rede Latino-Americana e da Organização Pan-Americana de Saúde. Fizeram parte das reuniões preparatórias as seguintes instituições: Organização Pan-americana de Saúde; Fundação Oswaldo Cruz / Escola Nacional de Saúde Pública Escola de Governo e Departamentos de Saneamento e Saúde Ambiental, de Ciências Sociais ; Fundação Nacional de Saúde / ATEC; Secretaria Municipal da Cidade do Rio de Janeiro; Faculdade de Saúde Pública de São Paulo; Centro de Pesquisa Ageu Magalhâes. Especialmente, o capítulo relativo a diagnóstico é fortemente baseado na publicação Diagnóstico do Deficit habitacional no Brasil 2000, produzida pela Fundação João Pinheiro, MG, da qual reporduzimos tabelas e gráficos. A redação e edição final do documento coube à equipe da ENSP-FIOCRUZ, coordenada pelos professores Simone Cynamon, Teófilo Monteiro e Antônio Ivo de Carvalho. 2

3 2. Diagnóstico Habitacional no Brasil: grave deficit quantitativo e qualitativo Com a crise social e ambiental, devemos repensar a qualidade de vida nos centros urbanos, onde estão concentrados cerca de 75% do contingente populacional (Censo Demográfico do IBGE, 1991). Com o déficit habitacional e de serviços houve um agravamento desse quadro nos últimos anos. Isso se deveu à ocupação desordenada do espaço urbano e ao uso desenfreado e abusivo de recursos naturais não renováveis. Ao longo da história recente, com a crise sócio-econômica-ambiental, que nos levou à estagnação e quase à paralisação na construção civil, o sistema informal e atécnico construiu tetos como nunca havia construído em áreas de risco à saúde. Rapidamente o contingente populacional urbano cresce e como o crescimento não é acompanhado pelo provimento de serviços de infra-estrutura urbana, no contexto urbano, passa a existir áreas favelizadas, áreas ocupadas de forma desordenada, sem infra-estrutura básica urbana e onde eram construídas habitações inadequadas. Essas habitações construídas com resto de tábuas ou outros materiais que foram jogados fora de uma obra são denominados de barracos. Os barracos progridem para casas de concreto armado e alvenaria, mas guardam o estigma da anarquia e do desfiguramento urbano que dificultam ou mesmo e impossibilitam o atendimento dos serviços básicos urbanos. A condição primordial de se ter saúde é a construção de um teto para cada cidadão. Um teto que represente um abrigo e a construção de um lar de acordo com seus desejos, valores e necessidades. Ambientes salubres, espaços tecnicamente construídos, onde o indivíduo obtenha a elevação da auto-estima e a realização de seu desejo enquanto cidadão, merecedor da sua cidadania. A melhoria da qualidade de vida dos moradores esta intimamente ligada ao espaço em que habitam. Este espaço deve apresentar requisitos mínimos para serem considerados habitáveis. No documento Déficit Habitacional no Brasil 2000, elaborado pela Fundação João Pinheiro PJF, no capítulo 5 é feita uma análise sobre a inadequação dos domicílios. São considerados domicílios inadequados aqueles que apresentam deficiência em um ou mais aspectos analisados e necessitam de ações específicas, tanto do setor público quanto do privado. Segundo este documento (FJP, 2000, CAP.5:1): Os critérios considerados apontam tanto para a necessidade de aumento da oferta dos serviços de infra-estrutura básica quanto da definição de instrumentos que facilitem a legalização da posse da terra e da implantação de linhas de crédito, visando à reforma ou ampliação da casa própria. Assim, cada um dos componentes estudados define clientela potenciais que devem acionar esferas distintas de competência na busca do equacionamento dos problemas apontados. Pela diversidade da natureza dos critérios eleitos para a identificação das inadequações não é possível obter-se um total de domicílios inadequados, uma vez que, por definição, cada domicílio pode ser inadequado por mais de um deles, havendo assim a possibilidade de dupla contagem. A FJP analisou a inadequação dos domicílios segundo os critérios: (FJP, 2000, CAP.5:1) Densidade excessiva de moradores; Inadequação fundiária urbana; Necessidade de cuidados especiais em função da idade da edificação; Carência de serviços de infra-estrutura básica; Inexistência de unidade sanitária domiciliar interna; Como densidade dos moradores foi conceituado como a densidade de pessoas por dormitórios. No Censo Demográfico de 1991 foram evidenciadas 4,2 pessoas por domicílios, o 3

4 que se optou por considerar adensamento excessivo. Para domicílios urbanos 3 pessoas por dormitório é considerado o limite máximo permitido. No Censo Demográfico de 2000 foram evidenciadas as médias de 3,8 pessoas por domicílio, o que demonstra uma certa redução de 1991, porém ainda se encontra excessivo (FJP, 2000, CAP.5:2). Nesse documento a análise do critério de adensamento excessiva é classificada separadamente em casas e apartamentos ou cômodos próprios, uma vez que vão exigir ações diferenciadas, buscando solucionar ou minorar o problema. No cálculo feito foram excluídos domicílios já considerados como déficit como as habitações precárias, os domicílios com ônus de aluguel e as coabitações. Segundo os dados dos domicílios urbanos permanentes duráveis, 88% são casas, 11% apartamentos e menos de 1% dos cômodos, sendo aqueles com adensamento excessivo apresentados na tabela 5.1 (FJP, 2000, CAP.5:3). Estima-se que de 2 milhões de domicílios com adensamento excessivo, a quase totalidade é de casas ( ) igual a 96,2 % do total, cuja solução é abertura de linhas de crédito que possibilitem a compra de material de construção para melhoria do espaço habitacional. As moradias próprias representam 75 % do total, a nível de Brasil. No âmbito nacional, o adensamento excessivo é altamente concentrado na Região Sudeste, onde temos 56 % de domicílios com este tipo de inadequação, grande parte deles se encontram nas Regiões metropolitanas. O adensamento excessivo no Brasil representa 6,1 % do total de casas, sendo 1,7 % para apartamentos e cômodos (FJP, 2000, CAP. 5:4). Nas Regiões Sul e Centro-Oeste, temos baixos percentuais, sendo 8,3 % de casas em média para o