Estudo comparativo dos modelos de governança de Áreas Metropolitanas na União Europeia

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1 Estudo comparativo dos modelos de governança de Áreas Metropolitanas na União Europeia Elaborado pela Goberna America Latina Escuela de Política e Alto Gobierno para a Área Metropolitana do Porto com o apoio de

2 Estudo comparativo dos modelos de governança de Áreas metropolitanas na União Europeia. Madrid, Fevereiro de

3 Tabela de conteúdo I. Áreas metropolitanas. Modelos de governança e competências:... 4 II. Estudos de casos de AM na União Europeia III. Algumas Conclusões Planos de áreas metropolitanas Plano 1 - Área metropolitana de Lyon Plano 2 - Área metropolitana de Paris Plano 3 - Área metropolitana de Barcelona Plano 4- Área metropolitana de Berlim

4 Introdução O objectivo deste trabalho é oferecer uma visão geral do funcionamento e dos modelos de governança das Áreas Metropolitanas (AM) existentes na União Europeia que se organizam em torno a cidades de média dimensão. O documento consta de três partes: Na primeira parte, apresentam-se os modelos de governança e as funções básicas de uma área metropolitana. Primeiramente, revêem-se, de modo sucinto os critérios de definição das áreas metropolitanas (geográficos, administrativos, económicos, etc.). Em seguida, efectua-se uma revisão dos principais modelos de constituição jurídico-institucional e apresentam-se, de forma não exaustiva, as principais competências, territoriais e outras, que caberia exercer, em princípio, a partir de uma instância executiva metropolitana. Na segunda parte, apresentam-se estudos de casos das áreas metropolitanas constituídas com base nos núcleos urbanos de quatro cidades europeias. Para cada uma, faz-se uma descrição do contexto administrativo e institucional, nacional e regional, da sua organização jurídica e política, do seu território e das competências das suas instâncias. Na terceira parte, apresentam-se as conclusões de uma breve análise de política comparada dos quatro casos, bem como as implicações dos aspectos da coordenação multiactor e multinível das AM e seu ambiente. A análise efectua-se de tal modo que possa sugerir, a partir das experiências existentes, dicas de trabalho para a criação de instituições executivas de AM em zonas em que as mesmas não existam actualmente. Neste sentido, procurou-se responder a duas perguntas: Existe um modelo de governança ideal ou o modelo de governança é condicionado não determinado - pelo contexto institucional nacional e local? Neste último caso, qual seria o modelo de governança recomendável em diversas situações? Paralelamente, existem competências inerentes à gestão de uma área metropolitana? Qual a importância do contexto institucional nacional, regional e local na definição das competências de uma instância executiva de uma área metropolitana? 3

5 I. Áreas metropolitanas : modelos de governança e competências básicas. A respeito da definição de uma área metropolitana (AM), colocam-se as seguintes perguntas: Quais são os critérios de definição da mesma? Como se constitui institucional e administrativamente? Quais são as suas competências e as políticas públicas que correspondem ao seu nível? Uma AM constitui uma realidade independente da existência de uma instituição executiva sub-nacional cujas competências se exerceriam sobre o seu territorio. Em si mesma, é uma realidade urbana, geográfica, demográfica, sócio-económica, por vezes identitária. Para além disso, como toda a cidade ou realidade urbana, é um ser vivo sujeito a um devir permanente. Uma AM, como toda a cidade, cresce ou decresce em termos demográficos, territoriais, económicos e a sua realidade sócio-económica evolui no tempo e no espaço. Este carácter vivo das áreas metropolitanas torna difícil a existência de uma coincidência entre o território metropolitano (ou a zona urbana) e o território no qual se exercem as competências da instituição executiva metropolitana. Neste campo, como se demonstra em diversos trabalhos da OCDE, a excepção acaba por se converter na regra. É preciso sublinhar que esta situação de desfasamento territorial é, de facto, independente do processo de constituição das instâncias executivas. Costuma registar-se que o processo é impulsado pelo Estado ou pelos municípios integrados na área metropolitana em causa. Talvez seja mais evidente quando as instituições não tenham sido criadas ad hoc. Em todo o caso, não deixa de colocar sérios problemas de governabilidade, de eficácia e eficiência das políticas públicas, de coordenação das mesmas e de coesão territorial e social nas AM em permanente crescimento. Cabe, talvez, ter presente esta advertência de carácter geral, para raciocinar mais em termos de procura second best que de óptimo, nestes campos das políticas públicas. 1.1 Critérios de definição territorial da área metropolitana: Segundo a metodologia da OCDE, uma região ou grupo de regiões é classificada como uma região metropolitana se se cumprem os seguintes critérios: 1. Densidade populacional: a região classifica-se como predominantemente urbana de acordo com a tipologia regional da OCDE; 2. Tamanho do núcleo populacional: selecciona somente as regiões; 4

