The Transformation of the Concept of Security and Its Implications on the Disarmament Process: Considerations From the Oslo Process

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1 A Transformação do Conceito de Segurança e Suas Implicações Sobre os Processos de Desarmamento e Controle de Armas Considerações a Partir do Processo de Oslo 1 The Transformation of the Concept of Security and Its Implications on the Disarmament Process: Considerations From the Oslo Process Gabriel Francisco Silva ** Resumo O fim da Guerra Fria proporcionou uma abertura na agenda internacional para pautas até então congeladas ou impossibilitadas pela tensão característica da bipolaridade dominante no período anterior. A centralidade estatal e a concepção da segurança definidas nos termos do paradigma realista das relações internacionais passaram a ser desafiadas por diferentes concepções agora centradas no ser humano e na necessidade de protegê-lo e garantir os meios para seu desenvolvimento. É neste contexto que surge o conceito de Segurança Humana, introduzindo uma visão de mundo que prioriza os interesses do ser humano ao invés dos interesses estatais. Apesar das não-linearidades e ambivalências deste conceito, ele irá produzir impactos significativos no meio internacional, criando as bases para o surgimento de esforços e ações que sigam este entendimento, como os processos de Desarmamento Humanitário. Assim, o presente artigo objetiva analisar estas transformações no conceito de segurança ao longo da segunda metade do século XX e suas implicações nos processos diplomáticos de desarmamento e controle de armas. Para isso, adota-se o Processo de Oslo e o resultante 1 Uma primeira versão deste artigo foi elaborada como trabalho de conclusão do curso de Relações Internacionais da Universidade Federal de Pelotas (UFPel). O autor gostaria de agradecer ao Prof. Gustavo Oliveira Vieira por todo apoio e orientação na elaboração de grande parte deste artigo. Responsabilidade total sobre o seu conteúdo final, no entanto, permanece apenas com o autor. ** Mestrando em Relações Internacionais no Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília, UnB. 1

2 regime de munições cluster criado em 2008 como caso de estudo, visando estudar como este pode ser considerado um exemplo de aplicação desta nova concepção sobre segurança nas relações internacionais. Palavras-chave: Segurança Humana. Desarmamento Humanitário. Munições Cluster. Processo de Oslo. Abstract The end of the Cold War allowed an opening on the international agenda for topics previously frozen or unable due to the tension characteristic of the bipolarity dominant in the previous period. The centrality of the state and the concept of security defined in terms of the realist paradigm of international relations began to be challenged by different conceptions now centered on the human being and on the need to protect it and to ensure the means for its development. It is in this context that the concept of Human Security arises, introducing a worldview that prioritizes the interests of the human being rather than the state interests. Despite the nonlinearities and ambivalences of this concept, it will produce significant impacts on the international environment, creating the foundation for the emergence of efforts and actions that follow this understanding, such as the processes of Humanitarian Disarmament. Thus, this article aims to analyze these changes in the concept of security throughout the second half of the twentieth century and its implications to the disarmament and arms control diplomatic processes. Thereunto, we adopt the Oslo Process and the resulting regime of cluster munitions created in 2008 as a case study in order to analyze how this can be considered an example of application of this new conception of security in international relations. Keywords: Human Security. Humanitarian Disarmament. Cluster Munitions. Oslo Process. 1. Introdução O fim da Guerra Fria proporcionou uma abertura na agenda internacional para pautas até então congeladas ou impossibilitadas pela tensão característica da bipolaridade dominante no período anterior. A centralidade estatal e a concepção da segurança definidas nos termos do paradigma realista das relações internacionais 2

3 passaram a ser desafiadas por diferentes concepções centradas no ser humano e na necessidade de protegê-lo, garantindo os meios para seu desenvolvimento. Estas transformações utilizam-se dos avanços obtidos ao longo do século XX no plano normativo dos direitos humanos, que contribuiu para uma crescente humanização das relações internacionais, colocando a proteção do ser humano na pauta da agenda internacional. O caráter puramente estatocêntrico das relações internacionais passa a ser questionado na medida em que a percepção sobre as ameaças à vida do ser humano é ampliada. Neste contexto, o surgimento do conceito de Segurança Humana (Human Security), introduzido oficialmente pelo Relatório sobre Desenvolvimento Humano do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em 1994, fortalece uma visão de mundo pautada nos interesses do ser humano e na multidimensionalidade das ameaças agora percebidas à segurança de tal ator. Apesar das não-linearidades e ambivalências deste conceito, ele irá produzir impactos significativos no meio internacional, criando as bases para o surgimento de esforços e ações que sigam este entendimento. Considerando isso, o presente artigo visa analisar como as transformações no entendimento sobre segurança internacional, ocorridas ao longo da segunda metade do século XX, impactaram as relações internacionais, criando as condições necessárias para o surgimento de um modelo inovador de processo de desarmamento e controle de armas, o Desarmamento Humanitário. Para isso, tomar-se-á a Convenção sobre Munições Cluster (2008), resultante do Processo de Oslo, como um caso de análise que reflete esta nova perspectiva de segurança e de processos de desarmamento. Mesmo sem a pretensão de esgotar o assunto, buscar-se-á apresentar de maneira estruturada os desenvolvimentos apresentados no campo da segurança e desarmamento assim como sua aplicação ao Processo de Oslo. 2. Segurança e Desarmamento Durante a Guerra Fria Tradicionalmente, a segurança no plano internacional é tratada como um assunto de interesse primordialmente dos Estados (CRAVO, 2009, p. 68). Considerando os Estados enquanto principais atores do sistema internacional, o paradigma realista coloca a segurança e a sobrevivência destas entidades como o principal objetivo e interesse. O estado de natureza hobbesiano, no qual os indivíduos convivem em um ambiente constante de competição, na busca pela sobrevivência e por seus interesses próprios, utilizando todos os meios possíveis, inclusive a força, para alcançá-los, é transposto 3