total das Regiões e 11,1 % somente em São Paulo e 10,7 % em Belém (FJP, 2000, CAP. 5, tabela 5.2:4). Em relação aos domicílios urbanos duráveis no país, 5,5 % apresentam densidade excessiva (FJP, 2000, CAP. 5:4). A Região Norte tem altos percentuais e as Regiões Sul e Centro-Oeste os mais baixos índices do país. Entre as Regiões metropolitanas, destacam-se o Rio de Janeiro (5,4 %). Curitiba (4,5 %), Fortaleza (5,1 %) e Porto Alegre (3,6 %) (FJP, 2000, CAP. 5, tabela 5.2:4). A densidade excessiva dos moradores quando analisada conjuntamente com o fator da renda mensal familiar, apresentou a concentração de 50,7 % nos domicílios com renda mensal familiar até 3 salários mínimos. Nos domicílios com renda acima de 10 salários mínimos, este percentual passou a ser de 5,4 %. A Região Nordeste apresentou a maior concentração de domicílios de baixa renda com o percentual de 73,6 % para renda familiar de até 3 salários mínimos. A Região Norte apresentou percentual de 63,6 % e a Região Centro-Oeste de 59,2 % e a Região Sul de 58,2 %. Na Região Sudeste o percentual encontrado foi de 39,2 % com destaque para a cidade de São Paulo com 30,8%. Segundo a análise de FJP os valores médios das Regiões metropolitanas são altamente influenciados por São Paulo e Rio de Janeiro que juntas representam 66,5 % do total dos domicílios com densidade excessiva. Segundo a FJP (2000, CAP 5:7), a inadequação fundiária urbana é aquela em que se tem a propriedade da moradia, mas legalmente não se tem a posse do terreno. Para esse critério foram considerados apenas as casas e os cômodos próprios duráveis. Estima-se que no Brasil 1,5 milhão das casas e cômodos urbanos que representam 4,7% do total do país e 6,7% do total das Regiões metropolitanas, se encontram na situação de inadequação fundiária. O problema é mais evidente nas Regiões Nordeste e na Região Sul, sendo menos representativo na Região Centro-Oeste. Na Região Nordeste pode destacar os estados de Alagoas (10,2%) e Ceará (7,9%). Na Região Sul pode destacar o estado do Rio Grande do Sul (9,1%). (FJP, 2000, CAP.5, tabela 5.3:8). Nas Regiões metropolitanas temos o percentual mais elevado em Recife (10,1%), Porto Alegre (14,1%). Nas Regiões metropolitanas da Região Sudeste os percentuais para S111ão Paulo (6,4%), Rio de Janeiro (4,1%) e Belo Horizonte (4,7%). Em números absolutos se sobressai a Região Sudeste seguida pela Nordeste e pela Sul, podemos destacar São Paulo ( ), Porto Alegre ( ) e Rio de Janeiro (99.561). Ao cruzarmos dados da inadequação fundiária com as faixas de renda familiar temos: 22,5% (acima de 10 s.m.), 21,2% (entre 5 e 10 s.m.) e 35,1% (até 3 s.m.) 4

5 A concentração nas faixas mais baixas de renda é maior no Nordeste (54,3%) do que no Centro-Oeste (27,8%) e Sudeste (23,4%). Outro conceito dado no documento elaborado pela FJP (2000, CAP.5:10) é o da inadequação em função da depreciação que é referente ao estado de conservação das moradias urbanas construídas há mais de 50 anos. Os domicílios urbanos com mais de 50 anos de construção considerados inadequados somam (87,7%), sendo (85%) nas Regiões metropolitanas. (FJP, 2000, CAP.5, tabela 5.4:11) A maior parte deles necessitam cuidados em função da depreciação e se localizam nas Regiões Nordeste (26,6%) e Sudeste (56,4%). Em relação ao critério da carência de infra-estrutura básica o documento da FJP defina o domicílio que não pode contar com um ou mais dos seguintes serviços (FJP, 2000, CAP.5:12): Energia elétrica; Rede geral de abastecimento de água com canalização interna; Rede coletora de esgoto ou pluvial ou fossa séptica; Lixo coletado direta ou indiretamente; A carência de determinado serviço de infra-estrutura pode ser potencialmente mais problemática, dependendo da Região na qual o domicílio está localizado. A realidade econômica é diferente regionalmente, o que potencializa as dificuldades enfrentadas para a solução dos problemas. (FJP, 2000, CAP.5, tabela 5.5:14). O número absoluto de domicílios com carência estão estimados em representando 28% das unidades no país. A maior parcela se localiza na Região Nordeste (39,1%) e Sudeste (21%). O peso dos domicílios carentes é pequeno, somando unidades. (FJP, 2000, CAP.5, tabela 5.6 e 5.7:13-16). Segundo a FJP, a maior parte de recursos e programas, visando à melhoria da qualidade de vida da população deve ser direcionada à Região Nordeste que conta com 4 milhões de domicílios sem ao menos ter um dos serviços essenciais de infra-estrutura e onde a renda média da população é menor. Porém em relação a situação interna de cada Região temos a Região Norte com percentual de 59,6%, a Região Centro-Oeste com 53,6%, Nordeste com 51,7%, Região Sul com 25,1% e Região Sudeste com 11,7%. Se analisarmos a situação de carência, comparando os estados de uma mesma Região veremos os estados com situações diferenciadas em cada Região como é o caso do Amapá e Tocantins em relação ao resto da Região Norte; Maranhão, Alagoas, Pernambuco e Ceará na Região Nordeste; o Distrito Federal na Região Centro-Oeste e São Paulo na Região Sudeste. São Paulo e o Distrito Federal têm a menor carência do país 6%, enquanto Mato Grosso do Sul 77,9% e Mato Grosso 67,2%. Segundo FJP (2000, CAP.5:18) dos 14 milhões de domicílios cerca de 2,5 milhões ou 18% apresentam alguma carência em relação às Regiões metropolitanas e 28% em relação ao país na sua totalidade. Dos domicílios que declararam não ter acesso apenas à um dos serviços essenciais, ou 79,3% não tinham rede coletora de esgoto ou fossa séptica e 15,3% não dispunham de rede geral de abastecimento de água. Sem energia elétrica e sem coleta de lixo eram em números menos significativos (FJP, 2000, CAP.5:18). No nível das Regiões, o esgotamento sanitário continua sendo o maior problema, tendo a Região Centro-Oeste domicílios sem esse serviço, representando um percentual de 92,4%, em um total de domicílios do país. A Região Nordeste tem um percentual de 84,9% e a Região Sul 83,6%.(FJP, 2000, CAP.5:18). Em relação à falta de apenas um critério, podemos citar a Região Norte e a Região Sudeste que tem domicílios onde faltam somente serviços de abastecimento de água, tendo os percentuais de 42,7% e 24,3%, respectivamente, conforme mostra pesquisa da FJP.(FJP, 2000, CAP.5:18). Relativo a falta de mais de um critério, a Região Norte tem cerca de 19% dos domicílios que não possuem dois tipos de serviços básicos e 9% não dispõe de três deles. Na Região 5

