Programa de Aquisição de Alimentos: uma política de apoio à comercialização agrícola

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1 PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS: UMA POLÍTICA DE APOIO À COMERCIALIZAÇÃO AGRÍCOLA APRESENTACAO ORAL-Agricultura Familiar e Ruralidade KELLIANE DA CONSOLACAO FUSCALDI. UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA, BRASÍLIA - DF - BRASIL. Programa de Aquisição de Alimentos: uma política de apoio à comercialização agrícola Grupo de Pesquisa: AGRICULTURA FAMILIAR E RURALIDADE Resumo: A comercialização dos produtos agrícolas é um dos gargalos enfrentados pelos produtores rurais, principalmente os pequenos. Buscando minimizar este problema, o Governo Federal criou o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). Através deste, o Estado passou a participar do processo de comercialização da agricultura familiar, garantindo a aquisição de produtos a preços justos e incentivando a pequena produção. A Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) é uma das organizações governamentais que operacionaliza o programa. O presente estudo teve como objetivo especificar as ações de apoio à comercialização, operacionalizadas pela Conab, e demonstrar sua evolução ao longo dos anos. Para atender aos objetivos, utilizaram-se as informações disponibilizadas no site da própria Companhia. Os resultados mostram que apesar do aumento no volume de recursos, no número de beneficiados e no valor de acesso para cada produtor, não houve um ganho real na renda média dos agricultores. Palavras-chave: Comercialização de produtos agrícolas, Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), Companhia Nacional de Abastecimento (Conab). Abstract: The marketing of agricultural products is one of the bottlenecks faced by farmers, especially small ones. Seeking to minimize this problem, the Federal Government created the Program Food Purchase. Through this, the State started to participate in the process of commercialization of small farms, guaranteeing the purchase of products at fair prices and encouraging small-scale production. The National Supply Company (Conab) is one of the government organizations which operationalize the program. This study aimed to specify the actions to support marketing, operationalized by Conab, and show its evolution over the years. To achieve the objectives, was used the information available on the website of the Company. The results showed that despite the increase in the volume of resources, the number of beneficiaries and the amount of access for each producer, there was no real gain in average income of farmers. 1

2 Key-words: Marketing of agricultural products, Program Food Purchase, Brazilian National Supply Company. 1. Introdução A comercialização de produtos agrícolas tem sido uma dificuldade encontrada por muitos produtores rurais, principalmente os pequenos. Por se tratar essencialmente de bens de primeira necessidade e de baixo valor unitário, a quantidade consumida é relativamente pouco afetada pela variação de preços. No entanto, o preço varia consideravelmente diante de pequenas variações na quantidade ofertada (lei da oferta e da demanda). Além disso, enquanto a demanda por produtos agrícolas é caracterizada por uma relativa estabilidade, o mesmo não se verifica em relação à oferta destes produtos, pois os produtores rurais estão sujeitos a natureza biológica da produção agrícola (condições climáticas e período de maturação dos investimentos) e a sazonalidade. Dessa forma, conciliar uma demanda relativamente estável com uma oferta que flutua sazonal e aleatoriamente é o grande desafio da comercialização de produtos agrícolas. Outra dificuldade enfrentada pelos produtores rurais está relacionada à venda do produto, já que grande parte dos produtores entrega a sua produção aos intermediários a preços muito abaixo do que poderiam receber, se assumissem outras etapas no processo de comercialização. Isso faz com que a comercialização da produção agrícola familiar gere frustração e desestímulo para os pequenos agricultores, pois ao estarem envolvidos com o processo de produção não possuem conhecimento do mercado e ficam em posição desvantajosa no momento de negociar sua mercadoria. De acordo com os dados do Censo de 2006 (BRASIL, 2008), os produtores enquadrados como familiares, ou seja, pequenos produtores, foram responsáveis pelos seguintes percentuais de produção: 87% da mandioca, 70% do feijão, 46% do milho, 38% do café, 34% do arroz, 21% do trigo, 16% da soja, 58% do leite de vaca, 67% do leite de cabra, 59% do plantel de suínos, 50% do plantel de aves e 30% bovinos. Esses números são considerados relevantes no contexto da produção nacional, mas podem não representar muitos ganhos para os pequenos produtores rurais dependendo da forma que eles comercializam seus produtos. A criação do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) representou um marco na política agrícola brasileira, já que o Estado passou a participar do processo de comercialização da pequena produção familiar 1, garantindo a aquisição dos produtos a 1 De acordo com a Lei , de 2/07/2003, o PAA é um programa destinado à aquisição de produtos agropecuários produzidos por agricultores familiares que se enquadrem no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Pronaf, ficando dispensada a licitação para essa aquisição desde que os preços não sejam superiores aos praticados nos mercados regionais. (BRASIL, 2003). 2

