Estratégias intersetoriais de gestão em contextos vulneráveis: reflexões a partir da experiência de Belo Horizonte

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1 Estratégias intersetoriais de gestão em contextos vulneráveis: reflexões a partir da experiência de Belo Horizonte Laura da Veiga Carla Bronzo Esse artigo 1 tem como eixo estruturante analisar o Programa BH Cidadania, uma estratégia (mais que um programa) para articular ações de inclusão social para famílias muito pobres e vulneráveis, residentes em áreas selecionadas de vilas e favelas, no município de Belo Horizonte. O BH Cidadania começou a operar em julho de 2002, em nove áreas piloto, selecionadas por critérios de vulnerabilidade social. Ao longo dos seus dez anos de existência, o programa ampliou o número de áreas cobertas (atualmente são 33), alcançou níveis mais altos de institucionalidade e visibilidade, estimulou a articulação de ações da área social para as famílias que buscam serviços nos equipamentos públicos de educação, saúde e assistência social, em especial, sob a perspectiva da integralidade da atenção. A partir do histórico das mudanças e da ampliação do Programa, têm-se os elementos para problematizar se e em que medida a ação intersetorial proposta tem-se efetivado e destacar elementos ou componentes políticos e organizacionais enfrentados e seus possíveis efeitos nos esforços da administração municipal de Belo Horizonte para ampliar os níveis de proteção e promoção social. A análise busca explicitar algumas das dificuldades concretas que experiências locais enfrentam para dar materialidade às diretrizes da intersetorialidade e a um enfoque estratégico de superação da pobreza, que considere o território como unidade de análise para identificar a pobreza e também como unidade de intervenção para seu efetivo enfrentamento e superação. 1. Pobreza, governança e intersetorialidade: os termos da equação Para o entendimento de estratégias e políticas para o enfrentamento da pobreza crônica, abordaremos três componentes que poderiam ampliar as possibilidades de sucesso para romper os circuitos de pobreza e exclusão social: a perspectiva da integralidade, governança e inovação no nível local de governo e intersetorialidade Integralidade necessária para o enfrentamento da pobreza Uma compreensão adequada da pobreza remete ao reconhecimento das múltiplas combinações de vetores diversos de vulnerabilidades decorrentes dos ciclos de vida, dos territórios e áreas de moradia, das condições de saúde, do acesso a bens materiais e simbólicos, do status social, da incorporação adversa no mercado de trabalho, de discriminações econômicas e sociais, dentre outros. Para superar a pobreza tem-se que as políticas devem responder ao conjunto de fatores que estão na sua base, atuando sobre os elementos estruturais que a perpetuam e a reproduzem. Mas além das dimensões estruturais, há outros fatores que contribuem para a manutenção da pobreza, da marginalização e da exclusão. 1 Este trabalho é parte da Pesquisa Proteção Social não contributiva: gestão e articulação territorial de agentes públicos e da rede de atenção, coordenada por Laura da Veiga, e financiada pela Fundação de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais (FAPEMIG - Projeto SHA APQ ) em execução no Centro de Estudos de Políticas Públicas da Fundação João Pinheiro desde novembro de Além das duas autoras, Agnez Saraiva, Bruno Costa, Elieth Sousa, Maria de Fátima Gomes, Vera Westin (ordem alfabética) são membros da equipe. Maria Clara Mendes é a pesquisadora assistente com bolsa da FAPEMIG. Parte do material utilizado é resultado do trabalho de campo. 1

2 O reconhecimento desta complexidade remete à necessidade de adotar como referência um olhar embasado pela perspectiva da integralidade, para situar estratégias e políticas públicas orientadas pelo combate à pobreza, principalmente a crônica, em toda sua amplitude.. Romper os círculos perversos no caso da pobreza crônica demanda intervenções de naturezas diversas, envolvendo vários setores das políticas e diversos setores e atores sociais. A perspectiva da integralidade pode ser entendida como uma das bases da intersetorialidade de programas de enfrentamento da pobreza, pois dificilmente intervenções unidimensionais ou setoriais podem reverter os mecanismos que a realimentam (Gomà, 2004, p. 18). A operação de múltiplos condutores, mantenedores e interruptores (drivers, maintainers e interrupters (nos termos de Hulme, Moore e Sheperd, 2001; Alwang, Siegel e Jorgesen, 2001) da pobreza crônica impõe a abordagem intersetorial, uma vez que requer a convergência, para um mesmo público, de um conjunto de ações orientadas a reverter, prevenir ou mitigar os seus efeitos, dando forma a um sistema de proteção que funcione como rede de serviços e também como mola de propulsão para que indivíduos, domicílios, grupos e regiões consigam a saída sustentável dessa condição. A perspectiva adotada aqui é que a pobreza crônica é um fenômeno multideterminado e multidimensional, heterogêneo, espacialmente diferenciado, marcado pela atuação de fatores estruturais e conjunturais; que se traduzem tanto nas dimensões materiais quanto nas relacionais, atitudinais e comportamentais, reconhecidas como centrais para sua prevenção, mitigação e superação. A decorrência é que as políticas concebidas para o enfrentamento da pobreza crônica deveriam contemplar a multiplicidade de dimensões e processos em seu desenho e nos conteúdos das intervenções, como primeira condição para, por um lado, serem consistentes com o diagnóstico das demandas e necessidades múltiplas e, por outro, para aumentarem as possibilidades de serem efetivas, isto é, alcançar os objetivos pretendidos de inclusão social. 1.2 Poder local e governança: elementos de inovação na gestão O conceito de governança diz respeito à capacidade de gestão, um atributo do Estado, genericamente definida como capacidade de ação do Estado na implementação das políticas públicas e na consecução das metas coletivas (Diniz,1998, p.13). Esse conceito apresentaria três dimensões fundamentais. A primeira diz respeito à capacidade de comando e direção do Estado, tanto interna quanto externamente à administração pública, o que significa não só que o Estado assuma a direção efetiva do processo de produção de políticas como também a definição e ordenamento de prioridades, garantindo a continuidade das políticas ao longo do tempo. A segunda dimensão, complementar à primeira, diz respeito à capacidade de coordenação do Estado, que se refere à integração necessária entre as diferentes áreas do governo, visando garantir a coerência e a consistência da política governamental e também o equilíbrio entre políticas de maior alcance e abrangência e políticas mais setorializadas ou focalizadas. Uma dimensão distinta da capacidade de coordenação envolveria também a capacidade de agregar politicamente os diversos interesses, incluindo a administração dos conflitos e a organização das formas de cooperação entre interesses e visões diversos. A última dimensão é a capacidade de implementação. Esta se refere à capacidade de mobilizar os recursos organizacionais, financeiros e políticos necessários à execução das decisões governamentais, referindo-se à disposição e à capacidade de criação de instrumentos e de condições operacionais satisfatórias para a viabilização das ações (Diniz,1995, pp ; Diniz,1996, p.17; Diniz,1998, p.16). Portanto, o aumento da eficácia da ação estatal não depende apenas de aspectos técnicos e administrativos, mas também envolve a dimensão política das atividades governamentais. 2

3 O sucesso das políticas governamentais demanda algo mais que recursos institucionais e financeiros: requer a mobilização dos meios políticos de execução. Isso envolve a preocupação com a sustentação política das ações governamentais, a adesão de atores diversos na implementação das políticas, a ruptura com o insulamento burocrático dominante no estilo tecnocrático e a adoção de práticas cooperativas de gestão. Os requisitos contemplados pelo conceito de governança envolvem, necessariamente, a adoção de mecanismos e procedimentos que favoreçam não apenas a participação e a incorporação política e uma maior articulação entre Estado e sociedade, mas também que viabilizem o controle público da ação governamental (Clad,2000). A esse conceito clássico de governança, alguns autores enfatizam outros aspectos, ainda que convergentes e complementares. Na perspectiva de Blanco e Gomà (2003), o conceito de governança remete à capacidade do Estado de fornecer respostas adequadas à complexidade dos problemas contemporâneos, enfatizando a chave democrática e participativa da gestão pública, identificando as características de um estado relacional redes horizontais e multiniveis - e a politização dos espaços locais (Brugué, Gomà, Subirats, 2002). Nesse sentido, o tema da governança se aplicaria, sobretudo, aos níveis locais de governo, pois envolve o fortalecimento deste nível. Os governos locais têm sido demandados a desempenhar papéis mais estratégicos em uma agenda expandida e diversificada, como uma decorrência, dentre outros componentes, de sua maior capacidade para identificar necessidades da população residente em seu território e fornecer respostas mais informadas por elas. Políticas estruturais como as que podem alterar a dinâmica econômica de um Estado nação ou modificar de forma substancial a composição do mercado de trabalho em geral transcendem os recursos à disposição dos níveis locais. Mas em países de vastas extensões territoriais, marcados por desigualdades territoriais e sociais, dificilmente o nível central de governo pode desenhar políticas com a flexibilidade necessária para se ajustar às diferenças e às necessidades heterogêneas da população. Portanto, a materialização de políticas nacionais depende da atuação dos níveis locais de governo. No campo da produção das políticas de inclusão, os governos locais apresentam tanto uma maior capacidade de diagnosticar e captar as demandas e necessidades que se encontram cada vez mais heterogêneas, múltiplas e fragmentadas, quanto uma maior capacidade de fornecer respostas mais adequadas a elas, a partir da flexibilização na provisão dos bens e serviços (Brugué e Gomà, 1998, pp. 43-4). Trata-se, sobretudo, de uma aposta e de uma expectativa de que os governos locais possam de fato desempenhar esse papel estratégico e de desenvolver a atuação integral sobre os problemas identificados e criar os vínculos e uma participação efetiva dos cidadãos no desenvolvimento das políticas 2. Além de uma valorização do âmbito local como estratégia central em um modelo emergente de governança, este supõe, segundo Blanco e Gomá (2003), atributos como flexibilidade, coordenação e transversalidade que constituem elementos catalisadores de alterações na forma da administração pública atuar, também no campo da proteção social. 1.3 Intersetorialidade e novos modelos de gestão A organização pública tradicional, ou o modelo estável de gestão, como designado por Brugué (1998 p.93), é o campo das especializações funcionais, do profissionalismo, com a presença de sistemas técnicos especializados e estruturas fortemente hierarquizadas e verticais. 2 Não se trata, ao afirmar a centralidade do nível local, de afirmar a irrelevância do nível central na provisão de bens e serviços de proteção social, mas de salientar que cabe a cada nível de governo um aporte específico na produção das políticas de bem estar e que essa definição, que envolve atribuição de competências e recursos, é sempre uma escolha política, o que coloca a centralidade da politização da gestão como um dos atributos da perspectiva da governança local. 3