6 Nordeste 13% não tem dois serviços e 5,9% não tem três serviços básicos. Na Região Centro- Oeste 12,5% não tem dois critérios significativos e somente 2,2% não tem três critérios. Na Região Sudeste 8,1% não tem dois critérios e 3,6% não tem três critérios. Na Região Sul 21,5% não tem dois critérios e 3,6% não tem três critérios. (FJP, 2000, CAP.5:19). A concentração dos domicílios inadequados se dá na faixa até três salários mínimos. São 58,9% dos carentes no país e 54% nas Regiões metropolitanas. Nas Regiões Nordeste e Norte a concentração nesta faixa de renda é ainda maior. Nas faixas de três a cinco salários mínimos e de cinco a dez salários mínimo em média a carência é maior que no total do país para as Regiões metropolitanas. (FJP, 2000, CAP.5, tabela 5.8:21). As tabelas 5.9 e 5.10 ((FJP, 2000, CAP.5 tabela 5.9 e 5.10:23-24)detalham a carência na faixa de até três salários mínimos. Em 6 milhões de domicílios carentes, 45,1% são inadequados em termos de infra-estrutura. Cerca de 2,8 milhões estão na Região Nordeste e 1,1 milhões na Região Sudeste. Os percentuais de domicílios que apresentam alguma deficiência para as Regiões restantes são de: na Região Norte 72,7%, Região Centro-Oeste 66,4% e Região Nordeste 64%. A situação é caótica com percentuais superiores a 80% no Amapá, Tocantins, Mato Grosso do Sul, Pará, Acre, Maranhão e Mato Grosso. As Regiões Sudeste com percentual de 21,7%, se destacando São Paulo com 10,9% e na Região Sul com 40,5% se destacando o Paraná com 52,5%. As Regiões metropolitanas de Salvador, Belém, Curitiba apresentam situações melhores comparativamente às suas unidades da Federação. Alguns Estados como Rondônia, Pará, Rio de Janeiro e Distrito Federal a falta de rede geral de abastecimento de água tem papel importante na situação de carência de serviços de infra-estrutura. No Maranhão e no Piauí o problema relevante é com a coleta de lixo. Na faixa de até três salários mínimos, algumas unidades da Federação, onde a presença de domicílios com ausência de mais de um serviço de infra-estrutura é bem significativa. As Regiões Sudeste (21,7%) e Sul (40,5%) se encontram em melhor situação do que o restante das Regiões. Porém quando analisamos por unidade da Federação a situação é bem distinta daquela encontrada na sua totalidade regional. Podemos destacar os estados do Pará, Amapá e Maranhão, onde temos um número maior de domicílios com carência de dois serviços, do que aqueles que não contam com somente um deles. No Piauí e no Acre os maiores percentuais são relativos as carências de três serviços básicos de infra-estrutura. Isto denota a precariedade das condições de vida de grande parcela da população de mais baixa renda. Nas Regiões Norte e Nordeste se apresentam percentuais elevados em relação ao total dos domicílios duráveis com mais de uma carência. Na Região Sul do país tende a se encontrar em melhor situação quanto à falta de serviços básicos. (FJP, 2000, CAP.5, tabela 5.10 e gráfico 5.6:24-25). O padrão básico do comportamento em relação as faixas de renda de três a cinco salários mínimos, de cinco a 10 salários mínimos e de mais de 10 salários mínimos se repetem. As Regiões metropolitanas estão em melhor situação do que o restante do país. (FJP, 2000, CAP.5, tabela 5.11 a 5.16:27-32). As Regiões Centro-Oeste os valores médios se encontram distorcidos pelos baixos percentuais encontrados no Distrito Federal. Segundo dados da FJP (2000, CAP.5:26), na Região Centro- Oeste as demais unidades da Federação estão entre as piores frente ao resto do país. As considerações sobre os domicílios urbanos duráveis carentes de serviços de infra-estrutura nas faixas acima de três salários mínimos são sintetizadas a seguir (FJP, 2000, CAP.5:26 33): Na faixa de três a cinco salários mínimos estima-se que cerca de 2 milhões ou 28,4% dos seus domicílios duráveis, apresentam deficiência na infra-estrutura. Percentual bem menor que na faixa mais baixa de renda, que era de 45%. Nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste esses percentuais são bem mais elevados. Em várias unidades da Federação tendem a ser tão ou mais elevados que na faixa de renda mais baixa. Esse é o caso do Mato Grosso do Sul, onde estima-se 6

7 que 85,2% dos domicílios urbanos duráveis com renda mensal familiar entre três e cinco salários mínimos apresentam algum tipo de carência de serviços de infraestrutura, do Mato Grosso com 72,3% dos domicílios, Acre com 70,8% e Tocantins com 80,6%. Na média do Brasil é pequenos o percentual dos domicílios com mais de um serviço de infra-estrutura inadequado e renda familiar entre três e cinco salários mínimos. Esses percentuais são, no entanto, mais significativo nas Regiões Norte e Centro-Oeste, e em algumas unidades da Federação da Nordeste. Nas Regiões metropolitanas segue o padrão em que se evidenciam menos carências relativamente às suas unidades da Federação. As exceções continuam sendo Belo Horizonte e Recife. Nas faixas de renda acima de cinco salários mínimos os domicílios urbanos duráveis que apresentam deficiência nos serviços de infra-estrutura são menos significativos. Relativamente, porém, não se pode negligenciar que, na faixa de cinco a dez salários mínimos, 17,5%, correspondendo à estimativa de 1,4 milhão de domicílios e que 9% na faixa acima de dez salários mínimos, ou cerca de 650 mil domicílios, também não oferecem aos seus moradores condições desejáveis para se desfrutar de uma boa qualidade de vida. Na faixa de cinco a dez salários mínimos ainda se encontram unidades da Federação com percentuais significativos de ausência de mais de um serviço de infra-estrutura básica, como Amapá, Acre e Pará na Região Norte e Mato Grosso e Goiás na Região Centro-Oeste. O último critério adotado para avaliação da inadequação das moradias é a inexistência