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1 BuscaLegis.ccj.ufsc.br Ascensão Funcional e Inconstitucionalidade *Juiz Federal, Mestre em Direito e Professor da Universidade Salgado de Oliveira William Douglas* *Advogada. Tatiana Jogaib Jardim* A Lei 8112/90, em sua redação original, previa, no artigo 8º, inciso III, como forma de provimento de cargo público a ascensão funcional. De acordo com Maria Sylvia Di Pietro, in Manual de Direito Administrativo, Ed. Atlas, 18ª edição, pág. 525, ascensão é "o ato pelo qual o funcionário ou servidor passava de um cargo a outro de conteúdo ocupacional diverso". Desta forma, o funcionário público que, após várias promoções, atingisse a última classe de sua carreira, ingressaria no início de outra carreira superior e assemelhada à anterior, sem ter prestado concurso público para tanto. Ou seja, poderia haver investidura em cargo público sem a prévia realização de concurso público. A Emenda Constitucional 01/69, no art. 97, 1º dizia que: "Art. 97. Os cargos públicos serão acessíveis a todos os brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei. 1º. A primeira investidura em cargo público dependerá de aprovação prévia, em concurso público de provas ou de provas e títulos, salvo os casos indicados em lei. Porém, a Constituição Federal, retirou o vocábulo "primeira", passando a dispor, em seu artigo 37, inciso II, que: "II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração".
2 A ascensão funcional era prevista na Constituição do Estado do Rio de Janeiro, que no artigo 80 do ADCT dizia que: "Art. 80. Fica assegurado aos Detetives-Inspetores e Escrivães de Polícia de 1ª Classe, Bacharéis em Direito, com mais de 10 anos de efetivo serviço no grupo POL que, à época da promulgação da Constituição Federal, possuíam mais de 5 anos na classe e que tenham freqüentado o mínimo de 50% de horas/aula no curso específico inerente ao cargo, o aproveitamento na classe inicial do cargo de Delegado de Polícia." Ocorre que o referido dispositivo teve a sua constitucionalidade questionada na ADI 231, julgada em 05/08/1992, sendo que o Supremo Tribunal Federal assim decidiu: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ASCENSAO OU ACESSO, TRNSFERENCIA E APROVEITAMENTO NO TOCANTE A CARGOS OU EMPREGOS PUBLICOS. - O CRITÉRIO DO MÉRITO AFERIVEL POR CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS OU DE PROVAS E TITULOS E, NO ATUAL SISTEMA CONSTITUCIONAL, RESSALVADOS OS CARGOS EM COMISSAO DECLARADOS EM LEI DE LIVRE NOMEAÇÃO E EXONERAÇÃO, INDISPENSAVEL PARA CARGO OU EMPREGO PÚBLICO ISOLADO OU EM CARREIRA. PARA O ISOLADO, EM QUALQUER HIPÓTESE; PARA O EM CARREIRA, PARA O INGRESSO NELA, QUE SÓ SE FARA NA CLASSE INICIAL E PELO CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS OU DE PROVAS TITULOS, NÃO O SENDO, POREM, PARA OS CARGOS SUBSEQUENTES QUE NELA SE ESCALONAM ATÉ O FINAL DELA, POIS, PARA ESTES, A INVESTIDURA SE FARA PELA FORMA DE PROVIMENTO QUE E A "PROMOÇÃO". ESTAO, POIS, BANIDAS DAS FORMAS DE INVESTIDURA ADMITIDAS PELA CONSTITUIÇÃO A ASCENSAO E A TRANSFERENCIA, QUE SÃO FORMAS DE INGRESSO EM CARREIRA DIVERSA DAQUELA PARA A QUAL O SERVIDOR PÚBLICO INGRESSOU POR CONCURSO, E QUE NÃO SÃO, POR ISSO MESMO, INSITAS AO SISTEMA DE PROVIMENTO EM CARREIRA, AO CONTRARIO DO QUE SUCEDE COM A PROMOÇÃO, SEM A QUAL OBVIAMENTE NÃO HAVERA CARREIRA, MAS, SIM, UMA SUCESSÃO ASCENDENTE DE CARGOS ISOLADOS. - O INCISO II DO ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL TAMBÉM NÃO PERMITE O "APROVEITAMENTO", UMA VEZ QUE, NESSE CASO, HÁ IGUALMENTE O INGRESSO EM OUTRA CARREIRA SEM O CONCURSO EXIGIDO PELO MENCIONADO DISPOSITIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE QUE SE JULGA PROCEDENTE PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAIS OS ARTIGOS 77 E 80 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITORIAS DO
3 ESTADO DO RIO DE JANEIRO. (ADI 231/ RJ - RIO DE JANEIRO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Relator(a): Min. MOREIRA ALVES Julgamento: 05/08/1992 Órgão Julgador: TRIBUNAL PLENO Publicação: DJ DATA ). Assim, com a Constituição Federal de 1988, passou-se a entender que a ascensão funcional não fora recepcionada por esta, visto que, de acordo com o artigo 37, II da Magna Carta, qualquer investidura em cargo público só poderá ser feita via concurso público. Vale frisar que, apenas cinco anos após essa decisão do Supremo, com a Lei 9.527/1997, é que o inciso III do artigo 8º da Lei 8112/90 foi revogado, deixando de haver no nosso ordenamento jurídico previsão legal sobre a ascensão funcional. Atualmente, tramita no Congresso Nacional uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 257/1995, com o objetivo de alterar o inciso II do artigo 37 da CF, passando a admitir a ascensão funcional. Ressurge, então, a seguinte discussão: seria essa Proposta de Emenda inconstitucional? Estaria ela violando o rol de cláusulas pétreas, consagrado no artigo 60, 4º da CF? Ou, ao contrário, tal Proposta de Emenda é constitucional, sendo, ainda, uma forma de estimular o servidor público? O artigo 60, 4º, IV da CF inclui como cláusula pétrea os direitos e garantias individuais, sendo que o artigo 5º, caput da CF diz que:" Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade...". No curso das discussões no parlamento será preciso observar o que vai ser proposto ao final, se o