4 Estes modelos são confrontados com novos objetivos e demandas políticas e sociais, novas temáticas e novos segmentos da população, que demandam uma remodelagem das velhas estruturas organizacionais, exigindo novas respostas organizativas das quais a intersetorialidade é uma das alternativas possíveis. Alçada ao campo dos conceitos que ganham adeptos e iluminam práticas e discursos, a concepção de intersetorialidade aponta para mudanças de fundo que estão ocorrendo no âmbito da gestão pública. Como instrumento e perspectiva para fazer frente ao enfrentamento de problemas malditos (wicked problems), nos termos de Brugue (2010), a intersetorialidade emerge como solução, como imperativo. Diante da complexidade de um problema que resiste a ser solucionado - e aí reside sua maldade - tem-se a impossibilidade de resolvê-lo com instrumentos e abordagens setoriais apenas. Dada a complexidade envolvida nas condições de pobreza, o seu aspecto multidimensional e multideterminado, as intervenções públicas de caráter intersetorial emergem como alternativa promissora à gestão segmentada e setorializada das políticas. Programas e ações centradas nas necessidades das famílias, indivíduos e grupos, aderentes às demandas, supõem e requerem, para sua operacionalização, uma gestão que supere a fragmentação e a especialização. A estratégia da intersetorialidade pode permitir maior efetividade e resultados mais significativos quanto ao impacto e à sustentabilidade das políticas, evitando sobreposições de ações e garantindo maior organicidade às mesmas, desde que represente, de fato, uma resposta integral e, dessa forma, mais adequada e pertinente aos problemas identificados. A intersetorialidade, para alguns analistas, exigiria mais do que a articulação ou comunicação entre os diversos setores governamentais. A questão, contudo, é controversa. Fabian Repetto (2004), dentre outros, argumenta que a articulação intersetorial pode ser entendida como uma manifestação de coordenação. Contudo, para outros autores coordenação não pressupõe, necessariamente, alterações nas estruturas ou dinâmicas existentes nos diversos setores. Serra (2004) e Cunnil Grau (2005) insistem que é importante ressaltar as especificidades da intersetorialidade em relação aos elementos da coordenação, pois ela pressupõe a introdução de novos pontos de vista, novas linhas de trabalho e de objetivos em relação aos já existentes (Serra, 2004, p. 4). Ainda que polêmico, o termo acena para algo mais que uma articulação ou coordenação de setores e atores, embora pressuponha esses elementos para sua efetividade. Contudo, a nosso ver, produzir este algo mais é uma hipótese a ser testada empiricamente em situações concretas. Uma possibilidade seria submeter diferentes arranjos intersetoriais ao escrutínio sobre o nível da articulação, comunicação e troca promovido, mas incorporando também os custos de transação para promover a ação entre os diversos setores. Nesse sentido pode-se pensar, como uma hipótese de trabalho, que as possibilidades de promoção da intersetorialidade situam-se em um contínuo que abrangeria desde a articulação e coordenação de estruturas setoriais já existentes necessárias à execução de um programa, até uma gestão transversal, com novos fluxos e instâncias de cooperação. Em uma versão forte ou de alta densidade, intersetorialidade envolveria alterações nas dinâmicas e nos processos institucionais e no desenho e conteúdos das políticas setoriais. O posicionamento das iniciativas e arranjos nesse contínuo pode depender do grau de legitimidade e da centralidade do tema na agenda pública e no plano decisório; da magnitude dos arranjos e alterações institucionais necessárias para viabilizar a gestão horizontal das políticas; das alterações nas rotinas, práticas de trabalho e metodologias de entrega dos bens e serviços. Nesse sentido cabe salientar que a construção de um arranjo de natureza intersetorial pode ocorrer em três âmbitos: a) no âmbito da decisão política, quando o objetivo reside na legitimação de consensos e pactuações que enfrentem a excessiva setorialização e departamentalização da estrutura administrativa encarregada da produção de políticas públicas; b) no âmbito institucional, quando ocorrem alterações nas estruturas e nos mecanismos e processos existentes, sendo que aí se situam as reformas no aparato 4

5 administrativo que reestruturam setores e competências; c) no âmbito operativo das políticas, quando ocorrem mudanças nos processos e metodologias de trabalho, o que exige a adoção de posturas mais cooperativas, disposição para compartilhar informações e restabelecer fluxos, reorientar a forma de provisão dos serviços públicos de modo a ajustá-los às demandas e necessidades identificadas (Magalhães, 2004; Veiga e Carneiro, 2005). De forma explícita, Serra distingue transversalidade da cooperação inter-administrativa, da parceria público-privada, da participação cidadã, do estabelecimento de alianças estratégicas, da estruturação e gestão de redes (Serra, 2004). Esses mecanismos seriam instrumentos de gestão organizativa. A transversalidade poderia ser definida como instrumento organizativo adecuado para incorporar, en el trabajo del conjunto, o de una parte significativa de la organización, el tratamiento de políticas, problemas, puntos de vista, segmentos de población, etc. que reflejan la multidimensionalidad de la realidad, sin eliminar ninguna de las dimensiones ya incorporadas en su trabajo a través de la estructura orgánica básica (Serra, 2004, p. 8). Os processos de diversificação das sociedades modernas introduzem novas problemáticas na agenda pública que, dependendo da organização da administração, poderiam demandar estruturas novas, pois enfrentam problemas cujo enfrentamento transcende as competências e as possibilidades de atuação de setores especializados (Brugué, 1998). O enfrentamento estratégico da pobreza, igualdade de gênero 3, sustentabilidade ambiental, por exemplo, poderiam ser enquadrados na categoria acima demandando estruturas organizativas novas. A intersetorialidade pode ser abordada em duas dimensões, conforme Brugué. Uma se assenta na concepção dos problemas e na atuação dos gestores, como uma forma de pensar integralmente a realidade, o que envolve mudanças no âmbito cultural e a aceitação de outros princípios e estratégias de ação; e outra no âmbito das estruturas organizativas, inovando em relação às segmentações existentes. Brugué identifica assim gestão e organização como duas vias nas quais a intersetorialidade poderia se materializar. Em um caso tem-se que a integralidade das políticas decorre de uma visão e uma cultura de gestão que incorpore la comprensión compleja de los problemas y que, de esse modo, acepte la integralidad y la transversalidad como una premisa de trabajo. Em outro, no nível da organização, o ponto refere-se à integralidade na provisão dos serviços, bens e políticas e que crucen las clásicas segmentaciones profesionales y que permitam ubicar en los circuitos de trabajo problemas complejos y multidimensionales (Brugué, 1998, p. 94) 4. Não se trata de substituir as estruturas setoriais e o campo dos saberes e práticas especializadas, dissolvendo-as em uma estrutura multi, poli ou trans setorial; mas de sobrepor, a essas estruturas e processos, outros de natureza mais relacional e informacional - os arranjos intersetoriais ou transversais (Serra, 2004). Os procedimentos transversais, nos termos de Serra, não estariam ligados diretamente ao processo operativo (ou de organização para Brugué). Eles seriam definidos como sistemas de relacionamento e de conhecimento que alimentam as organizações de objetivos estratégicos. 3 De acordo com Albert Serra, o uso pioneiro do termo transversalidade ocorreu nos anos 90, por ocasião da Quarta Conferência da Mulher da ONU, em Beijing, atrelado ao tema da igualdade de gênero, entendida como instrumento de implementação de políticas públicas de promoção dessa igualdade (Serra, 2004, p. 5). 4 A estruturação da perspectiva da integralidade pode ser visualizada, no plano organizacional, nas mudanças de organograma. Um organograma mais integrado compõe-se não de inúmeros caixotinhos diversos e desconectados, como acontece nos modelos com excesso de especialização, mas de formação de áreas de ação, que buscam reduzir a sobreposição e duplicidade de ações. Mas, de acordo com Brugué, as experiências com estruturas integradas não resolveram os problemas, gerando outros, criando estruturas intermediárias sem poder suficiente de direção, complicando e alargando ainda mais os organogramas municipais. A matricialidade é uma outra inovação organizativa e que permite uma coordenação constante e em todos os níveis, como afirma Brugué (1998, p. 97). 5

