Juliano Taveira Bernardes e Olavo Augusto Vianna Alves Ferreira

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1 CAPÍTULO 2 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO- ADMINISTRATIVA BRASILEIRA: FEDERAÇÃO BRASILEIRA. UNIÃO. ESTADOS-MEMBROS. MUNICÍPIOS. DISTRITO FEDERAL. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS Sumario 1. Federação brasileira: 1.1. Componentes; 1.2. Vedações constitucionais de natureza federativa; 1.3. Capital; 1.4. Idiomas e símbolos oficiais; 1.5. Posição dos Territórios Federais; 1.6. Sistema de execução de serviços 2. União: 2.1. Conceito; 2.2. Personalidade jurídica; 2.3. Bens da União; 2.4. Regiões de desenvolvimento 3. Estados; 3.1. Formação; 3.2. Autonomia: Auto-organização e autolegislação; Autogoverno; Autoadministração; Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; 3.3. Bens dos Estados 4. Municípios: 4.1. Formação; 4.2. Autonomia: Auto-organização e legislação; Autogoverno; Autoadministração 5. Distrito Federal: 5.1. Autonomia: Auto-organização e autolegislação; Autogoverno; Autoadministração; Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões 6. Repartição de competências: 6.1. Princípios gerais: Princípio da predominância do interesse; Princípio da subsidiariedade; Princípio dos poderes implícitos; 6.2. Técnicas de repartição: Repartição horizontal; Repartição vertical; 6.3. Sistema da Constituição de 1988; 6.4. Espécies de competências: Quanto à forma; Quanto à extensão; Quanto à origem 235

2 Juliano Taveira Bernardes e Olavo Augusto Vianna Alves Ferreira 1. Federação brasileira 1.1. Componentes Conforme o caput do art. 1º e o art. 18, compõem a Federação brasileira: (a) a União; (b) os Estados; (c) o Distrito Federal; e (d) os Municípios. Sobre os Territórios, ver item 1.5 abaixo Vedações constitucionais de natureza federativa Trata-se das proibições concebidas pelo constituinte com a finalidade específica de manter o equilíbrio federativo e de preservar a laicidade da Federação brasileira. Constam dos incisos I a III do art. 19 da Constituição e se dirigem a todos os entes federados. Daí ser vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: a) Estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar- -lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público (inciso I); IMPORTANTE: 1) O inciso I do art. 19 da Constituição evidencia a natureza laica do Estado brasileiro (princípio da laicidade estatal). 2) Embora laico, o Estado brasileiro é considerado teísta, porque assume a crença em alguma força criadora superior, como evidencia a referência à proteção de Deus contida no Preâmbulo da Constituição de ) Em aparente contradição à natureza laica do Estado brasileiro, o 1º do art. 210 da Constituição determina a inclusão do ensino religioso como disciplina normal nas escolas públicas de ensino fundamental, embora facultativa a matrícula. b) recusar fé aos documentos públicos (inciso II); c) criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si (inciso III) Capital A capital da República Federativa do Brasil é Brasília ( 1º do art. 18), e não mais o Distrito Federal, como estava no art. 2º da Constituição anterior. 236

3 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BRASILEIRA: FEDERAÇÃO BRASILEIRA Idiomas e símbolos oficiais O art. 13 da Constituição estabelece a língua portuguesa como idioma oficial do Estado brasileiro (art. 13, caput). Todavia, o art. 231 garante às comunidades indígenas o uso das línguas que lhes são próprias. Como o STF já decidiu a questão: O Plenário do STF não admitiu habeas corpus redigido em língua espanhola, ainda que o órgão julgador dominasse o idioma estrangeiro. Entendeu o STF que o conteúdo da peça processual deve ser acessível a todos, sendo irrelevante, para esse efeito, que o juiz da causa conheça, eventualmente, o idioma estrangeiro utilizado pelo impetrante. A imprescindibilidade do uso do idioma nacional nos atos processuais, além de corresponder a uma exigência que decorre de razões vinculadas à própria soberania nacional, constitui projeção concretizadora da norma inscrita no art. 13, caput, da Carta Federal, que proclama ser a língua portuguesa o idioma oficial da República Federativa do Brasil (QO no HC /DF). Por sua vez, são símbolos da República Federativa do Brasil: a bandeira, o hino, as armas e o selo nacionais ( 1º do art. 13). A regulamentação dos Símbolos Nacionais se deu com a Lei 5.700/71, cujas disposições exigem, por exemplo, o ensino obrigatório do desenho e do significado da Bandeira Nacional, bem como do canto e da interpretação da letra do Hino Nacional em todos os estabelecimentos de ensino, públicos ou particulares, do primeiro e segundo graus (art. 39), além da execução compulsória do Hino Nacional, uma vez por semana, nos estabelecimentos públicos e privados de ensino fundamental (art. 39, parágrafo único, com redação da Lei /2009). Curioso notar que legislador previu, ainda, que ninguém poderá ser admitido no serviço público sem que demonstre conhecimento do Hino Nacional (art. 40). Os Estados-membros, o DF e os Municípios também podem adotar símbolos próprios ( 2º do art. 13) Posição dos Territórios Federais Territórios Federais são pessoas jurídicas de direito público interno que integram a estrutura descentralizada da União ( 2º do art. 18). 237