de unidades sanitárias domiciliar internas. Este critério é referente a moradias que não possuem banheiro ou não são de uso exclusivo da família, não propiciando condições aceitáveis de qualidade de vida. Segundo FJP ((FJP, 2000, CAP.5:26 34) esta análise deve ser dividida em domicílios que não apresentam carências dos serviços de infra-estrutura básica, mas tem inexistência de unidade sanitária adequada e aqueles carentes segundo os dois critérios). Os dois problemas são de natureza distinta, demandando ações diferenciadas, mas conjuntas na busca de sua solução. O primeiro caso depende basicamente da melhoria dos serviços oferecidos por concessionárias públicas. O outro está ligado à condição de baixa renda das famílias, podendo ser resolvido com o direcionamento de linhas de crédito e financiamento para reforma e ampliação das moradias. Os domicílios com inexistência de unidade sanitária domiciliar interna são estimados em domicílios sem unidade sanitária de uso exclusivo em todo país, significando 4% dos domicílios urbanos duráveis (4%). (FJP, 2000, CAP.5:35-36). Nas Regiões Norte e Nordeste encontram mais de 8% dos domicílios, sendo 81,3% destes não dispõem de algum serviço de infra-estrutura (esgotamento sanitário e/ou abastecimento de água). Os estados do Maranhão, Piauí e Acre têm 20% das moradias com instalações sanitárias inadequadas e apresenta a maior carência de serviços de infra-estrutura. Os estados da Região Centro-Oeste não informaram inexistência de unidades sanitárias inadequadas, mas também apresenta a maior carência de serviços de infra-estrutura. Dentre as famílias de baixa renda 80,9% têm domicílios com inexistência de unidade sanitária interna. A maior proporção de domicílios inadequados nas faixas de renda acima de três salários mínimos estão nas Regiões Sudeste e Sul. A menor concentração das moradias sem unidades sanitárias se encontra nas Regiões metropolitanas (FJP, 2000, CAP.5, tabela 5.18:35-37). Na análise do déficit habitacional, a FJP não considerou a inadequação domiciliar como uma parcela desse déficit, uma vez que não envolve a construção de novas moradias, mas sim a necessidade de reparos e/ou ampliação das existentes e de mais investimentos públicos. Trata-se de ações sobre um estoque de moradias já existente (FJP, 2000, CAP.5:38). Existe o entendimento que cada componente deve acionar esferas distintas de competência na busca do equacionamento de seus problemas para programas específicos. O montante de moradias contabilizado constitui uma clientela potencial, visando uma determinada linha de ação em termos de definição de políticas ou de linhas de crédito e financiamento. 7

8 Uma importante observação que o documento da FJP menciona que de acordo com os conceitos definidos para cada um deles, torna impossível a soma final, sob pena de se obter um número superestimado, devido ao problema de dupla contagem. Também não devemos considerar exclusivamente o número total do déficit habitacional como necessidade de construção de novas moradias. Podemos observar na tabela 5.19 (FJP, 2000, CAP.5:39) relevância da carência de infraestrutura em números absolutos. As Regiões Sudeste e Nordeste concentram a maioria dos domicílios inadequados, qualquer que seja o critério considerado. Na Região Sudeste se encontra 50,1% dos domicílios urbanos duráveis brasileiros. (FJP, 2000, CAP.5:40) e detêm os mais baixos percentuais de domicílios inadequados em quase todos os critérios (FJP, 2000, CAP.5:41). No documento elaborado pela FJP no capítulo 6 há uma pergunta central que conduz todas as reflexões deste capítulo. A situação habitacional brasileira melhorou ou piorou ao longo da última década?. Para se responder a essa pergunta é necessário se reportar a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios PNAD referentes a 1990 e a 1999 para os micros dados e para os macros dados os resultados obtidos nos Censos Demográficos do IBGE DE 1991 e Nestas fontes existem os problemas para quantificar os indicadores referentes à área rural dos estados pertencentes à Região Norte, decorrente do esquema amostral adotado pelas PNADS. As dificuldades existentes são devidas: a alterações dos limites espaciais; criação de novo estado como Tocantins; a ampliação de perímetros metropolitanos e alterações metodológicas introduzidas para mensurar o déficit habitacional e a inadequação de moradias. A FJP menciona que as alterações feitas tiveram o intuito de refinar a quantificação atual pretendida e adequá-la à evolução da própria sociedade brasileira, ao longo dos últimos anos, em termos socioeconômicos e de assimilação gradual do direito à cidadania. Optou-se pelo sacrifício da comparabilidade em prol da ampliação do leque de perspectivas de abordagem macro econômica da questão habitacional brasileira. Esta opção afetou, principalmente a inadequação das moradias, que perderam o componente ônus excessivo com aluguel para o déficit, necessidade já intuída em 1991 e adquiriu menor tolerância quanto aos critérios definidores da carência em saneamento básico, além de ter estendido seu enfoque à dimensão da regularização fundiária urbana. No déficit habitacional foi introduzida em 2000 uma estimativa simplista da necessidade de reposição de parte do estoque de moradias por depreciação física das construções. O intuito era de afirmar a relevância metodológica da consideração deste componente, ainda que não solucionada adequadamente em termos de procedimentos de quantificação. (FJP, 2000, CAP.6:1). Para a inadequação domiciliar foi feita uma matriz macroeconômica definidora de políticas públicas complementares que poderá ser executada pelo setor privado, tão necessária para a melhoria da qualidade de vida habitacional. Segundo o documento da FJP (FJP, 2000, CAP.6:2) na análise comparativa entre 1991 e 2000 devemos considerar: Evolução dos montantes absolutos do déficit habitacional e da inadequação das moradias, levando em conta sua distribuição espacial em território brasileiro; Evolução de sua participação no estoque de moradias nas áreas em foco; Alterações na composição tanto do déficit quanto da inadequação, seja em termos de seus componentes internos, seja quanto às faixas de rendimentos das famílias afetadas. Segundo o documento da FJP (FJP, 2000, CAP.6, tabela 6.1:3), no contexto brasileiro houve o incremento absoluto do déficit habitacional ajustado, que passa de em 1991 para unidades habitacionais em 2000, representando 21,7%, no decurso de quase uma década, com uma taxa de crescimento de 2,2% ao ano. Houve alteração na participação dos valores dos quadros urbano e rural em função da elevação do grau de urbanização brasileira (FJP, 2000, CAP.6:2-4). Enquanto há um crescimento de espaços urbanos há redução nos 8