6 No eixo do conhecimento, órgãos e dinâmicas transversais ampliam a capacidade de análise dos problemas e operam na formulação de estratégias e na geração de informações compartilhadas; e no eixo relacional, remetem ao reconhecimento mútuo entre os atores envolvidos e da consciência da interdependência para o alcance dos objetivos estratégicos da intervenção. Outro elemento destacado para a análise da intersetorialidade é o da viabilidade política ou uma ambiência necessária para a emergência e o exercício dessa forma da administração pública. Cunnil Grau argumenta que a institucionalidade política dominante atua como condicionante da intersetorialidade. Alguns contextos políticos são adversos à viabilização desta forma de operação do aparato governamental e mesmo da coordenação entre setores. Tem-se aí o fundamento político da intersetorialidade e a autora destaca o papel do agente catalisador da autoridade política para viabilizar a participação e o envolvimento efetivo (e não apenas retórico) dos setores relevantes. Empiricamente é possível identificar padrões de gestão da intersetorialidade e classificá-los em função do grau de articulação e a intensidade das mudanças nas práticas e arranjos institucionais. Mas é importante compreender, para além da intersetorialidade, que as distintas e múltiplas situações de pobreza exigem políticas diversas e várias ações têm sua especificidade e esta deve ser levada em conta. Há problemas que podem ser enfrentados adequadamente de maneira setorial e os efeitos positivos de uma boa política setorial se fazem sentir em outros setores. Por outro lado, os desafios, os custos de transação e os riscos da implementação e gestão de políticas, programas ou projetos intersetoriais podem ser altos, tornando recomendável que o recurso a estratégias e arranjos intersetoriais deve ser parcimonioso, nos casos e na medida de sua necessidade. Sob esta perspectiva, a intersetorialidade poderia ser considerada antes como um meio ou uma estratégia e não como um objetivo ou um princípio de política (Costa, Carneiro e Correa, 2006). Uma gestão intersetorial necessariamente não requer remontar a estrutura governamental. Frente ao argumentado, sugere-se aqui que a intersetorialidade, enquanto uma estratégia de organização e gestão de projetos sociais, seja pensada em três diferentes níveis: (a) a política pública é desenhada, executada, monitorada e avaliada de forma intersetorial (este provavelmente é o nível mais intenso de intersetorialidade e o mais exigente em termos da necessidade de construção de capacidade institucional e de gestão, o que tende a gerar maiores conflitos e problemas de implementação); (b) a política pública é formulada intersetorialmente, mas executada de forma setorial; ou seja, cada um dos setores deve executar a parte da política, conforme planejado, para que ela apresente o impacto esperado; (c) o planejamento estratégico é realizado em conjunto, para garantir consistência entre os fins, as estratégias de intervenção e redução das possíveis superposições, mas o desenho, o planejamento e a gestão, dentro dos limites, são feitos de forma basicamente setorial. De acordo com Brugué (2010), a intersetorialidade pressupõe a incorporação de múltiplos atores (áreas ou serviços) nas decisões e na execução das atividades, assim como a interação continuada entre eles, permitindo trocar recursos, negociar e estabelecer objetivos comuns. O compartilhamento de objetivos e metas tem que ser efetivo e não retórico, além de estar lastreado na convicção de que os resultados dependem da colaboração entre os participantes. Tal convicção se traduziria na adesão às soluções e aos objetivos estabelecidos de forma compartilhada entre os diversos atores, o que pressupõe a existência de espaços para a interlocução que, no limite, possibilitem a criação de uma comunidade de sentido, a base social para uma gestão intersetorial, para que a política alcance os resultados esperados. A construção de um sentido compartilhado passa pela identificação de objetivos comuns e dos resultados que se quer produzir conjuntamente. A elaboração conjunta de diagnósticos sobre as situações-problema, a pactuação e negociação de metas, a identificação dos recursos sob a governabilidade do conjunto de atores, seriam meios que poderiam viabilizar a intersetorialidade. 6

7 Orçamentos e sistemas de informação partilhados também favoreceriam dinâmicas intersetoriais. Com tais mecanismos operativos, a perspectiva da co-responsabilização ganharia relevância, os diferentes atores se comprometeriam com o alcance dos resultados ou objetivos comuns acordados e poderiam ser pactuados procedimentos de acompanhamento e monitoramento da execução do plano de ação ao longo do processo de implementação. O desafio da intersetorialidade consiste em como unir, em uma ação conjunta, organizações com objetivos, dinâmicas e culturas organizacionais distintas, o que envolve problemas expressivos de coordenação. Mas, segundo Brugué (2010), não se trata de colocar junto o que se faz separadamente, mas de fazer algo novo de forma compartilhada. Não se trata de fazer as coisas melhor ou pior, mas de fazer diferente. Como afirma Brugué (2010), a inteligência coletiva, entendida como capacidade de achar respostas inovadoras, se alcança quando se passa do singular para o plural, quando se vai de cada o seu ao trabalho coletivo. A lógica da intersetorialidade aponta para uma mudança de mentalidade ou de cultura organizativa e por isso a dimensão do tempo é relevante para explicar também a lentidão e as resistências às mudanças nas práticas e rotinas organizacionais. Mas Brugué está-se referindo à intersetorialidade de alta intensidade e situada no primeiro nível, exatamente a que envolve níveis mais altos de mudanças e de conflitos. A superação dos obstáculos exigiria, nos termos de Cunnil Grau, alta legitimação e legitimidade da autoridade pública para operar o contexto político e administrativo, catalisar a adesão dos atores relevantes e viabilizar a agenda de mudanças. Portanto, a intersetorialidade estaria assim sustentada por altos níveis de governabilidade, de capacidade expressiva de governança e alta legitimidade política da autoridade pública, condições nem sempre facilmente observáveis em administrações que emergem de processos eleitorais democráticos, em sistemas multipartidários e em sociedades complexas marcadas pela diversidade de interesses e por desigualdades. A perspectiva de Brugué pode ser entendida como um tipo ideal weberiano. Contudo, pode-se trabalhar com concepções menos exigentes, principalmente se se aceita que a prática intersetorial é um meio para alcançar um determinado objetivo e não um fim em si mesma. 2. O BH Cidadania como estratégia de inclusão social. O Programa BH Cidadania, instituído em 2002, pode ser entendido como mais uma das apostas do executivo da administração de Belo Horizonte no processo de redução da pobreza no município e de ampliação das possibilidades de inclusão social. Deve-se ressaltar que, antes dos primeiros esforços de implantação desta experiência, a administração municipal assim como as políticas setoriais sociais (educação, saúde e assistência, por exemplo) já estavam engajadas em iniciativas de ampliação de seus serviços em territórios com baixa cobertura da demanda e de melhorar o acesso para os setores mais vulneráveis da população. O Programa BH Cidadania é um componente adicional de articulação e focalização dessas iniciativas, importante e inovador. Mas os avanços nos indicadores sociais, apontados na próxima seção, devem ser tributados à combinação de vários processos, alguns deles transcendendo inclusive o âmbito municipal. Como será discutido adiante, o BH Cidadania é muito mais uma estratégia de articulação de ações de diversas secretarias setoriais ou temáticas, em especial as da área social, em territórios selecionados em vilas e favelas do município, ocupados por famílias muito pobres e socialmente vulnerabilizadas, do que propriamente um programa de intervenção com ações próprias. Por isso, o impacto do BH Cidadania está fortemente atrelado à capacidade das áreas setoriais de desenvolver iniciativas voltadas para a promoção da justiça social e ampliação dos direitos de cidadania, i. é, de oferecerem serviços que alterem, de fato, as condições de vida da população pobre ou socialmente excluída. Mas, ao mesmo tempo, o BH Cidadania na medida em que pretende promover a atuação 7

8 intersetorial, depende, por um lado, do reconhecimento de cada área setorial de que há problemas cujo enfrentamento efetivo transcende suas possibilidades (wicked problems) e, por outro, da disposição das áreas setoriais de atuarem em conjunto para construírem as soluções (Brugué, 2010). O objetivo do BH Cidadania, explicitado nos documentos oficiais, é promover a inclusão do conjunto de famílias residentes nos territórios, utilizando um modelo de gestão intersetorial. Como objetivos específicos têm-se a melhoria do acesso a bens e serviços sociais, a redução dos fatores de vulnerabilidade e risco e a promoção de relações de solidariedade entre os membros das comunidades atendidas (PBH, Documento do Programa, v. 3/3, 2003, p. 8). O Programa busca implementar um modelo de gestão baseado na descentralização, articulação e integração intersetorial, e inverter a lógica setorial fragmentada de operação dos diversos programas da área social da Prefeitura de Belo Horizonte (PBH/Urbal, 2004). As diretrizes que pautaram a formulação do Programa foram o planejamento e a intervenção a partir do território, a participação da comunidade em toda etapa de desenho e gestão do programa, o foco na unidade familiar, a lógica da integração dos recursos governamentais e não governamentais, a perspectiva da autonomia das famílias (PBH, Documento do Programa v. 3/3, 2003, p. 6). 2.1 Belo Horizonte: panorama econômico e social e iniciativas setoriais Para situar o contexto socioeconômico, serão apresentados alguns dados demográficos, econômicos e sociais sobre o município de Belo Horizonte, capital do estado de Minas Gerais, destacando ainda algumas inciativas setoriais voltadas para ampliar as possibilidades de inclusão social. A população de Belo Horizonte de 2,375 milhões de habitantes (Censo Populacional de 2010) está distribuída em uma área urbana de km². Na década ( ) houve modificações na estrutura etária: redução da taxa de nascimentos, diminuindo proporcionalmente o número de jovens (crescimento negativo médio anual de -1,9% na faixa de 0-14 anos) e aumentando a proporção de pessoas nas faixas mais altas da pirâmide etária (crescimento de 3,9% médio anual). Economicamente, entre 2005 e 2009, o PIB per capita do município cresceu 54%, superior ao verificado para MG (49,0%); sendo que o setor serviços teve uma participação de 68,7% e o setor indústria manteve a participação de 14,4%. A taxa de emprego formal em 2010 foi de 80,4%, seguindo uma trajetória crescente desde Segundo os dados do Ministério do Trabalho e Emprego, os setores que aumentaram a participação na geração de empregos formais foram Construção Civil (de 7,12 % em 2004 para 9,32% em 2010) e Serviços (de 41,02% para 42,07%), observando-se a queda na participação da Administração Pública (de 29,17% para 26,70%). A receita orçamentária do município cresceu 67,7% entre 2005 e 2009 (13,8 % na média ao ano) e a dependência em relação ao Fundo de Participação dos Municípios teve uma ligeira queda (de 5,14 % para 5,02), inferior, contudo, à média registrada de todos os municípios do estado. As despesas com saúde, educação, administração, previdência social e saneamento alcançaram 69,18% das despesas municipais, mas as despesas com assistência social representaram somente 3,09% orçamento total, inferior ao registrado na média para todos os municípios do estado (3,20%) (MDS, Boletim Panorama Municipal, consulta 19/07/2012). Os dados publicados pelo IBGE, com base no Censo Demográfico de 2010, assinalam que haveria pessoas vivendo em condições de extrema pobreza (até R$ 70,00 aproximadamente US$ 35,00- de renda per capita mensal, 1,3% da população). 8