3 preços justos. Dessa forma, os pequenos produtores se sentem seguros e incentivados a produzir. O programa é de responsabilidade do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), que contam com a colaboração dos governos estaduais e municipais e da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) para operacionalizá-lo. A Conab é uma empresa pública, vinculada ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa) e está encarregada de gerir as políticas agrícolas e de abastecimento, com vistas a assegurar o atendimento das necessidades básicas da sociedade, preservar e estimular os mecanismos de mercado. A Companhia atua em parceria com o Fome Zero, sendo responsável pela logística do recebimento, armazenagem e distribuição dos donativos; promove, via leilão eletrônico, a compra de alimentos para atendimento aos índios, quilombolas e assentados, que se encontram em situação de carência alimentar; e, atua no programa de apoio à agriculta familiar. Desde a criação do programa coube à Conab operacionalizar algumas ações, cujos resultados estão divulgados no site da empresa. Graças à disponibilização dessas informações, torna-se possível analisar os resultados do programa. Dessa forma, a partir do exposto chega-se às seguintes questões: qual a contribuição do PAA para os pequenos produtores rurais desde sua implementação? O programa vem contribuindo efetivamente para o fortalecimento dos produtores familiares? A renda promovida pelo programa corresponde à renda auferida por outros setores da economia? Para tentar responder a essas questões, o presente trabalho tem como objetivo central especificar as ações de apoio à comercialização operacionalizadas pela Conab. Especificamente, pretende-se fazer uma descrição do programa e suas modalidades, apresentar os dados referentes a cada modalidade e relacionar as rendas médias recebidas pelos agricultores com o salário mínimo vigente à época 2, para verificar se houve ou não um ganho real na renda dos produtores rurais durante o decorrer do programa. O trabalho pretende também colaborar com informações para estudos e políticas no setor. Para responder a esses objetivos, será utilizado o método de análise documental, fundamentado nos Sumários Executivos do PAA, disponibilizados no site da Conab. O presente artigo está estruturado em seis partes, além desta introdução. A primeira parte destaca aspectos relacionados à questão agrária no Brasil, a segunda, faz breve explanação dos conceitos relativos à agricultura familiar e como ela encontra-se inserida no setor agropecuário nacional, a terceira, aborda as políticas de apoio à agricultura familiar e a quarta apresenta uma descrição do PAA e de suas modalidades. A penúltima parte apresenta os resultados da ação da Conab no o período de 2003 a Por fim, são tecidas as considerações finais. 2. A questão agrária no Brasil 2 Valor do salário mínimo considerado: R$ 240,00; R$ 260,00; R$ 300,00; R$ 350,00; R$ 380,00; e, 2008 R$ 415,00. (PORTAL BRASIL, 2009). 3

4 Tendo em vista que toda a estrutura de nossa sociedade colonial teve sua base fora dos meios urbanos, Holanda (2001) ressalta que é preciso conhecer esse fato para podermos compreender as condições que nos governaram, cujos reflexos ainda não foram apagados. De acordo com o autor, os portugueses instalaram no Brasil uma civilização de raízes rurais, já que a vida da colônia se concentrava nas propriedades rústicas durante os séculos iniciais da ocupação européia. Prado Junior (1979) destaca que desde o início da colonização é a exploração em larga escala, com base fundiária na grande propriedade agrária, que originalmente se instala nos territórios que vão sendo devassados e ocupados pelo povoamento (p. 72). A pequena propriedade vem depois e deriva do fracionamento da grande propriedade, ficando restrita a áreas pouco extensas, que são margens e sobras concedidas pela grande exploração. Dessa forma, o autor afirma que o alto grau de concentração da propriedade fundiária é reflexo da nossa natureza econômica e resulta da formação do país desde os primórdios da colonização. A posição do autor é confirmada por Benatti (2009), que afirmou que a Coroa portuguesa privilegiou a formação da grande propriedade fundiária, estimulando a exploração de produtos agrícolas para exportação, em particular a monocultura da cana-deaçúcar e do café (p. 220). Baseando-se no recenceamento de 1950 para analisar a evolução da questão agrária no Brasil, Prado Junior (1979) comprovou que nesta época mais da metade da população do país dependia da sustentação da terra para seu sustento, no entanto, a utilização da terra se fazia em benefício de uma reduzida minoria, situação que condenou milhões de pessoas a uma existência miserável e sem perspectivas e que constituiu em um obstáculo para o desenvolvimento econômico e cultural de um país. Surge a partir daí um dualismo, que o autor define como setor primário e setor secundário. No primeiro estão os grandes proprietários, que se interessam apenas no produto que constitui o seu negócio, e no segundo, estão os trabalhadores que fornecem ou possuem potencial de fornecimento de mão-de-obra e que se ocupam nas sobras de terras e de tempo deixadas disponíveis pela exploração principal. O setor secundário que se constitui, se mantém e se evolui em função do setor primário, podendo ser encontrado sob duas formas: incluído nos grandes domínios, constituindo aí atividade suplementar e marginal dos trabalhadores empregados na grande exploração; constituindo atividade autônoma de pequenos produtores que trabalham por conta própria em terras suas ou arrendadas (PRADO JUNIOR, 1979, p. 52). Existe uma relação inversa entre estes setores na visão do autor, pois quando o setor primário se fortalece e prospera, tornando-se um negócio rentável, ele tende a se ampliar e absorver cada vez mais extensão territorial e força de trabalho. De forma que sobrará menos espaço e menos tempo disponível para os trabalhadores cuidarem das outras atividades. Por outro lado, à medida que o setor primário se deteriora, ele se torna menos exigente e é obrigado a fazer maiores concessões às atividades que se desenvolvem no setor secundário. Na republicação do livro A questão agrária no Brasil, Veiga (2000) compara os dados apresentados por Caio Prado Junior, na primeira versão de seu livro, com os dados apresentados pelo Censo e constata que enquanto no setor primário houve uma 4