9 espaços rurais. O déficit habitacional ajustado urbano passa de unidades em 1991 a em 2000, representando acréscimo de 41,5% com taxa de 3,9% ao ano. O déficit ajustado rural decresce de unidades em 1991 para em 2000, com retração de 23,9% e taxa negativa de 3% ao ano. Em termos regionais houve incremento absoluto do déficit habitacional urbano e retração absoluta em áreas rurais. Na Região Norte o déficit urbano teve incremento de 78,7% no período de 1991 a A Região Nordeste teve percentual de 12,6% no déficit total e 46,1% no espaço urbano e queda de 21,4% no espaço rural. A Região Sudeste teve 23,8% no total, 30,6% nas áreas urbanas e retração de 28,6% nas áreas rurais. A Região Sul teve 23,4% no déficit total e 47,3% nos espaços urbanos e 35,9% de retração no espaço rural. A Região Centro-Oeste teve 24% no total, 49,1% nas áreas urbanas e 43,1% de retração nas áreas rurais. (FJP, 2000, CAP.6, tabela 6.2:6). Na Região Nordeste o Maranhão e o Piauí sofreram retração do valor total estimado entre 1991 e 2000, devido a drástica redução de contribuição rural, em contexto de elevação das estimativas urbanas. Os outros estados nordestinos apresentam queda dos valores rurais, com exceção do Ceará. O Estado do Maranhão apresenta déficit no espaço rural e o Estado da Bahia no espaço urbano. Na Região Sudeste, todos os estados apresentam elevação do déficit habitacional total. Na Região Sul, como na Região Sudeste, há retração de valores no quadro rural. A Região Centro-Oeste também acompanha esta tendência em âmbito geral, porém nos Estados do Mato Grosso do Sul e Distrito Federal, temos reduzidas estimativas de déficit rural em 1991 e ostentam ligeiro incremento absoluto nesta parcela em Houve um incremento de 34 % nas estimativas de déficit habitacional ajustado no conjunto metropolitano e uma taxa de 3,3 % ao ano. Nas Regiões Metropolitanas, o incremento foi de 26,1 % do total nacional em 1991 e 28,9 % em No Rio de Janeiro houve reduzido acréscimo relativo de déficit habitacional estimado em No imenso território nacional há tendências diferenciadas de crescimento populacional, portanto as estimativas do déficit habitacional ajustado em 1991 e em 2000, devem ser consideradas em relação ao estoque de domicílios existentes em cada ponto do tempo e em cada unidade espacial. Na tabela 6.3 é apresentada o decréscimo relativo de incidência do déficit habitacional de 15,4 % em 1991 para 14,6 % do estoque de moradias em Nas áreas urbanas, evidenciam-se pequena ampliação relativa do déficit, ao passo que a retração absoluta apontada nas áreas rurais do país chega a se traduzir em decréscimo relativo do déficit habitacional rural no correspondente estoque de domicílios recenseados em Nas áreas metropolitanas a participação do déficit ajustado permanece praticamente estável no período. De forma geral, os comportamentos estaduais repetem a tendência nacional de queda percentual dos déficits total e rural e de elevação de sua participação no quadro urbano (FJP, 2000, CAP.6:9). Na Região Nordeste os Estados do Maranhão, Piauí, Ceará, Paraíba e Alagoas ainda apresentam déficit urbano em patamares bastante elevados. Nos Estados do Rio Grande do Norte e Pernambuco, há pequeno acréscimo do déficit habitacional ajustado. Na Região Norte os Estados do Acre, Amazonas e Amapá, apresentam queda relativa do déficit urbano. Na Região Sudeste, os Estados do Espírito Santo e Minas Gerais apresentam pequeno acréscimo do déficit ajustado e no Rio de Janeiro decresce percentualmente o déficit urbano como também nos Estados de Santa Catarina (Região Sul) e Goiás (Região Centro- Oeste) Na Região Centro-Oeste, há elevação relativa do déficit habitacional rural. As únicas Regiões Metropolitanas que apresentam acréscimo relativo do déficit ajustado é no Rio de Janeiro e Belém (FJP, 2000, CAP.6:9). A composição do déficit habitacional ajustado entre 1991 e 2000 é apresentado na tabela 6.4. O comportamento médio nacional, a redução relativa da importância da habitação precária e o incremento da relevância do ônus excessivo com aluguel. Este comportamento, dá respaldo empírico à decisão metodológica de considerar este último um componente do déficit habitacional em 2000 (FJP, 2000, CAP.6, gráfico 6.4:10). A coabitação familiar mantém-se 9

10 como principal parcela responsável pelo dimensionamento de déficit habitacional brasileiro, respondendo por cerca de 58,2 % da estimativa total em 1991 e 56,1 % em Nas Regiões Metropolitanas, o comportamento que se apresenta é a retração relativa da habitação precária, manutenção da liderança em contexto da coabitação familiar e a elevação da responsabilidade atribuível ao ônus excessivo com aluguel entre 1991 e 2000 (gráfico 6.5). Nos estados nordestinos a situação da habitação precária em 2000 passa a ser mais expressiva do que o comportamento médio nacional. O ônus excessivo com aluguel é mais representativo no Sudeste, acompanhado por alguns estados do Sul e do Centro-Oeste. Nos estados do Mato Grosso do Sul e no Distrito Federal, ocorre também a elevação do número de habitações precárias em Nas Regiões Sudeste, Sul e Centro-Oeste existe uma ascensão do ônus excessivo com aluguel. Nas Áreas Metropolitanas há retração relativa da habitação precária entre 1991 e 2000 e existe elevação expressiva do ônus excessivo com aluguel (gráfico 6.7) com percentual, todavia reduzido. Entrecruzando dados da distribuição do déficit habitacional e das faixas dos rendimentos das famílias