6 3. Tráfego: Os viajantes devem representar, pelo menos, 10% da força da mão-deobra residente nas regiões seleccionadas predominantemente urbanas, com mais de um milhão de habitantes, tendo em conta a proximidade e a rede de transportes, entre outros factores. 4. Dimensão da população metropolitana: Caso a população total da área definida segundo os critérios anteriores superar habitantes, a região será, então, considerada metropolitana (OCDE, 2008). Ao definir o alcance territorial, isto é, a extensão física da área metropolitana, podemos distinguir dois critérios básicos: 1) De continuidade urbana: é um criterio eminentemente físico, que toma em conta a aglomeração urbana e a extensão do entrosamento entre municipios, a partir de um determinado nível de ocupação do solo. 2) De interdependência funcional: define a área metropolitana a partir das interacções concretas e as problemáticas específicas que vinculam os municípios próximos entre si, em termos económico-produtivos, sócio-culturais, ambientais, etc. Considerando estes critérios, existe uma dupla dimensão presente na definição territorial de uma área metropolitana: uma física e uma funcional. No entanto, conforme for o caso, pode predominar um critério sobre o outro; por exemplo, a existência de problemáticas comuns pode ter maior relevância na definição de uma área metropolitana específica que a continuidade territorial. O predomínio de um ou do outro critério não se limita a uma diferença formal ou teórica na abordagem das políticas metropolitanas, antes podendo determinar uma extensão e uma configuração física muito diferentes ao definir o território de uma determinada área metropolitana. Actualmente, existe uma tendência a adoptar de forma crescente o critério de interdependência funcional na definição da área metropolitana, considerando que este critério admite a constituição de um espaço com flexibilidade suficiente para oferecer soluções adaptadas às diversas problemáticas que se apresentam, tendo em conta que os actores envolvidos podem variar segundo a temática considerada. Assim, por exemplo, pode dar-se o caso de que os municípios que participem na discussão sobre políticas de desenvolvimento de um frente costeiro possam não ser os mesmos que os que se envolvam em políticas de usos de solo agrícola. A estes critérios de carácter territorial e económico, adicionam-se critérios de carácter administrativo, político ou eleitoral. Principalmente, a nível administrativo, pode ser impossível incluir formalmente numa AM municípios que pertençam a outras 5

7 entidades subregionais, se tal inclusão não se encontrar prevista na Lei (caso frequente, como se verá mais adiante). É necessário mencionar que alguns esquemas de governança permitem introduzir uma flexibilidade funcional dos integrantes de uma autoridade metropolitana (por exemplo, participação em determinadas empresas públicas ou mistas em função dos interesses dos municípios) que, por sua vez, permite que o princípio de continuidade territorial e, talvez, também o de coesão territorial prevaleçam sobre o de funcionalidade. 1.2 Processos de constituição de uma AM Uma vez definida a extensão territorial da AM, resta definir a AM em termos administrativos ou institucionais, o que, por diversas razões (de carácter histórico, político, eleitoral, etc.) pode levar à delimitação de um território que não coincide com a definição geográfica. Esquematicamente, podem identificar-se três instâncias no processo de constituição de uma área metropolitana, independentemente do seu grau ou forma de institucionalização: 1) Uma instância de acordo político-institucional, na qual as autoridades e os actores estratégicos do território reconhecem a necessidade de uma articulação a nível metropolitano e acordam conformar um âmbito de trabalho conjunto. 2) Uma instância de planeamento de políticas metropolitanas, na qual se discutem as linhas estratégicas para a abordagem das problemáticas de alcance metropolitano. 3) Uma instância de execução das políticas metropolitanas, na qual se implementam as acções específicas para a prossecução dos objectivos estratégicos no território. Cada um destes momentos tem uma composição diversa, em termos de elementos políticos e técnicos. Na etapa de acordo institucional, predominará a componente política, enquanto que na instância de execução tenderá a impor-se a perspectiva técnica, encontrando-se ambas as componentes num relativo equilíbrio na instância de planeamento. Na estruturação das áreas metropolitanas está em jogo a interacção de diferentes níveis, a partir da intervenção de actores do âmbito nacional, provincial/regional e local. No entanto, para dar impulso e continuidade ao processo de institucionalização da área metropolitana, parece insustituível a firme vontade dos actores locais de impulsar este processo. Não menos imprescindível é que o mesmo desemboque numa norma com força de lei, aprovada a nível nacional ou por uma entidade regional superior (Estado federado, Comunidade autónoma) com a capacidade legislativa necessária para o efeito. 6

