ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO MÓDULO 1 TEORIA DO ESTADO E CONCEITOS BÁSICOS DE ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO

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1 ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO MÓDULO 1 TEORIA DO ESTADO E CONCEITOS BÁSICOS DE ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO

2 Índice 1. Teoria do estado e conceitos básicos de economia do setor público Estado, Poder e Governo Dois pontos de vista: sociológico e jurídico Marxismo e funcionalismo Estado e sociedade Governantes e governados O processo de formação e constituição do Estado moderno Os três aspectos fundamentais do poder As formas do poder e o poder político As três formas de poder

3 1. TEORIA DO ESTADO E CONCEITOS BÁSICOS DE ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO 1.1. ESTADO, PODER E GOVERNO A compreensão da formulação do Estado-Nação tal como se coloca atualmente é fundamental para o entendimento sobre os pilares da organização da sociedade moderna. A origem desta estrutura de Estado e forma de organização encontra-se no Iluminismo, consolidada nas obras de Hobbes (Leviatã) e Montesquieu, sobre Estado absoluto e tripartição de poderes, respectivamente. O objetivo desta unidade é elucidar as origens históricas e os conceitos principais na formação do Estado moderno, bem como as suas conectividades com a política, o poder e o governo. Para tanto, esta aula está dividida em seis seções, conforme segue Dois pontos de vista: sociológico e jurídico Justamente por ser elemento central na organização da sociedade, as teorias de Estado são múltiplas. Os dois pontos de vista principais são o de natureza jurídica e sociológica. A abordagem jurídica tem como foco principal a formulação e a manutenção dos três grupos de direitos fundamentais: 1) direitos civis: igualdade e liberdade; 2) direitos políticos: manutenção de um Estado de Direito (democracia); 3) direitos sociais: saúde, educação e assistência social. Já a abordagem sociológica se concentra nas definições do Estado como elemento organizador da sociedade como um todo e não somente de direitos e obrigações dos indivíduos Marxismo e funcionalismo No caso das teorias sociológicas sobre o Estado, há duas vertentes que se destacam: o marxismo, fundado basicamente no princípio de que é a infraestrutura, isto é, a forma como os homens se organizam para produzir e distribuir a riqueza é que determina a superestrutura jurídica, política e social. Importante recordar que, por um princípio de dialética, Marx esclarece que, depois de formadas, a infra e a superestrutura podem se influenciar e se alterar em ordem invertida. Já no caso da vertente funcionalista de Hobbes, a base é a tripartição de poderes, isto é, a divisão do poder antes absoluto em três: executivo, judiciário e legislativo. Esta divisão está feita de forma funcional, de acordo com o que se defende ser as funções do Estado: a capacidade de manter a ordem pública; defender seus membros uns dos 3

4 outros (administrar a justiça) e defender seu território e seu povo de terceiros. De forma esquemática, tem-se que: Estado e sociedade Para se compreender a relação entre Estado e sociedade, é fundamental entender o homem como animal político por natureza 1. Isso quer dizer que os problemas políticos derivam da necessidade do homem de viver em sociedade. A etimologia da palavra política nos revela este sentido: do grego polis, significa vida em comum. Assim, pode-se definir política de pelo menos duas formas: 1) a organização social que procura atender à necessidade natural de convivência dos seres humanos; 2) toda ação humana que produza algum efeito sobre a organização, funcionamento e os objetivos de uma sociedade. Ou, ainda, como definiu Bobbio (1987, p. 64), é a arte por meio da qual os homens se associam com o objetivo de instaurar, cultivar e conservar entre si a vida social. Em sendo assim, Estado e sociedade se articulam por meio da política e, portanto, surge a necessidade de se estabelecer formas de essa articulação ocorrer sem coerção ou qualquer outro mecanismo que considere o interesse das minorias em detrimento dos demais. Importante ressaltar que no Estado-Nação moderno a família ainda continua como o embrião político da sociedade que está dividida em classes sociais, como trabalhadores, empresários, sindicatos e governo, em que cada um busca os seus interesses e tenta otimizar o seu bem-estar econômico e social. Sendo assim, a sociedade deve se articular para cobrar do Estado seus direitos. 1 1DALLARI, Dalmo de Abreu. O que é participação política? São Paulo: Brasiliense,