4 para o plano internacional, concebendo os Estados em um ambiente anárquico de constante competição e busca pela sobrevivência e interesses nacionais. Deste modo, a segurança internacional no espectro realista está intrinsecamente relacionada à segurança nacional (SARFATI, 2005). Sobre isso, Nasu afirma que a visão tradicional da segurança estava intrinsecamente relacionada à segurança nacional, ou seja, a proteção territorial contra ameaças e ataques externos militares, que era tido como a última raison d être dos Estados soberanos 2 (NASU, 2011, p. 16). Neste sentido, parafraseando Sheenan (2005), Pureza coloca que o realismo automatizou a identificação tendencial entre segurança e segurança nacional, traduzida em preservação da independência política e da soberania territorial do Estado, por meio das Forças Armadas, do desempenho diplomático e dos serviços de informação (PUREZA, 2009, p. 23). Deste modo, o principal foco dos estudos de segurança é o fenômeno da guerra, podendo definir o estudo da segurança como o da ameaça do uso e do controle das Forças Armadas (WALT, 1991). Verificase, assim, que a noção de segurança pautada pela doutrina tradicional prioriza apenas um setor (militar) e um ator (Estado) no âmbito das relações internacionais (CRAVO, 2009, p. 72). Neste contexto, a constatação da coexistência de vários Estados em um sistema internacional anárquico, faz com que o dilema da segurança possua um papel central nos estudos sobre segurança dessa tradição. Criado em 1950 por John Herz, este dilema diz respeito ao paradoxo no qual os Estados estão envoltos, na medida em que ao perquirir sua própria autodefesa e preservação, esta ação conduz à insegurança dos demais, uma vez que medidas defensivas adotadas por uns podem ser interpretadas como ofensivas por outros (HERZ, 1950, p. 157). Assim, o dilema da segurança se aplica principalmente em relação às políticas de (des)armamento dos Estados, gerando incertezas quanto suas motivações e objetivos.isto se dá, principalmente devido às frágeis relações de confiança que são estabelecidas entre os atores.afinal, as relações estabelecidas entre Estados possuem duas variáveis que não são controladas por eles: o processo decisório e a intenção do outro Estado (MARCONI, 2010). Tendo isso em vista, no final da década de 1970, Robert Jervis aprofundou os estudos sobre o dilema da segurança, apresentando duas variáveis capazes de afetar a 2 It was inextricably linked to national security, meaning the protection of territory from external military threats and attacks, which was recognized as the ultimate raison d être of sovereign states (tradução livre). 4

5 intensidade do dilema: o offense-deffense balance e a offense-defense differentiation (JERVIS, 1978). Estas variáveis dizem respeito às armas defensivas e ofensivas e à política empregada no uso destas. Deste modo, o dilema da segurança é diluído na medida em que as armas defensivas são as priorizadas pelos Estados que compõem o sistema internacional em detrimento das ofensivas (MARCONI, 2010, p. 139). Assim, Jervis explica que quando se podem diferenciar as armas defensivas das ofensivas, é possível que um Estado se torne mais seguro sem fazer que os demais se sintam menos seguros. Quando as armas defensivas têm vantagem em relação às ofensivas, um grande aumento da segurança de um Estado provoca apenas uma leve queda na segurança dos demais, e as potências do status quo podem usufruir um alto nível de segurança, bem como escapar do estado de natureza (JERVIS, 1978, p. 187). Observa-se, assim, que o dilema da segurança reflete ambivalência que a busca pela segurança, compreendida dentro do espectro realista, não gera segurança, mas sim o seu oposto, a insegurança, e coloca em pauta o problema da incerteza, pois as motivações benignas dos atores não são uma regularidade nas relações entre os Estados (MARCONI, 2010, p. 138). O período da Guerra Fria permitiu a consolidação, ou ao menos a predominância, do viés realista da segurança nas relações internacionais. Nas palavras de Cravo, É essa teoria acadêmica que predominou, nos termos do paradigma realista, durante os cinqüenta anos da Guerra Fria, assentando no balanço nuclear, na estrutura bipolar projetada em todos os domínios e na rivalidade das superpotências e de suas alianças: a Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan) e o Pacto de Varsóvia (CRAVO, 2009, p. 68). O paradigma realista da segurança acompanhado pelo o dilema da segurança neste período realçou a importância estratégica das políticas de (des)armamento adotadas pelos Estados, colocando a participação em processos diplomáticos de desarmamento e controle de armas como partes de uma estratégia de defesa nacional. Esforços de ações com os mesmos objetivos práticos do que atualmente chamamos de desarmamento e controle de armas são registrados desde os tempos antigos da humanidade, passando pela idade média até o surgimento dos Estados nação modernos (BURNS, 2009). A 5