9 Já pelos dados obtidos a partir do Cadastro Único dos Programas Sociais do governo federal (CadÚnico), em dezembro de 2011 havia famílias cadastradas com renda per capita mensal de até R$ 140,00 e com renda per capita de até ½ SM, números bem superiores, portanto, aos do IBGE (MDS, SAGI consulta 19/07/2012). A cobertura dos programas federais de transferência de renda (Programa Bolsa Família-PBF e Benefício de Prestação Continuada-BPC) é bem expressiva: famílias no PBF e pessoas do BPC, distribuídas entre idosos e de pessoas deficientes (dezembro de 2011). Vale destacar, a importância dos programas de transferência de renda com ampla cobertura para garantir uma renda, pequena, deve-se reconhecer, mas estável para as famílias muito pobres. Outros componentes para a proteção social vinculam-se a outras áreas sociais (em especial, educação, saúde e assistência). Mas merece destaque a diretriz em algumas iniciativas municipais de se utilizar a transferência de renda como um dos critérios na seleção de ocupantes (focalização) para vagas em programas cuja oferta ainda está aquém da demanda educação infantil, escola integrada, acompanhamento pelos agentes comunitários de saúde, projovem etc. No âmbito da educação, política de embocadura universal para população de 6 a 14 anos, Belo Horizonte apresenta uma taxa de analfabetismo entre pessoas de 15 anos ou mais muito baixa (2,9%), com uma queda em torno de 50% entre 2000 para Já a taxa de analfabetismo das pessoas de 10 anos ou mais, em 2010, era de 2,7% e a entre adolescentes (10 a 14 anos) era de 1,3% (IBGE, 2010). Um dos indicadores de qualidade da educação (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDEB, calculado pelo Ministério de Educação) mostra avanços, mas ainda aquém do desejável (o IDEB nas escolas de Belo Horizonte passa de 4,6 para 5,6 no ensino fundamental de 1ª. a 5ª séries; e de 3,6 para 3,9 no ensino fundamental da 6ª. a 9ª. séries, entre 2005 e 2009). Outro indicador para aferir o adequado aproveitamento das oportunidades educacionais é a taxa de distorção idade-série, a defasagem entre a idade e a série que o aluno deveria estar cursando. Altas taxas podem ser entendidas como um agravante da vulnerabilidade, pois indicariam que crianças e jovens não estariam acompanhando adequadamente o fluxo escolar previsto, o que tende a comprometer um dos ativos importantes nas sociedades modernas. A taxa de distorção idade-série em BH no ensino fundamental - o mais universalizado - apesar de ter diminuído entre 2006 e 2010, é ainda alta (cai de 19,6% para 17,2% na rede pública; na rede municipal passa de 20,1% para 17,6 %). Já as taxas de distorção idadesérie no ensino médio são altíssimas (a taxa total de 38,9% em 2006, caindo para 31,4% em 2010, sendo ainda mais altas - 45,1% e 36,9% - na rede pública). A distribuição do número de estabelecimentos e de vagas da rede pública, basicamente sob a responsabilidade dos níveis estadual e municipal de governo, mostra a especialização das redes na oferta de vagas, obedecendo às diretrizes nacionais da educação brasileira fortalecidas. A partir da legislação pós-1988, o ente municipal passou a se concentrar na oferta da educação infantil -0 a 6 anose no ensino fundamental anos; e o ente estadual na de ensino médio 5. A administração municipal tem ampliado sua rede, além dos esforços voltados à melhoria do desempenho escolar no ensino fundamental. A rede de ensino fundamental tem 186 escolas, nas quais estavam matriculados dos alunos de ensino fundamental. O segundo eixo de atuação é a construção de uma rede própria de educação infantil (unidades municipais de educação infantil UMEIS, passando de 30 equipamentos em 2006 para 66 em 2012, além de outras 13 escolas de 5 Os dois grandes desafios atuais no Brasil no referente à oferta educacional estão situados exatamente nas duas pontas: educação infantil e ensino médio (oferta muito inferior à demanda). Além desses desafios, têm-se as altas taxas de evasão registradas para crianças e adolescentes a partir de 12 anos, mesmo quando há vagas disponíveis. As conseqüências para a reprodução de processos de baixa proteção para crianças pequenas ou de redução das possibilidades dos efeitos da educação para ampliação dos ativos dos adolescentes e jovens, oriundos de famílias pobres, são evidentes. 9

10 educação infantil, atendendo crianças) e na ampliação da rede conveniada de creches (193 creches conveniadas que atendem crianças). O terceiro eixo é a política de retorno à escola para jovens e adultos - Educação de Jovens e Adultos- EJA. Em 2011, havia jovens matriculados no EJA no ensino fundamental dos quais vinculados à administração municipal, e no nível médio, dos quais estavam na rede estadual. O quarto eixo é a implantação da educação integrada que envolve atividades apoio escolar, esporte, cultura, inclusão digital, dentre outras no contra turno escolar. O Programa Escola Integrada (atualmente implantado em 169 escolas, atendendo a alunos, foi iniciado 2006 com sete escolas que aderiram ao programa) 6. Estes quatro eixos, aliado ao Programa Família Escola seriam as principais apostas da área educacional para ampliar o processo de inclusão escolar e ampliação das oportunidades de acesso a outros bens culturais, e representariam, de acordo com os depoimentos de profissionais da educação, a contribuição do setor para a inclusão social. Garantir o acesso às oportunidades educacionais para as crianças e promover o retorno à escola para adolescentes e jovens são componentes importantes na distribuição do ativo escolarização para o público acima. Mas a construção de uma rede efetiva de proteção e promoção social para redução da exposição de crianças, adolescentes e jovens a situações de risco, principalmente às relacionadas ao tráfico de drogas, à criminalidade, à prostituição e ao trabalho infantil. demanda a articulação de outros setores da área social (saúde, assistência social, capacitação profissional, dentre outros) e do sistema de garantia de direitos. E este é um desafio para a administração pública e para as áreas sociais em particular. A saúde pública no Brasil é constitucionalmente de natureza universal e o Sistema Único de Saúde (SUS), assim como a Previdência Social e a Assistência Social, constituem o tripé do sistema de seguridade social brasileiro. O SUS está organizado em três níveis de atenção (a primária, a secundária e a terciária) que se diferenciam pela capilaridade e pela intensidade tecnológica dos procedimentos. Na atenção primária, um dos programas estruturadores, fortemente financiado pelo governo federal, é o Saúde em Família, constituído por equipes de profissionais da saúde localizadas nas unidades básicas de saúde que atendem áreas com maior vulnerabilidade social. Segundo o Índice Mineiro de Responsabilidade Social, calculado pela FJP, a proporção da população de Belo Horizonte atendida pelo Programa Saúde na Família desde 2004, situa-se acima de 70%, e, em 2010, alcançou 72,84%. As equipes do Saúde em Família estão distribuídas nos centros de saúde. Os Agentes Comunitários de Saúde- ACS (cinco em média por equipe) integram programa. São pessoas contratadas entre os moradores das comunidades, encarregadas de visitar mensalmente as famílias vulneráveis para identificar situações de doenças e acompanhar procedimentos preventivos (vacinas, pré-natal de gestantes, dentre outras). Os ACS constituem um elo importante entre os equipamentos de saúde e as famílias dos usuários dos serviços. 6 O Programa Escola Integrada foi iniciado em agosto de 2006 com sete escolas das 181 que compunham a rede municipal naquela ocasião. Segundo a gerente responsável pelo programa, no início, quando a iniciativa ainda estava sob o comando compartilhado entre a Educação e a Secretaria Municipal de Planejamento, foi possível uma atuação intersetorial incipiente com o envolvimento de outras para discutir a programação de atividades - Abastecimento, Assistência Social e Meio Ambiente. Posteriormente, as atividades passaram a ser totalmente planejadas pela Secretaria Municipal de Educação e sua rede de parceiros (outras instituições não vinculadas à administração municipal). As oficinas de cultura, por exemplo, são programadas sem nenhuma participação da Fundação Municipal de Cultura. Entre 2007 e 2010, a entrada das escolas permaneceu por livre adesão. A seleção dos alunos da rede para participar das oficinas da escola integrada obedece aos critérios de dificuldades de aprendizagem, sinais de exposição a riscos sociais (drogas, trabalho infantil e outros agravos), participação nos programas de transferência de renda. Portanto, adotam-se critérios relacionados a diferentes manifestações da exclusão. Mas a execução não é intersetorial. Os recursos vêm de programas federais (Mais Educação do MEC e Segundo Tempo do Ministério dos Esportes), complementando o aporte do orçamento municipal. 10

