Política e Organização da Educação Básica

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1 Política e Organização da Educação Básica Autora: Profa. Maria Ephigênia de Andrade Cáceres Nogueira Colaboradores: Profa. Silmara Maria Machado Prof. Nonato Assis de Miranda

2 Professora conteudista: Maria Ephigênia de Andrade Cáceres Nogueira A professora Maria Ephigênia de Andrade Cáceres Nogueira, nascida em Ipaussu, no estado de São Paulo, possui formação em Pedagogia, com mestrado e doutorado em Educação pela Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo. Também cursou especialização em Gestão Educacional, na UNICAMP. Começou sua carreira profissional como professora de educação infantil, onde permaneceu de 1979 a 1990, e em escolas particulares na cidade de São Paulo. Em 1980 ingressou como professora de 1ª a 4ª séries. Nesse período, atuou na Coordenadoria de Estudos e Normas Pedagógicas CENP e na Secretaria Estadual de Educação, no Serviço de Educação Pré Escolar, além de auxiliar na elaboração dos subsídios de Educação Física para a Pré Escola, publicado pela CENP. Posteriormente, trabalhou como diretora de escola da rede estadual de ensino, quando foi designada assistente técnico nos ensinos pré escolar e fundamental, tanto na formação continuada de professores como com coordenadores pedagógicos, diretores e supervisores de ensino. Nessa época, desenvolveu as Políticas Públicas de Educação da Secretaria de Educação do Estado de São Paulo. Como diretora de escola, desenvolveu trabalhos com a educação de jovens e adultos, dos ensinos fundamental e médio, nas modalidades presencial e presença flexível. Também trabalhou com o CENPEC na formação de professores das classes de aceleração dos alunos do ensino fundamental, na correção idade/série da rede estadual de São Paulo. Na Universidade Paulista UNIP, iniciou em 2007, como professora e posteriormente coordenadora do curso de Pedagogia. No ano de 2011 foi convidada a atuar nos cursos de Pós Graduação de Formação em Educação à Distância e Formação de Professores da UNIP, como professora e professora conteudista, atividades que desenvolve até a presente data. Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) N244p Nogueira, Maria Ephigênia de Andrade Cáceres Políticas públicas de educação / Maria Ephigênia de Andrade Cáceres Nogueira. São Paulo: Editora Sol, p., il. 1. Políticas públicas. 2. Educação. 3. Planejamento educacional. I. Título. CDU Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem permissão escrita da Universidade Paulista.

3 Prof. Dr. João Carlos Di Genio Reitor Prof. Fábio Romeu de Carvalho Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças Profa. Melânia Dalla Torre Vice-Reitora de Unidades Universitárias Prof. Dr. Yugo Okida Vice-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez Vice-Reitora de Graduação Material Didático EaD Comissão editorial: Dra. Angélica L. Carlini (UNIP) Dr. Cid Santos Gesteira (UFBA) Dra. Divane Alves da Silva (UNIP) Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR) Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT) Dra. Valéria de Carvalho (UNIP) Unip Interativa EaD Profa. Elisabete Brihy Prof. Marcelo Souza Profa. Melissa Larrabure Apoio: Profa. Cláudia Regina Baptista EaD Profa. Betisa Malaman Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos Projeto gráfico: Prof. Alexandre Ponzetto Revisão: Lucas Ricardi Aiosa Amanda Casale

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5 Sumário Política e Organização da Educação Básica Apresentação...7 Introdução...7 Unidade I 1 Políticas públicas de educação e sua definição Conceito Objetivos Concepções de políticas públicas existentes no Brasil A visão liberal A visão social democrata A visão neoliberal As políticas públicas neoliberais As políticas públicas pós neoliberalismo PLANEJAMENTO EDUCACIONAL E SUA ABRANGÊNCIA Conceito de planejamento Abrangência Concepções de planejamento A relação políticas públicas, planejamento e gestão POLÍTICAS PÚBLICAS DE ONTEM: MANIFESTO DOS PIONEIROS DA EDUCAÇÃO NOVA Princípios defendidos para a educação brasileira e a vinculação de receitas Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova: histórico da legislação educacional brasileira A educação como problema nacional Comunidades primitivas: modo de produção comunal Sociedades antigas: modo de produção escravista Sociedade medieval: modo de produção feudal Sociedade moderna: modo de produção capitalista Relações entre estado e educação no Brasil Plano de ensino de Nóbrega Reformas pombalinas da instrução pública Independência política de Proclamação da República em

6 Unidade II 5 Educação popular Educação popular problema nacional Constituição Federal de 1988 Fins e princípios da educação nacional e Constituição Federal Diretrizes Curriculares Nacionais O diretor/gestor e a execução das políticas educacionais A Educação escolar nas Constituições Brasileiras Constituição Federal de 1988 e a atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional As políticas públicas atualmente Plano Nacional de Educação Lei / Plano de Desenvolvimento da Escola Mecanismos de implementação das políticas públicas Fundef Fundeb Novo Plano Nacional de Educação ESTUDO DE CASO: REALIZADOR DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DIRETOR DE ESCOLA Brasil Colônia Império Primeira República Era Vargas Ditadura Nova República...82