6 necessidade da criação de tais mecanismos resulta da existência de armas altamente destrutivas e que ferem os princípios hoje conhecidos como de Direito Internacional Humanitário (GARD JR, 1998), podendo destacar-se o da necessidade de distinção entre civis e combatentes. 3 Faz necessário aqui observar a diferença conceitual entre os termos desarmamento e controle de armas, uma vez que estes são vistos muitas vezes como sinônimos. O termo desarmamento começou a ser utilizados anteriormente ao controle de armas. Inicialmente este se referia a todos os esforços internacionais para limitar, reduzir ou controlar os implementos de guerra. (BURNS, 2009, p. 2). 4 Larsen e Smith acrescentam sobre isso que este termo era utilizado para indicar os esforços históricos para reduzir e restringir armas e forças militares através de uma ampla variedade de meios desde a cooperação até a imposição. (LARSEN; SMITH, 2005, p.2). 5 A partir do final da década de 1940 e início de 1950, especialistas começaram a utilizar o termo controle de armas, ao invés de desarmamento, alegando que o termo antigo faltava precisão semântica e possuía um tom utópico ao sugerir a total eliminação de armas (BURNS, 2009, p. 3). Considerando isto, Hedley Bull definiu em 1961 o desarmamento como a redução ou abolição de armamentos, enquanto controle de armas consistiria em uma restrição internacional exercida sobre armamentos, não apenas o número de armas, mas também seu caráter, desenvolvimento e uso (BULL apud LARSEN; SMITH, 2005, p. 3). 6 O fim da II Guerra Mundial e o lançamento das bombas nucleares em Nagasaki e Hiroshima pelos Estados Unidos alarmou a sociedade internacional sobre os perigos e as ameaças que essa arma apresentava ao mundo a partir de então. A aquisição da tecnologia nuclear pela então União Soviética logo após o fim da II Guerra e o início das tensões que se estenderiam pelos anos a seguir, representadas pelos binômios capitalismo/socialismo e Estados Unidos/União Soviética, indicavam o iminente perigo 3 Sobre os princípios de Direito Internacional Humanitário, Sassòli e Bouvier colocam que "this definition leads to the basic principles of IHL: - the distinction between civilians and combatants; the prohibition to attack those hors de combat; the prohibition to inflict unnecessary suffering; the principle of necessity; and the principle of proportionality ". (SASSÒLI; BOUVIER, 1999, p ) 4 disarmament to describe all international efforts to limit, reduce or control de implements of war. (tradução livre) 5 was used to indicate the full range of historical endeavors to reduce and restrict military weapons and forces through a wide variety of means from cooperation to imposition. (tradução livre) 6 not only the number of weapons, but also their character, development and use. (tradução livre) 6

7 presente na esfera internacional de uma guerra nuclear que poderia levar o planeta a completa destruição. A partir de então, os anos que se seguiram foram marcados por negociações e tentativas de regulamentar a posse das armas de destruição em massa, em especial as armas nucleares, buscando evitar o uso e a disseminação destas para outros países. Assim, observam-se no plano internacional diversos processos diplomáticos de desarmamento e controle de armas, destacando-se nesta seara a assinatura do Tratado de Não-Proliferação Nuclear (TNP) em 1968, a criação de zonas livre de armas nucleares, primeiramente na América Latina em 1963 e depois em outras regiões como Pacífico Sul, África, Sudeste Asiático e Ásia Central, a criação da Convenção sobre armas Biológicas, Bacteriológicas e Tóxicas em 1972, da Convenção sobre Certas Armas Convencionais em 1980 e já no período pós Guerra Fria a assinatura da Convenção sobre Armas Químicas em 1993, mas cujas negociações se iniciaram durante o período anterior. Além disso, neste período importantes negociações entre os Estados Unidos e a União Soviética tiveram parte a respeito da ultimate weapon, buscando evitar um confronte letal entre ambos. Assim, destacam-se a era SALT (Strategic Arms Limitations Talks), resultando em dois acordos, o SALT I e II, em 1969 e 1979, respectivamente; e a era START (Strategic Arms Reduction Talks), que iniciou em 1982, levando a criação de dois acordos principais: o START I e II, em 1992 e 1993, respectivamente. Os movimentos de desarmamento e controle de armas ocorridos neste período se caracterizavam por permear dentro da lógica Estatal-militar da segurança, vista a partir do paradigma realista. Estas negociações não eram caracterizadas por interesses morais de busca pela paz e defesa de valores humanitários, mas sim faziam parte das ações tomadas em torno da estratégia de segurança nacional. Nas palavras de Larsen e Smith, o controle de armas na era nuclear foi marcado primeiramente como um componente parte da visão militar e da estratégia de segurança nacional como um instrumento de política e um adjunto para fortalecer a postura, não uma utopia ou uma cruzada moral (LARSEN; SMITH, 2005, p. 4). 7 7 Arms control in the nuclear age was framed first as a component part of an overall military and national security strategy as an instrument of policy and an adjunct to force posture, not a utopian or moral crusade. (tradução livre) 7

8 Deste modo, verifica-se que apesar de haver uma preocupação em limitar os recursos de guerra visando diminuir custos e a violência da guerra, caso ela ocorra, a natureza desta cooperação ainda se fazia dentro da lógica estatocêntrica, com a predominância do aspecto militar no desenvolvimento destes processos. Entretanto, o fim da Guerra Fria permitirá uma abertura da agenda internacional para pautas até então paralisadas pela tensão característica do período anterior, influenciadas grandemente pela emergência do movimento de codificação e internacionalização dos Direitos Humanos, abrindo espaço para que processos de desarmamento e de controle de armas priorizando valores humanitários surjam na esfera internacional. 3. Os Direitos Humanos no Pós-II Guerra Mundial O fim da II Guerra Mundial e as atrocidades nunca antes vistas perpetuadas pelo regime nazista contra vários grupos étnicos, especialmente os judeus, evidenciaram a necessidade de proteção do ser humano no plano internacional. Observa-se, assim, no período posterior, uma forte tendência em criar novos consensos entorno dos Direitos Humanos, buscando criar mecanismos de proteção internacional da pessoa humana. Deste modo, tem-se que o Direito Internacional dos Direitos Humanos é um fenômeno do pós-guerra, sendo que seu desenvolvimento pode ser atribuído às monstruosas violações de direitos humanos da era Hitler e à crença de que parte destas violações pode ser prevenida se um efetivo sistema de proteção internacional de direitos humanos existisse (BURGENTHAL, 1988, p. 17). A assinatura da Carta de São Francisco em 1945, que consagrou em seu conteúdo a obrigação dos Estados membros de respeitar e proteger os direitos humanos constituiu o primeiro documento importante desta era. Nas palavras de Piovesan, a carta das Nações Unidas de 1945 consolida, assim, o movimento de internacionalização dos direitos humanos, a partir do consenso de Estados que elevam a promoção desses direitos a propósito e finalidade das Nações Unidas (PIOVESAN, 2012, p. 197). Este fato refletiu um reconhecimento, na esfera jurídica, que a observância aos Direitos Humanos não mais se restringe à esfera doméstica das nações, mas como uma obrigação internacional. (VIEIRA, 2005, p ). A adoção da Declaração Universal dos Direitos do Homem, em 1948, por mais de 48 Estados representou outro importante passo em torno da universalização da proteção do ser humano. Segundo Trindade, a Declaração de 1948 tem se constituído a fonte comum dos instrumentos globais e regionais de direitos humanos, sendo assim o ponto 8