11 Nas atividades de acompanhamento familiar, os ACS não se limitam a observar condições estritamente definidas como de saúde, mas observam outras vulnerabilidades, inclusive situações de violação de direitos. Nas entrevistas realizadas na pesquisa sob nossa responsabilidade, há vários depoimentos sobre a importância do papel dos ACS como uma das possibilidades de mapeamento de situações que demandam atenção especial, não só da saúde, mas também de outras áreas como do Programa Família Escola, da Assistência Social, dos programas de transferência de renda, dos setores responsáveis pela garantia de direitos (conselhos tutelares e comissões de defesa e garantia de direitos em especial para crianças, idosos e deficientes). A terceira área, central na organização do sistema de proteção e garantia de direitos de famílias pobres e vulneráveis, é a assistência social. Diferentemente da educação e da saúde, mais consolidadas e com corpo de profissionais e redes de serviços mais estabelecidos, a institucionalização da assistência social como política pública é relativamente recente e ainda se encontra em processo de consolidação. Na Constituição Federal de 1988, ela é concebida como parte do sistema de seguridade social; em 1993 é publicada a Lei Orgânica da Assistência Social, mas só a partir de 2003, com a criação do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate, inicia-se o processo de construção do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), lastreado em dois tipos de equipamentos: o centro de referência da assistência social (CRAS), responsável pela execução direta e pela articulação da rede pública ou conveniada de serviços de proteção social básica, de base local; e centro especializado de proteção social (CREAS), responsável pela proteção especial, de base regional. Os serviços de proteção social básica têm como objetivo prevenir situações de risco social através do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se à população que vive em territórios onde se encontram em situações de risco social decorrente da pobreza, privação e/ou, fragilização de vínculos afetivos relacionais e de pertencimento social. Os serviços de proteção social básica são executados de forma direta nos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) e em outras unidades básicas e públicas de Assistência Social, bem como de forma indireta nas entidades conveniadas e organizações não governamentais. Em 2011, o município contava com 33 CRAS, localizados nos equipamentos Espaços BH Cidadania. Os CRAS, no Sistema Único de Assistência Social, são responsáveis pelo Serviço de Proteção Social à Família PAIF ( famílias no município) e pelo Serviço de Convivência do Idoso e/ou Criança até 6 anos (com crianças e/ ou idosos referenciados e suas famílias em Belo Horizonte) segundo dados do Censo SUAS de A proteção social especial é modalidade de atendimento assistencial destinada às famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e social, por ocorrência de abandono, maus tratos físicos e, ou, psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho infanto-juvenil, dentre outras. Divide-se em proteção social especial de média complexidade e de alta complexidade. Em Belo Horizonte, em 2011, contava com 12 CREAS, equipamentos da assistência de base regional para prestação de serviços de média complexidade. 2.2 Antecedentes: as administrações municipais de Belo Horizonte, as reformas administrativas e o BH Cidadania Duas questões são centrais na reconstituição do contexto de emergência do Programa BH Cidadania: as reformas administrativas da Prefeitura de Belo Horizonte em e e a reorganização e expansão dos serviços e programas da política de assistência social. 11

12 São processos relativamente independentes, mas que têm implicações na formulação e gestão do BH Cidadania. Contudo, deve-se ressaltar, como será discutido a seguir, que a agenda da inclusão social e da democratização da gestão na administração municipal já estava colocada desde 1993 (ano de início da administração de Patrus Ananias). As administrações do município de Belo Horizonte nas últimas duas décadas têm desenvolvido esforços importantes para promover mudanças substantivas na forma de gestão e no conteúdo das políticas e programas sociais, de modo a favorecer pessoas e grupos mais vulneráveis e afetados por processos de marginalização. Várias iniciativas inovadoras marcaram as administrações no âmbito das políticas educacionais, de saúde, de segurança alimentar, de democratização dos processos decisórios, dentre outros. Na gênese da construção de políticas orientadas pelas diretrizes da justiça social, merecem destaque as duas administrações do período entre 1993 e 2003, que colocaram em prática programas para materializar as garantias constitucionais de acesso a direitos, a bens e serviços para setores historicamente excluídos. A busca pela universalização do acesso ao ensino fundamental e à saúde, a adesão pioneira à gestão plena do Sistema Único de Saúde, o início da implantação do novo paradigma da Assistência Social enquanto política pública prevista pela Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS, 1993), a organização de uma rede de serviços para disponibilizar alimentos mais baratos, a institucionalização do orçamento participativo, a criação de programas de proteção aos moradores de áreas de risco geológico e de apoio à moradia de famílias pobres, a implantação de um programa inovador de transferência de renda para incentivar as famílias pobres a manterem seus filhos nas escolas (Bolsa Escola Municipal), são algumas das iniciativas fortemente orientadas para reduzir as desigualdades de acesso aos serviços e a exclusão social. Nas administrações seguintes, algumas das conquistas foram consolidadas, outras mudaram de ênfase, obedecendo, como seria de se esperar, às agendas específicas de cada administração. É evidente que ao longo do período, a temática da redução da pobreza e de ampliação da proteção social sofreu mudanças na hierarquia das prioridades em cada administração, assim como podem ser observadas diferentes ênfases na busca de soluções. Tais mudanças são decorrências da composição político-partidária de cada gestão, de alterações no contexto político e econômico do país e das diretrizes das políticas nacionais setoriais e dos mecanismos de indução do governo federal. E as mudanças repercutiram nas políticas setoriais municipais, nas prioridades e nos estilos de gestão da administração e, por decorrência, no BH Cidadania. Em 2000, a equipe da Secretaria Municipal de Planejamento liderou a discussão sobre a necessidade de reformular a estrutura político-administrativa com o objetivo de consolidar o processo de descentralização já iniciado e garantir maior eficiência, eficácia e efetividade das politicas municipais urbanas e sociais, por meio de um modelo de gestão que pudesse estimular uma maior integração entre os diversos setores da PBH (Mourão, 211, p.26). A reforma foi aprovada em 2000 e implementada a partir de O desenho do novo modelo organizacional baseou-se em quatro eixos: descentralização intramunicipal, participação, informação e intersetorialidade, Pela via da descentralização, a reforma alterou a estrutura organizacional e ampliou as atribuições das regionais do município (BH está subdividido em nove regionais) para executar políticas sociais e urbanas ajustadas às especificidades locais. O diagnóstico que orientou a descentralização era o de que, apesar dos avanços registrados desde o início da década dos noventa, as secretarias temáticas ou setoriais enfrentavam dificuldades de atender às demandas e de focalizar as intervenções por faixa etária, etnia, gênero etc. Foram criadas no nível central duas instâncias (supersecretarias): a Secretaria Municipal de Coordenação de Política Urbana e Ambiental (SCOMURB) e a Secretaria Municipal de Coordenação de Política Social (SCOMPS). Todas secretarias socais temáticas existentes educação, 12

13 saúde, assistência social, segurança alimentar, direitos humanos, esporte, cultura passaram a ter o status de secretarias adjuntas e no novo arranjo organizacional suas ações deveriam ser planejadas de modo a evitar superposições e reduzir a fragmentação. Pelo eixo da participação buscava-se ampliar a inserção da sociedade na administração da cidade. A administração municipal, desde 1993, já havia instituído o Orçamento Participativo. Algumas das políticas setoriais também possuíam instâncias regulares de participação (educação e saúde, por exemplo). A reforma pretendeu institucionalizar e ampliar alguns fóruns de participação. Como se pretendia ter políticas capazes de responder às necessidades das pessoas e famílias que viviam nos territórios, a administração necessitava implementar recursos organizacionais que permitissem diagnósticos territorializados para identificar lacunas assistenciais e carência de serviços. Portanto, integrar bases de dados, definir indicadores e construir sistemas de informação, eram pré-requisitos. A saúde já iniciara o trabalho em 1991 de mapear as vulnerabilidades à saúde nos distritos sanitários. A partir daí foram contratadas consultorias para elaborar outros mapeamentos com os dados do Censo Populacional de 2000 e a PRODABEL (empresa de informática municipal) inicia o esforço de georeferenciar as redes de serviços. Houve progressos, mas questões políticas internas, disputas organizacionais, baixa regularidade na coleta de informações, prejudicaram na ocasião a construção de sistemas ágeis e atualizados necessários para atividades de diagnóstico, execução das ações e monitoramento dos resultados alcançados. O quarto eixo foi o da intersetorialidade. Defendia-se que, no nível central, haveria o fortalecimento das instâncias decisórias, facilitando o planejamento e o acompanhamento articulado das políticas... a partir de uma formulação coordenada, os serviços e as ações poderiam ser articulados territorialmente, com definições mais claras em relação ao público e às prioridades de intervenção... Mas a descentralização per si, com apenas a redistribuição de poder entre secretarias temáticas e secretarias das administrações regionais, possivelmente não resolveria o problema da fragmentação das políticas públicas, urbanas e sociais, presentes no contexto municipal. Era necessário buscar novos modelos de gestão que solucionassem tal problema. (Mourão, 211, pp. 27-8). Buscava-se uma gestão sinérgica e equalizadora que superasse sobreposições e reduzisse a competição entre programas no nível local (PBH, 2001, p.7, apud Mourão, p. 29). A SCOMPS e a SCOMURB seriam as responsáveis no nível central pela implantação, coordenação e acompanhamento de estruturas colegiadas de gestão. Para que as diretrizes das instâncias centrais se materializassem nas administrações regionais, foram instituídas as secretarias regionais de serviços sociais e a de serviços urbanos. E o Programa BH Cidadania surge como uma estratégia de gestão intersetorial para as áreas de maior vulnerabilidade social (Mourão, 211, p. 30). A estratégia pretendia promover a articulação entre as várias políticas sociais, mas tendo como pilares a educação e a saúde. Com base no mapeamento que a Secretaria de Saúde começara em 1991, atualizado pelos dados do Censo Populacional de 2000 e pelo Censo BH Social de 2000, foi elaborado o Mapa das Áreas Prioritárias para Inclusão Urbana e Social, instrumento de orientação das intervenções urbanas e sociais. O Programa BH Cidadania, segundo a análise do coordenador geral, passa a ser a grande aposta da SCOMPS no planejamento intersetorial das políticas sociais, voltado para os territórios de maior vulnerabilidade no município (Mourão, 211, p. 30). Para viabilizar esta aposta foram criadas instâncias colegiadas nos níveis central, regionais e locais, a partir das quais seriam elaborados os procedimentos de planejamento, de implementação e de avaliação de serviços e ações. Para disseminar a filosofia de trabalho foram organizados fóruns e seminários com as secretárias temáticas, a participação dos moradores foi estimulada nas instâncias locais. Em 2002, o BH Cidadania foi implantado em nove áreas piloto. 13