7 Apresentação Caro(a) aluno(a), Na disciplina Políticas Públicas de Educação você terá a possibilidade de compreender, por meio do estudo da Política Educacional no Brasil, as tendências contemporâneas, a trajetória histórica e as redefinições do papel do Estado, a educação básica escolar e sua implementação. As concepções de Estado e sociedade e as relações entre as políticas sociais e a política educacional também serão estudadas. As estratégias da política educacional e o desempenho educacional no Brasil serão discutidos na explicitação dos determinantes de acesso e permanência na escola: inclusão e diversidade. O financiamento do ensino, com a autonomia da escola, as fontes de recursos e a vinculação dos recursos financeiros para a educação são os temas das verbas públicas. A cultura da avaliação (SAEB, ENADE, SARESP, ENEM) foi introduzida no sistema nacional de educação, e a descentralização (FUNDEF/ FUNDEB) e o ajuste do currículo da educação básica (PCNs) são os mecanismos apresentados para o desenvolvimento da educação escolar. Quanto aos objetivos específicos, eles têm o propósito de: Relacionar as principais questões políticas com o contexto atual, possibilitando o exercício da ação consciente e responsável. Refletir sobre a importância dos valores na práxis social e estabelecer relações entre a política pública, o planejamento educacional, a democracia e o exercício da cidadania. Propiciar o exercício da reflexão sobre Estado e governo e os instrumentos para a compreensão das políticas públicas em educação, ou seja, um pensar consequente, de forma que o discente possa organizar seus pensamentos e expressá los claramente, com base em argumentos válidos. Possibilitar o exercício da reflexão crítica, por meio da análise e discussão de textos acadêmicos. Ler, de modo filosófico, textos de diferentes âmbitos do conhecimento. E, para finalizar, você será convidado a elaborar diferentes compreensões acerca das políticas públicas educacionais no Brasil, partindo da compreensão da história da educação no país, da legislação educacional e das questões da contemporaneidade. Introdução O tema do nosso livro texto é de fundamental importância para você, futuro profissional da educação, pois complementa o entendimento sobre a estrutura e o funcionamento da educação básica, pano de fundo de toda a sua atuação profissional no futuro. Há assuntos correlatos que permeiam o tema, e será necessário recorrermos a eles com o intuito de esclarecer uma questão de tanta importância para a sua formação e atuação profissional. 7

8 Unidade I De modo geral, a disciplina Políticas Públicas de Educação visa propiciar as condições para que você compreenda o embasamento legal para a sua atuação profissional e as políticas a ele associadas, reconhecendo o sistema escolar como um elemento de reflexão sobre a realidade educacional brasileira, e sentindo se estimulado a acompanhar as atualizações constantes que vêm sendo realizadas por intermédio dos membros do Conselho Nacional de Educação, do Ministério da Educação e dos parlamentares afeitos ao assunto nas unidades da federação dos sistemas de ensino. Em decorrência disso, o planejamento educacional está atrelado às decisões das políticas públicas de educação e revelam como as prioridades nacionais na área educacional estão sendo e serão desenvolvidas. O planejamento educacional e as políticas públicas de educação compõem o cenário, o pano de fundo do contexto escolar. É preciso que tenhamos a consciência que, atualmente, é a escola que se tornou o local de atendimento ao aluno e do desenvolvimento da qualidade de ensino, por meio de um processo educativo que garanta com sucesso a aprendizagem escolar dos educandos. Assim, discutir o que entendemos por contexto escolar se faz necessário. É nele que a educação formal é desenvolvida, tendo a responsabilidade de trabalhar com conteúdos sistematizados e desenvolvidos social e historicamente por professores com intencionalidade, em espaços com ambientação própria e regras, nas escolas que são regulamentadas por leis, emitem certificados e são organizadas de acordo com diretrizes nacionais. Os objetivos mais amplos estão voltados à formação plena do cidadão participativo e ativo, com o desenvolvimento de habilidades e competências para a vida social e do trabalho. O contexto escolar significa também a comunidade onde a escola está localizada, sua história, o contexto geográfico, histórico, econômico, social e cultural. Um importante item das políticas públicas de educação é o reconhecimento da diversidade como princípio agregador e incentivador das ações e relações humanas. A diversidade requer o olhar ao local específico, sua gente, sua identidade, valores, costumes e hábitos. É nesse sentido que a identidade da escola representa o elemento identificador da qualidade de ensino necessária para suas crianças e jovens. Para isso, a educação formal está sistematizada de acordo com o currículo nacional mínimo, com uma parte diversificada que permite o desenvolvimento das identidades locais, e acontece num tempo definido por níveis e modalidades de ensino, cujo objetivo é garantir a aprendizagem efetiva dos alunos. Nesse sentido, o estudo dessa disciplina tem como meta compreender que as políticas públicas educacionais devem garantir a efetiva aprendizagem das crianças e adolescentes brasileiros, por meio do desenvolvimento de programas, planos e ações que atendam as necessidades educacionais prioritárias brasileiras. E nas unidades escolares públicas, é o projeto político pedagógico, parte integrante do Plano de Gestão, que vai orientar o desenvolvimento do processo educativo de acordo com as políticas públicas nacionais e locais, sob a responsabilidade do diretor/gestor escolar. 8

