Informação técnico-jurídica nº 02/2015
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- Luiz Fernando Brian Chagas Custódio
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1 Informação técnico-jurídica nº 02/2015 ASSUNTO: gestão democrática e eleições para dirigentes de unidades públicas de ensino O Centro de Apoio Operacional da Educação, através da coordenadora que esta subscreve, com fundamento no artigo 60, inciso II, LCE nº 25/98 (LOEMP), expede a seguinte Informação Técnico-Jurídica, sem caráter vinculativo, às Promotorias de Justiça com atribuição na área da Educação: Considerando que o direito à educação, amparado pela Constituição da República (artigos 205 a 214), pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (artigos 53 a 59), pela LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional Lei n 9394/96) e pela LDB Estadual (Lei Complementar n 26/98), é objeto de atuação por parte do Ministério Público, haja vista se tratar de interesse social; Considerando que a Constituição da República prevê, no artigo 206, inciso VII, como princípio basilar da educação, a gestão democrática do ensino público, assim como o artigo 3º, inciso VIII, da LDB Nacional e a LDB Estadual, artigo 106; Considerando que o assunto em pauta abarca entendimentos divergentes, inclusive no âmbito do Poder Judiciário, e que tem sido encaminhado número relevante de questionamentos ao CAOEDUCAÇÃO, com solicitações relacionadas à gestão democrática do ensino, principalmente no que tange à eleição direta de dirigentes para unidades públicas de educação pelas próprias comunidades escolares; Informa: 1. Das considerações sobre a gestão democrática do ensino público Entre os princípios que devem nortear a educação escolar, contidos na Constituição da República, artigo 206, e assumidos no artigo 3º da Lei nº 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional LDB), consta, explicitamente, a gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino (inciso VIII do artigo 3 da LDB). 1
2 Trata-se, pois, do desafio de constituir uma gestão democrática que contribua efetivamente para o processo de construção de uma cidadania emancipadora, o que requer autonomia, participação, criação coletiva dos níveis de decisão e posicionamentos críticos. Para tanto, é fundamental que a escola tenha a sua filosofia político-pedagógica norteadora, resultante de uma análise crítica da realidade nacional e local e expressa em um projeto político pedagógico que a caracterize em sua singularidade, permitindo um acompanhamento e avaliação contínuos por parte de todos os participantes das comunidades escolar (estudantes, pais, professores, funcionários e direção) e local (entidades e organizações da sociedade civil identificadas com o projeto da Escola). A autonomia da escola para experimentar uma gestão participativa também está prevista no artigo 17 da LDB, que afirma: os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público. A LDB é mais precisa ainda, nesse sentido, em seu artigo 14, quando afirma que os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica de acordo com as suas peculiaridades, conforme os seguintes princípios: I participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola; II participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. Cabe frisar, de modo paralelo, a meta 19 do Plano Nacional de Educação, com previsão na Lei nº /2014: > Meta 19: assegurar condições, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União para tanto. - Estratégias: ( ) 19.1) priorizar o repasse de transferências voluntárias da União na área da educação para os entes federados que tenham aprovado legislação específica que regulamente a matéria na área de sua abrangência, respeitando-se a legislação nacional, e 2