5 concentração de terras e uma diminuição no número de trabalhadores, no setor secundário, o aumento no número de trabalhadores foi muito maior do que o aumento no percentual da área ocupada. O autor concluiu que, o que Caio Prado Junior chamava de o cerne da questão agrária brasileira (a deplorável situação de miséria e moral que vive a maioria dos agricultores familiares) permanecia e que no final do milênio, o essencial da estrutura agrária brasileira continua a ser o bimodalismo engendrado pelos velhos padrões do passado colonial. Esse quadro não mudou e o que se constata é que a concentração de terras continuou a existir no Brasil. Poucas ações foram tomadas para tentar solucionar este problema, ficando a questão agrária brasileira dividida entre grandes e pequenos produtores rurais. 3. Agricultura Familiar Alguns pontos relevantes sobre agricultura familiar são destacados por Guilhoto et al (2006), dentre eles: - trata-se de um setor que faz parte da história do Brasil e da própria humanidade, mas que teve sua influência reduzida ao longo dos séculos devido ao desenvolvimento tecnológico do próprio setor agropecuário e dos outros setores produtivos da economia. - a importância deste setor ganha força quando se questiona o futuro das pessoas que subsistem do campo, a problemática do êxodo rural e a tensão social decorrente da desigualdade social no campo e nas cidades. - a agropecuária familiar tem um papel social inquestionável, mas sua sobrevivência é incerta, tendo em vista que o setor produtivo é desorganizado e ineficaz para promover seus próprios interesses. - existe um grande número de unidades de produção rural que divergem em termos de tamanho, capital e tecnologia, tornando as prioridades individuais diferentes. - o governo e as comunidades devem promover medidas capazes de alterar os rumos da produção familiar, devido a sua importância estratégica no que diz respeito ao bem estar geral da sociedade. De acordo com Altafin (2007), o termo agricultura familiar não é novo, sendo possível encontrar diferentes tipologias na literatura para categorizá-lo. Dessa forma, seu uso recente nos meios acadêmicos, nas políticas de governo e nos movimentos sociais adquiriu novas significações. Na criação de políticas públicas o termo é utilizado em sentido operacional para caracterizar um grupo social bastante heterogêneo, enquanto que no meio acadêmico são encontradas diversas reflexões sobre o conceito de agricultura familiar. Apenas em 2006, foi sancionada a lei que fornece o marco legal da agricultura familiar (Lei , de 24/07/ ), sendo a partir de sua publicação permitida a 3 Art. 3º Para os efeitos desta Lei, considera-se agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos: I - não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais; II - utilize predominantemente mão de obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento; 5

6 inserção da agricultura familiar nas estatísticas oficiais do governo brasileiro. Dessa forma, o Censo Agropecuário 2006 veio possibilitar o preenchimento de uma importante lacuna de informações oficiais para as políticas públicas de desenvolvimento rural: quantos são, onde estão, como e o que produzem os agricultores familiares no País (BRASIL, 2009, p. 13). Os estudos baseados nos censos agropecuários anteriores não seguiam uma delimitação conceitual categorizada da agricultura familiar, no entanto, o que se percebe é, a partir do momento em que se toma como base uma delimitação legal, os resultados não alteram o modelo de estrutura agrária existente, mostrando que a divisão de terras no Brasil ainda continua muito concentrada. Conforme os dados do Censo 2006, os 84,4% dos estabelecimentos que foram classificados como da agricultura familiar ocupavam apenas 24,3% da área total ocupada pelos estabelecimentos agropecuários brasileiros; enquanto que os estabelecimentos não familiares representavam 15,6% do total dos estabelecimentos e ocupavam 75,7% da área total. Em relação à área média dos estabelecimentos, a dos agricultores familiares era de 18,37 hectares, enquanto que a dos não familiares era de 309,18 hectares. Vale ressaltar, no entanto, que o conceito de agricultura familiar abordado pelo Censo não é inédito no arcabouço legal brasileiro, tendo em vista que conceitos muito próximos já vinham sendo utilizados pelo Pronaf e pelos segurados especiais em regime de economia familiar da Previdência Social. O conceito também não é novidade na academia já tendo sido utilizado em inúmeros trabalhos. Na opinião de Altafin (2007), a delimitação legal do conceito de agricultor familiar é abrangente o suficiente para incluir a diversidade de situações existentes no país, pois combina como critérios o tamanho da propriedade, predominância familiar da mão-de-obra e da renda, e gestão familiar da unidade produtiva. No caso do PAA, tomou-se como base os conceitos utilizados pelo Pronaf para classificar os beneficiários do programa. III - tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econômicas vinculadas ao próprio estabelecimento ou empreendimento; IV - dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família. 1º O disposto no inciso I do caput deste artigo não se aplica quando se tratar de condomínio rural ou outras formas coletivas de propriedade, desde que a fração ideal por proprietário não ultrapasse 4 (quatro) módulos fiscais. 2º São também beneficiários desta Lei: I - silvicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos de que trata o caput deste artigo, cultivem florestas nativas ou exóticas e que promovam o manejo sustentável daqueles ambientes; II - aquicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos de que trata o caput deste artigo e explorem reservatórios hídricos com superfície total de até 2 ha (dois hectares) ou ocupem até 500m³ (quinhentos metros cúbicos) de água, quando a exploração se efetivar em tanques-rede; III - extrativistas que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos II, III e IV do caput deste artigo e exerçam essa atividade artesanalmente no meio rural, excluídos os garimpeiros e faiscadores; IV - pescadores que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos I, II, III e IV do caput deste artigo e exerçam a atividade pesqueira artesanalmente.(brasil, 2006). 6

7 4. Políticas de apoio à Agricultura Familiar Historicamente, as políticas voltadas para agricultura brasileira priorizaram sempre os grandes empreendimentos e se preocupavam apenas com as quantidades produzidas. Os efeitos negativos deste modelo e seus impactos ambientais não eram levados em consideração. (CARNEIRO e MALUF, 2005). Apenas a partir da década de 90 a discussão sobre a agricultura familiar ganhou legitimidade social, política e acadêmica no Brasil. De acordo com Schneider (2003), isso ocorreu devido a dois elementos: os movimentos sociais no campo e a criação do Pronaf. Outro elemento importante na opinião do autor foi a reorientação dos debates acadêmicos sobre a ruralidade. A partir da segunda metade da década de 1990 assistiu-se a uma relativa retomada dos estudos agrários e rurais no Brasil que até então suscitara pouco interesse dos pesquisadores (p. 100). O Pronaf foi a primeira experiência de apoio governamental à agricultura familiar. À época de sua criação, o programa teve caráter excludente, tendo em vista que não levou em consideração a diversidade de agricultores familiares sem condições de produzir de forma competitiva, mas que desempenham papéis importantes para a sociedade. Carneiro e Maluf (2005) advertem que, apesar do Pronaf ter sido criado como um modelo alternativo para o padrão vigente, ele foi dominado por uma visão centrada na relação dos agricultores com a produção mercantil, privilegiando somente os produtores considerados viáveis economicamente (isto é, com capacidade comprovada de competitividade no mercado e que dedicasse maior parte de seu trabalho às atividades agrícolas, tirando delas o essencial da sua renda). Contudo, vale ressaltar que as novas versões do Pronaf ampliaram o seu público alvo, criaram novos instrumentos e valorizaram outros aspectos em face da sua inviabilidade econômica e do limitado significado mercantil da sua produção. O Censo Agropecuário da Agricultura Familiar (BRASIL, 2009) mostrou a importância que a agricultura familiar representa para a sociedade brasileira, tendo em vista que este setor do agronegócio produz predominantemente produtos de consumo interno. Dessa forma, a agricultura familiar não pode mais ser considerada como um setor secundário, conforme a classificou Prado Junior (1979). O governo deve cada vez mais desenvolver políticas para apoiar este setor, tendo em vista que existe uma capacidade produtiva comprovada, mas que, no entanto, o setor ainda apresenta problemas significativos de organização e capacitação. 5. O Programa de Aquisição de Alimentos - PAA O PAA constitui-se em um mecanismo de fortalecimento da agricultura familiar, constituindo uma das ações do Fome Zero 4. Trata-se de um instrumento de política pública 4 O Fome Zero é uma estratégia impulsionada pelo governo federal para assegurar o direito humano à alimentação adequada às pessoas com dificuldades de acesso aos alimentos. Tal estratégia se insere na 7