9 Política e Organização da Educação Básica Unidade I 1 Políticas públicas de educação e sua definição Na perspectiva desta disciplina, vamos discutir como as políticas públicas são planejadas para atender aos direitos previstos nas legislações educacionais. As Constituições brasileiras, ao reconhecerem a educação como direito do cidadão, definiram os responsáveis pelo seu provimento. Para atender o direito à educação, o Estado deve estabelecer sua estrutura e funcionamento educacional formal e suas fontes de financiamento. A política pública em educação se traduz em ações que dão o alicerce para o atendimento aos ideais expressos nas leis. Para que se efetive, o planejamento educacional, em todos os seus níveis, vai garantir a organização das ações, programas e planos, e o financiamento da educação garante o desenvolvimento dos planos, programas e ações das políticas educacionais. O presente curso apresenta a disciplina Políticas Públicas de Educação. Mas o que devemos entender por políticas públicas? Para entender o conceito de políticas públicas, vamos tratar de alguns de seus elementos, com o objetivo de delimitar sua abrangência e seu conteúdo temático. Quando pensamos no termo política, estamos nos referindo àquilo que é próprio do homem, e o auxilia a organizar a vida social e resolver problemas e conflitos. Para Padilha (2001), há várias definições para política, mas o sentido que está mais presente é das ações e relações humanas. No caso da educação escolar, em sentido específico, pode representar a Administração do Estado pelas autoridades e especialistas governamentais, ações da coletividade em relação a tal governo (PADILHA, 2001, p. 20). A esfera de poder político a ser discutida é a federal, envolvendo também as esferas estaduais e municipais, visto que o sistema escolar brasileiro e sua estrutura e funcionamento serão o objeto de análise no desenvolvimento, implementação e avaliação das políticas públicas. Dentro do conceito de políticas públicas, o conteúdo temático a ser apresentado é o da política educacional e sua relação com as demais políticas adotadas no decorrer da história brasileira em todos os seus aspectos: sociais, econômicos e culturais, que influenciaram o desenvolvimento das ideias pedagógicas, assim como as práticas sociais realizadas na educação escolar. A elaboração das leis educacionais e as políticas públicas estiveram atreladas a essa demanda social brasileira. Pelo que estudamos nas disciplinas do curso de Pedagogia até agora, podemos entender que há muita complexidade e ambiguidade nas discussões teóricas do ideal a ser buscado pelas políticas públicas e a realidade educacional revelada pelos dados resultantes das avaliações institucionais que estão em desenvolvimento, principalmente após a Lei 9.394/96. 9

10 Unidade I Lembrete A política pública educacional tem como meta influenciar o cenário nacional e interferir na realidade social, tentando definir tanto objetivos comuns como ações voltadas às metas. Conforme Teixeira (1977, p. 186), a nova fase em que vamos entrar é a da educação como direito individual, mas a ser ministrada numa escola comum, uma e diversificada, destinada a dar a todos e a cada um igualdade de oportunidades para o desenvolvimento de suas aptidões e talentos. Atualmente, são as avaliações institucionais implementadas pelos governos federal, estaduais e municipais que revelam os índices de qualidade de ensino, apontados pela aprendizagem dos alunos e exame dos contextos educativos. O desafio do curso será entender o processo das políticas públicas educacionais, que vai da sua formulação (que envolve a definição de prioridades, responsabilidades, uso e destinação das verbas públicas) à implantação e implementação das ações, planos, programas e projetos, além do acompanhamento e avaliação dos resultados. Há também a participação dos movimentos populares, no decorrer do processo histórico, que apontam problemas, situações e alternativas que representam os anseios dos grupos sociais locais ou regionais. Esses movimentos, além de influenciar, querem decidir as políticas públicas e constituem atitudes cidadãs, solidárias e participativas. A luta dos movimentos sociais pela educação nunca teve muita visibilidade, sendo assumida no decorrer da história pelos sindicatos dos professores e profissionais da educação ou organizações não governamentais. A partir da década de 1990, segundo Gohn (2006), as lutas se dirigiram para a falta de vagas nas escolas públicas, filas para matrículas, deslocamento de filhos de uma mesma família para escolas diferentes e atrasos nos repasses de verbas, entre outros motivos. A discussão sobre os movimentos sociais pela educação escolar já aponta, desde as décadas de 1970 e 1980, indícios que ainda não foram superados. Conforme Azanha (1995, p. 17), a capacidade reivindicatória das comunidades em matéria da educação, não vai além da luta pela abertura de escolas, e acrescenta que as classes de mais baixa renda não conseguem ainda discernir o bom e mau ensino e, por isso, em face das sucessivas reprovações de seus filhos, apenas se limitam a retirá los da escola (ibidem, p. 17). Devido às diferentes realidades regionais brasileiras, participar do processo de elaboração das políticas públicas em educação escolar demanda a identificação das possibilidades e dos espaços existentes nos diferentes estados brasileiros, suas dificuldades, seus limites e suas necessidades. A compreensão das contradições dos projetos políticos da educação escolar historicamente desenvolvidos, como a descentralização e a municipalização, é necessária para dar conta do desafio de construir propostas de políticas articuladas com um desenvolvimento educacional brasileiro integrado e sustentável. 10