5 Governantes e governados Para caracterizarmos a diferença entre governantes e governados, é importante recuperar a definição de Estado e diferenciá-lo de governo: a) Estado: ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em um território; b) governo: sistema pelo qual está organizada a administração de um país. Assim, os elementos constitutivos clássicos do Estado-Nação são a existência de um povo, residente em um território demarcado e organizado politicamente sob um governo. Essa definição se estabeleceu no mesmo momento histórico em que as declarações dos direitos americanos e franceses influenciavam de forma geral a instauração do princípio de que o governo é para o indivíduo, e não o indivíduo para o governo, influenciando todas as constituições no período posterior O processo de formação e constituição do Estado moderno O processo que definiu o nome Estado vem desde os romanos, com a nomenclatura Status Rei Publicae, sendo utilizada a palavra Status como uma situação e estado dos contextos. Em Maquiavel (1513), temos o texto da sua obra mais conhecida, O príncipe, iniciando da seguinte forma: Todos os estados.... Jean Bodin (1576) escreve Da República, e Hobbes (1600) usa civitas nas obras latinas e common wealth (riqueza comum) nas obras inglesas. No entanto, o interesse nesta aula não é datar a origem e a formação do Estado, mas sim compreendê-lo enquanto um ordenamento político que veio substituir o ordenamento anterior. Assim, convencionou-se a utilização do termo Estado para designar o contrato social, isto é, um denominador dentro dos tipos de sociedades que se organizaram diante de um poder soberano que será exercido pelo próprio Estado. Ou, ainda conforme Bobbio (1987, p. 73), (...) o Estado, entendido como ordenamento político de uma comunidade, nasce da dissolução da comunidade primitiva fundada sobre os laços de parentesco e da formação de comunidades mais amplas derivadas da união de vários grupos familiares por razões de sobrevivência interna (o sustento) e externa (a defesa). 5

6 Os três aspectos fundamentais do poder Para melhor entendimento dos aspectos fundamentais do poder do Estado, é importante definir poder como o fato de possuir a força, a autorização ou a moral para exercer influência e poder de decisão sobre algo. Da etimologia da palavra, temos do grego a palavra kratos, que significa força e/ou potência e a palavra arché, que significa autoridade. Assim nascem os nomes das formas de governo: aristocracia: nobres que detêm o poder por herança; democracia: governo do povo e para o povo; oclocracia: governo e poder pela multidão, plebe; monarquia: chefe de Estado tem título de rei/rainha; oligarquia: poder exercido por um grupo do mesmo partido, classe ou família; fisiocracia: poder de um grupo restrito de proprietários de terras; burocracia: administração com cargos definidos e estáveis; poliarquia: a soberania reside numa coletividade ampla; escarquia: poder exercido por um vice-rei. Os conceitos listados acima são formas pelas quais o poder pode ser exercido. No entanto, a filosofia política apresenta o poder sob três aspectos fundamentais: a) substancialista: tem a sua expressão mais concreta no poder militar, psicológico, domínio econômico e outros; b) subjetivista: poder exercido por meio de leis que conduzem a vida e a conduta dos cidadãos; c) relacional: poder exercido por meio da influência, em que um ator induz outros atores a agirem de um modo que, em caso contrário, não agiriam; conhecido como pacto social As formas do poder e o poder político Abordamos até aqui os conceitos de Estado e suas relações com os conceitos de política e poder. Agora, trataremos de diferenciar o poder político de todas as outras formas que pode assumir. Em princípio, há três tipos de poder: 6

7 a) paterno (pai sobre filhos) natural; b) senhorial ou despótico (tirano/senhor sobre escravos) delito; c) político (governante sobre governados) contrato. É importante ressaltar que, para alguns autores 2, o uso da força física é a condição necessária para a definição do poder político, mas não a condição suficiente. Por exemplo, o que diferencia os poderes político e religioso é o exercício da força, uma vez que o Estado tem exclusividade deste direito sobre um determinado território, ou seja, summa potestas 3. Jean Bodin define Estado como um governo justo de muitas famílias e daquilo que lhes é comum, com poder soberano, absoluto (obediência ao poder coativo) e perpétuo (não submetido a outras leis). Já Max Weber afirmava que a força física legítima é o fio condutor da ação do sistema político As três formas de poder Temos entre as formas de poder: a) poder político (exclusividade da força meios e fins); b) poder econômico (dada escassez que condiciona o comportamento dos trabalhadores que não têm emprego salário baixo) e: c) poder ideológico, que é aquele que se vale da posse de certas formas de saber, doutrinas, conhecimentos, às vezes apenas de informações, ou de códigos de conduta para exercer uma influência sobre o comportamento alheio e induzir os membros do grupo a realizar ou não uma ação. 2 Ver Bobbio, Expressão que vem do latim e significa poder supremo. 7