14 Contudo, este mesmo ano, com o adoecimento do então Prefeito Célio de Castro, foi marcado por um período conturbado na administração municipal, resultando na mudança de toda a equipe técnica da SCOMPS. Das sete secretárias temáticas envolvidas na concepção, somente a Assistência Social, que implantara anteriormente os Núcleos de Apoio à Família (NAFs), parecia ter alguma identidade com tal proposta, mas longe do ideário intersetorial presente no desenho original do BH Cidadania. (Mourão, 211, p. 31). Em 2003, quando se inicia a revisão do projeto de base territorial, a Educação e a Saúde se afastam. O novo secretário da SCOMPS assume, mas, ao final de 2004, o governo municipal elabora outra proposta de reorganização administrativa, aprovada em janeiro de A SCOMPS e a SCOMURBS foram extintas, substituídas por outras instâncias, mas sem os mecanismos de controle orçamentário e financeiro sobre as secretarias temáticas. Na área das políticas sociais, a SCOMPS foi substituída pela Secretaria Municipal de Políticas Sociais - SMPS, já destituída da coordenação direta sobre a Educação, a Saúde e a Cultura. Na nova estrutura, as outras secretarias temáticas Assistência Social, Esportes, Direitos de Cidadania e Segurança Alimentar permanecem como adjuntas sob a coordenação da SMPS. A instância criada para o fomento da intersetorialidade entre as secretarias temáticas da área social, incluindo as regionais, foi a Câmara Intersetorial de Políticas Sociais CIPS. Coordenada pelo titular da Secretaria Municipal de Políticas Sociais, a CIPS teria a atribuição de articular planos, programas e projetos da Secretaria de Políticas Sociais, da Secretaria de Educação, da Secretaria de Saúde, da Fundação Municipal de Cultura, e das Secretarias Municipais de Administração Regional, incluindo elaboração de proposta orçamentária e prioridades de ação (Mourão, 2011, pp. 31-3). Mas, apesar de estar na proposta inicial, uma avaliação realizada em 2010, indica que a CIPS de fato não delibera sobre a proposta e cota orçamentária anual de cada secretaria temática e regional, portanto, além de estar situada no mesmo nível hierárquico das demais, não delibera sobre um dos mecanismos mais importantes de enforcement na administração pública o controle orçamentário e financeiro. Esta deliberação está sob a responsabilidade da Secretaria de Planejamento, Orçamento e Informação (designação atual) e da Junta de Coordenação Orçamentária (JUCOF) na qual o presidente da CIPS não tem assento (Faria, 2011, pp.135-6). Em 2005, o Programa BH Cidadania passou a integrar formalmente a estrutura da SMPS (Gerência de Coordenação do Programa BH Cidadania), possibilitando, segundo seu coordenador, uma institucionalidade mais clara, o que facilitava o diálogo com outras áreas, em especial a de intervenções urbanas (URBEL). O BH Cidadania teria ganhado fôlego, ainda segundo a ótica do coordenador, a partir de 2005: (a) maior proximidade com a instância de intervenções urbanas (URBEL) com planejamento de iniciativas conjuntas e captação de recursos; (b) ampliação de recursos municipais para a área da assistência e do esporte; (c) novas pactuações com a educação e a saúde para priorizar os investimentos nos territórios de maior vulnerabilidade (UMEIS e Escola Integrada; Programa Saúde da Família) (Mourão, 211, p.33). A gestão local do programa federal de transferência de renda o Bolsa Família também passa a integrar a estrutura da SMPS, assim como ações de qualificação profissional. Ambos demandavam ampla articulação intersetorial o que, por um lado, amplia a quantidade de defensores de estratégias com tais características, e por outro, aumenta as demandas de diferentes programas sobre as equipes de ponta, em especial as dos CRAS, sobrecarregando os profissionais e, ao mesmo tempo, sobrepondo agendas, serviços e instâncias de coordenação. Os serviços de acompanhamento familiar e de monitoramento são exemplos claros. Este tema retornará na seção dedicada ao Projeto Família Cidadã. Em 2009, inicia-se mais uma gestão na Prefeitura de Belo Horizonte. Uma das características do período é fomentar uma administração orientada pela gestão por resultados, traduzida em especial pela organização das atividades do executivo municipal no Programa BH Metas e Resultados, 14

15 composto por 40 projetos estratégicos sob a coordenação do Gabinete do Prefeito. Os projetos vinculados ao Programa têm um acompanhamento mais próximo, com sistemas de informações gerenciais, com metas físicas e financeiras e todos os atores envolvidos mantêm reuniões periódicas com o chefe do executivo e o núcleo central do executivo. Para Mourão (2011), todos os projetos estruturadores ganharam uma dinâmica intersetorial em sua implementação. O Programa BH Cidadania é um dos projetos estruturadores. 2.3 O BH Cidadania e a Proteção Social Básica da Assistência Social: interfaces e tensões Belo Horizonte tem uma especificidade em relação a outros municípios do Brasil por ter iniciado a construção de uma política sistêmica no campo da assistência social bem antes desta começar a ser implantada como uma política nacional de constituição do Sistema Único de Assistência Social/SUAS, em Com a implantação do SUAS, tem-se uma nova concepção de proteção, que a organiza por níveis de complexidade, prevendo equipamentos próprios, serviços e composição das equipes de profissionais, para um tipo e outro de atendimento. A engenharia operacional adota a distinção entre dois níveis de atenção, a Proteção Social Básica (baixa complexidade) e a Proteção Social Especial (média e alta complexidade). A proteção social básica tem como objetivo prevenir a exclusão e processar a inclusão social de famílias que se encontram em situação de vulnerabilidade social, mas nas quais não houve ainda direitos violados ou vínculos comunitários e familiares rompidos. Os serviços prestados nesse nível são do tipo preventivo, e visam proteger as famílias diante de situações e/ou ameaças mais graves de violação e vulnerabilidade. Em analogia com a área da saúde, tem-se nesse nível intervenções de baixa complexidade. A proteção social especial, por sua vez, caracteriza-se pelo foco em famílias em situação mais precária, em situação de desestruturação familiar, de ruptura total ou parcial dos vínculos comunitários e familiares, em alguns casos com evidente violação de direitos. Os serviços, nesse caso, têm caráter curativo, ou seja, visam restaurar vínculos e garantir direitos e por isso são considerados de média e alta complexidade. Para o desenvolvimento de ações de baixa complexidade, têm-se os CRAS - Centros de Referência da Assistência Social 7 de âmbito local e, para a média e alta complexidade, têm-se os CREAS - Centros de Referência Especializados da Assistência Social, equipamentos de base regional. As equipes de referência dos CRAS (que variam em função do número de famílias referenciadas) têm como atribuições a execução dos serviços de proteção social básica, além da organização e coordenação da rede prestadora de serviços socioassistenciais locais. Três serviços devem ser necessariamente desenvolvidos nos CRAS: Serviço de Proteção e Atenção Integral à Família PAIF, o Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos e o Serviço de Proteção Social no Domicílio para Pessoas com Deficiência e Pessoas Idosas (conforme consta na Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais pactuados na Comissao Intergestora Tripartite, 2009). 7 Na definição que consta no documento do Ministério de Desenvolvimento Social, os CRAS são unidades de utilidade pública da política de assistência social, de base municipal, integrante do SUAS, localizado em áreas com maiores índices de vulnerabilidade e risco social, destinado à prestação de serviços e programas socioassistenciais de proteção social básica às famílias e indivíduos, e à articulação destes serviços no seu território de abrangência, e uma atuação intersetorial na perspectiva de potencializar a proteção social. 15