11 Política e Organização da Educação Básica 1.1 Conceito De acordo com o Dicionário Aurélio (FERREIRA, 1999), a palavra política significa: ciência que trata dos fenômenos referentes ao Estado; ciência política; sistema de regras respeitantes à direção dos negócios públicos; arte de bem governar e conjunto de objetivos que dão forma a determinado programa de ação governamental e condicionam sua execução. E a palavra público (FERREIRA, 1999) é um adjetivo que diz respeito ao que é relativo, pertencente ou destinado ao povo e à coletividade, e também relativo ou pertencente ao governo de um país. Usando as definições apresentadas, podemos dizer que as políticas públicas são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público, regras e procedimentos que estabelecem as relações entre o poder público e a sociedade e as mediações entre a população e o Estado, ou seja, cidadãos que representam a sociedade e o Estado. Nesse sentido, as políticas públicas são explicitadas em documentos, como leis e programas que definem quais as prioridades e as linhas de financiamentos que determinam as aplicações de recursos públicos em educação. Podemos afirmar que as políticas públicas de educação traduzem e sistematizam, em seu processo de elaboração, a definição das necessidades educacionais brasileiras e a forma de intervenção a ser adotada, assim como a implantação e implementação das ações, projetos e programas, qual a população a ser atendida e os resultados esperados a curto, médio e longo prazos. Nesse processo estão envolvidas as formas de exercício do poder político, uma vez que engloba a distribuição e redistribuição do poder, o papel do conflito social nos processos de decisão, a repartição de custos e benefícios sociais. Há que se esclarecer que as políticas públicas tratam de recursos públicos que serão destinados diretamente aos projetos, programas e ações junto à área educacional ou por meio de isenções e relações que são de interesse público. A crescente participação da sociedade civil nas diferentes esferas da vida social faz com que se entrecruzem interesses e visões de mundo, sendo de difícil definição os limites entre o público e o privado. Daí surge a importância do debate público, com transparência e visibilidade, e da sua elaboração por grupos sociais existentes e em espaços públicos. Ao nos referirmos ao poder, é necessário esclarecer que deve ser entendido como a relação social que envolve os vários personagens que se interessam diretamente ou indiretamente pela área, que atuam nela ou são seus beneficiários, com projetos ou interesses diferenciados. O interesse pela área educacional, em nosso caso, necessita de mediações sociais e institucionais para que as políticas públicas possam ser legitimadas e, assim, se tornem eficazes. 11

12 Unidade I 12 Segundo Teixeira (2002), é a natureza de regime político em que o país vive, o grau de organização da sociedade civil e a cultura vigente que determinam a elaboração de políticas públicas. Dessa maneira, as políticas públicas são definidas e sistematizadas, podendo se, então, determinar quem é responsável por decidir: o quê, quando, com quais consequências e para quem. 1.2 Objetivos Os objetivos das políticas públicas estão voltados, principalmente, aos setores marginalizados da sociedade, que são considerados vulneráveis. Nesse sentido visa efetivar os direitos da cidadania. As demandas da sociedade civil são apresentadas por meio de movimentos sociais, sejam elas pela mobilização, luta ou pressão social. Reconhecidas institucionalmente, geram políticas de atendimento que promovem o desenvolvimento, para a geração de emprego e renda ou outras políticas de cunho mais estratégico. Assim, as políticas públicas expressam em seu bojo valores e visões de mundo e os exprimem em suas ações. Dessa forma, expressam as visões de mundo dos que controlam o poder, e para que esse poder seja representativo dos interesses de todos os segmentos sociais, depende da capacidade de organização e negociação dos segmentos sociais dominados. Para atingir seus objetivos, é preciso considerar qual é a natureza ou o grau de intervenção, a abrangência dos benefícios, os impactos aos beneficiários e nas relações sociais. Podemos analisar se a natureza ou o grau de intervenção é estrutural ou conjuntural. É estrutural quando trata de intervir em relações socioestruturais, como renda, e conjuntural ou emergencial quando atender uma situação imediata. A abrangência pode ser universal, quando se estender a todos os cidadãos; segmentada, quando atende a um fator determinante como idade ou gênero; e fragmentada, quando atender a um determinado grupo social ou um segmento. Os impactos que as políticas públicas podem causar nas relações sociais ou em seus beneficiários podem ser distributivos, quando distribuem benefícios individuais; redistributivos, ao buscar equidade e redistribuir os benefícios entre os grupos sociais; e regulatórios, ao definir regras e procedimentos para atender aos interesses gerais da sociedade. É vista, no Artigo 37 da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), a importância da atitude da administração pública no desempenho de sua função com ética, sobriedade, impessoalidade e no trato com a verba pública, que deve ser de transparência, lisura e eficiência. O artigo aborda também a responsabilidade de atuação governamental, voltada às necessidades apontadas pela coletividade social, e a cobrança de atitudes de legalidade, moralidade e da publicidade dos atos administrativos: a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (BRASIL, 1988).