8 1.3 Entidades territoriais e entidades institucionais Em termos das formas de organização das áreas metropolitanas, pode-se distinguir, por um lado, entre as que têm a sua origem numa instância jurídica de nível superior ao local (lei nacional, provincial ou estadual) e, por outro, as que nascem do acordo horizontal entre os municípios de uma área determinada que aceitam delegar recursos e competências neste novo nível de organização supramunicipal. De igual forma, as organizações supramunicipais que se estruturam a nível metropolitano podem ser entidades de carácter territorial ou de carácter institucional. No primeiro caso, as entidades territoriais são entendidas como um nível mais da administração do Estado, contando com competências próprias (não delegadas) em matéria financeira e tributária. Movem-se com fins universais e suas competências são gerais, podendo reorientar-se ou assumir novas funções específicas em função de uma necessidade concreta. As entidades de carácter institucional, pela sua parte, tem por objecto a prossecução de uma finalidade determinada, uma série de objectivos e funções explicitados no momento do seu acordo ou constituição. Neste sentido, distinguem-se das entidades territoriais por estarem orientadas para objectivos específicos, delimitados, que determinam o alcance da sua actuação. Em todos os casos, operam com base em competências delegadas pelos municípios que as criaram e os seus recursos não são próprios, antes provindo das contribuições das administrações locais que as integram. Esta última distinção torna-se relevante ao definir as condições necessárias para a conformação destas entidades supramunicipais, requerendo-se, conforme for o caso, um quadro normativo nacional, estatal ou provincial que opere como chapéu-dechuva jurídico das entidades territoriais e/ou de um acordo intermunicipal que impulse as entidades institucionais (quando os municípios tenham capacidade legal reconhecida para delegar estas funções noutras entidades, de carácter intermunicipal ou não, públicas, mistas ou privadas). De modo muito esquemático, podemos sintetizar no seguinte quadro alguns aspectos que ilustram a natureza destas duas amplas tipologias que caracterizam a estruturação institucional das áreas metropolitanas em função da sua origem: 7

9 QUADRO 1 Entidades territoriais e institucionais Entidade territorial Entidade institucional Quadro normativo Lei nacional, regional ou provincial Acordo intermunicipal Objectivos e competências Genéricas e de origem Específicas e delegadas Recursos e financiamento Recursos financeiros e tributários próprios Recursos transferidos pelos municípios Forma de organização Fonte: elaboração própria Autoridades eleitas de forma directa ou por delegação Autoridades designadas pelos municípios que a integram A título de exemplo, podemos considerar as Áreas Metropolitanas em Espanha como casos de entidades territoriais, enquanto que os Consórcios de Municípios na França e as Mancomunidades de Municípios em Espanha poderiam classificar-se como entidades institucionais, mesmo no caso do seu funcionamento se encontrar regulado por lei nacional ou regional. 1.4 Modelos de governabilidade metropolitana Podem-se identificar cinco critérios que permitem caracterizar diversos modelos de governabilidade metropolitana. Estes critérios combinar-se-ão para conseguir definir um modelo de governabilidade mais adequado a cada realidade, em função do contexto institucional, político e histórico no qual se insere: a) Segundo o grau de institucionalização: a caracterização dos diversos tipos de governabilidade metropolitana define-se, fundamentalmente, a partir do grau de institucionalização alcançado, resultando em três modelos: - O Governo Metropolitano: pode ser de um nível (por anexação ou fusão de municípios) ou de dois níveis (conserva-se a autonomia local mas delegam-se 8

