ISAMARA SEABRA O FINANCIAMENTO DAS PARCERIAS PÚBLICO- PRIVADAS NO BRASIL

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1 UniCEUB Centro Universitário de Brasília Instituto CEUB de Pesquisa e Desenvolvimento Programa de Mestrado em Direito ISAMARA SEABRA O FINANCIAMENTO DAS PARCERIAS PÚBLICO- PRIVADAS NO BRASIL BRASÍLIA - DF 2012

2 ISAMARA SEABRA O FINANCIAMENTO DAS PARCERIAS PÚBLICO- PRIVADAS NO BRASIL Dissertação apresentada como requisito obrigatório para a obtenção do grau de Mestre em Direito do Centro Universitário de Brasília UniCEUB. Orientador: Prof. Dr. Daniel Amin Ferraz. BRASÍLIA -DF 2012

3 SEABRA, Isamara. O financiamento das parcerias público-privadas no Brasil. Brasília: o autor, f. Dissertação apresentada para obtenção do grau de Mestre em Direito do Programa de Mestrado em Direito do Centro Universitário de Brasília. Orientador: Prof. Dr. Daniel Amin Ferraz. Introdução; 1. Antecedentes das Parcerias Público-Privadas; 2. O financiamento das Parcerias Público-Privadas: uma análise jurídico-econômica; 3. O financiamento das Parcerias Público-Privadas no Brasil: fontes de recursos e operações; Considerações Finais.

4 ISAMARA SEABRA O FINANCIAMENTO DAS PARCERIAS PÚBLICO- PRIVADAS NO BRASIL Dissertação apresentada como requisito obrigatório para a obtenção do grau de Mestre em Direito do Centro Universitário de Brasília UniCEUB. Orientador: Prof. Dr. Daniel Amin Ferraz Banca Examinadora: Brasília-DF, de de Prof. Dr. Daniel Amin Ferraz Orientador Prof. Drª Neide Teresinha Malard Centro Universitário de Brasília UniCeub Prof. Dr. Roberto Freitas Filho Centro Universitário de Brasília UniCeub Prof. Dr. Roberto Correia da Silva Gomes Caldas Membro Externo

5 AGRADECIMENTO À minha família, pelo carinho, apoio e principalmente pela compreensão na minha constante ausência durante a elaboração deste trabalho. Ao Fernando, pelo apoio sempre incondicional e contribuição inestimável no desenvolvimento da pesquisa.

6 RESUMO SEABRA, Isamara. O financiamento das parcerias público-privadas no Brasil. Mestrado em Direito e Políticas Públicas. Brasília: UniCEUB, As parcerias público-privadas (PPPs) foram introduzidas no ordenamento jurídico brasileiro em 2004, pela Lei /04, objetivando suplementar os recursos escassos, aumentar a eficiência governamental na realização de obras e serviços públicos e aproveitar a maior experiência do setor privado na condução de projetos de investimentos, sobretudo na infraestrutura. Porém, deve ser destacado que os projetos de parcerias demandam, em geral, elevados investimentos, fazendo com que seja necessária a obtenção de recursos para os projetos, pelo parceiro privado, através de financiamentos. O presente trabalho versa sobre a importância dos financiamentos para as parcerias público-privadas e os instrumentos criados pela Lei para dar maior segurança aos seus financiadores, além de destacar as principais fontes de crédito às parcerias no Brasil, dando atenção à atuação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. Em suas conclusões, o trabalho mostra que, por diversas razões, as parcerias têm encontrado dificuldades na obtenção de recursos privados. As principais fontes internacionais de recursos para os grandes projetos brasileiros de investimento, Grupo do Banco Mundial e o BID, desde a primeira década deste século, em razão da crise econômica mundial, têm concentrado seus esforços e recursos no fornecimento, quase que exclusivo, de apoio institucional e técnico para a estruturação de projetos de PPP, e não em financiamentos. Por sua vez, as fontes internas de recursos privados para financiamentos no Brasil, como os bancos comerciais, fundos de pensão, fundos de investimento e o mercado de capitais, pouco têm contribuído para o financiamento aos projetos de PPP. A lacuna deixada por essas fontes tem sido preenchida por meio dos bancos públicos brasileiros, em especial os federais, sendo o BNDES o que possui a participação efetiva. Aliás, o Banco tem se destacado tanto no apoio à estruturação dos projetos de PPPs quanto no financiamento dessas. A utilização de recursos públicos para viabilizar os investimentos privados nas PPPs pode ser interpretada como uma contradição a um dos objetivos básicos do instrumento das parcerias público-privadas: suprir a escassez de recursos públicos para viabilizar obras da infraestrutura e serviços públicos. No entanto, essa observação deve ser analisada com cautela, considerando as características peculiares do mercado financeiro brasileiro e, em particular, as condições pelas quais o financiamento às PPPs é concedido: cobrança de juros, exigência de garantias e obrigações especiais. Além disso, a responsabilidade pelo pagamento dos financiamentos é privada, ou seja, o endividamento não é público. No Brasil, tradicionalmente, a ausência de investidores privados atuando na infraestrutura tem sido compensada pela ação direta do Estado por meio dos bancos públicos e seus financiamentos. O governo federal, por meio dos seus bancos públicos, realiza via crédito o fomento com o objetivo de promover o desenvolvimento. Palavras-Chave: Estado regulador; parceria público-privada; financiamento; bancos públicos e BNDES