13 Política e Organização da Educação Básica Exemplo de aplicação É interessante pesquisar em seu município ou em seu estado quais são as metas dos planos de educação, sua abrangência e as prioridades educacionais apontadas, os programas, planos e ações em desenvolvimento, as parcerias com o sistema federal ou estadual, as formas de publicidade dos dados e as verbas públicas utilizadas. Atualmente, a verba pública é distribuída na educação formal pelo que a lei chama de custo-aluno. Deve-se elaborar anualmente o valor do custo-aluno da educação infantil, do ensino fundamental e do ensino médio. O valor da verba a ser recebida pelas escolas é calculado pelo número de alunos matriculados em cada nível de ensino que a escola oferece à comunidade. Podemos estudar alguns programas que estão sendo implementados pelo Ministério da Educação junto às unidades da federação e seus sistemas de ensino federal, estaduais, municipais e do distrito federal, como o PDE Plano de Desenvolvimento da Escola, por exemplo. Esse plano é coerente com a atual legislação educacional, que destaca a importância da escola como o agente principal de desenvolvimento da educação escolar brasileira, onde a relação professor aluno se realiza. O PDE é planejado pelo MEC de acordo com as prioridades educacionais brasileiras, sendo que o financiamento das ações previstas no PDE estão presentes no planejamento setorial do MEC. As unidades escolares públicas podem se tornar parceiras dessas ações, de acordo com seu projeto político pedagógico e necessidades locais. Para isso, a participação da comunidade nas decisões sobre o desenvolvimento educacional da instituição é importante para definir as prioridades locais e os objetivos da escola, tendo como meta a aprendizagem escolar com qualidade. É também fundamental discutir a importância da autonomia da escola, para decidir quais são os projetos e ações que devem ser desenvolvidos e atingir o objetivo da qualidade de ensino. Por outro lado, a legislação educacional implantou a cultura da avaliação institucional na educação escolar brasileira, sob a responsabilidade das diferentes esferas administrativas e seus sistemas de ensino. Por meio da instituição do IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica e das avaliações do MEC (Saeb, Prova Brasil, Provinha Brasil, ENEM) e dos sistemas estaduais e municipais, podemos aferir como está o funcionamento da educação escolar nacional e seus pontos de avanços e de fragilidade. O Brasil participa também da prova internacional do PISA, que aponta o nível do desenvolvimento educacional da população brasileira em relação aos outros países participantes da prova. Como podemos observar, o sistema nacional de educação escolar está implementando ações cujo objetivo é garantir a real qualidade de ensino ministrado pelas escolas do país, assegurando um dos direitos da cidadania ao brasileiro. Nesse exemplo podemos perceber a relação entre a legislação educacional, o papel do Estado e do governo, do MEC, e como ocorre a elaboração das políticas públicas educacionais, seu desenvolvimento, seu financiamento, seu acompanhamento e sua avaliação. 13

14 Unidade I Concepções de políticas públicas existentes no Brasil A visão liberal É importante considerarmos as orientações políticas presentes na história brasileira, para podermos entender as atuais políticas públicas na área educacional. Segundo Aurélio (FERREIRA, 1999), a visão da política liberal tem no liberalismo seus fundamentos, que se traduzem no conjunto de ideias e doutrinas visando a assegurar a liberdade individual no campo da política, da moral, da religião dentro da sociedade. O liberalismo político resultante da filosofia liberal defende a liberdade política do indivíduo em relação ao Estado e é favorável a oportunidades iguais para todos. A ideia do Estado Liberal está centrada na noção de poder público separado do governante e do governado, com autoridade política dentro de limites precisos. Há três tradições na ciência política. A primeira analisa a política liberal como aquela que discute as questões da cultura política da nação e a constituição do cidadão. A segunda discute problemas de representação política e responsabilização, propondo que as ações dos indivíduos, instituições e estado podem estar sujeitas a controles provenientes dos acordos centrais do pacto democrático. A terceira enfatiza o poder do Estado nos aspectos que se referem à obtenção do consenso e à implementação de medidas que representam interesses defendidos, se necessário, com atos de coerção e relações sociais de dominação. Nesse sentido, a visão liberal defende uma concepção de política pública voltada a interesses que não levam em consideração as desigualdades sociais. A vida social e econômica é resultante das capacidades individuais e do esforço individual de superação para uma melhor qualidade de vida. Essa concepção se opõe à universalidade dos benefícios de uma política social. Para ela, a política social não tem papel relevante, pois as desigualdades sociais são resultantes de esforços individuais. Como exemplo dessa visão, Azanha (1975, p. 17) afirma que geralmente, a escola não é responsabilizada pela reprovação, pois o malogro escolar é recebido como resultado de deficiências pessoais das crianças. Dessa maneira, a visão liberal está presente no cotidiano da vida escolar, inclusive das crianças e jovens, sem que se tenha presente a importância do atendimento escolar como fator de sucesso na escola A visão social democrata Na visão social democrata, pensa se numa política de atuação com benefícios sociais, que visa à proteção aos mais fracos, como uma maneira de dar igualdade de condições a todos, em decorrência das diferenças econômicas promovidas pela sociedade capitalista. O Estado de bem estar social é o sistema que representa a visão social democrata, no qual as políticas públicas têm um papel regulador das relações econômico sociais. Nesse sentido, representa um acordo social entre o trabalho e o capital, em que os cidadãos podem aspirar a níveis mínimos de bem estar social, incluindo educação, saúde, seguridade social, salário e moradia. Esse sistema cresceu, gerando uma relativa distribuição de renda e o reconhecimento de uma série de direitos sociais. Fundos públicos foram constituídos e utilizados em investimentos nas áreas estratégicas