10 competências numa autoridade metropolitana). Representa a criação de um novo âmbito de governo, sendo a alternativa com maior grau de institucionalidade. - A coordenação vertical: a partir de um âmbito de governo existente (departamento, comunidade, província, região) ou de uma agência sectorial (transporte, higiene, segurança). Possui um grau intermédio de institucionalização, pois gera instâncias de coordenação com um alcance delimitado. - A colaboração horizontal: trata-se da cooperação intermunicipal que surge da própria iniciativa dos governos locais, em que se destaca a flexibilidade e o consenso. Corresponde ao modelo menos institucionalizado, centrando-se mais nas funções que no desenvolvimento de estruturas administrativas. b) Segundo o grau de fragmentação institucional: o grau de fragmentação institucional do território metropolitano determina-se por três factores: o número de municípios que integram a área metropolitana; os âmbitos de governo que intervêm no planeamento e coordenação metropolitana; e outros organismos, dedicados ao posicionamento estratégico da região, à assistência técnica aos municípios, à gestão de serviços ou ao planeamento. c) Segundo as competências: outro aspecto presente na caracterização de um território metropolitano é o número e natureza das suas competências ou interesses de alcance intermunicipal. Estas competências são abordadas de forma vinculativa ou não - desde o âmbito metropolitano, umas vezes de maneira exclusiva e habitualmente em concorrência com outros níveis da administração governamental. Uma enumeração ampla, mas não exaustiva, destas competências poderia incluir temáticas como: ordenamento do território, urbanismo, infra-estrutura, tránsito, transporte público, desenvolvimento económico, higiene ambiental, turismo, cultura, habitat, segurança, emergências, educação, saúde, serviços sociais. d) Segundo o financiamento: a natureza e origem dos recursos financeiros com que operam as estruturas metropolitanas constituem um aspecto central na determinação do seu grau de autonomia. Segundo a modalidade de organização, estes fundos podem ser próprios, com origem em taxas e impostos metropolitanos, ou transferidos pelos governos municipais ou regional e nacional. e) Segundo a representação: este critério refere-se à legitimidade política da estrutura de governabilidade metropolitana, a partir da modalidade de eleição dos seus representantes políticos. Tal legitimidade poderá ser directa, quando os representantes são eleitos sem intermediação pela cidadania, ou indirecta, quando são eleitos por delegação pelos municípios. 9

11 Não obstante, para além de qualquer caracterização ou modelo de referência, ao reflectir sobre os mecanismos e estruturas de governabilidade metropolitana no que toca a uma realidade concreta, torna-se evidente a necessidade de conhecer essa sociedade urbana: Qual é a relação população-território?, Que desafios apresenta?, Que respostas são as mais adequadas à luz da sua história e da sua estrutura política e económica? Um modelo de articulação metropolitana feito à medida de uma determinada região dificilmente poderá ser aplicado a um território diferente, sem um esforço de adaptação e compreensão do seu ambiente particular. É certo que existirão similitudes, contraposições, mas acima de tudo o que se encontra são identidades urbanas únicas e intransferíveis. 1.5 Competências Actualmente, as problemáticas que enfrentam os governos locais e regionais, em esquemas mais ou menos formalizados de interacção metropolitana, excedem os seus limites jurídico-administrativos, bem como os recursos políticos, técnicos e económicos que cada um dos actores do território possam colocar em jogo individualmente. Os desafios que enfrentam os conglomerados urbanos são também de natureza muito diversa, abrangendo problemáticas que vão da gestão do transporte de carga e passageiros, passando pela provisão de infra-estruturas, articulação da saúde pública, coordenação de políticas de higiene ambiental, ao desenvolvimento económico, à estruturação de encadeamentos produtivos ou ao uso racional do solo, por referir apenas alguns exemplos. Não só o leque de sectores que pode potencialmente requerer a atenção de um governo metropolitano é muito amplo mas também é mais do que isso, trata-se de um leque que vai do nível micro ao nível macro; porém, suas competências essenciais costumam se referir mais bem ao nível meso. No entanto, poderiamos afirmar que as políticas locais e regionais, nelas se incluindo as metropolitanas, tendem hoje em dia a responder a três grandes objectivos A coesão territorial e social; A competitividade do território, em particular através da inovação tecnológica e social, o emprego e a educação; O aprofundamento da descentralização e da democracia local. Aproximar-se da realização destas metas implica a identificação, formulação, execução e avaliação das políticas públicas adequadas tanto em campos tradicionais como em campos novos e inovadores para os governos locais e regionais. De acordo com a classificação tradicional, as competências geralmente exercidas pelas instâncias metropolitanas abrangem os seguintes campos: 10