16 Os CRAS devem ainda exercer a vigilância social nos territórios de abrangência, o que significa monitorar os indicadores de vulnerabilidade social de forma a planejar as ações de proteção social. A Política Nacional de Assistência Social (PNAS) prevê três níveis de articulação para um CRAS: (a) entre as entidades da rede socioassistencial de proteção básica, sob a responsabilidade do CRAS e do órgão gestor municipal de assistência social, para mapear as famílias e suas vulnerabilidades e organizar os serviços; (b) com os demais serviços da assistência social, que inclui a proteção social especial, para promover a inserção; (c) articulação com outras políticas públicas e sociais, cabendo ao CRAS a responsabilidade de encaminhar e desenvolver ações intersetoriais. Para a PNAS, os equipamentos do CRAS e CREAS atuam tanto no atendimento direto, quanto no assessoramento e na defesa de direitos através de sua integração com a rede socioassistencial 8. Esta rede seria responsável por mobilizar todos os recursos existentes no território para responder às demandas com qualidade, com flexibilidade e adaptada às condições, capacidades e limitações locais. O resumo das atribuições previstas nas diretrizes nacionais para o CRAS sinaliza, por um lado, objetivos ambiciosos para o que seria a porta de entrada do SUAS, principalmente quando se considera o de articular os serviços de outras políticas, como a da educação e da saúde, mais consolidadas e institucionalizadas. Por outro lado, mesmo o objetivo de articular a própria rede da assistência é bastante problemático, pois as redes públicas existentes nos municípios brasileiros são insuficientes, sem equipes estáveis de profissionais, dependentes dos serviços prestados por entidades assistenciais (nem sempre pautadas pelas diretrizes do SUAS). Como é razoável esperar, mesmo as metodologias de intervenção junto às famílias ainda estão em processo de construção. E em Belo Horizonte, um dos municípios pioneiros na tentativa de construção de uma política pública de assistência social, a implantação da proteção básica ainda está em curso. Basta indicar que o diagnóstico da Política Municipal de Assistência Social de 2011 previa 75 CRAS até No entanto, até 2008 havia 9 CRAS implantados, em 2010 o número de CRAS passa a 23 e em 2011 atinge a marca de 33 CRAS. E a expansão foi viabilizada pelo cofinanciamento do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome e pela definição, pela administração municipal, do CRAS/proteção básica como um dos serviços do BH Cidadania. O BH Cidadania, ao buscar a articulação das ações das diversas políticas nos territórios, adequando-as as necessidades identificadas, teria convergência com os objetivos do CRAS, do qual se espera que exerça o papel de articulador, de agente catalisador da rede de serviços nos territórios. A percepção dessa convergência é o que justificaria, talvez, a medida tomada no município (Lei Municipal no. 9235/2006), de atribuir a uma só pessoa, a designada para o cargo de Coordenador do Equipamento Municipal de Apoio à Família e à Cidadania (Espaço BH Cidadania), a função de coordenação do CRAS e de coordenação local do BH Cidadania. Em BH, os CRAS fazem parte ou foram incorporados à estratégia de gestão local, como equipamento que é parte BH Cidadania, estando fisicamente, nos 33 núcleos, vinculados ao espaço BH Cidadania. O Programa BH Cidadania estabelece como seus objetivos promover a articulação intersetorial, para a oferta descentralizada e territorial, dos seguintes serviços: 1) Educação: ênfase na Educação Infantil (crianças de zero a cinco anos e oito meses), Educação de Jovens e Adultos (EJA) e Escola Integrada; 2) Saúde: investimento em ações de prevenção em saúde, buscando promover mudanças efetivas dos hábitos e condições de vida; 3) Assistência Social: enfoque na Proteção Social Básica (Centro de 8 Por rede socioassistencial, segundo a definição da PNAS, compreende-se um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, que ofertam e operam benefícios, serviços, programas e projetos, o que supõe a articulação entre todas estas unidades de provisão de proteção social, sob a hierarquia de básica e especial e ainda por níveis de complexidade (NOB, 2005; p.94). A noção de rede pressupõe uma retaguarda de serviços e apoio, para ser mobilizada pelos agentes públicos e os serviços combinados diante de cada situação específica. 16

17 Referência da Assistência Social CRAS) na identificação de situação de risco e orientação familiar; oficinas de sociabilidade, socialização infanto-juvenil, grupos de convivência de idosos; 4) Esportes: execução dos Programas Esporte Esperança/Segundo Tempo...e Vida Ativa (integração social e melhoria da qualidade de vida, por meio da convivência e da prática de atividades físicas e de lazer); 5) Segurança Alimentar e Nutricional: oficinas de educação para o consumo e plantio alternativo; 6) Direitos de Cidadania: atividades de formação em direitos humanos e cidadania; 7) Cultura: oficinas de cultura e Ponto de Leitura; 8) Transferência de Renda: Benefício de Prestação Continuada (BPC), Bolsa Escola Municipal e Bolsa Família; 9) Inclusão Produtiva: ações de qualificação profissional, encaminhamento ao mercado formal de trabalho e organização para a prestação de serviços autônomos; 10) Inclusão Digital: investimento em ações que promovam a inclusão social, por meio da inclusão digital...; 11) Intervenções Urbanas: integração da área social com a área urbana (Programa de Aceleração do Crescimento/Programa Vila Viva e Praças dos Esportes e da Cultura, Orçamento Participativo, ações em áreas de risco). Além disso, o BH Cidadania estimularia o fortalecimento da rede local governamental e não-governamental de serviços (Mourão et al, 2011, pp ). Dada a configuração local da provisão de serviços sociais em Belo Horizonte, os CRAS encontram-se atualmente mais fortemente ligados à estratégia de intervenção intersetorial do BH Cidadania, desenvolvida paralelamente ao processo de implantação do SUAS no município, do que os equipamentos da educação e os da saúde. Provavelmente, como um efeito combinado da institucionalização recente da assistência social como política pública, do número restrito de Núcleos de Atenção às Famílias (os que antecedem os CRAS antes de 2005) e da posição hierarquicamente subordinada da Assistência Social à Secretaria Municipal de Políticas Sociais, a área é mais pressionada para se adequar a dois conjuntos de orientações: as diretrizes nacionais e as definições da política municipal. Um das dificuldades da área é que as diretrizes nacionais nem sempre coincidem com as definições locais. O outro é que a área da assistência, diferentemente da educação e da saúde, tem tido menos autonomia no arranjo organizacional do executivo municipal para direcionar seus recursos para atender as prioridades setoriais e fortalecer a sua própria rede de serviços. O tensionamento manifesta-se em toda a estrutura setorial, repercutindo fortemente nas múltiplas atribuições dos CRAS, que, além de poucos, têm equipes muito reduzidas. As redes da educação e da saúde, muito maiores e capilarizadas, com equipes profissionalizadas, apoiam o BH Cidadania ao fortalecer seus serviços na rota de expansão do programa, mas sempre ancoradas em seus diagnósticos, nas suas diretrizes e na espacialização definida a partir dos indicadores adotados em cada política setorial. Os CRAS, como parte do SUAS, têm responsabilidades cruciais na construção de sua rede própria e na organização dos serviços socioassistenciais no município e para famílias referenciadas que necessariamente não se restringem às que residem nos territórios do BH Cidadania. Devem ainda fazer acompanhamento de famílias e pessoas que recebem as transferências monetárias do Programa Bolsa Família e do Benefício de Prestação Continuada BPC que também não estão restritas às demarcações territoriais do BH Cidadania. Mas quando são entendidos, na lógica da administração municipal como parte do BH Cidadania e com a responsabilidade de exercer a coordenação das ações de outras políticas setoriais no território demarcado pelo BH Cidadania, as coordenações locais são pressionadas por diferentes agendas e devem prestar contas de seus atos a duas estruturas de comando: à relacionada a Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social - Gerências de Gestão do SUAS e de Proteção Básica, por um lado, e à Secretaria Municipal de Politicas Sociais e, dentro dela, à Coordenação do BH Cidadania e à Gerência da Transferência de Renda. E no nível local, devem aliar o atendimento rotineiro de um equipamento social, no caso atender às famílias e às pessoas que necessitam dos serviços socioassistenciais, com a tarefa de articular ações de outros setores, também 17