15 Política e Organização da Educação Básica para o desenvolvimento e em programas sociais, o que acarretou um controle político burocrático da vida dos cidadãos e consumidores de bens públicos. Os sistemas liberal e social democrata, citados anteriormente, executavam políticas públicas com a intervenção do Estado em várias áreas de atuação dos indivíduos. A partir da década de 1970, esse modelo entrou em crise, devido aos novos padrões introduzidos pelas tecnologias nos processos de acumulação e nas relações de trabalho. Essa situação, devido ao esgotamento das possibilidades de atendimento às necessidades crescentes da população, levou à falência do Estado protetor e ao agravamento da crise social, gerando o burocratismo e a ineficiência do aparelho governamental. A crítica a essa situação é o fato de a política de intervencionismo ter sido responsável pela estagnação econômica e pelo parasitismo social; propõe se um ajuste estrutural, que levasse à redução dos gastos sociais, a um equilíbrio financeiro e a uma política social seletiva e emergencial A visão neoliberal O sistema que historicamente veio responder a essas necessidades sociais e econômicas foi o neoliberalismo, que defende a ação mínima do Estado, acreditando no equilíbrio social resultante do livre funcionamento do mercado. As noções de mercados abertos e tratados de livre comércio, redução do setor público e diminuição da intervenção estatal na economia e na regulação do mercado resultaram nos programas e políticas de ajuste estrutural. Nesse sistema modificam se as formulações das políticas públicas, pois, com ação mínima do Estado, é preciso que as regulamentações sejam mínimas. As políticas distributivas devem compensar desequilíbrios graves, passando a ter um caráter não universal (seletivo) de atendimento. As políticas redistributivas, controladas por tecnocratas, sem a participação da sociedade presentes nas visões anteriores, não são coerentes com a liberdade do mercado e incentivam o parasitismo social. O fenômeno da globalização do capitalismo vem influenciar a elaboração das políticas públicas, e os interesses internacionais aparecem com grande poder de interferência nas decisões, sendo às vezes ditados por organismos multilaterais. Cada país tem seu processo de formulação de políticas públicas, tornando se cada vez mais complexo. O Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional aparecem como os principais responsáveis pelas recomendações, por meio de um conjunto de programas e políticas com vistas ao ajuste estrutural necessário ao novo modelo econômico e social do Estado. O modelo de ajuste e estabilização proposto é baseado numa série de recomendações de política pública, que envolve a redução drástica do gasto governamental, por meio da privatização das empresas paraestatais, liberalização dos salários e preços e reorientação da produção industrial e agrícola para exportação. Propõe se, então, a diminuição da participação financeira do Estado no fornecimento de serviços sociais como saúde, pensões, aposentadorias, transporte público, habitação popular e educação, e sua 15

16 Unidade I 16 transferência para o setor privado. As atividades do setor público são concebidas como improdutivas e como desperdício social. Assim também é entendida a educação e sua função social, que incidem nas concepções do papel atual da educação e nas políticas públicas na área educacional. 1.4 As políticas públicas neoliberais A partir do neoliberalismo, a sociedade civil é chamada a participar do processo de formulação de políticas públicas. Podemos identificar alguns aspectos que dele fazem parte: Identidade: o processo de formação de identidade coletiva se constrói na medida em que há iniciativas de proposições para resolver problemas coletivos. Plataformas políticas: expressam as concepções do papel do Estado e da sociedade civil por meio de programas de ações voltados às demandas e carências. As políticas públicas representam o sentido do desenvolvimento histórico social dos atores sociais na disputa para construir a hegemonia. Mediações institucionais: são as políticas públicas, que representam as mediações entre os interesses e valores dos diversos atores sociais. Estes se defrontam em espaços públicos, com o objetivo de negociar soluções para o conjunto da sociedade ou determinados grupos sociais. Dimensão estratégica: é representada pelas políticas públicas, que são diretamente ligadas ao modelo econômico e à constituição de fundos públicos, sendo referência e base para a definição de outras políticas ou programas em determinadas áreas. As inovações tecnológicas e a reestruturação produtiva, assim como os seus efeitos sobre o emprego e o agravamento das desigualdades sociais, devem ser consideradas nas opções estratégicas. Estas, por sua vez, devem considerar alternativas que redirecionem o emprego, de maneira a tornar seus beneficiários cidadãos ativos, com inserção social, contribuindo para o desenvolvimento da sociedade. Podemos definir políticas públicas como um processo dinâmico, composto de negociações, pressões, mobilizações, alianças ou coalizões de interesses. Para participar desse processo, é necessário o estabelecimento de uma agenda que reflita os interesses que podem ser dos setores majoritários da população ou não. Essa participação vai depender do grau de mobilização da sociedade civil e da institucionalização de mecanismos que viabilizam sua participação. Estão envolvidos os conceitos de composição de classe, mecanismos internos de decisão dos diversos aparelhos, e seus conflitos e alianças internas da estrutura de poder. Esses conceitos estão imersos nas pressões sociais e nos conflitos da sociedade. Quando nos referimos à sociedade civil, devemos reconhecer a diversidade de interesses e visões presentes. Atualmente, para se chegar a um consenso, exige se a realização de uma tarefa complexa, pois são necessário o debate, o confronto e a negociação. Esse consenso depende do grau de organização da sociedade civil e de suas organizações, que atualmente está fragmentada, embora com algumas iniciativas de articulação de alguns setores.