7 ABSTRACT Public-private partnerships (PPPs) were first introduced in the Brazilian body of laws in 2004, with the law no /04, with the objective of supplementing scarce resources, increasing governmental efficiency in executing public investments and using the private sector s experience in conducting investment projects, especially in infrastructure.though, it is important to outline that partnership projects usually demand high investments, making the obtainance of funding through financing, by the private partner, necessary. This study analyses the importance of financing to the implementation of public-private partnerships and the instruments created by law for that purpose, by diminishing the risks for the financiers, and also outlines the main funding sources for PPPs, with special attention to the case of the Brazilian Economic and Social Development Bank (BNDES). In its conclusions, the work demonstrates that, for a number of reasons, the PPPs tend to find the financing of its projects rather difficult. Main multilateral funding sources of such infrastructure projects in Brazil, as IADB and World Bank, since the first decade of this century, have concentrated their efforts in supporting the projects with institutional and technical knowledge in structuring the projects, rather then in financing them. Internal sources of private funding, as commercial banks, pension funds, investment funds and the capital markets little have contributed for PPP projects. The gap in funding is being filled by Brazilian public banks, especially BNDES, which has excelled in both structuring and financing PPP projects. Using public resources to make private investments in PPPs viable may be viewed as a contradiction to the PPP s basic objectives supplying the scarcity of public funds for infrastructures and public services projects. However, this assertion should be analyzed with caution, given the specificity of Brazilian capital markets and, especially, the conditions in which the credit for PPPs is given with interest rates, collaterals and a number of other special obligations. More than that, the responsibility for the debt is entirely private, meaning that the funding is not public. In Brazil, the lack of private investors in infrastructure has been traditionally compensated by direct public investments, through governmental banks and loans. The federal government, using its public banks accomplishes, with credit, its goal of promoting development. Key-Words: Regulatory State; public-private partnership;funding; State Banks; BNDES.