9 de irradiação dos esforços em prol da realização do ideal de universalidade dos direitos humanos (TRINDADE, 2000, p. 104). Este documento contribuiu para consolidar duas características importantes dos direitos humanos: a universalidade e a indivisibilidade. O primeiro diz respeito ao caráter universal desses direitos, ou seja, todos são titulares desses direitos. Já o segundo, refere-se ao fato de que estes direitos não podem ser fragmentados já que possui uma unidade fundamental entre todos os direitos consagrados e reconhece que a igualdade e a liberdade do ser humano são fenômenos indissociáveis, pois não é possível liberdade sem igualdade e vice-versa. Assim, a Declaração introduz a concepção contemporânea de direitos humanos, caracterizada pela universalidade e indivisibilidade destes direitos (PIOVESAN, 2000, p. 18). Inúmeros tratados e outros documentos referentes à proteção do homem no plano internacional serão elaborados em diversas instâncias internacionais, seja de maneira bilateral ou multilateral, utilizando as plataformas geradas pela difusão de organizações internacionais como lugar de discussão e elaboração de políticas nesta seara. 8 Este processo de codificação dos direitos humanos contribuiu consideravelmente para dar sentido à ideia de dignidade da pessoa humana. Os tratados e documentos consagrados internacionalmente explicitavam o que este princípio ou valor significa efetivamente na esfera prática das relações internacionais. Além disso, este processo evidencia uma característica importante deste fenômeno: seu caráter histórico. Os direitos humanos não nascem todos de uma vez, mas são resultados de um processe de construção histórica a partir das circunstâncias sócio-histórico-político-econômicas de uma dada sociedade (BOBBIO, 1992). Assim, fala-se em gerações ou dimensões de direitos humanos, referindo-se a três principais: a primeira, ligada aos direitos civis e políticas, também traduzidos na ideia de liberdade; a segunda, atrelada às liberdades positivas sociais, econômicas e culturais, representadas pela ideia de igualdade; e a terceira vinculando aos assuntos que atingem o ser humano em conjunto, como as questões relativas à paz, ao desenvolvimento e ao meio ambiente, por exemplo, refletindo a ideia de solidariedade (MORAIS, 2011, p. 85). O reconhecimento jurídico destes direitos representa um grande passo para sua concretização, entretanto não suficiente. A eficácia jurídica deve ser acompanhada de 8 Pode-se destacar: a Convenção Para a Prevenção e Repressão do Crime de Genocídio (1948), a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (1965), o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos (1966), o Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econômicos e Culturais (1966), Convenção Sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher (1979), a Convenção contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes (1984) e a Convenção Sobre os Direitos da Criança (1989). 9

10 uma efetividade prática, evidenciando o importante papel do Estado como protetor e ator ativo no processo de efetividade destes direitos, através da garantia para os indivíduos da cidadania civil e política (1ª dimensão), da cidadania social, e econômica (2ª dimensão) e da cidadania pós-material (3ª dimensão) (MORAIS, 2011, p. 85). O desenvolvimento dos direitos humanos ao longo do século XX contribuiu para uma crescente humanização das relações internacionais, no sentido de colocar a proteção do ser humano na agenda internacional. O caráter puramente estatocêntrico das relações ocorridas no meio internacional passa a ser flexibilizado na medida em que a percepção sobre as ameaças à vida e ao ser humano é ampliada, construindo um consenso sobre a necessidade de protegê-lo mesmo quando o ator violador destes direitos é o próprio Estado, uma vez que a segurança na ótica nacional estava desconectada do bem-estar dos indivíduos. Deste modo, o movimento em torno dos direitos humanos construirá as bases necessárias para as mudanças no entendimento sobre segurança, principalmente a partir da década de O caráter universal e indivisível dos direitos humanos influenciará de maneira significativa a política internacional tradicionalmente vista através do viés realista, transformando, assim, as noções básicas de soberania nacional e segurança nacional e contribuindo para a consolidação de um entendimento sobre segurança pautado centralmente no ser humano. 4. O Conceito de Segurança em Transformação Os anos após a II Guerra Mundial, marcados pela bipolaridade e tensão políticomilitar característicos da Guerra Fria permitiram a continuidade, ou ao menos a predominância, do viés realista da segurança nas relações internacionais. Apesar disto, a partir da década de 1970, o paradigma realista da segurança passou a ser desafiado de forma contundente, a partir do crescente discurso neoliberal nas relações internacionais que veio a disputar essa hegemonia através da ênfase maior dada à economia internacional (PUREZA, 2009). A crescente interdependência entre os Estado contribuiu para o reconhecimento de que as políticas econômicas de outros países poderiam afetar a segurança nacional de um dado Estado (CRAVO, 2009). Os neoliberais passaram a criticar o enfoque dado pelo discurso realista às relações de competição existentes entre os atores. Ao invés disso, buscava-se ressaltar as dinâmicas de cooperação, ainda que em um ambiente de anarquia, favorecendo o aparecimento de regimes internacionais mais ou menos institucionalizados. 10