4 Juliano Taveira Bernardes e Olavo Augusto Vianna Alves Ferreira Embora atualmente não exista nenhum, poderão ser criados por meio de lei complementar (art. 18, 2º). Ao contrário do ocorre com o DF, é possível que um Território Federal seja dividido em Municípios (art. 33, 1º). Não possuem capacidade política, mas apenas capacidades administrativas, daí por que são considerados entidades autárquicas (autarquias territoriais) cujo regime jurídico deve ser regulado pela legislação federal infraconstitucional (caput do art. 33). É o Congresso Nacional quem exerce a função legislativa primária acerca dos assuntos dos Territórios Federais. Todavia, a Constituição prevê a edição de lei a regulamentar as eleições e a competência deliberativa das Câmaras Territoriais (art. 33, 3º). Sobre a iniciativa legislativa presidencial a respeito, v. item B do Capítulo 7. Conforme a Constituição Federal, o Poder Executivo dos Territórios Federais deverá ser exercido por Governador nomeado pelo Presidente (art. 84, XIV), após sabatina do Senado (art. 52, III, c ). Já a prestação de contas do Governo dos Territórios Federais é feita perante o Congresso Nacional, com o auxílio do TCU (art. 33, 2º). Nos Territórios com mais de 100 mil habitantes, além do Governador, haverá órgãos judiciários de primeiro e segundo graus, bem como membros do MP e defensores públicos federais. Contudo, todos esses órgãos são mantidos e organizados pela própria União (art. 21, XIII). A) A despeito da alteração promovida pela EC 19/98 no inciso XIV do art. 21 da Constituição, a União segue competente para organizar e manter tanto as polícias civil e militar quanto o Corpo de Bombeiros militar dos Territórios. B) A menos que o Território possua mais de 100 mil habitantes e daí disponha de tribunal próprio, compete ao TJDFT o julgamento do Governador de Território Federal em caso de crimes comuns e de responsabilidade (art. 8º, I, da Lei /2008). 238

5 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BRASILEIRA: FEDERAÇÃO BRASILEIRA Sistema de execução de serviços No Federalismo, são conhecidos os seguintes tipos de sistema de execução de serviços públicos: a) sistema da execução imediata: pelo qual cada ente federal mantém corpo próprio de servidores públicos para a execução dos serviços respectivos, mas pode haver cooperação entre eles. Ex.: EUA, Argentina, México; b) sistema de execução mediata: serviços federais prestados por servidores estaduais, havendo pequeno número de servidores federais incumbidos da fiscalização e da vigilância dos serviços prestados. Ex.: Índia e Alemanha; c) sistema de execução mista: permite-se a execução de serviços federais por funcionários estaduais e vice-versa. Ex.: Suíça e Áustria; A Constituição de 1988 adotou o sistema de execução imediata, mas admitiu a cooperação entre os entes federais (art. 23, parágrafo único, com redação da EC 53/2006). Nesse sentido, por exemplo, ver a LC 140/2011, que traz normas sobre a cooperação específica entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora. 2. União 2.1. Conceito É a entidade federal autônoma, formada pela reunião das partes componentes, a quem cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro (JOSÉ AFONSO DA SILVA) Personalidade jurídica a) Direito público externo (direito internacional): São os órgãos da União que representam, nas relações internacionais, o Estado brasileiro. Nessa linha, o Presidente da República age, a um só tempo, como chefe do Poder Executivo da União e chefe do Estado nacional (República Federativa do Brasil). 239