3 que considere, conjuntamente, para a nomeação dos diretores e diretoras de escola, critérios técnicos de mérito e desempenho, bem como a participação da comunidade escolar; (...) 19.7) favorecer processos de autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira nos estabelecimentos de ensino. Somando-se à análise legislativa da questão, leia-se o artigo 106 da LDB Estadual (Lei Complementar Estadual n 26/98): As escolas mantidas pelo poder público estadual obedecem aos princípios da gestão democrática, assegurada a existência de conselhos escolares paritários, dos quais participam os seguintes segmentos: direção, professores, demais servidores, alunos e pais de alunos. 1º - O conselho escolar paritário tem poder deliberativo; 2º - Fica instituído o regime de eleições diretas para Diretores das Escolas descritas na presente lei, cuja regulamentação do processo eletivo será realizada no prazo de 60 (sessenta) dias da publicação desta lei. 3º - Poderão ser candidatos às eleições de que trata este artigo, professores que contem, no mínimo, 02 (dois) anos de comprovada experiência administrativa ou regência de classe. 4º - Fica estendido ao Diretor de Faculdade mantida pelo Estado o processo de escolha previstos neste artigo. (...) 6º A duração do mandato dos dirigentes é de dois anos, à exceção da do Reitor que é de quatro anos, permitindo-se para todos uma reeleição. - Redação dada pela Lei Complementar nº 85, de º - As eleições previstas na presente lei serão realizadas a partir do início do ano letivo de º acrescido pela Lei nº , de Tomando a previsão da LDB goiana como supedâneo, a Assembleia Legislativa aprovou e foi sancionada a Lei nº /99, que estabelece critérios para o processo de eleição de diretores dos estabelecimentos de ensino da rede pública estadual. Portanto, o Estado de Goiás adota o posicionamento de que as eleições diretas para o cargo de dirigente escolar é medida coerente com os princípios que regem a matéria, incluindo o Princípio da Gestão Democrática. 3
4 2. Sobre o entendimento do STF em relação às eleições e a exigência legal de formação para os dirigentes O Supremo Tribunal Federal ratificou o posicionamento, por último no julgamento da ADI nº 2997, de que compreende a direção escolar como cargo público e, como determina a Constituição, não pode ser provido por meio de eleições, declarando a inconstitucionalidade de algumas leis que estabelecem o provimento desses cargos por meio de eleições diretas e reforçando que o provimento pertence à esfera discricionária do chefe do Poder Executivo, em cuja estrutura organizacional aquele cargo se insere. Entretanto, conforme observa Souza (2009), a despeito de tal avaliação do STF, é crescente a prática de eleições diretas para suprir a função de diretor escolar no Brasil, em face do entendimento já consolidado entre os estudiosos da área da educação, que defende as eleições como mecanismos de gestão democrática e, por isso, a constitucionalidade do tema. Por conseguinte, apesar da interpretação da Corte Suprema, de que a nomeação para o cargo de diretor está no limite do poder discricionário concedido ao chefe do Poder Executivo, existem ressalvas constitucionais e legais a serem consideradas dentro do tema. Nessa linha de raciocínio, atente-se primeiramente para o disposto no já citado artigo 206, inciso VI, da Constituição da República: o ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: ( ) gestão democrática do ensino público, na forma da lei. Note-se que o constituinte foi claro ao determinar que a gestão do ensino público deve se basear em parâmetros democráticos, subordinados, por sua vez, a texto de lei específico. Existe ressalva legal, inclusive, à livre nomeação em evidência, constante exatamente no artigo 64 da Lei nº 9.394/96, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, a qual traz o seguinte requisito de habilitação para o cargo de diretor de unidade escolar: a formação de profissionais de educação para administração, planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional para a educação básica, será feita em cursos de graduação em pedagogia ou em nível de pós-graduação, a critério da instituição de ensino, garantida, nesta formação, a base comum nacional. 4