12 QUADRO 2.- Competências sectoriais das Áreas Metropolitanas Desenvolvimento económico Habitação Ordenamento do território Mobilidade Meio ambiente Desenvolvimento social Funções soberanas Outros Fonte: elaboração própria Desenvolvimento económico Turismo Habitação social Ordenamento do território Urbanismo Infra-estrutura Transporte público Tránsito Higiene ambiental Tratamento de águas Parques públicos Educação Saúde Serviços sociais Cultura Segurança Emergências Como se pode observar, a maioria destas competências é partilhada com outros níveis de governo, tanto superiores (regional, nacional), como inferiores (municipal). Dai que, na questão fundamental da delimitação das competências da AM, se abordem desde o início assuntos tais como a articulação com os outros actores e a definição de políticas públicas multiactores e multinível para a maior parte das competências. Na parte seguinte, partindo de 4 experiências concretas, procurar-se-á efectuar uma análise mais fina destas competências, sempre com a advertência prévia de que, na definição destas, o contexto institucional preexistente assume um papel fundamental. 11

13 II. Estudo de casos de 4 Áreas Metropolitanas na União Europeia. Para os fins deste estudo, seleccionaram-se quatro áreas metropolitanas constituídas em torno de cidades de média dimensão: Área Metropolitana de Barcelona Grande Lyon (Communauté Urbaine de Lyon) Paris Île de France Berlim Para a selecção de um universo limitado de estudo de casos, tentou-se que estes sejam ao mesmo tempo o mais pertinentes para os objectivos do estudo e o mais representativos da realidade metropolitana da União Europeia. Para a elaboração desta representatividade, teve-se em conta uma série de critérios (resumidos no quadro infra) que permitam reflectir a diversidade de situações em que se encontram as áreas metropolitanas. 1. No Estudo metodológico OECD METHODOLOGY FOR THE DEFINITION OF METROPOLITAN REGIONS (2008), sobre o fundamento dos critérios de definição de uma área metropolitana (vide supra), a OCDE identifica 90 áreas metropolitanas em seus países membros, dos quais apenas 37 na União Europeia (em Portugal, apenas Lisboa). Embora reduzido, este universo encontra-se inserido em realidades nacionais muito diferentes. 2. Na maior parte dos países da União Europeia (ou pelo menos da UE 15), existem três ou quatro níveis territoriais infraestatais. Isto constitui um primeiro indicador do grau de descentralização dos diversos países. Outros indicadores são a organização do Estado (federal, unitário) e o alcance dos poderes, as competências e os recursos descentralizados em favor dos níveis de governo local e regional. (Parte-se do pressuposto de que a descentralização de competências vai acompanhada dos recursos financeiros, materiais e humanos correspondentes ainda que possa não ser essa a norma). 3. Propõe-se classificar os países em três tipos, de acordo com o seu grau de descentralização, em função de se o nível mais alto de governo local ou regional: 12

14 é simplesmente uma transferência do poder central e corresponde a uma mera desconcentração (regiões administrativas) corresponde à descentralização num Estado unitário, mas com algum grau de homogeneidade nas transferências de competências para as particularidades regionais (FR), o que poderiamos denominar descentralização homogénea. corresponde a uma descentralização de algumas autoridades federais ou regionais fortes, incluindo poderes legislativos, no âmbito de Estados federais, quase federais ou unitários (DE, BE, ES) QUADRO 3.- Características das Áreas Metropolitanas seleccionadas Grau de descentralização do país Número de níveis infraestatais Coincidência territorial com a AM AM BARCELONA GRANDE LYON PARIS ÎLE DE FRANCE BERLIM Forte Homogénea Homogénea Homogénea Forte Forte Forte Baixa Baixa Baixa Cidade Capital NÃO NÃO SIM SIM SIM Forma de governança indirecta indirecta directa directa directa Capacidade NÃO NÃO NÃO NÃO SIM legislativa Estatuto Zona Cidade e Cidade e ECPI Região metropolitana Departamento Land Fonte: elaboração própria 4. Outro critério radica na coincidência do território da área metropolitana (ou da zona urbana) com o território no qual se exercem as competências do governo metropolitano. Existe uma correlação clara entre o tipo de instituições e a 13