11 Os anos 1980 foram marcados por uma acentuação das críticas feitas à concepção de segurança tradicional. Novos desafios evidenciavam as limitações da concepção realista em compreendê-los e lhes darem resposta. Além da pauta dos direitos humanos,a crescente tomada de consciência pública em relação à gravidade dos desequilíbrios ambientais auxiliou na disseminação de um consenso global em torno da necessidade de incluir esta pauta nas discussões sobre segurança internacional. Ademais, a crescente interdependência entre os Estados, impulsionada pelas trocas comerciais, pela internacionalização do capital, e pelas revoluções tecnológicas em termos de comunicação e transporte, contribuíram para que questões sociais e econômicas também fossem percebidas como ameaças à segurança. Como coloca Pureza, diante das novas ameaças ambientais, sociais ou econômicas, evidencia-se que a insegurança de uma população de dado ponto do globo tem uma conexão íntima com a insegurança em outro ponto completamente diferente (PUREZA, 2009, p.25). Além disso, a constatação da existência de Estados em estado de colapso ou falha, ou seja, entidades que devido à falta de capacidade e/ou de vontade política não conseguem garantir os bens públicos essenciais a uma sociedade (infra-estrutura, saneamento básico, segurança, saúde, entre outros) evidencia a necessidade de ultrapassar a compreensão tradicional de segurança como aquela apenas de um Estado, seu território e seus recursos(jackson apud PUREZA, 2009, p. 26). A segurança passa a ser vista a partir de um viés individual de cada Estado separado, para ser considerada um bem global, algo que deve ser buscado e construído em conjunto pela comunidade internacional. Deste modo, diante das novas ameaças, verifica-se a urgência em adotar uma agenda ampliada de segurança que reflita a multiplicidade das ameaças, preocupações e pautas agora percebidas ao estado e que reflitam também na superação das ameaças ao ser humano. Neste contexto, Barry Buzan (1991), em sua obra People States and Fear, já no início da década de 1990, contribuiu significativamente na criação de um quadro teórico para um entendimento sobre segurança ampliado. Ele sugere um conceito de segurança baseado em cinco dimensões: militar, política, econômica, social e ambiental (BUZAN, 1991, p.19-20). A ampliação do conceito de segurança sugere a superação da visão tradicional realista, desfazendo a antiga hierarquia entre os assuntos dentro da esfera de segurança, na qual o meio militar é privilegiado e os interesses estatais são os únicos a serem protegidos. Além disso, em trabalho posterior, Buzan, Waever e Wilde introduzem uma perspectiva de segurança multidimensional, passando agora a 11

12 compreendê-la a partir de processos de securitização e dessecuritização de problemas e realidades, sejam elas de qualquer natureza. Assim, a partir de então debate-se o caráter construído da segurança, uma vez que a segurança internacional diz respeito agora ao modo como o ser humano e a sociedade se relacionam em termos de ameaças e vulnerabilidades percebidas (BUZAN, B; WAEVER, O; WILDE 1998).Assim, a segurança perde seu caráter estritamente militar e Estatal, passando agora a ser percebida numa perspectiva humanocêntrica e multidimensional. 5. A Centralidade do Ser Humano na Pauta da Segurança O fim da Guerra Fria não representou o fim dos conflitos na esfera internacional, mas constituiu um marco na transformação da natureza dos conflitos observados a partir de então. As chamadas novas guerras caracterizam-se pela ação de grupos armados não estatais que atuam no território nacional de um dado Estado. Observa-se, assim, a multiplicação de conflitos internos ao Estado, enraizadas em ideologias e movimentos contestatórios, que ao atingirem grandes proporções afetam Estados vizinhos, desestabilizando assim a ordem internacional na qual estão envoltos. Estes conflitos caracterizam-se também por afetarem principalmente a população civil de um país (BASSEDAS, 2007, p. 48). Além disso, nas palavras de Adriana Mărgărit, o fim da Guerra Fria possibilitou a discussões e análises que foram parcialmente bloqueadas até então, enraizadas no sentimento de descontentamento originado nos métodos tradicionais de análise da área de relações internacionais. (MĂRGĂRIT, 2009, p. 16). 9 Neste sentido, parafraseando Sánchez (1999), Tereza Cravo coloca que com o desaparecimento da Guerra Fria, desapareceram igualmente as condições estruturais e ideológicas em que se baseava o conflito entre as superpotências dos quarenta anos precedentes e, consequentemente, o modelo explicativo que tinha sobredimensionado as interações político-militares em detrimento das econômicas, sociais e ambientais (CRAVO, 2009, p. 69). Deste modo, este novo cenário contribuiu para a construção de um conceito de segurança baseado no ser humano, abrangendo agora uma gama de aspectos que 9 the end of the Cold War had given vent to discussions and analysis that were partially blocked until then, which were rooted in the feeling of discontent created by traditional methods of analysis from the field of international relations. (tradução livre) 12

13 relacionados à proteção e bem estar do homem, em detrimento da visão anterior focada apenas nos Estados e seus interesses de natureza político-militar. Assim, desenvolveu-se o conceito de segurança humana. O Relatório sobre Desenvolvimento Humano de 1994 do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) é considerado o documento que introduziu oficialmente o conceito de segurança humana. Este documento define o referido conceito apresentando quatro características essenciais: (1) a natureza universal deste tema; (2) a interdependência dos problemas que a subjazem; (3) sua natureza preventiva ao invés da intervenção; e (4) sua centralização nas pessoas e nas sociedades humanas. (PNUD, 1994, p ). Além disso, a segurança é compreendida agora a partir de um viés multidimensional, abrangendo sete níveis principais: econômico, alimentar, sanitária, ambiental, pessoal, comunitário e político. Assim, temas como combate a pobreza, proteção e preservação ambiental, saneamento básico, acesso à saúde de qualidade, integridade física individual, proteção contra tratamento degradante, tortura, entre outros, são abordados agora dentro da perspectiva de segurança humana. Deste modo, verifica-se um deslocamento do conceito de segurança em dois sentidos: vertical e horizontal. Verticalmente, observa-se uma mudança em duas direções: para baixo saindo do âmbito dos Estados para tratar agora especialmente do ser humano e para cima buscando a segurança não de um Estado específico, mas sim do sistema internacional como um todo. Horizontalmente, destaca-se a extensão do conceito para abordar agora novos tipos de segurança: social, econômica, ambiental e política (ROTHCHILD, 1995). Constata-se, assim, uma relação intrínseca entre a preservação e o respeito dos direitos humanos, o desenvolvimento humano e a nova definição de segurança. De acordo com a Human Security Network, uma rede de Estados formada em 1999 com objetivo de promover o diálogo e ações envolvendo a nova definição de segurança, o respeito aos Direitos Humanos é a base do desenvolvimento da Segurança Humana. Além disso, a segurança humana e o desenvolvimento humano são dois lados da mesma moeda, que se fortalecem mutuamente e levam a um ambiente favorável a todos. (MĂRGĂRIT, 2009, p. 17). Neste sentido, fala-se sobre dois enfoques trazidos pelo novo entendimento de segurança: um amplo e outro reduzido (ARMIÑO, 2007). O primeiro, representado pela expressão freedom from want, relaciona-se à necessidade de garantir o desenvolvimento do ser humano, garantindo-lhe as condições básicas necessárias para o 13