envolvidas ocorreu uma simplificação entre 1991 e 2000, sendo consideradas apenas, os componentes da habitação precária e a coabitação familiar. Em 2000 persiste uma distinção na distribuição de rendimentos que havia em 1991 e passa a ser considerada renda domiciliar. Em 2000 foi adotado para o processamento informações relativas às faixas de rendimentos da família principal envolvida em situação de déficit habitacional ou a inadequação de moradias, de modo a descontar a participação dos rendimentos auferidos pelas famílias conviventes. Este procedimento diferenciado afeta a comparação, uma vez que reduz o rendimento dos domicílios envolvidos em 2000, deslocando parcela deles para a faixa imediatamente inferior de rendimentos. (FJP, 2000, CAP.6, gráfico 6.7:14). Na maioria dos estados brasileiros e nas grandes regiões há um incremento esperado de percentuais correspondentes à faixa até dois salários mínimos. As exceções são Roraima e Amapá (1991), enquanto no Ceará, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Santa Catarina e Mato Grosso mantêm percentuais similares ou inferiores a 1991, nesta faixa de renda. A concentração acentuada destes componentes em segmentos de baixa renda persiste em 2000, embora não se limite a eles. Os maiores percentuais são encontrados em domicílios com renda acima de cinco salários mínimos nos estados do Amazonas, Rondônia, São Paulo, Rio Grande do Sul, Espírito Santo e no Distrito Federal. Em 2000 essa faixa de renda apresenta percentuais menos elevados nos estados de São Paulo, Distrito Federal e Santa Catarina. No gráfico 6.8 (FJP, 2000, CAP.6:16) mostra um incremento relativo dos domicílios urbanos brasileiros na faixa de rendimentos até dois salários mínimos. Este incremento conduziria a uma expectativa de elevação absoluta no correspondente ao déficit estimado para esta faixa de renda. O déficit habitacional urbano é uma situação que incide sobre 37% dos domicílios urbanos com rendimentos até dois salários mínimos em 1991 e sobre 34% em Houve declínio relativo entre os dois momentos considerados. Em 2000 a possibilidade de distorção comparativa foi considerada através do exame do gráfico 6.9 (FJP, 2000, CAP.6:17). Na comparação da inadequação dos domicílios entre 1991 e 2000 fica prejudicada em alguns aspectos como o ônus excessivo com aluguel que em 1991 era considerado como um componente da inadequação do estoque de moradias e passou a fazer parte do déficit habitacional. A inadequação fundiária e a inadequação em função da depreciação dos domicílios só foram calculadas para As alterações introduzidas na definição dos domicílios carentes por serviços de infraestrutura básica impossibilitaram a comparação com os números para Apenas a densidade excessiva de moradores por dormitório permitia a comparação direta entre as informações de 1991 e Abstraindo-se as alterações sócioeconômicas ocorridas na década de 90, chega-se a uma visão do comportamento evolutivo da inadequação das moradias no que se refere à infraestrutura básica. Dentro deste quadro, são apresentados informações referentes à inexistência de unidade sanitária domiciliar interna. Dois tópicos comparativos das inadequações são apresentados: densidade excessiva e as inadequações da infra-estrutura segundo a metodologia para 1991 (FJP, 2000, CAP.6:19) No período analisado de 1991 a 2000 a definição do adensamento excessivo não sofreu mudanças, houve uma queda do adensamento excessivo em termos absolutos e em relação 10

11 ao total dos domicílios urbanos duráveis. Enquanto em 1991 o percentual era de 8 % das moradias, em 2000 caiu para 5,5 %. Na Região Norte, houve pequeno acréscimo em números absolutos ( domicílios com densidade excessiva e em ). O Estado do Amapá, é a única unidade da Federação onde o acréscimo se dá inclusive em termos relativos (FJP, 2000, CAP. 6, tabela 6.6:20). Devemos levar em consideração que em 1991 utilizou-se a renda mensal domiciliar e em 2000 a renda familiar na comparação da distribuição dos domicílios com adensamento excessivo por faixa de renda (FJP, 2000, CAP.6, tabela 6.7 e gráfico 6.8 e 6.9:17-21). Percebe-se que os domicílios urbanos com adensamento excessivo tenderam a se concentrar na faixa de renda até dois salários mínimos. Houve uma queda significativa no percentual daqueles com mais de cinco salários mínimos entre 1991 e 2000 (FJP, 2000, CAP.6, tabela 6.7:21). A Região Nordeste apresentou declínio significativo na faixa entre dois a cinco salários mínimos e acima de cinco salários mínimos. Algumas regiões apresentaram elevação no percentual de domicílios com adensamento excessivo na faixa de cinco salários mínimos. Na Região Sudeste, principalmente os Estados do Rio de Janeiro e de São Paulo. Em relação à inadequação dos serviços de infraestrutura urbana foram classificados dois grupos: carência de infraestrutura e os com infraestrutura inadequada. O primeiro passo usado pela FJP (FJP, 2000, CAP.6:23) para dimensionar os domicílios inadequados foi a identificação dos que não contavam com serviços de energia elétrica, abastecimento de água, esgotamento sanitário e coleta de lixo, sendo definidos padrões de atendimento mínimo para cada um desses serviços. Para os que contavam com todos os serviços foi averiguada a qualidade a partir de novos critérios definidos para as diversas classes de renda. Neste caso, foi considerada a presença das instalações sanitárias no interior do domicílio e sendo de uso exclusivo da família. Todos os domicílios que não atendiam a esta condição foram considerados inadequados (FJP, 2000, CAP.6:23). O domicílio era considerado carente em termos de infraestrutura básica se não contasse com: (FJP, 2000, CAP.6:23). Energia elétrica; Abastecimento de água ligado à rede geral ou servido por poço, nascente ou por outro tipo de abastecimento, possuindo canalização interna; Esgotamento sanitário servido por rede geral ou fossa séptica ou rudimentar; Coleta de lixo (para os Estados foi considerada carente a habitação que tivesse o lixo jogado em terreno baldio ou outro destino desde que não fosse queimado, enterrado ou coletado diretamente. Para