15 cobertura territorial. Só as instâncias intramunicipais criadas ad hoc cobrem o território da área metropolitana, enquanto que, quase por definição, os governos locais ou regionais preexistentes têm um território limitado ou que, no melhor dos casos, vai além da zona metropolitana (caso da Região de Île-de- France). Este desfasamento tem custos em termos de eficácia das políticas que se deveriam aplicar a nível do território da área metropolitana. De facto, as instituições podem ver-se incapacitadas de contribuir com soluções viáveis para os problemas essenciais que as diversas fórmulas de inter-municipalidade procuram resolver. As limitações dos acordos de cooperação horizontal de Berlim Brandemburgo ou a falta de coordenação na Grande Paris são exemplos desta situação, apesar das numerosas formas de acordos e concertação existentes entre os actores das respectivas áreas. 5. Como regra geral, na medida em que a autoridade de uma Área Metropolitana corresponde a uma colectividade territorial existente e inserida no sistema de descentralização do Estado, a eleição dos conselheiros, parlamentários, deputados, etc. é directa. A eleição do Presidente da instituição é feita, em geral, pela Assembleia regional. Pelo contrário, se a forma jurídica da organização da AM provém de um acordo intermunicipal, no âmbito de uma lei regional ou nacional, a eleição dos seus dirigentes costuma ser indirecta, realizada por e entre os conselheiros municipais dos municípios que conformam a AM. Isto sucede quer o acordo intermunicipal seja promovido pelos municípios que conformam a área metropolitana, quer seja promovido pelo Estado. 6. É imprescindível ter em conta que, nestes casos (Grande Lyon, AM de Barcelona), este sistema de eleições indirectas se dá num contexto de forte descentralização e, acima de tudo, com uma estrutura de níveis de governos local e regional muito diversificada. Estes graus de diversificação das estruturas infraestatais preexistentes, possivelmente não tornam imprescindível a eleição directa de novos conselheiros territoriais para legitimar a instituição metropolitana. Pelo contrário, em países pouco descentralizados e com poucos níveis de poder infraestatal, é altamente recomendável que os órgãos de decisão e deliberativos das instituições da AM surjam do sufrágio universal e possam prevalecer-se desta legitimidade. Neste sentido, a mudança radical nas políticas aplicadas, por exemplo, na Região de Bruxelas Capital, desde que os seus dirigentes passaram a ser eleitos por sufrágio dos cidadãos são eloquentes. 7. A selecção final, que se limita a quatro casos, retoma assim duas instituições baseadas em acordos intramunicipais, no quadro de leis regionais ou nacionais, a Área Metropolitana de Barcelona e a Grande Lyon. Correspondem, a primeira a um Estado fortemente descentralizado e a segunda a um Estado de descentralização homogênea. Os seus respectivos territórios cobrem a 14

16 totalidade ou a quase totalidade da área metropolitana e da zona urbana, conferindo um grande potencial de coerência e eficácia às políticas públicas que se executem nesses territórios. Ambas são as segundas cidades dos seus respectivos países e dinámicos centros económicos e de inovação, inclusive no contexto de crise actual. Nas duas, o modo de representação é indirecto, mas inserido em contextos locais e regionais que cobrem fortemente a sua legitimidade perante os cidadãos. 8. Os outros dois casos correspondem a governos de cidades e regiões preexistentes ao desenvolvimento da área metropolitana. Ambas, Paris e Berlim, são cidades capital. Berlim, para além disso, é uma cidade-estado, um dos 16 Estados federados da RFE. Paris partilha a gestão da área metropolitana com a Região de Île-de-France. Encontram-se localizadas, a primeira, num país de descentralização homogénea e, a segunda, num Estado federal com um grau de descentralização muito forte. Nas duas, o modo de eleição é directo. A falta de coincidência entre os territórios históricos e as áreas metropolitanas continuam a colocar em xeque a eficácia de algumas políticas públicas como o transporte público ou a habitação, no caso da região parisiense apesar dos recursos dedicados a estas políticas, em claro detrimento da qualidade de vida dos cidadãos. 9. A criação (ou, inclusive, a permanência em período de crise) de um nível de governo intermédio justifica-se, fudamentalmente, pelo valor acrescentado que pode trazer em termos de eficácia e eficiência das políticas públicas para melhorar o bem-estar dos seus cidadãos, através de uma melhor competitividade territorial, uma maior coesão territorial e social e um aprofundamento da democracia local. Este requisito básico torna-se ainda mais evidente em períodos de restrição financeira e de escasso ou nulo crescimento. Neste caso, o governo intermédio deveria dedicar-se, exclusivamente, a executar, no território que corresponde efectivamente à área metropolitana, as políticas públicas mais pertinentes, mais eficazes e mais eficientes. 2.1 ÁREA METROPOLITANA DE BARCELONA Contexto institucional e administrativo nacional A Constituição de 1978 determina o carácter unitário da Nação espanhola, ao mesmo tempo que reconhece o direito à autonomia das suas nacionalidades e regiões e o princípio de solidariedade que as une, sem proporcionar qualquer definição de região ou de nacionalidade. Estabelece-se o direito de todas as regiões a requerer um estatuto de autonomia. Para além das comunidades autónomas (17), a Espanha conta também com municípios (8109) e províncias (50). 15