17 Política e Organização da Educação Básica Os passos a serem seguidos para uma participação efetiva e eficaz da sociedade civil são, de acordo com Teixeira (2002, p. 5)., os seguintes: a elaboração e formulação de um diagnóstico participativo e estratégico com os principais atores envolvidos, no qual se possam identificar os obstáculos ao desenvolvimento, fatores restritivos, oportunidades e potencialidades, e a negociação entre os diferentes atores; identificação de experiências bem sucedidas nos vários campos, sua sistematização e análise de custos e resultados, tendo em vista possibilidades de ampliação de escalas e criação de novas alternativas; debate público e mobilização da sociedade civil em torno das alternativas entre os atores; decisão e definição em torno de alternativas, competências das diversas esferas públicas envolvidas, dos recursos e estratégias de implementação, cronogramas, parâmetros de avaliação; detalhamento de modelos e projetos, diretrizes e estratégias; identificação das fontes de recursos; orçamento dos meios disponíveis e a providenciar; mapeamento de possíveis parcerias, para a implementação; na execução, publicização, mobilização e definição de papéis dos atores, suas responsabilidades e atribuições, acionamento dos instrumentos e meios de articulação; na avaliação e acompanhamento do processo e resultados conforme indicadores, redefinição das ações e projetos. Atualmente, os conceitos que fazem parte do conteúdo e do processo da estruturação das políticas públicas são: sustentabilidade, democratização, eficácia, transparência, visibilidade, diversidade, participação e qualidade de vida, para a construção de uma nova ética centrada na vida e na solidariedade em busca de uma cultura da paz. Apesar do conhecimento desses elementos, é preciso que sejam traduzidos em parâmetros objetivos, para que orientem a elaboração, implementação e avaliação das políticas propostas. O estado de bem estar social, como uma das formas de atuação da política, não deu conta de atender a todas as necessidades educacionais que se propôs a oferecer à coletividade social. O governo, como responsável pelo desenvolvimento das políticas públicas de educação, não cumpriu as metas de universalização a respeito da educação escolar obrigatória, da qualidade de ensino, da remuneração do professor e da proposta de valorização do magistério, das políticas públicas de formação continuada dos 17

18 Unidade I 18 profissionais da educação e do estado de precariedade das instalações dos estabelecimentos de ensino. Além disso, os índices de analfabetismo e o resultado insatisfatório das avaliações institucionais das diferentes esferas de poder (executivos federais, estaduais e municipais) apontam para problemas ainda básicos na resolução de problemas de matemática e na leitura e interpretação de textos. O conhecimento dos mecanismos envolvidos no estabelecimento de políticas públicas nos possibilita ter informações a respeito de como executar ações de intervenção a favor dos princípios presentes na Constituição Federal de 1988 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9.394/96. Eles expressam, já nos textos legais, conquistas sobre direitos individuais e coletivos, o direito à educação escolar com sucesso, o financiamento da educação, a definição do que são gastos em educação, a prestação de contas dos gastos realizados e a avaliação do desenvolvimento do processo educativo. Isso é feito para verificar se estão ocorrendo de acordo com os preceitos legais, com a permanência do aluno na escola até completar sua escolaridade básica e a responsabilização dos poderes públicos e dos órgãos administrativos na elaboração de políticas educacionais, que permitam a realização dos anseios sociais presentes nos textos legais. 1.5 As políticas públicas pós neoliberalismo Há autores que discutem a proposta neoliberal adotada como fundamento para o desenvolvimento de políticas públicas. Eles afirmam que a sociedade civil deve se responsabilizar pelo desenvolvimento de ações, decididas pela coletividade segundo as necessidades apontadas no contexto local e regional, e desenvolvidas por meio de programas e planos envolvendo a parceria entre a sociedade civil e a escola pública, mas estes não resultaram na melhoria da qualidade de ensino oferecida à população. Em função disso, segundo Barroso (2005, p. 745), discute se que está havendo uma recomposição das relações entre Estado e mercado no que se refere ao fornecimento e financiamento dos serviços públicos, incluindo, no caso vertente, a educação. Por outro lado, o autor afirma que qualquer que seja a mudança nas questões políticas, há que se defender e promover a escola pública, enquanto garantia da aquisição e distribuição equitativa de um bem comum educativo (ibidem, p. 745). A discussão da educação como fator de desenvolvimento econômico já percorre algumas décadas e vem apresentando modificações em seu enfoque pelo desenvolvimento científico, econômico, social e de fenômenos como a globalização e a urbanização crescentes. Atualmente, a escola ainda é considerada um fator de transformação social e, dependendo de como esse conceito é entendido, pode estar ou não a favor das classes populares e do desenvolvimento de políticas públicas de educação voltadas à educação escolar de todos, com igualdade de condições e equidade, garantindo o desenvolvimento da plena cidadania e da participação social e produtiva do cidadão. Alguns teóricos da educação escolar, como Paro (1999), Oliveira e Adrião (2002) defendem o conceito de educação escolar como fator de transformação social, sendo um direito de cidadania e de escola. Isso quer dizer que os responsáveis pelas políticas públicas do financiamento da educação, a partir dos documentos legais como o Plano Nacional de Educação e os Planos Estaduais e Municipais, dos órgãos administrativos, como o MEC, e das secretarias estaduais e municipais, devem desenvolver ações que tenham como princípio a construção dos conhecimentos necessários pelas crianças e jovens da educação escolar básica, garantindo a eles a plena participação nos processos sociais, produtivos e políticos.