as Regiões Metropolitanas, não seriam consideradas habitações carentes aquelas em que houvesse coleta direta). Para o critério da qualidade dos serviços, foram considerados critérios mínimos de aceitabilidade de padrões de serviços básicos, diferenciados por faixa de renda domiciliar. Foram considerados três faixas de renda domiciliar e para cada uma explicitados critérios de inadequabilidade. Foram considerados inadequados os domicílios que não contavam com um ou mais dos seguintes indicadores de infraestrutura: (FJP, 2000, CAP.6:24). a) Domicílios com renda até dois salários mínimos Rede de água, ponto de água, poço ou nascente, mesmo sem canalização interna ou outra forma de abastecimento, desde que com canalização interna; Rede de esgoto, fossa séptica ou rudimentar; Domicílios que contavam com água de poço e fossa rústica por terem alta possibilidade de contaminação foram consideradas inadequadas; Coleta direta de lixo nas regiões metropolitanas e lixo coletado, queimado ou enterrado nas áreas urbanas dos estados. 11

12 b) Domicílios com renda entre dois a cinco salários mínimos Rede de água com ponto de água dentro do lote ou poço ou nascente com canalização interna; Rede de esgoto ou fossa séptica; Coleta direta de lixo nas regiões metropolitanas e lixo coletado, queimado ou enterrado nas áreas urbanas dos estados. c) Domicílios com renda acima de cinco salários mínimos Rede de água e instalações hidráulicas dentro da casa; Rede de esgoto ou fossa séptica; Coleta direta de lixo nas Regiões Metropolitanas e áreas urbanas. Evidencia queda significativa nos números absolutos dos domicílios que não dispõem de um padrão mínimo de serviços básicos. Em 1991 estimavam domicílios carentes de infraestrutura e em 2000, Isto significa que um grande número de domicílios passou a ter acesso ao que foi definido na época como o mínimo aceitável para não ser considerado totalmente carente. Observa-se que os domicílios carentes têm ausência de apenas um dos serviços de infraestrutura e que os carentes por mais de um critério apresentaram queda em termos absolutos. Entre os classificados como carentes por apenas um critério, o número cai de em 1991 para em Observa-se que em 1991 o lixo era o grande responsável, sendo domicílios considerados carentes de um serviço de infraestrutura urbana. Em 2000 passou a ser domicílios que não tinham coleta de lixo. Quanto ao esgotamento sanitário, houve acréscimo de domicílios em 1991 para em Quanto ao abastecimento de água, cresceu também o número de domicílios entre 1991 e 2000, passando de para Em termos relativos, este crescimento representa um aumento de 2,6 % para 4,3 % nos domicílios carentes apenas de esgotamento sanitário e em relação ao total dos domicílios urbanos duráveis e queda de 0,7 % para 0,6 % nos carentes de abastecimento de água. Acredita-se que os crescimentos aliados à incorporação de novas áreas urbanas, a partir da criação de novos distritos, são fatores que podem ter contribuído para esta nova situação (FJP, 2000, CAP.6:26). Na Região Norte houve crescimento do número de domicílios carentes em termos absolutos. Nas Regiões Sudeste e Centro-Oeste houveram quedas proporcionais e acentuadas, principalmente em função da melhoria dos serviços de coleta de lixo. Em todas as regiões houve acréscimo no número absoluto de domicílios sem abastecimento dágua e esgotamento sanitário (FJP, 2000, CAP.6, gráfico 6.11:29). Em relação às Regiões Metropolitanas houve decréscimos de domicílios carentes apenas na Região Metropolitana de Belém é maior o número de domicílios carentes de infraestrutura ( e ). Houve melhoria de oferta de um padrão mínimo dos serviços de infraestrutura entre 1991 e Em 1991 de 17,5% dos domicílios urbanos duráveis tinham carência de ao menos um dos serviços em 2000 o percentual caiu para 8,3%. Houve acréscimo percentual em termos do serviço de esgotamento sanitário de 2,6% para 4,3%. (FJP, 2000, CAP.6, tabela 6.10:31). Na Região Norte de 2,5% em 1991 passa para 7% em Na Região Nordeste de 2,8% para 6,8%. Na Região Sudeste de 2,6% passa para 3,7%. Na Região Sul de 1,3% passa para 2,8% e na Região Centro-Oeste de 1,1% para 1,9%. Alguns estados apresentavam em 2000 percentuais bem próximos aos de Como exemplos na Região Norte temos Amapá, Pará e Acre e na Região Nordeste tem Alagoas. Nas Regiões Metropolitanas evidenciaram também grande melhoria em termos percentuais no período. Na tabela 6.10 (FJP, 2000, CAP.6:31) podem ser visto o aumento de domicílios classificados como carentes por apenas um critério. Os estados do Acre, Roraima e Mato Grosso cresce o número de domicílios com 2 ou mais critérios de carências. 12

13 Na tabela 6.11 observa-se que em 1991 eram 38,7% dos domicílios que apresentavam alguma carência e tinham renda mensal até dois salários mínimos. Em 2000 passou para 49,8% os domicílios carentes. Na faixa de mais de cinco salários mínimos em 1991 eram 23,5% e em 2000 passaram a 12,6%. Há uma tendência de se concentrarem os domicílios carentes em termos de serviços de infraestrutura nas faixas de mais baixa renda, em todas as regiões. (FJP, 2000, CAP.6, gráfico 6.15:35). Segundo a FJP o passo seguinte para a classificação de domicílios inadequados é a identificação dos domicílios urbanos duráveis com serviços de infraestrutura inadequada. As tabelas 6.12 e 6.13 apresentam um acréscimo de em 1991 para em 2000, em relação a domicílios com infraestrutura inadequada. Este crescimento absoluto não se traduziu em acréscimo percentual. Em 1991, 15,9 % dos domicílios urbanos duráveis eram inadequados e em 2000 passaram a 13,1 %. Observa-se que a inadequação se deve ao acréscimo dos números absolutos de infraestrutura e que houve queda dos domicílios com problemas na instalação sanitária. Na Região Sudeste houve queda em números absolutos dos domicílios inadequados (gráfico 6.16:40). Nas Regiões Norte, Centro-Oeste e Nordeste, o problema é mais acentuado. Na Região Sudeste apesar dos elevados números absolutos as inadequações são relativamente pouco representativas. Nas Regiões Metropolitanas o número de domicílios permanece praticamente