8 instituído pelo artigo 19 da Lei nº , de , e regulamentado pelo Decreto nº , de Em , foi publicado o Decreto nº , para dar nova redação a alguns artigos do decreto anterior. Sua principal finalidade é apoiar os agricultores familiares, por meio da aquisição de alimentos de sua produção, com dispensa de licitação. No entanto, essa aquisição está condicionada à disponibilidade orçamentária e financeira do governo federal. Os alimentos são adquiridos diretamente dos agricultores familiares ou de suas associações e cooperativas e são destinados à formação de estoques governamentais ou à doação para pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional, atendidas por programas sociais locais. Seu principal objetivo é a aquisição dos produtos oriundos da agricultura familiar, na hora oportuna e por preço compensador. Isso traz segurança e incentivo para o pequeno agricultor, que passa a poder planejar suas atividades pela perspectiva de um horizonte maior de previsibilidade. No entanto, a partir da ação de compra, o governo federal consegue alcançar outros objetivos, dentre eles: - ocupação do espaço rural: a compra da produção familiar promove maior estabilidade à atividade agrícola, à geração de trabalho e à renda do produtor, incentivando sua permanência e a inclusão social no campo. - distribuição da renda: o governo garante o pagamento líquido e certo a um preço justo. Isso promove um círculo econômico e social virtuoso, já que assegura a circulação de dinheiro na economia local, possibilita maior atividade aos agentes econômicos locais e melhores possibilidades de investimentos na região. - combate a fome: os produtos adquiridos são destinados à formação de estoques de segurança, canalizados para populações em situação de risco alimentar e/ou distribuídos para programas sociais públicos. - promove a cultura alimentar regional: a aquisição de produtos de uma determinada localidade valoriza produtos que muitas vezes são tipicamente regionais. - preservação do ambiente: o PAA incentiva a recuperação e preservação da agrobiodiversidade, estimulando sistemas e manejos sustentáveis de cultivos para o desenvolvimento de espécies características das regiões. A responsabilidade do Programa está a cargo de um Grupo Gestor que é composto por representantes dos Ministérios do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), que é o seu coordenador; da Fazenda (MF); da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa); do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG); do Desenvolvimento Agrário (MDA); e da Educação (MEC). Cabe ao Grupo Gestor definir: as modalidades de aquisição dos produtos agropecuários e os preços de referência de aquisição, levando em conta as diferenças regionais e a realidade da agricultura familiar; as regiões prioritárias para implementação do programa; as condições de doação dos produtos adquiridos; as condições de formação de estoques públicos; as condições de venda dos produtos adquiridos; as condições de promoção da segurança alimentar e nutricional buscando a inclusão social e a conquista da cidadania da população mais vulnerável à fome. 8

9 apoio à formação de estoques de alimentos por organizações constituídas por agricultores familiares; e outras medidas necessárias para a operacionalização do Programa. Atualmente, os recursos orçamentários e financeiros para operacionalização do programa são de responsabilidade do MDS e do MDA, que contam com a colaboração dos governos estaduais e municipais e da Conab para operacionalização do programa. O PAA constitui-se em mais um mecanismo de apoio à agricultura familiar, a exemplo do Pronaf e do Proagro Mais, seguro específico para os agricultores familiares, podendo ser operado, atualmente, nas seguintes modalidades: - Compra Direta da Agricultura Familiar: possibilita a aquisição de alimentos pelo Governo Federal, a preços de referência, de produtores organizados em grupos formais (cooperativas e associações), inserindo os agricultores familiares no mercado de forma mais justa, via compra direta de sua produção, a fim de constituir reserva estratégica de alimentos. É operada pela Conab. - Compra para Doação Simultânea: destina-se a promover a articulação entre a produção de agricultores familiares e as demandas locais de suplementação alimentar e nutricional de escolas, creches, abrigos, albergues, asilos, hospitais públicos e outros, e dos programas sociais da localidade, tais como bancos de alimentos, restaurantes populares e cozinhas comunitárias, resultando no desenvolvimento da economia local, no fortalecimento da agricultura familiar e na geração de trabalho e renda no campo. É operada pelos governos Estaduais, Municipais e pela Conab. - Formação de Estoque pela Agricultura Familiar: visa adquirir alimentos da safra vigente, próprios para consumo humano, oriundos de agricultores familiares organizados em grupos formais para formação de estoques em suas próprias organizações. É operada pela Conab. - Incentivo à Produção e ao Consumo de Leite: destina-se a incentivar o consumo e a produção familiar de leite, visando diminuir a vulnerabilidade social, combatendo a fome e a desnutrição, e contribuir para o fortalecimento do setor produtivo familiar, mediante a aquisição e distribuição de leite com garantia de preço. - Aquisição de Alimentos para Atendimento da Alimentação Escolar: destina-se a promover a articulação entre a produção de agricultores familiares e as demandas das escolas para atendimento da alimentação escolar. 6. Resultado e Discussão das modalidades operacionalizadas pela Conab Quando se iniciou a análise dos resultados percebeu-se que as modalidades atuais do programa, não correspondem às modalidades que foram operacionalizadas nos anos anteriores. Houve uma modificação nos tipos de modalidade que se deveu a um aperfeiçoamento do programa. Houve também uma alteração nos valores de acesso aos produtores, que passou de R$ 2.500,00 para R$ 4.500,00/produtor/ano, com a edição do Decreto nº , publicado em No entanto, o período de análise deste estudo vai de 2003 a 2008, tendo em vista que os resultados de 2009 ainda não foram disponibilizados pela Conab. Dessa forma, vale ressaltar que em 2008, o valor máximo de acesso para os produtores rurais era de R$ 3.500,00/ano. 9