18 ocupados com suas atividades regulares (ministrar aulas, atender pacientes, por exemplo). O que se observa é que a educação e a saúde procuram circunscrever suas ações articuláveis a um calendário ou a espaços e momentos claros de deliberação (por exemplo, definir a distribuição de vagas para UMEIS, localização de UMEIS, ampliar as equipes do saúde em família etc). A convergência de diferentes papéis pode ter resultados positivos, desde que, é claro, as equipes locais disponham de recursos humanos, materiais e organizacionais, compatíveis com suas atribuições. No caso da assistência social, as equipes deveriam ter o número de profissionais necessários e com a qualificação esperada, para possibilitar, por exemplo, que os serviços da proteção básica e as atividades de vigilância social, previstos no SUAS, fossem executados de forma adequada e que, ao mesmo tempo, dispusessem de tempo para articular outros serviços, comandados pelas áreas temáticas. Mas o que se observa com os dados disponíveis, são equipes pequenas e incompletas, compostas, muitas vezes, por profissionais com contratos precários, sobrecarregadas por agendas superpostas. E o pior, sem a retaguarda de uma rede de serviços capaz de responder aos problemas identificados no atendimento. Deve-se reiterar o caráter complexo das demandas que chegam aos profissionais que atuam diretamente nos territórios. O não reconhecimento prático desse ponto pode produzir exatamente o efeito contrário ao pretendido, ou seja, uma prestação de serviços enfraquecida pela baixa qualidade e pela ineficiência para responder aos desafios de ações coerentes e sinérgicas, de proteção e promoção social nos territórios mais vulneráveis da cidade. Na próxima seção, o exame de como as três áreas têm atuado no Projeto Família Cidadã tornará mais evidente o envolvimento diferenciado de cada uma nos projetos intersetoriais A nova aposta do BH Cidadania o Projeto Família Cidadã Cidade Solidária O BH Cidadania incorporou recentemente em sua estratégia municipal de inclusão social, um projeto que pretende desenvolver intervenções de alta intensidade intersetorial, focalizadas em um conjunto selecionado de famílias em situação de maior vulnerabilidade social. Trata-se do Projeto Família Cidadã Cidade Solidária, implantado a partir de 2010, previsto para um grupo de cerca de mil famílias (30 em cada um dos 33 Núcleos do BH Cidadania) com os piores indicadores de vulnerabilidade nos territórios do programa 9. Após conhecer a experiência desenvolvida pela Associação Saúde Criança (ASC), da cidade do Rio de Janeiro, por meio da AVINA, a Prefeitura de Belo Horizonte iniciou o processo de elaboração de uma proposta semelhante para Belo Horizonte. Em 2008, foi firmado um convênio entre a ASC e as Secretarias de Políticas Sociais, de Saúde, da Educação e da Assistência, para a utilização da metodologia desenvolvida no Rio de Janeiro, principalmente a adoção do instrumento de acompanhamento da família 10 o Plano de Ação Familiar (PAF). A Gerência de Coordenação do BH Cidadania coordena o projeto e articula as ações no nível central, regional e local. O projeto piloto foi executado em 2009 e, em 2010, foi implantado em 25 núcleos locais para atender 750 famílias. Com ações nas áreas de transferência de renda, educação, saúde, geração de trabalho e renda, intervenção urbana, habitação, o Plano de Ação Familiar de dois anos de cada família participante, elaborado conjuntamente, deve ser acompanhado pelos CRAS. 9 Para seleção das familias a serem atendidas nos territórios de abrangência do Programa BH Cidadania, foram elaborados critérios pelas Secretarias Municipais de Educação, de Saúde e de Assistência Social em conjunto com a SMPS. Foram adotados 18 indicadores: três relacionados à participação nos programas de transferência de renda, oito da sáude, cinco relacionados à exposição a riscos e violação de direitos, dois da educação. (Resposta ao questionário BH Cidadania para a pesquisa em curso, dezembro 2011). 10 A abordagem metodológica da Associação Criança Saúde, incorporada no Programa Família Cidadã, é muito próxima da adotada, já há alguns anos, pelo Programa Puente, parte do Chile Solidário (Veiga e Carneiro, 2005). 18

19 Em 2011, o Projeto Família Cidadã se vincula ao Plano Brasil sem Miséria, alinhando-se com a estratégia nacional de enfrentamento da indigência. O projeto pressupõe a ação integrada dos diversos setores para o alcance das metas estabelecidas junto às famílias, acompanhadas a partir do Plano de Ação Familiar. Na avaliação dos responsáveis vinculados à Gerência do BH Cidadania, o Família Cidadã ainda é incipiente nos territórios, e em alguns núcleos do Programa BH Cidadania, as políticas locais de saúde e/ou de educação ainda não aderiram plenamente ao Família Cidadã, de acordo com o relato dos coordenadores locais do BH Cidadania. Tal questão pode ser também verificada na elaboração de alguns Planos de Ação Familiar que somente contemplam ações atinentes à política municipal de assistência social ou a uma das políticas acima referidas, possivelmente como um reflexo da incipiência de articulação no âmbito local, sendo esta uma atribuição dos coordenadores locais do BH Cidadania (Questionário BH Cidadania, respondido em dezembro de 2011, Pesquisa Proteção Social não contributiva). O depoimento acima espelha o baixo envolvimento dos setores em adotar o instrumento de acompanhamento pactuado. Educação, Saúde, Transferência de Renda e Assistência Social participam dos Comitês Gestores Central e Local do Família Cidadã e são responsáveis por fornecer dados para o diagnóstico das famílias e para a identificação das que se encontram dentro dos critérios de elegibilidade. À SMPS, por meio da Gerência de Coordenação do Programa BH Cidadania, cabe coordenar o Comitê Gestor Central, na perspectiva de articular os três níveis de gestão e monitorar e avaliar o Projeto em suas diferentes fases de implantação. A Gerência de Coordenação Municipal de Programas de Transferência de Renda contribui no fortalecimento dos processos metodológicos e operativos de acompanhamento das famílias que recebem os benefícios, uma das diretrizes nacionais do Bolsa Familia. A Assistência Social é responsável pelo acompanhamento mensal das famílias atendidas através do Plano de Ação Familiar/PAF e pela elaboração dos relatórios de acompanhamento. A Educação não parece desenvolver ações muito especificas no âmbito do Projeto Família Cidadã. No documento analisado, a participação da educação reitera as ações já executadas no município: melhorar o acesso e o rendimento escolar, expandir a educação infantil na rota de expansão do BH Cidadania, acompanhar e monitorar a freqüência dos alunos da Rede Municipal de Ensino; acompanhar e monitorar a freqüência dos beneficiários do Programa Bolsa Família, promover a participação das famílias na vida escolar dos filhos, garantir o acesso à Educação de Jovem e Adulto e combater o analfabetismo no território. A Saúde adota uma perspectiva semelhante, com objetivos genéricos e relativos à assistência básica em saúde para a população do município como um todo: garantir às famílias escolhidas atendimento básico em saúde; acompanhar as demandas por consultas especializadas; participar das discussões intersetoriais para o monitoramento e avaliação do desenvolvimento das famílias beneficiárias. A Companhia Urbanizadora e de Habitação de Belo Horizonte/URBEL apóia o Família Cidadã nas intervenções físicas das moradias, algo inédito até então e com repercussões importantes na qualidade das moradias. Na política de emprego e trabalho, através da Secretaria Municipal Adjunta de Trabalho e Emprego, tem-se a oferta de cursos de qualificação profissional e de cursos na área da construção civil, de forma articulada às reformas nas moradias das famílias beneficiárias do Projeto. 3. Conhecimento, informação e as instâncias de gestão do BH Cidadania: o desenho da intersetorialidade O desenho das estruturas de gestão do BH Cidadania é bastante complexo em função da pluralidade de instâncias de coordenação e interlocução entre os principais atores institucionais responsáveis pelas ações, sejam esses do nível central, regional ou local, conforme se observa na representação abaixo. 19

20 O Programa é coordenado pela Secretaria Municipal de Políticas Sociais - SMPS, a responsável, após a reforma de , pelas funções de planejamento e execução de políticas sociais no município (excetuando educação, saúde e cultura), e pelas estratégias de articulação das ações das secretarias temáticas no nível central e de seus desdobramentos nas regionais e no âmbito local. A principal instância de gestão do BH Cidadania no nível central é a Gerência de Coordenação do BH Cidadania, secundada por uma instância operacional o Grupo Técnico de Assessoria e Monitoramento (GT BH Cidadania) composto por técnicos e gerentes da SMPS, SMED, SMSA, SMAAS, SMAN, SMAES, Cultura e das secretarias de administração regional. No nível regional têm-se nove gerências regionais de políticas sociais (uma para regional); no nível local tem-se uma coordenação local para cada um dos 33 núcleos, cargo ocupado pelo coordenador do CRAS. Nos três níveis foram previstas instâncias colegiadas concebidas como espaços de negociação, deliberação, planejamento e execução dos atores envolvidos em cada nível. No nível central, desde a reforma de tem-se a Câmara Intersetorial de Políticas Sociais- CIPS, composta pelos titulares das secretarias municipais de políticas sociais, educação, saúde; pela presidência da Fundação Municipal de Cultura; pelos secretários adjuntos de assistência social, segurança alimentar, direitos de cidadania, esporte; e pelos titulares das secretarias de Administração Regional. A Câmara é coordenada pelo titular da SMPS. No nível regional foi previsto o Colegiado de Coordenação Regional (CCR). Contudo, ao longo do processo, na prática, o papel deste colegiado foi substituído pelo Núcleo Intersetorial de Políticas Sociais (NIR), inicialmente encarregado de articular as ações relacionadas aos programas de transferência de renda. Esta instância tem sido a responsável pelas principais deliberações que demandem o envolvimento de outras secretarias temáticas, tais como definições dos critérios para seleção de alunos para as UMEIS e Escolas Integradas; organização de GTs ad hoc para processamento de questões específicas. No nível local (núcleos do BH Cidadania) têm-se as Comissões de Coordenação Local (CCL) que é a instância gestora executiva, composta por gerentes/coordenadores da rede de serviços que atende à área do programa (assistência, esportes, segurança alimentar), gerências do Bolsa Família/Bolsa Escola, coordenação de Programa Família Escola, coordenadores de centros de saúde, diretores de escolas públicas e UMEIs, centros de apoio comunitário, dois representantes da comunidade. As CCL seriam a principal instância para organizar matricialmente as ações intersetoriais no território. Além das instâncias gestoras e colegiadas, o BH Cidadania, assim como outros programas da administração municipal, viabiliza ações recorrendo a grupos técnicos de assessoria e monitoramento, como são chamados os GTs. Além do GT BH Cidadania, que parece ocupar lugar central nas instâncias de decisão do programa, existem outros GTs, como o do Projeto Família Cidadã, do Projeto Família Escola, do Monitoramento do Projeto Família Cidadã, dentre outros. A formação dos GTs, segundo depoimento do coordenador do BH Cidadania, surge da necessidade de discussão especificas para formular e implantar uma determinada ação. Alguns GTs seriam mais estratégicos, como o do BH Cidadania, e outros seriam transitórios, podendo desaparecer uma vez que sua função tenha se esgotado. 20

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