8 7 SUMÁRIO INTRODUÇÃO... ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO. CAPÍTULO I:... ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO. ANTECEDENTES DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS... ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO. Seção 1 A mudança da atuação do Estado na economia: de interventor a regulador... Erro! Indicador não 1.1 Os paradigmas de atuação do Estado na economia... Erro! Indicador não 1.2 O modelo econômico do Estado interventor... Erro! Indicador não 1.3 A crise do Estado interventor no mundo e no Brasil... Erro! Indicador não 1.4 O Estado regulador no Brasil: as reformas administrativas, o Plano Real, a privatização e as agências de regulação... Erro! Indicador não Seção 2- A nova forma de atuação da Administração Pública brasileira: a atuação regulatória... Erro! Indicador não 2.1 Características da atuação regulatória do Estado brasileiro... Erro! Indicador não 2.2 A utilização dos contratos na implementação de políticas públicas e suas características... Erro! Indicador não Seção 3 O conceito de parceria público-privada e a experiência internacional... Erro! Indicador não 3.1 O surgimento das parcerias público-privadas como reflexo do fenômeno da contratualização... Erro! Indicador não 3.2 O conceito de parceria público-privada e as diferentes modalidades de relacionamento do setor público com o privado... Erro! Indicador não 3.3 A experiência internacional das parcerias público-privadas... Erro! Indicador não Seção 4 Análise das parcerias público-privadas no sistema jurídico brasileiro... Erro! Indicador não 4.1 Antecedentes às parcerias público-privadas: as concessões Erro! Indicador não 4.2 Principais aspectos do instituto das concessões... Erro! Indicador não 4.3 As parcerias público-privadas consubstanciadas na Lei /04... Erro! Indicador não 4.4 Fundamentos das parcerias público-privadas: conceitos e diretrizes da Lei /04... Erro! Indicador não

9 8 4.5 As modalidades de parcerias público-privadas: concessões administrativas e patrocinadas... Erro! Indicador não CAPÍTULO II - O FINANCIAMENTO DAS PARCERIAS PÚBLICO- PRIVADAS: UMA ANÁLISE JURÍDICO-ECONÔMICA... ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO. Seção 1 Aspectos gerais e importância... Erro! Indicador não 1.1 Tipos de financiamento a projetos de investimentos e sua importância para as parcerias público-privadas... Erro! Indicador não 1.2 O project finance e sua importância para os financiamentos das parcerias público-privadas... Erro! Indicador não 1.3 Repartição e mitigação dos riscos nas parcerias público-privadas e sua influência nos financiamentos aos projetos... Erro! Indicador não 1.4 A sociedade de propósito específico (SPE) nas parcerias público-privadas e sua importância para o financiamento da sociedade... Erro! Indicador não Seção 2 Os principais instrumentos de proteção aos financiadores das parcerias público-privadas... Erro! Indicador não 2.1 O direito de assunção e transferência do controle da sociedade da parceria pelos financiadores (step in rights)... Erro! Indicador não 2.2 As garantias de pagamento da contraprestação da Administração Pública e o Fundo Garantidor das Parcerias Público-Privadas... Erro! Indicador não 2.3 Outros mecanismos de proteção aos financiadores das parcerias públicoprivadas... Erro! Indicador não 2.4 O instituto da arbitragem e sua importância para os financiamentos das parcerias público-privadas... Erro! Indicador não CAPÍTULO III - O FINANCIAMENTO DAS PARCERIAS PÚBLICO- PRIVADAS NO BRASIL: RECURSOS E OPERAÇÕES Seção 1 Instituições de crédito e as parcerias público-privadas no Brasil. Erro! Indicador não 1.1 O papel das agências multilaterais de crédito no financiamento das parcerias público-privadas... Erro! Indicador não 1.2 Fontes internas de financiamento às parcerias público-privadas no Brasil...Err o! Indicador não Seção 2- Uma avaliação dos financiamentos concedidos pelas instituições financeiras federais brasileiras às parcerias público-privadas Erro! Indicador não 2.1 As parcerias público-privadas contratadas... Erro! Indicador não 2.2 O apoio do Banco do Nordeste BNB às parcerias público-privadas Erro! Indicador não

10 9 2.3 A Caixa Econômica Federal e suas operações de financiamento às PPPs...Err o! Indicador não 2.4 O BNDES e o apoio às parcerias público-privadas... Erro! Indicador não 2.5 Uma avaliação da atuação das instituições financeiras federais e seus recursos no financiamento às PPPs... Erro! Indicador não CONSIDERAÇÕES FINAIS... ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO. REFERÊNCIAS... ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.

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