10 Em 2003, as normas que regulamentavam o PAA estabeleciam um valor máximo de acesso de R$ 2.500,00 ao ano por agricultor, sendo que as aquisições poderiam ser feitas através de seis diferentes mecanismos: a Compra Direta da Agricultura Familiar (CDAF), o Contrato de Garantia de Compra (CGAF), a Compra Antecipada da Agricultura Familiar (CAAF), a Compra Antecipada Especial da Agricultura Familiar (CAEAF), a Compra Direta Local da Agricultura Familiar (CDLAF) e o Incentivo à Produção e ao Consumo do Leite (IPCL). Neste ano, a Conab operacionalizou o PAA através de 3 modalidades: Compra Direta da Agricultura Familiar, Compra Antecipada da Agricultura Familiar 5 e Compra Antecipada Especial da Agricultura Familiar 6, sendo que estas duas classificações não constam mais das modalidades do programa. Na modalidade Compra Direta, o valor total das aquisições foi R$ 6,6 milhões de reais, favorecendo famílias, sendo o Mato Grosso do Sul o estado mais beneficiado com os recursos do programa, 29% do total de recursos foram destinados a este estado. Na modalidade Compra Antecipada, o valor total das aquisições, com valor do Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro), foi de R$ 57,2 milhões, beneficiando famílias. O Distrito Federal recebeu o maior repasse de recursos, que representou cerca de 12% do valor total, seguido de Tocantins, beneficiado com cerca da 7% do montante de recursos. O valor total em aquisições na modalidade Compra Antecipada Especial foi R$ 17,7 milhões, beneficiando famílias. Os principais estados atendidos foram Rio Grande do Sul, responsável por 47% do valor das aquisições e 43% das famílias beneficiadas; e, Rondônia e Acre, responsáveis por 31,5% do valor das aquisições e 33,5% das famílias beneficiadas. O que se percebe é que no caso da modalidade Compra Antecipada Especial houve uma concentração dos recursos nestes três estados, o que não aconteceu com as outras modalidades. Amapá e Roraima foram os únicos estados que não receberam nenhum tipo de apoio do programa. Os estados que mais se beneficiaram do programa foram Rio Grande do Sul, Distrito Federal, Rondônia/Acre e Pernambuco/Alagoas. 5 Prevê a antecipação de recursos para o plantio, podendo ser acessado por agricultores familiares enquadrados no Pronaf nos grupos A ao D, incluindo agroextrativistas, quilombolas, assentados da reforma agrária, famílias atingidas por barragens, trabalhadores rurais sem terra acampados, comunidades indígenas e produtores familiares em condições especiais, que não tiverem sido beneficiados por crédito de custeio e que estejam necessariamente organizados em grupos formais ou informais. Os produtos amparados por este instrumento são arroz, castanha de cajú, castanha do brasil, farinha de mandioca, feijão, milho e sorgo das safras 2003/2004 e Destina-se à aquisição de produtos de origem agrícola, pecuária e extrativa, oriundos da agricultura familiar, visando a formação de estoques ou a doação simultânea a populações em situação de risco alimentar atendidas por programas sociais de caráter governamental ou não-governamental. Os beneficiários produtores deverão estar organizados em grupos formais e enquadrados segundo os critérios estabelecidos pelo Programa. Nos casos de doação simultânea, a entrega dos produtos deverá obedecer a um cronograma de entregas apresentado na Proposta de Participação. O controle social destas doações se dará por meio do envolvimento do Conselho de Segurança Alimentar (municipal ou estadual) ou organismo similar. 10