14 alcance de tal status. Assim, este enfoque abrange de forma ampla o novo conceito de segurança, incluindo o caráter social, econômico, ambiental, entre outros, vistos como básicos para garantir o bem estar do ser humano. O segundo enfoque da segurança humana aborda a freedom from fear, isto é, a proteção da integridade física do ser humano frente a contextos de violência e de conflitos, sejam estes de natureza nacional ou internacional. De modo geral, o novo conceito introduzido pelo PNUD desconstrói a visão tradicional realista da segurança, colocando a sobrevivência e bem estar das pessoas a frente das preocupações relacionadas puramente ao Estado e sua integridade territorial. Assim, mais que um território ou em uma entidade abstrata como o Estado, esse conceito concentra-se concretamente nas pessoas (CRAVO, 2009, p. 70). A atenção recebida agora pelo indivíduo no plano internacional e o entendimento de que a segurança é um bem coletivo, global terão implicações importantes na relação entre Estado-cidadão. À luz do conceito de segurança humana, a soberania nacional dos Estados é vista não apenas como poder, mas sim como responsabilidade. O Estado passa a ser percebido como responsável pela segurança de seus cidadãos e ao mesmo tempo, como uma ameaça a eles. A soberania nacional diz respeito, então, à responsabilidade que estas entidades têm em proteger seus cidadãos, garantindo-lhes sua sobrevivência e bem estar. Neste sentido, a elaboração do relatório Responsabilidade de Proteger pela Comissão Internacional sobre Intervenção e Soberania Internacional (ICISS) em 2001, consolidou o novo entendimento sobre o significado e as implicações da soberania nacional dos Estados. Segundo este documento, o princípio da responsabilidade de proteger assenta-se sobre dois fundamentos básicos: (a) a soberania estatal denota em responsabilidade, e esta recai, primeiramente, sobre o Estado como protetor de seu povo; (b) quando uma população está sofrendo sérios danos, como resultado de uma guerra civil, uma insurreição, repressão por parte do Estado ou devido ao colapso das estruturas estatais, e o Estado em questão é incapaz ou não quer colocar fim a estes sofrimentos, então o princípio da não-intervenção dá lugar à responsabilidade da comunidade internacional de proteger (ICISS, 2001, XI) (a) State sovereignty implies responsibility, and the primary responsibility for the protection of its people lies with the state itself. (b) Where a population is suffering serious harm, as a result of internal war, insurgency, repression or state failure, and the state in question is unwilling or unable to halt or avert it, the principle of non-intervention yields to the international responsibility to protect. (tradução livre) 14

15 Outro documento importante neste sentido foi o relatório A Human Security doctrine for Europe, em 2003, coordenado pela professora Mary Kaldor juntamente com outros pesquisadores europeus. Este relatório foi apresentado ao Alto Representante da União Europeia para a Política Externa e de Segurança Comum, Javier Solana, em setembro de 2004 trazendo uma visão ampla sobre a segurança, priorizando a proteção e defesa do ser humano em relação aos elementos intangíveis estatais, como fronteiras e sua soberania. Assim, o entendimento de segurança humana introduzida neste documento diz respeito à garantia da liberdade individual dos homens contras as inseguranças básicas, sendo estas entendidas em sua compreensão ampla, desde a proteção da vida e da integridade física das pessoas até os direitos econômicos, sociais e culturais (KALDOR et al, 2004, p. 9). Este processo de transformação do entendimento sobre segurança acompanha o processo de transformação do próprio Estado, que passa açambarcar novas tarefas, cada vez mais comprometidas com o bem-estar e o pleno desenvolvimento do ser humano. Esta mudança estatal é representada principalmente pela passagem do modelo de estado mínimo ao feitio liberal clássico para o tipo de Estado de Bem-Estar Social, introduzindo a ideia de uma comunidade solidária, cabendo ao poder público a tarefa de incorporar os grupos sociais aos benefícios da sociedade contemporânea. Esta passagem resulta de um processo histórico paralelo ao desenvolvimento do projeto liberal estatal, situando-se historicamente na primeira metade do século XX e ganhando contornos definitivos no pós-ii Guerra Mundial. Apesar dos diferentes modelos e nuances surgidos nas diferentes experiências de Welfare State observados no mundo, cada um possuindo conteúdo e instrumentos de aplicação próprios,pode-se verificar algumas características que confirmam a natureza deste novo tipo de Estado, sendo estas representadas principalmente pela ação estatal no sentido de promoção do bem-estar social, a implementação de políticas públicas e sua função social (MORAIS, 2011). Assim, temos que o Estado de Bem-Estar Social seria aquele que garante tipos mínimos de renda, alimentação, saúde, habitação, educação, assegurados a todo o cidadão, não como caridade, mas como direito político. (BOBBIO et al, 2002, p. 416). Embora tenha passado por diversas crises ao longo de sua existência 11, o entendimento sobre a função social do Estado e de suas 11 Para mais informações: MORAIS, José Bolzan de. As crises do Estado e da constituição e a Transformação Espaço-Temporal dos Direitos Humanos. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora,