5 Assim, o texto da Lei Federal é cuidadoso ao reservar para o exercício das funções de administração e planejamento escolar o profissional de educação, o qual deverá ter obtido formação profissional para a gestão escolar em curso específico de pedagogia ou em pós-graduação, com garantia da base comum do magistério nacional nessa segunda opção. Percebe-se, pois, que a questão é polêmica e levanta discussões entre os autores que escrevem sobre a matéria. Entretanto, apesar das divergências de bases teóricas, pode constatar-se consenso entre as diferentes correntes no sentido de defesa da formação específica para a ocupação das atividades de gestor escolar, fato que contribuiu para a consolidação de uma área de conhecimento específico no país: a administração escolar. De qualquer modo, toda análise sobre a situação local passa pela verificação da legislação municipal para o tema. Caso não exista texto normativo no âmbito do município sobre os requisitos de formação para o gestor escolar, conforme a previsão positivada no artigo 64 da Lei nº 9.394/96, cabe à Promotoria de Justiça solicitar ao Conselho Municipal de Educação local posicionamento através de resolução normativa. 3. Dos argumentos favoráveis à realização das eleições A Constituição da República adotou como forma de Estado o Federalismo, o qual tem como pilar elementar a autonomia dos Entes Federados (artigo 1º da CRFB/88). O federalismo brasileiro destaca-se e diferencia-se do estabelecido em outros países pela autonomia municipal (artigo 18 da CRFB/88). É por tal característica que os municípios têm ampla liberdade organizatória, que deve ser disciplinada pela Lei Orgânica Municipal. Para o exercício desse mister, o ente deve, inclusive, organizar e manter seus serviços públicos, estabelecendo, também, as normas que regem o regime jurídico dos servidores que integram o seu quadro (artigo 30, V, da CRFB/88). Nunca é demais ressaltar, porém, que tais normas devem estar em consonância com as Constituições Federal e Estadual e com eventual legislação federal que seja especializada na matéria. 5
6 Aqui, chega-se a um ponto crucial: existe previsão expressa na Constituição da República para a gestão democrática do ensino, conforme explanado acima. Simetricamente, as leis que estabelecem as diretrizes básicas para a educação nacional e estadual expressam comandos no mesmo sentido. Em relação à ADI nº 2997, apesar de ter sido julgada procedente, portanto contrária à realização de eleições diretas para o cargo de dirigentes escolares no Estado do Rio de Janeiro, há de se considerar que houve voto divergente do Ministro Marco Aurélio, além de estarem ausentes ou licenciados os Ministros Joaquim Barbosa, Menezes Direito e Eros Grau. Ademais, o Ministro que divergiu na ADI acima mencionada também lavrou voto isolado no julgamento da ADI 640-MG, repetindo-o, ainda, no julgamento da ADI 578-2, que teve por objeto o artigo 213, 1º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. Defendeu, pois, que o princípio da Gestão Democrática, imposto pela Carta Maior, bem como por diversas Constituições Estaduais, busca colocar nos relevantes cargos pessoas melhor capacitadas, afastando vícios anteriores no campo do apadrinhamento. Leia-se, desse modo, trecho do posicionamento na ação oriunda do Estado de Minas Gerais: A forma de escolha dos diretores e vice-diretores das escolas públicas, além de consubstanciar temperamento à atuação discricionária do chefe do Poder Executivo, atendendo aos anseios da sociedade no que voltados para o critério de mérito, mostra-se em harmonia com o princípio segundo o qual o ensino será ministrado com base na gestão democrática 6
7 4. Conclusão Ministério Público do Estado de Goiás Considerando as consultas elaboradas por membros do Ministério Público acerca de qual posicionamento adotar nos casos de questionamento acerca da constitucionalidade de leis municipais que estabelecem eleições diretas para provimento dos cargos de diretor escolar, este Centro de Apoio, respeitando os argumentos contrários e adotando posicionamento divergente do atualmente praticado pelo STF, orienta os Promotores de Justiça a atuarem no sentido de promover a defesa dos princípios constitucionais da educação, notadamente o da Gestão Democrática do Ensino Público, o que inclui a eleição direta de diretores de escolas públicas. Por fim, o CAO Educação se coloca à inteira disposição para os esclarecimentos que se fizerem necessários. Goiânia, 26 de Junho de SIMONE DISCONSI DE SÁ CAMPOS Promotora de Justiça/ Coordenadora do CAOEDUCAÇÃO > Referência: - SOUZA, A. R. Explorando e construindo um conceito de gestão escolar democrática. Educação em Revista, Belo Horizonte, v. 25, n.3, p , dez/2009; 7
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