retorno da ascensão como havia antes (o que limitará sua aplicação, por ser uma promoção vertical) ou uma reserva de vagas nos concursos na qual qualquer servidor público concursado tenha a possibilidade de participar. Nesse segundo caso, o efeito da modificação será bem maior. Poder-se-ia argumentar contra a referida PEC que esta violaria o direito à igualdade constitucionalmente garantido, pois, ao reservar vagas de uma determinada carreira a servidores públicos já integrantes de carreira distinta do mesmo quadro funcional, estaria beneficiando estes em detrimento das demais pessoas que prestariam concurso público para preenchimento dessas vagas. Porém, data venia, não nos parece que tal argumento mereça prosperar. Como já sabido, o princípio da igualdade constitucionalmente garantido consiste em tratar de forma igual os iguais e desigualmente os desiguais. Assim, não há que se falar em "igualdade de tratamento" entre aquele servidor que já se encontra num determinado quadro funcional e aqueles que ainda não ingressaram nele. O fato de já ter vencido um concurso público e ter laborado determinado período, em geral não curto, no serviço público indica mérito e experiência que podem e devem ser considerados. Nesse sentido, ninguém questiona a validade das provas de títulos como meio de reconhecer formação especial.
4 O servidor possui conhecimentos diferentes, adquiridos no dia-a-dia, durante a realização do serviço, possuindo características próprias que podem ser prestigiadas quando da avaliação num novo concurso. Entendemos que o ponto central a ser considerado é o aperfeiçoamento da Administração Pública. A inconstitucionalidade da ascensão funcional, segundo o próprio STF, encontra-se na violação do artigo 37, inciso II da CF, sendo que, removido tal óbice com a promulgação da referida emenda constitucional, não haverá qualquer inconstitucionalidade nesta forma de provimento. Aliás, a ascensão funcional, se devidamente regulamentada em lei, poderá trazer inúmeros benefícios não só para os servidores públicos, mas para a sociedade em geral, pois estará aperfeiçoando o próprio serviço público que lhe é prestado. Aproveitar a experiência acumulada pelo servidor e estimulá-lo ao constante aperfeiçoamento nos parece política inteligente e saudável. Um dos maiores problemas no serviço público é obter motivação e possibilitar a ascensão nos parece uma forma de obter isso. A Administração Pública é beneficiada pelo ingresso de servidor já experiente e, além disso, não deixa de haver vaga pois a ascensão importará na vacância do cargo original, novamente a ser preenchido por concurso. A ascensão funcionaria como um estímulo àquele servidor que, após alcançar a última classe de sua carreira, poderia ter outra promoção, fazendo com que ele buscasse o seu aprimoramento, evitando-se sua estagnação no serviço público. Outra vantagem estaria em aproveitar a experiência do servidor que já se encontra há anos em determinado órgão ou instituição, conhecendo seu funcionamento. Nesse sentido, vale mencionar que a comunicação entre instituições é muito beneficiada por servidores que migraram entre elas. Conhecemos várias crises institucionais que foram resolvidas por servidores que, estando em um lugar, já tinham trabalhado noutro, servindo como ponte e interlocutor. É claro que não se defende aqui a ascensão como forma de ter os famosos "apadrinhamentos", mas, para evitá-los, é necessário que essa mudança de carreira se dê através de critérios objetivos, mediante realização de provas e respeitando-se uma nota mínima. Assim, são precisos critérios objetivos e sérios tais como o estabelecimento de em quais casos seria admissível. Não se quer repetir a velha prática de pessoas apadrinhadas fazendo concurso para servente e, logo em seguida, sendo nomeados para altos cargos em comissão. Muito menos, que o fato de ser servidor desonere seu titular de obter o grau de conhecimento exigido para todos para a aprovação no concurso para um determinado cargo público. Para tanto, é preciso definir bem os limites da ascensão, ou se o que se quer é menos a ascensão e mais uma nova forma de diferencial para os servidores já concursados. De qualquer forma, se aprovada a Emenda, é essencial que as provas sejam as mesmas para servidores e não servidores, havendo duas listas de classificação distintas. Desta forma, conclui-se que a ascensão funcional, face à atual redação do artigo 37, II da CF, é inconstitucional. No entanto, nada impede que, através de uma emenda
5 constitucional, altere-se o referido dispositivo, deixando de exigir, para investidura em cargo ou emprego público, a aprovação prévia em concurso público. Não se vislumbra qualquer inconstitucionalidade nessa alteração. No entanto, é preciso discutir até que ponto suas vantagens são suficientemente válidas. Registramos, para contribuir com o debate, que não vislumbramos inconstitucionalidade e que antevemos benefícios ao serviço público, incentivando o servidor público a buscar seu aperfeiçoamento, de forma que venha a atingir a desejada eficiência, consagrada no art. 37, caput da Constituição Federal. Informações Bibliográficas (NBR 6023:2002) DOUGLAS, William; JARDIM; Tatiana Jogaib. Ascensão Funcional e Inconstitucionalidade. Disponível em: ia=6. Acesso em: 8 ago
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