16 responsabilidades para com seus cidadãos se consolidou no cenário internacional, como demonstrado pelos documentos supracitados, principalmente o relatório Responsabilidade de Proteger. Deste modo, tem-se que as políticas armamentistas estatais são pautadas também por esse entendimento da segurança, uma vez que a concepção de segurança adotada por um Estado influenciará as políticas públicas adotadas em termos de segurança, priorizando ou os aspectos militares ou os relativos ao desenvolvimento humano. Apesar das características apresentadas até aqui, o entendimento em torno da segurança humana não de todo linear ou consensual, possuindo também muitas limitações e desafios em sua conceitualização. A amplitude deste entendimento trouxe questionamentos sobre sua aplicabilidade prática em termos de políticas públicas e sobre as implicações que este poderia trazer na esfera internacional. O enfoque dado por uns à freedom from fear e por outros à freedom from want, dificulta a criação de um consenso sobre qual área deva ser prioritária na formação de políticas concretas direcionadas pela concepção de segurança humana. A falta de consenso sobre a delimitação e definição das ameaças a serem abordadas por esta doutrina constitui-se uma das principais insuficiências deste conceito (BASSEDAS, 2007). Além disso, segundo Booth (2007, p. 324) a segurança humana assumiu uma imagem de luva de veludo sobre a mão de ferro do duro poder 12, referindo-se ao fato de que o caráter transformador da segurança humana tem sido cooptado pelos grandes poderes hegemônicos como componente do soft power como forma de promover um controle social na periferia do sistema mundo através de articulações entre Estados, empresas e organizações não-governamentais (PUREZA, 2009, p 33). A isto se acrescenta ainda o impacto que os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, nos Estados Unidos, tiveram sobre o entendimento acerca da Segurança Humana. Este acontecimento contribuiu para redirecionar de o foco das relações internacionais para o Estado e seus interesses tradicionais, utilizando da necessidade de garantir a segurança nacional e de combater o terrorismo álibis para a tomada de medidas que muitas vezes vão contra as obrigações internacionais de proteção dos direitos humanos as quais os Estados estão vinculados juridicamente no plano internacional (NASU, 2011, p. 20). A chamada guerra contra o terrorismo contribuiu para uma adulteração dos propósitos iniciais compreendidos pela Segurança 12 Human security has taken on the image of the velvet glove on the iron hand of hard power. (tradução livre) 16

17 Humana, causando um desequilíbrio entre os pólos segurança e desenvolvimento e contribuindo também para uma crescente securitização, no sentido militar, das políticas desta natureza (PUREZA, 2009, p ). Deste modo, verifica-se que este novo entendimento sobre segurança apresenta muitos desafios, principalmente em relação a sua capacidade de se refletir em ações concretas por parte de policy makers, Estados, organizações internacionais, ONGs e outros atores. A implementação de uma abordagem da segurança priorizando o ser humano acima dos interesses puramente estatais entendido na lógica político-militar ainda encontra dificuldades, particularmente após os ataques terroristas de 11 de setembro. Apesar disso, as inovações introduzidas pelo conceito de segurança humana colocarão as bases para o surgimento de novos processos e ações no plano internacional baseados nesta nova concepção de segurança e de relações internacionais focadas na proteção e desenvolvimento do ser humano. Isto será observado especialmente no campo do desarmamento e controle de armas, surgindo agora os chamados processos de Desarmamento Humanitário. 6. O Desarmamento Como Ação Humanitária O Desarmamento Humanitário possui como característica principal o enfoque dado ao imperativo humanitário causado pelo uso de certas armas que geram um dano inaceitável às populações civis, centralizando assim seu interesse e objetivo no ser humano como entidade a ser protegida. Neste sentido, o desarmamento seja de armas de destruição em massa ou de armas leves é primeiramente e antes tudo uma questão de segurança humana, e assim parte de uma ação humanitária. (DHANAPALA; LEWIS, 2001, p. vii). Os processos de desarmamento humanitário, portanto, possuem uma relação direta com os objetos de desenvolvimento humano, buscando não apenas evitar os danos humanitários causados pelas armas em questão, mas também apoiar a recuperação pós-conflito dos locais onde tais armas foram utilizadas (conflict recovery), evitar a devastação sócio-econômica das comunidades afetadas e proteger as vítimas ali presentes (RAPILLARD, 2011). No âmbito formal e procedimental, tais regimes se diferenciam dos regimes de desarmamento estratégico em dois pontos principais. Primeiro, enquanto nos processos de desarmamento tradicional observa-se a necessidade do envolvimento das grandes potências para seu desenvolvimento e efetividade, nos processos de desarmamento humanitário, por sua vez, este envolvimento não é necessário ou determinante para o 17

18 surgimento e consolidação destes regimes. Segundo, o modo de tomada de decisão nestes regimes é o sistema de maioria, e não o consenso, como normalmente é observado nos processos de desarmamento estratégico. Esta característica impossibilita que as negociações sejam paralisadas pela ação de poucos países, permitindo que os imperativos humanitários sejam respondidos de maneira rápida e efetiva (RAPILLARD, 2011). Além disso, Patrick McCarthy (2005) identifica três diferenças principais entre os processos de desarmamento tradicionais ou estratégicos, predominantes durante a Guerra Fria, e a nova abordagem sobre desarmamento, ou desarmamento humanitário. A primeira diferença refere-se à concepção de segurança predominante nestes processos. Enquanto o desarmamento estratégico parte de uma concepção estatal da segurança (segurança do Estado), o desarmamento humanitário é baseado na concepção de segurança humana. Neste sentido, esta nova abordagem é centrada na proteção da vida e do bem estar das pessoas vivendo dentro dos Estados, havendo assim uma mudança da ênfase destes processos saindo da perspectiva de segurança estatal e militar para a segurança humana. Como resultado, a agenda de desarmamento e controle de armas é mais atenta em lidar com problemas de armas e conflitos observados nos países em desenvolvimento; e é menos dominada pelas preocupações convencionais de confrontação nuclear no mundo desenvolvido (MCCARTHY, 2005, p. 56). 13 A segunda diferença relaciona-se à forma do processo de negociação. Neste ponto, a diferença principal refere-se à participação de grupos da sociedade civil nos processos de desarmamento e controle de armas. Os processos tradicionais tendiam a ser monopolizados pelos Estados, participando das negociações apenas diplomatas, conselheiros militares e especialistas técnicos sobre as armas em discussão. Observavase também uma falta de transparência no modo no qual eles ocorriam. A presença de grupos da sociedade civil era restringida, sendo vista de maneira suspeita. Por outro lado, os processos de desarmamento humanitário adotam uma postura mais inclusiva em relação à sociedade civil organizada, dando maior capacidade de ação para estes atores. As ONGs, portanto, desempenham um papel importante na identificação de problemas a ser enfrentados, na busca por soluções a tais problemas e auxiliando no 13 The result is a disarmament and arms control agenda that is more attuned to addressing the problem of arms and conflict in the developing world and less dominated by concerns about conventional or nuclear military confrontation in the developed world. (tradução livre) 18