17 A Constituição reparte os poderes entre o Estado e as Comunidades Autónomas. Esses podem distinguir-se entre: os que se atribuem a todas as Comunidades Autónomas, os que podem estar sob condição em algumas delas e os que pertencem ao governo central, mas que podem ser transferidos para as Comunidades mediante acordos interinstitucionais. As Comunidades exercem as suas competências legislativas na sua área de especialização, mas sempre no âmbito jurídico nacional. Pouco a pouco, a maioria das Comunidades foi assumindo a totalidade das funções possíveis, maximizando o potencial de descentralização do país. A Constituição garante a autonomia administrativa das comunidades autónomas e a autonomia das autoridades locais. As províncias têm vindo a perder algumas das suas competências e tendem a assumir, a cada vez mais, um papel de coordenação e de apoio aos municípios a partir de um nível intermédio. A nível regional, as 17 comunidades autónomas espanholas são entidades autónomas. As suas assembleias são eleitas segundo o sistema proporcional. O Presidente, que liderará o governo regional, é eleito pela Assembleia, que tem poder legislativo. As comunidades autónomas têm competências legislativas e administrativas nas seguintes áreas: Planeamento urbano e regional Organização das instituições de governo autónomas Desenvolvimento económico Transporte: estradas, cursos de água ou a rede de transporte local Agricultura, silvicultura e pescas Cultura (incluindo museus, bibliotecas e monumentos) Bem-estar e Serviços Sociais Meio Ambiente Saúde Ensino As comunidades autónomas podem criar sua própria polícia, mas só o País Basco e a Catalunha exercem esta competência. A nível provincial, as Diputaciones são os governos provinciais. O Conselho provincial compõe-se de deputados eleitos, indirectamente, entre os membros dos conselhos municipais, excepto no País Basco. O conselho provincial escolhe um Presidente e os deputados conselheiros, que constituem assim o poder executivo da província. As províncias são responsáveis pelas seguintes áreas: coordenação dos serviços municipais, assistência às autoridades locais e cooperação jurídica, económica e com os serviços técnicos, prestação de serviços a nível supramunicipal e desenvolvimento e gestão dos interesses da província. Por outro lado, as províncias partilham competências com os diversos municípios, encontrando-se algumas delas, bem como o estatuto jurídico destes níveis de governo, 16

18 em fase de evolução. As principais tarefas realizadas conjuntamente com os diversos níveis de governo são: Ensino (primário, secundário) e Saúde (assistência sanitária) Protecção social: serviços sociais para as pessoas Transporte Cultura Meio ambiente (incluído o fornecimento de água) Combate ao fogo e prevenção de incêndios Electricidade Em geral, as províncias devem garantir a prestação dos serviços públicos cuja extensão supere os limites dos municípios e oferecer assistência técnica, económica e jurídica, especialmente aos municípios mais pequenos ou menos prósperos. A nível municipal, a Espanha conta com municípios. O Conselho municipal é eleito directamente, por um período de quatro anos, por representação proporcional nas listas dos partidos. A Junta de Governo local é a principal instituição executiva do município, sendo presidida pelo Presidente da Câmara Municipal. A Junta escolhe de entre suas filas o Presidente da Câmara Municipal, que a preside. Na prática e em princípio (não sempre respeitado), é o líder da lista do partido mais votado. São os seguintes os serviços que qualquer município se encontra obrigado a assegurar: - Meio Ambiente: gestão de resíduos domésticos, fornecimento de água, águas residuais - Saúde: normas de saúde pública, controlo de alimentos e bebidas - Iluminação das ruas - Transporte: controlo do tráfego urbano - Espaços públicos (incluídos cemitérios, limpeza pública e revestimento de estradas). A prestação de outros serviços, tais como parques, bibliotecas, instalações desportivas ou o transporte público, não é obrigatório no caso de municípios de um tamanho determinado. Os municípios com mais de habitantes têm responsabilidades adicionais nas seguintes áreas: - Cultura e actividades recreativas (Bibliotecas Públicas) - Meio Ambiente (espaços verdes, resíduos e mercados) - Polícia local. 17