19 Política e Organização da Educação Básica É direito do aluno da escola pública ter acesso e domínio dos conhecimentos necessários que o torne capaz, com competências e habilidades necessárias, para participar plenamente na vida produtiva, social e política. Muitos instrumentos legais foram implementados para a garantia desse direito, e a decisão política foi colocar a escola como o local para o qual se deve olhar, fazendo com que a qualidade de ensino seja desenvolvida como a executora da garantia da aprendizagem do aluno. Para isso, os conceitos de gestão escolar e de projeto político pedagógico e os princípios da gestão na escola pública, da participação e da autonomia devem ser entendidos para que o processo ocorra a favor das classes populares. O entendimento desses conceitos passa pela visão política adotada pelo Estado e, em função disso, pelas prioridades nacionais elencadas e pelas políticas públicas educacionais em concordância com um projeto de Estado brasileiro. Destaca se a importância do planejamento em todas as áreas e setores da educação escolar. Temos que retomar o que foi destacado por Barroso (2005): a escola pública nunca deve estar esquecida de seu papel e de sua importância dentro do seio social. 2 PLANEJAMENTO EDUCACIONAL E SUA ABRANGÊNCIA 2.1 Conceito de planejamento O ato de planejar está presente em todos os níveis da educação escolar brasileira, seja nos sistemas de ensino federal, estadual ou municipal, seus órgãos administrativos e na unidade escolar. A elaboração ocorre do projeto político pedagógico até o plano de aula, onde a tarefa educacional se realiza na concretude da relação professor e aluno, buscando a melhor qualidade de ensino. Podemos citar o planejamento global, setorial, regional ou local. Os termos planejamento, plano e projeto são usados cotidianamente nas escolas. Para Padilha (2001), precisam ser explicitados e, no nosso caso, para que ocorram as práticas de racionalização do trabalho, a busca de eficiência deve fazer parte da organização das atividades educativas, quaisquer que sejam o local e o seu nível de abrangência, sendo realizadas com vistas a atingir os objetivos mais amplos da educação nacional e da aprendizagem escolar. O planejamento é discutido por vários autores, como Azanha (1993), Vasconcelos (1995), Fusari (1988) e Libâneo (2001). No processo de planejar, ato coletivo contínuo e sistemático, há a tomada de decisões em relação a objetivos claramente definidos. Para Fusari (1988), é um processo de análise da realidade escolar, com o objetivo de conhecer mais sobre os problemas do cotidiano pedagógico e superá los. Vasconcelos destaca que é um processo permanente de reflexão sobre a realidade, possibilitando planejar o futuro e escolher as atitudes melhores para se atingir o objetivo. 2.2 Abrangência Encontramos o ato de planejar nas várias instâncias da educação escolar nacional. Para Padilha (2001), são eles: Planejamento educacional: planejamento de maior abrangência, geralmente dos sistemas de ensino. Padilha (ibidem, p. 32) afirma que esse planejamento: 19

20 Unidade I [...] é, antes de tudo, aplicar à própria educação aquilo que os verdadeiros educadores se esforçam por inculcar a seus alunos: uma abordagem racional e científica dos problemas. Tal abordagem supõe a determinação dos objetivos, recursos disponíveis, a análise das consequências que advirão das diversas atuações possíveis, a escolha entre as possibilidades, a determinação das metas específicas a atingir em prazos bem definidos e, finalmente, o desenvolvimento dos meios mais eficazes para implantar a política escolhida. Assim concebido, o planejamento educacional significa bem mais que a elaboração de um projeto contínuo que engloba uma série de operações interdependentes. Os itens abordados na definição desse conceito de planejamento nos deixa claro seu papel, sua importância, os passos de sua elaboração e sua abrangência. Se pesquisarmos os programas, a ação e os planos propostos e desenvolvidos pelo MEC, entenderemos sua organização e sua forma de atuação, assim como a abrangência de cada um dos projetos. Planejamento curricular: trata a dinâmica das ações internas da escola. Isso significa cuidar do desenvolvimento escolar dos alunos e do modo como será a vida na escola. É o planejamento responsável pelo tipo de relação que o aluno vai ter com os conteúdos escolares, com os colegas, professores, funcionários e a escola. Segundo Padilha (2001, p. 34), é o processo de tomada de decisões sobre a dinâmica da ação escolar. É a previsão sistemática e ordenada de toda a vida escolar do aluno. É também um instrumento que regula as ações escolares em prol dos objetivos a serem alcançados, integrando a escola e garantindo a interdependência entre todos os setores, áreas e ações. Planejamento escolar: é voltado à coordenação da ação docente e sua relação com o contexto social. Para Libâneo (2001, p. 221), esse planejamento: [...] é uma tarefa docente que inclui tanto a previsão das atividades didáticas em termos da sua organização e coordenação em face dos objetivos propostos, quanto a sua revisão e adequação no decorrer do processo de ensino. É um processo de racionalização, organização e coordenação da ação docente, articulando a atividade escolar e a problemática do contexto social. O autor nos chama a atenção para a ação planejada das ações didáticas, introduzindo ao mesmo tempo o conceito de revisão como reflexão sobre a ação para a tomada de decisão em função dos objetivos propostos. Essa ação tem como orientadora de seu desenvolvimento a política educacional adotada. Planejamento de ensino: processo para decidir ações e interações entre os educadores e alunos da escola. Para Fusari (1988, p. 10), 20 [...] é o processo que envolve a atuação concreta dos educadores no cotidiano do seu trabalho pedagógico, envolvendo todas as suas ações e situações, o

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