11 Ao todo, foram atendidas famílias e aplicado nas três modalidades um valor de R$ 81,5 milhões em 2003, ano de criação do programa. A renda média de cada família beneficiada pelo programa foi de aproximadamente R$ 1.972,00/ano. Esse valor correspondia a uma renda mensal equivalente a 70% do valor do salário mínimo da época (R$ 240,00). Para o ano de 2004, não houve mudança em relação às normas que regulamentavam o programa no ano anterior, sendo operacionalizadas as mesmas modalidades: Compra Direta, Compra Antecipada e Compra Antecipada Especial, e garantido o mesmo valor de acesso para o agricultor. A partir do ano de 2004, os relatórios da Conab passaram a publicar os tipos e a quantidade de produtos adquiridos. Via Compra Direta foram adquiridos cerca de 38 mil toneladas de produtos agrícolas, em 16 unidades da federação, incluindo milho, feijão, arroz, farinha de mandioca, leite e açúcar, totalizando o valor de R$ 30,5 milhões e beneficiando famílias. Os estados mais beneficiados por esta modalidade foram Rondônia/Acre e Bahia/Sergipe, que receberam, respectivamente, cerca de 40% e 20% do recurso total. Os produtos amparados pela Compra Antecipada foram: arroz, castanha de caju, castanha-do-brasil, farinha de mandioca, feijão, milho e sorgo. Por meio dessa modalidade foram atendidas famílias, com repasse de recursos equivalente a R$ 35,1 milhões. Os estados mais beneficiados pela Compra Antecipada foram Bahia/Sergipe, Pernambuco/Alagoas e Tocantins. Estes estados receberam, respectivamente, cerca de 29%, 17% e 12% do recurso total. Na modalidade Compra Antecipada Especial, o valor total das aquisições atingiu R$ 41,6 milhões, tendo sido beneficiadas famílias. Do valor total, 43% foram destinados ao estado do Rio Grande do Sul, representando uma concentração de recursos neste estado. Nos dois anos analisados (2003 e 2004), o Rio Grande do Sul concentrou quase a metade dos recursos destinados à modalidade Compra Antecipada Especial. Em 2004, Goiás foi o único estado que não recebeu nenhum tipo de apoio em Quando se compara os anos de 2003 e 2004, em relação à região beneficiada, percebe-se que houve uma mudança no perfil de atuação do programa. Houve um aumento significativo no número de famílias atendidas na região Norte e uma redução drástica em relação à região Centro-Oeste, conforme pode se observar através da figura 1. Além disso, ainda quando se compara os anos de 2003 e 2004, nota-se que houve um aumento significativo nos resultados do programa. Houve um aumento de 20,5% no número de famílias beneficiadas e de 31,5% em relação à quantidade de recursos aplicados. A partir desses percentuais pode-se inferir que o valor recebido pelas famílias aumentou em 2004, já que o percentual de famílias cresceu menos do que o percentual de recursos. Esta inferência pode ser comprovada pela renda média dos agricultores. O total de recursos aplicados em 2004 foi de R$ 107,2 milhões que beneficiaram famílias. A renda média anual foi de aproximadamente R$ 2.153,00/família. 11

12 Centro-Oeste Nordeste Sul Centro-Oeste Nordeste Sul Norte Norte Sudeste Sudeste Figura 1: PAA 2003 e número de famílias beneficiadas por região. Fonte: Conab, Apesar de ter havido um aumento nominal na renda média em relação ao ano anterior, quando se compara a renda média mensal ao valor do salário mínimo da época (R$ 260,00) percebe-se que a renda média continua equivalendo a 70% do valor do salário mínimo, já que este passou de R$ 240,00 em 2003, para R$ 260,00 em Analisando dessa forma verifica-se que não houve um ganho real na renda do agricultor. Os mecanismos de compra, operacionalizados pela Conab em 2005, foram a Compra Direta e a Compra Antecipada Especial, esta com duas possibilidades: formação de estoque ou doação simultânea. O limite máximo, por agricultor familiar, continuou sendo R$ 2.500,00/ano. Via Compra Direta, foram adquiridas 64,90 mil toneladas de diversos produtos 7 agrícolas, em 22 Estados, ao custo de R$ 38,28 milhões. Deste total de recursos, 20% foi aplicado no estado do Rio Grande do Sul e 19% na Bahia. Por meio da modalidade Compra Antecipada Especial foram atendidas famílias de agricultores, em 577 municípios, distribuídos por 22 Estados, tendo sido adquiridas toneladas de diversos produtos, ao custo de R$ 74,51 milhões. Os produtos foram distribuídos em 565 municípios beneficiando 2,08 milhões de pessoas. As operações de aquisição, realizadas em 2005, totalizaram aproximadamente R$ 113 milhões, tendo sido atendidas famílias de agricultores pertencentes aos grupos A ao D do Pronaf, em 850 municípios. As regiões Sul e Nordeste apresentam maior participação devido às aquisições realizadas nos estados do Rio Grande do Sul, Bahia e Pernambuco, para atender as demandas de importantes produtos que compõe a cesta de alimentos. 7 Os produtos amparados por este instrumento são: arroz, castanha de cajú, castanha do brasil, farinha de mandioca, feijão, milho, sorgo, leite em pó integral e farinha de trigo. No entanto, a Conab não citou em seu relatório a relação dos produtos apoiados neste ano. 12

13 Em 2005, a renda média anual foi de, aproximadamente, R$ 2.174,00/beneficiado, valor equivalente a uma renda média mensal de R$ 181,00. Em termos nominais houve um aumento na renda média anual e, consequentemente, na renda mensal. No entanto, quando se compara esse valor ao salário mínimo vigente em 2005 (R$ 300,00), observa-se que o valor real apresentou um decréscimo, já que a renda média mensal do ano em questão equivaleu a apenas 60% do salário mínimo da época. De 2003 a 2005, os recursos destinados ao Programa tinham origem somente no Fundo de Combate e Erradicação à Pobreza, repassados à Conab pelo MDS, por meio de convênios. Dentre as inovações do Programa no ano de 2006, estão a participação do MDA, que passou a disponibilizar recursos para aquisições com formação de estoque, e o aumento do limite por família de agricultor, que passou a ser de R$ 3.500,00. Até 2005, a modalidade de Compra Antecipada Especial podia ser feita de duas formas diferentes, com doação simultânea ou com formação de estoque. Em 2006, com a participação do MDA, a CAEAF foi separada em duas modalidades: CPR-Doação, que manteve seu formato original; e CPR-Estoque, que passou a possibilitar às organizações dos agricultores familiares formarem seus próprios estoques, podendo pagar, no vencimento da cédula, em dinheiro ou em produto (CPR-Estoque Financeira ou Física- Financeira). As operações do PAA realizadas em 2006 envolveram recursos financeiros de aproximadamente R$ 201 milhões, possibilitando a comercialização de 219,8 mil toneladas de alimentos, produzidos por famílias de agricultores pertencentes aos grupos A ao E do Pronaf, em municípios. A figura 2 apresenta a distribuição dos agricultores atendidos em 2006, por região, com recursos do MDS e do MDA. A Região Sul tem maior expressividade em número de produtores atendidos, seguida pela Região Nordeste, ficando as demais regiões em plano secundário. A demanda pelos recursos do MDS foi mais acentuada nas regiões Sul, Nordeste e Sudeste. Para os recursos do MDA a demanda concentrou-se mais na Região Sul 8. Em 2006, 53,4% da quantidade dos produtos das cestas de alimentos distribuídas pela Conab foram adquiridos de famílias de agricultores por meio do PAA. Outro aspecto a ser considerado, é o fato de ser o primeiro ano de atuação com recursos do MDA, que deu novo formato à modalidade de formação de estoque CPR Estoque. Foram operacionalizadas pela Conab, em 2006, as modalidades: Compra Direta, Compra Antecipada Especial - CPR-Doação e Formação de estoque - CPR-Estoque. Por meio da modalidade Compra Direta, foram adquiridas, em 2006, com recursos do MDA e do MDS, aproximadamente 88,8 mil toneladas de produtos de famílias de agricultores, em 644 municípios de 22 estados, ao custo de R$ 68,8 milhões. A região Sul apresentou o maior número de famílias de agricultores atendidas, com 51% do total, seguida da região Nordeste (27%). A região Sudeste foi a menos beneficiada (4%). O 8 De acordo com o relatório da Conab, este fato se explica, em parte, pelas compras de leite em pó feita de cooperativas de agricultores familiares para composição das cestas de alimentos para atendimento a populações atingidas por calamidades, acampados da reforma agrária e famílias em estado de insegurança social. Foi adquirido, também, açúcar de cooperativas de agricultores de Pernambuco com a mesma finalidade. 13