19 Para além destes, os municípios de mais de habitantes são responsáveis pelos seguintes sectores: - A protecção social: os serviços sociais - Combate ao fogo e prevenção de incêndios - Desportos (equipa) Finalmente, os municípios com mais de habitantes, para além disso, têm responsabilidades em matéria de transporte público e de protecção do meio ambiente. A nível intermunicipal, algumas comunidades autónomas estabeleceram comarcas para enfrentar as necessidades da cooperação intermunicipal. O Estatuto de Autonomia catalão de 2006, para além disso, contempla a figura das veguerías, que seriam entidades administrativas que se ocupariam das necessidades de serviço da administração autonómica. As zonas metropolitanas regem-se por leis das respectivas Comunidades autónomas. Estrutura admnistrativa e política Em 21 de Julho de 2011, constituiu-se a Área Metropolitana de Barcelona (AMB), nos termos de lei aprovada, por unanimidade, em 27 de Julho de 2010, no Parlamento da Catalunha. A AMB é a nova organização institucional da conurbação urbana formada por Barcelona e 35 municípios vizinhos, que substitui três entidades metropolitanas existentes à data (Mancomunidad de Municípios da Área Metropolitana de Barcelona, Entidad del Medio Ambiente e Entidad Metropolitana del Transporte). É interessante notar que nem todos os municípios membros da AMB participam em todas as instituições decorrentes (esquema institucional de geometria variável). O órgão executivo da AMB é a Junta de Governo, composta por 18 membros, todos eles eleitos em eleições municipais. O Presidente é o Presidente da Câmara Municipal de Barcelona, por acordo tácito. O Conselho Metropolitano é o órgão deliberativo, constituído por todos os Presidentes das Câmaras dos Municípios integrantes da AMB e por um número de conselheiros fixado em função da população de cada município. Os mecanismos de designação encontram-se previstos na lei. Dados básicos A população da Área Metropolitana é de habitantes em 36 municípios do âmbito metropolitano, uma área de menos de 600 km 2 com uma elevada densidade populacional (5.139 hab./ km 2 ). 18

20 A AMB cobre a quase totalidade da zona urbana da área de Barcelona e a totalidade da área metropolitana, o que, a priori, confere um alto grau de coerência às políticas territoriais que aquela deve executar. O orçamento total da AMB para o período foi de M, dos quais 990 M correspondem à Mancomunidad de Municípios, à EMT (Entidad Metropolitana del Transporte) e 1020 M à EMA (Entidad del Medio Ambiente). Competências A Lei da Área Metropolitana de Barcelona estabelece as competências desta que a seguir se indicam. Para além destas, a AMB tem o poder jurídico de assumir as competências que outras entidades, nomeadamente os municípios, deliberem delegar-lhe ou transferir-lhe. Por outro lado, os conselhos comarcais incluídos no seu âmbito exercem as competências que lhes correspondem, com excepção das que a Lei metropolitana atribuir expressamente à AMB. O novo quadro normativo consolida e racionaliza a administração metropolitana reforçando-a com novas competências, principalmente em matéria de ordenamento do território e de urbanismo. A AMB elaborará o Plano director urbanístico metropolitano e o Plano metropolitano de ordenamento urbanístico, que substituirão o PGM em vigor desde Igualmente, a AMB terá também competências em matéria de promoção económica, de coesão social e de infra-estruturas. As novas competências adicionam-se às de coesão e equilíbrio territorial, habitação, transporte e mobilidade, ciclo da água, resíduos e meio ambiente, que as entidades metropolitanas já vinham desenvolvendo desde a sua constituição, em QUADRO 4.- AM BARCELONA - Competências sectoriais Desenvolvimento económico Habitação Ordenamento do território Mobilidade Meio ambiente Desenvolvimento social Funções soberanas Desenvolvimento económico e social Habitação Ordenamento do território Urbanismo Infra-estruturas de interesse metropolitano Desenvolvimento económico e social Transporte e mobilidade Ciclo da água Resíduos Meio ambiente Coesão social e territorial 19

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