19 próprio processo de negociação multilateral, fornecendo conhecimento especializado sobre o assunto em questão. Finalmente, os processos de desarmamento tradicionais se caracterizam por serem processos burocráticos, rígidos e por levar muitos anos para serem concluídos. Já a nova abordagem humanitária enfatiza a velocidade, a inovação e a flexibilidade durante os processos de negociação (MCCARTHY, 2005, p. 57). O modo de tomada de decisão baseado na vontade da maioria, a participação de representantes da sociedade civil contribuindo com conhecimento especializado e a vontade dos Estados participantes em efetivamente abordar as questões em pauta privilegiando o viés humanitário destas e a necessidade de proteger e assistir o ser humano como entidade referente da segurança. Neste contexto, os regimes de minas terrestres (1997) e de munições cluster (2008) são considerados os principais exemplos de regimes de desarmamento humanitário (RAPILLARD, 2011). Para o presente artigo, optamos por tomar como caso de análise regime de munições cluster, haja vista a escassez de estudos na academia brasileira a respeito deste o tema. 7. O Processo de Oslo e o Regime de Munições Cluster (2008) Aproveitando a experiência e o envolvimento da sociedade civil global no caso das minas terrestres (Processo de Ottawa) durante a década de 1990, o Processo de Oslo foi [um] processo diplomático realizado entre 2006 e 2008 que liderou a negociação, adoção e assinatura da Convenção em Munições Cluster de (CMM, 2014). Ele foi uma resposta imediata à crise humanitária causada pelo uso maciço de munições cluster por Israel no Líbano, em agosto de 2006, que no ano posterior ao conflito foi responsável pela morte de mais de 200 civis, devido a explosivos remanescentes não detonados das munições cluster. As características das munições cluster e sua natureza indiscriminada podem ser colocadas como as principais causas dessa crise que atingiu historicamente, além do Líbano, mais de 40 países no mundo. 7.1 As Munições Cluster Munições Cluster (bombas-cacho ou de dispersão)são armas projetadas para liberar ou dispersar dezenas ou centenas de submunições (pequenos explosivos) contidas em seu interior sobre uma ampla área de impacto. Dessa maneira, esta arma 14 The diplomatic process undertaken from that led to the negotiation, adoption, and signing of the 2008 Convention on Cluster Munitions. (CMM, 2014). (Tradução livre) 19

20 funciona como um contêiner, espalhando indiscriminadamente, ao ser lançada, as submunições sobre uma ampla área de impacto estimada no tamanho de 2 a 4 campos de futebol (CCM, online). Uma submunição é uma munição explosiva individual contida dentro de uma contêiner que é liberado após um certo momento depois que a munição cluster é lançada. O contêiner de uma munição cluster pode ser um projétil de artilharia, um recipiente passível de ser lançado do ar ou um foguete ou míssil. Deste modo, as munições cluster podem ser lançadas do solo, ar ou, mais raramente, do mar. Atualmente, as munições cluster são projetadas de tal maneira a possuir um duplo efeito: ferir combatentes e danificar equipamentos de guerra, através das partes metálicas existentes pré-fragmentadas; e perfurar blindados e superfícies duras, através de uma área oca que a capacitada a realizar tal tarefa (CIDHG, 2010). Existem vários tipos de munições cluster produzidas no mundo. Segundo a Human Rights Watch, 33 países produziam ao menos 208 tipos diferentes de munições cluster (HRW, 2002). As munições cluster podem ser classificadas de acordo: o modo de dispersão; os efeitos pretendidos; o tipo de dispositivo de ativação (ou de liberação das submunições); se possuem ou não mecanismos de identificação de alvo; e se possuem ou não mecanismos de autodestruição e/ou autodesativação (CIDHG, 2010). Existem quatro tipos principais de modo dispersão de munições cluster: de um tubo de lançamento (como uma artilharia, ou cano naval); de um contêiner passível de ser lançado pelo ar; de um lançador fixo de uma aeronave; ou de um foguete ou um míssil. Em relação aos efeitos projetados, estas armas são projetadas para atingirem vários tipos de alvos, podendo ter efeitos distintos. Algumas são projetadas para se fragmentarem ao ser lançadas, visando matar ou ferir indivíduos conhecidas como submunições antipessoal, outras possuem uma carga oca antitanque explosiva projetadas para perfurar blindagem de tanques e outros veículos protegidos. Apesar disso, cada vez tem prevalecido a tendência de combinar os dois efeitos citados em uma mesma munição cluster, fazendo com que uma mesma munição cluster seja mais polivalente e passível de ser utilizada em diferentes alvos. Concernente ao dispositivo de ativação ou de liberação das submunições, os três tipos mais utilizados são a ejeção de base, ejeção de ogiva ou abertura/ruptura do contêiner. Já em relação à precisão das munições cluster, a maioria delas cai em queda livre, fazendo uma trajetória balística determinada por uma combinação de fatores, inclusive meteorológicos e geográficos, que fazem com que elas muitas vezes caiam em locais bem longe do alvo almejado. Por outro lado, as munições cluster antitanque na maioria 20

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