14 maior número de municípios contemplados foi na Região Sul (51%) e o menor, na Norte (5%). Através da modalidade Compra Antecipada Especial - CPR-Doação, foram atendidas famílias de agricultores, em 867 municípios distribuídos por 23 estados. Foram adquiridas 59,9 mil toneladas de diversos produtos ao custo de R$ 82,2 milhões. Os produtos foram distribuídos em 740 municípios beneficiando 4,29 milhões de pessoas. Sul Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Figura 2: PAA número de famílias beneficiadas por região, com recursos do MDS e do MDA. Fonte: Conab, Os alimentos adquiridos pela CPR-Doação são extremamente diversificados, totalizando cerca de 200 tipos diferentes de produtos. O programa valoriza os produtos do agro-extrativismo, como o barú e o pequi, encontrados na região Centro-Oeste, a castanha do Brasil na região Norte, o pequi no Sudeste e a castanha de babaçu e de caju no Nordeste. Para a modalidade CPR Estoque foram destinados R$ 49,95 milhões. Com esse montante foram atendidas famílias de agricultores, em 351 municípios, distribuídos por 18 estados e adquiridas 63,5 mil toneladas de diversos produtos. Os estados do Sul utilizaram R$ 29,27 milhões para formar estoques de 40,8 mil toneladas de alimentos produzidas por famílias. Os recursos do ano de 2006 proporcionaram aos agricultores uma renda média anual de R$ 2.323,00; valor que equivale a uma renda média mensal de aproximadamente R$ 194,00/agricultor. Apesar de ter havido um aumento nominal em relação ao ano anterior, quando comparado com o valor do salário mínimo vigente no ano, constata-se que a renda média mensal equivalia a apenas 55% do valor do salário mínimo. Neste ano também houve um decréscimo real na renda do agricultor. Em 2007, as operações do PAA totalizaram R$ 228,4 milhões, possibilitando a comercialização de 203,6 mil toneladas de alimentos e beneficiando famílias de 14

15 agricultores pertencentes aos grupos A ao E do Pronaf. Foram operacionalizadas as mesmas modalidades do ano anterior. Com base nestes valores chegou-se a uma renda média anual de R$ 2.473,00 e mensal de R$ 206,00, valor que correspondia a 54% do salário mínimo da época. Do período analisado, o ano de 2007 foi o ano que apresentou o menor percentual da renda média recebida pelo agricultor em relação ao salário mínimo. Via Compra Direta, foram adquiridas em torno de 52 mil toneladas de produtos, de famílias de agricultores, em 13 estados, ao custo de R$ 40,1 milhões. Os principais estados beneficiados formam Rio Grande do Sul, Paraná e Rondônia. Por meio da modalidade Compra com Doação Simultânea foram atendidas famílias de agricultores, em 750 municípios, distribuídos em todos os estados brasileiros, exceto Amapá, tendo sido adquiridas 93,3 mil toneladas de diversos produtos ao custo de R$ 143,5 milhões. Os produtos beneficiaram 7,9 milhões de pessoas. 40% das pessoas beneficiadas pela CPR-Doação estavam situadas na região Nordeste. Para a modalidade CPR-Estoque foram destinados R$ 44,7 milhões. Com esses recursos foram atendidas famílias de agricultores, em 122 municípios, distribuídos por 17 estados, tendo sido adquiridas 58 mil toneladas de produtos. De acordo com o relatório da Conab, esse tipo de operação demanda planejamento da instituição interessada em participar, sendo geralmente adotado por agroindústrias, motivo pelo qual a região Sul se destaca. Em 2008, foram realizadas operações de CDAF, CPR-Doação e CPR-Estoque. O valor total gasto na aquisição de produtos foi R$ 272,5 milhões, o que possibilitou a comercialização de 234,9 mil toneladas de alimentos, produzidos por famílias agricultoras pertencentes aos grupos A ao E do Pronaf. A maior parte dos recursos foi destinada à região Sul (33%), sendo o Rio Grande do Sul o estado mais beneficiado, seguida das regiões Nordeste (30%) e Sudeste (27%). De acordo com o sumário executivo, apesar de a Conab realizar a divulgação do PAA em todo o país, a demanda é variável, resultado das características próprias de cada região, em termos de organização social e acesso à informação. Via compra direta, foram adquiridos 11,6 mil toneladas de produtos, de produtores, em 10 estados, ao custo de R$ 44,7 milhões. A modalidade CPR-Doação foi a que recebeu maior volume de recursos, aproximadamente, R$ 182 milhões. Com esse montante foi possível adquirir 172,5 mil toneladas de alimentos e beneficiar 63 mil produtores. Apenas o Distrito Federal não foi beneficiado com os recursos. Por meio da modalidade CPR-Estoque, foram adquiridas 50,7 mil toneladas de produtos, provenientes de 14 mil produtores rurais de 21 estados, ao custo aproximado de R$ 46 milhões. A renda média anual e mensal foi de R$ 3.006,00 e de R$ 250,00, respectivamente. O valor mensal equivale a 60% do valor do salário mínimo vigente. Observa-se que em 2008, a renda do produtor começou a ter ganhos reais em relação ao ano anterior. Este fato pode ter sido causado pela diminuição no número de produtores atendidos em relação à O gráfico 1 apresenta a evolução do número de família de agricultores atendidas e do volume de recursos aplicados anualmente. 15