o mesmo para 1991 e Em termos percentuais caem de 9,3 % em 1991 para 6,9 % em A Região Metropolitana de Fortaleza apresentou elevação substancial na percentagem de domicílios inadequados em termos de infraestrutura sendo 8,4 % em 1991 e 21,6 % em Na Região Metropolitana de Belém, foram estimados em 2000, 4,2 % de domicílios com inadequação pela ausência de instalações sanitárias. A Região Metropolitana de Salvador apresentou baixo percentual de inadequação de serviços de infraestrutura. A Região Metropolitana de Recife apresentou maior número de domicílios inadequados. Na tabela 6.14 são apresentados os domicílios inadequados na faixa de renda mais alta. Estes domicílios tendem a se concentrar na faixa de dois a cinco salários mínimos, caindo os percentuais daqueles na faixa mais elevada no Brasil e nas grandes Regiões como Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Na análise dos domicílios com inadequação de serviços de infraestrutura básica classificados como carente ou com infraestrutura inadequada revela-se que: (FJP, 2000, CAP.6:43-44) Houve queda das carências absolutas tanto em termos nominais quanto relativos, com indicações de que os domicílios passaram a contar com serviços de infraestrutura em padrões mínimos de qualidade, aumentando o número de domicílios com infraestrutura inadequada em 2000; Em 1991 o setor de limpeza urbana era responsável pelo número de domicílios carentes, posição ocupada em 2000 pelo setor de esgotamento sanitário; Diminuiu substancialmente o número de domicílios inadequados que não tinham instalação sanitária de uso exclusivo; Entre as grandes Regiões a Centro-Oeste apresentou as menores carências e as maiores inadequações relativas. As Regiões Sudeste e Sul apresentaram baixo percentual tanto de domicílios carentes quanto inadequados; Em termos de distribuição de renda dos domicílios inadequados, houve maior participação dos domicílios de baixa renda em Isto significa que os domicílios com famílias mais carentes não estão tendo condições ou não lhes são oferecidas condições que lhes permitam atingir os menores níveis de exigência para o padrão de atendimento dos serviços básicos. A conclusão que se chega em relação à análise do déficit habitacional é que não devemos apenas pensar na falta de moradias, mas nas condições desejáveis do espaço habitacional que promovam uma boa qualidade de vida. (FJP, 2000, CAP.6:42). 13

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15 3. Política Habitacional no Brasil A Política Nacional de Habitação tem por objetivos principais a universalização do acesso à moradia adequada e à melhoria das habitações existentes, a regularização dos assentamentos e a promoção do acesso à terra urbana. Antecedentes Inadequação dos domicílios A melhoria da qualidade de vida dos moradores é o pressuposto básico quando da definição do domicílio inadequado. Segundo estudo da..., foram analisados os domicílios inadequados, considerados apenas aqueles caracterizados como particulares permanentes duráveis urbanos. Neste grupo não incluídos aqueles domicílios que deveriam ser repostos, já considerados como déficit habitacional. Os critérios utilizados para a classificação dos domicílios inadequados, como apresentados a seguir, permitem que o domicílio possa ser considerado inadequado por mais de um deles, havendo assim a possibilidade de dupla contagem. densidade excessiva de moradores; inadequação fundiária urbana; necessidade de cuidados especiais em função da idade da edificação; carência de serviços de infra-estrutura básica; inexistência de unidade sanitária domiciliar interna. A tabela 1 mostra a distribuição dos domicílios inadequados segundo as regiões brasileiras, mostrando que o problema habitacional não esta relacionado unicamente ao déficit habitacional, pois milhões de pessoas estão vivendo condições precárias. Já o gráfico abaixo mostra que as regiões Sudeste e Nordeste concentram a maioria dos domicílios inadequados. Tabela 1 Critérios da Inadequação dos Domicílios Urbanos Duráveis por Regiões Brasileiras Inexistência de unidade sanitária Adensamento Inadequação Carência de Inadequação por excessivo Fundiária Urbana Infra-Estrutura Depreciação Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Total das RMs Fonte: Dados básicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Sinopse Preliminar do Censo Demográfico, 2000; Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), 1999 (microdados) Elaboração: Fundação João Pinheiro (FJP), Centro de Estatística e Informações (CEI) 15

16 70 Gráfico 1 Distribuição Percentual dos Critérios de Inadequação dos Domicílios no Brasil em 2000 Nordeste Norte Sudeste Sul Centro-Oeste 60 Percentual Densidade Fundiária Infra-estrutra Planta Básica Depreciação Especificação Elaboração: FJP/CEI Déficit Habitacional O déficit habitacional ajustado urbano passa de unidades, em 1991, a , em 2000, com acréscimo de 41,5% no período, a uma taxa de 3,9% ao ano. O déficit ajustado rural decresce de unidades, em 1991, para , em 2000, com retração de 23,9%, a uma taxa negativa de 3% ao ano. Parte deste comportamento decorre da própria evolução diferencial do número total de domicílios em cada uma das situações. Instrumentos Constituição Brasileira Artigo 182: a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade através de instrumentos definidos nos seguintes parágrafos: 1.º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. 2.º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. 3.º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. 4.º É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. Artigo 183: institui a usucapião urbana, possibilitando a regularização de extensas áreas ocupadas por favelas, vilas, alagados, invasões e loteamentos clandestinos. Outro instrumento é o Estatuto da Cidade, que reúne normas relativas à ação do poder público, instrumentaliza o Município para garantir o pleno desenvolvimento das funções da cidade e da propriedade urbana, tornando o Município o principal responsável pela execução da política urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: 16