16 Volume de recursos (R$ milhões) Número de agricultores atendidos (mil pessoas) Gráfico 1: Resultados do PAA 2003 a Fonte: Conab, Considerações Finais O volume de recursos destinados ao PAA e o número de famílias beneficiadas pelo programa aumentaram significativamente desde o ano de sua criação, contribuindo para garantia da renda e melhoria na qualidade de vida de milhares de agricultores. A cada ano um número maior de agricultores teve a chance de vender os seus produtos por um preço justo, diminuindo a dependência em relação aos agentes intermediários. No entanto, constatou-se que apesar do aumento no volume de recursos, no número de beneficiados e no valor de acesso para cada produtor, não houve um ganho real na renda média dos agricultores. Houve um decréscimo da renda média em relação ao valor do salário mínimo. No início do programa a renda média mensal do agricultor correspondia a 70% do salário mínimo vigente à época, percentual que passou a ser 54% no ano de 2007 e 60% em 2008, em relação ao salário mínimo destes anos. Apesar de ser uma política de apoio à comercialização de grande importância para os pequenos agricultores, percebe-se que a renda mensal dos agricultores é bem menor do que o valor do salário mínimo, o que demonstra os baixos salários recebidos pelos produtores rurais e justifica a busca destes por outras atividades. Uma das grandes vantagens do programa é proporcionar o desenvolvimento sustentável de todas as regiões do país, pois permite a incorporação da mão-de-obra familiar aos meios de produção, a diversidade produtiva e os hábitos culturais locais. Contudo, o desempenho que as regiões apresentaram no decorrer dos anos foi muito diferente. As regiões Norte e Centro-Oeste foram as menos beneficiados com os recursos 16

17 do programa. A primeira por apresentar pouca organização associativa dos agricultores, precária infra-estrutura dos aparelhos de apoio à comercialização, entre outros fatores negativos à agricultura familiar, e a segunda pela predominância da agricultura empresarial. Referências Bibliográficas ALTAFIN, I Reflexões sobre o conceito de Agricultura Familiar. Mimeo AZEVEDO, P. Furquim. Comercialização de Produtos Agroindustriais. In:Batalha, M. O. (Coord.) Gestão Agroindustrial: Grupo de Estudos e Pesquisas Agro-Industriais. Ed. Atlas. 1, Cap. 2, pp Ed. Vol. 1. São Paulo BENATTI, J. H. Apropriação privada dos recursos naturais no Brasil: séculos XVII ao XIX (estudo da formação da propriedade privada). In: NEVES, D. P. Processos de constituição e reprodução do campesinato no Brasil, v. 2 formas dirigidas de constituição do campesinato. São Paulo: Editora UNESP/NEAD. 2009, p BRASIL. Censo agropecuário Agricultura Familiar. Primeiros resultados. Brasil, Grandes Regiões e Unidades da Federação BRASIL. Presidência da República. Decreto 6.447, de 7 de maio de Regulamenta o art. 19 da Lei no , de 2 de julho de 2003, que institui o Programa de Aquisição de Alimentos. Disponível em < Acesso em 31 de mar. de BRASIL. Presidência da República. Decreto 6.959, de 15 de setembro de Dá nova redação aos arts. 3 o, 4 o e 5 o do Decreto n o 6.447, de 7 de maio de 2008, que regulamenta o art. 19 da Lei n o , de 2 de julho de 2003, que institui o Programa de Aquisição de Alimentos. Disponível em < Acesso em 31 de mar. de BRASIL. Presidência da República. Lei , de 2 de julho de Dispõe sobre a repactuação e o alongamento de dívidas oriundas de operações de crédito rural, e dá outras providências. Disponível em < Acesso em 27 de nov. de BRASIL. Presidência da República. Lei , de 24 de julho de Estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Disponível em < Acesso em 27 de nov. de

18 CARNEIRO, M. J. ; MALUF, Renato S J. Multifuncionalidade da agricultura familiar. Cadernos do CEAM (UnB), Brasília, v. V, n. 17, p , GUILHOTO, J. et al. A importância do agronegócio familiar no Brasil. Revista de Economia e Sociologia Rural, vol.44, n.3, Brasília jul./set HOLANDA, S. B. Raízes do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, PRADO JÚNIOR, Caio. A questão agrária no Brasil. São Paulo: Brasiliense, SCHNEIDER, S. Teoria social, agricultura e pluriatividade. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 18, n. 51, p VEIGA, J. E. Apresentação. In A questão agrária no Brasil. São Paulo: Brasiliense, Site consultados CONAB. Agricultura Familiar. Disponível em < Acesso em 08 de out. de BRASIL. Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome. < Acesso em 24 de nov. de BRASIL. Presidência da República. Fome Zero. Disponível em < Acesso em 23 de nov. de PORTAL BRASIL. Salário mínimo. Disponível em < Acesso em 01 de dez. de

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