6 Juliano Taveira Bernardes e Olavo Augusto Vianna Alves Ferreira Contudo, não é a União quem aparece nos atos internacionais, mas a República Federativa do Brasil, já que aquela se traduz como simples entidade pertencente a esta. Os demais membros da Federação não têm representação nem competência de direito internacional, o que os torna meras pessoas jurídicas de direito público interno. Assim, ainda que possam celebrar vínculos jurídicos com pessoas jurídicas estrangeiras (particulares ou governamentais), não há nisso automático comprometimento da vontade ou da responsabilidade da Estado brasileiro (CELSO RI- BEIRO BASTOS). Como o STF já decidiu a questão: No RE /RS, o STF considerou constitucional tratado internacional que instituíra isenção de tributos de competência dos Estados-membros, a despeito da vedação constante no inciso III do art. 151 da CF/88. Segundo o entendeu a Corte, essa vedação limita apenas a União no âmbito de sua competência interna federal, mas não se aplica às hipóteses em que a União atua como sujeito de direito na ordem internacional. b) Direito público interno: A União, como ente federal, possui personalidade jurídica de direito público interno (Código Civil, art. 41, I). E, nessa qualidade, é titular de direitos e obrigações, além de responsável pelos atos de seus agentes (art. 37, 6º, da Constituição). Como esse assunto foi cobrado em concurso? O Concurso para Promotor de Justiça do MPDFT (2003) considerou correta a seguinte alternativa: Na Federação Brasileira, o Congresso Nacional, dependendo da matéria legislada, atua como legislativo nacional (ordem total kelseniana) ou como legislativo federal (ordem parcial central kelseniana) Bens da União Conforme art. 20 da CF/88, cujo inciso IV foi alterado pela EC 46/2005, são bens da União: I os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; II as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; III os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu 240

7 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BRASILEIRA: FEDERAÇÃO BRASILEIRA... domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; V os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; VI o mar territorial; VII os terrenos de marinha e seus acrescidos; VIII os potenciais de energia hidráulica; IX os recursos minerais, inclusive os do subsolo; X as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; XI as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. Esses bens são objeto de estudo do direito administrativo, daí por que não merecerão detalhamento neste estudo. Ressalte-se, apenas, que graves questões fundiárias, relacionadas ao problema da impossibilidade de usucapir bens públicos (art. 183, 3º), levaram o constituinte derivado a reformar a Constituição, para excluir dos bens da União as ilhas costeiras que contenham sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal (inciso IV do art. 20 com redação da EC 46/2005). Como esse assunto foi cobrado em concurso? O Concurso para Magistratura Estadual do TJSC (2003), ao questionar sobre os bens pertencentes à União, considerou correta a alternativa com a seguinte redação: os recursos minerais, inclusive do subsolo, e os potenciais de energia elétrica Regiões de desenvolvimento Com fins administrativos e com objetivo de reduzir desigualdades regionais (cf. arts. 3º, III; 151, I; e 170, VII), a CF/88 possibilita à União a criação de regiões de desenvolvimento, permitindo a concessão de benefícios, tais como juros favorecedores, isenções e prioridades (art. 43 e seus ). 241

8 Juliano Taveira Bernardes e Olavo Augusto Vianna Alves Ferreira Como esse assunto foi cobrado em concurso? O Concurso para Promotor de Justiça do MPDFT (2009) considerou errada a seguinte alternativa: No sistema constitucional brasileiro, a União é soberana e sobrepõe as suas competências às das demais entidades federadas por representar o interesse público nacional. Na mesma questão, foi considerada correta a seguinte alternativa: No sistema constitucional brasileiro, os entes federados União, Estados, Distrito Federal e Municípios são igualmente autônomos politicamente. 3. Estados São as entidades-componentes que dão estrutura a um Estado federal. Sem Estados-membros não há Federalismo Formação A CF/88 permite aos Estados-membros a incorporação entre si, a fusão, a subdivisão, desmembramento ou formação de novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada (plebiscito) e do Congresso Nacional (lei complementar) art. 18, 3º. A Lei 9.709/98 (art. 4º) determina que o Congresso Nacional, antes de editar a lei complementar de que trata o 3º do art. 18, ouça as Assembleias Legislativas de cada Estado-membro envolvido, as quais fornecerão detalhamentos técnicos concernentes aos aspectos administrativos, financeiros, sociais e econômicos da área geopolítica afetada. IMPORTANTE: a) Fusão: reunião de dois ou mais Estados-membros num só, extinguindo- -se os Estados originários. b) Incorporação: fenômeno pelo qual um Estado-membro agrega-se a outro, com extinção somente do Estado agregado. Exemplo: a incorporação do Estado da Guanabara pelo Estado do Rio de Janeiro (LC 20/74). c) Subdivisão: fracionamento de um Estado-membro em dois ou mais Estados distintos, extinguindo-se o Estado originário. d) Desmembramento: fracionamento de um Estado-membro em dois ou mais Estados distintos, mantendo-se o Estado originário. Exemplo: a criação do Estado do Tocantins (art. 13 do ADCT). 242

9 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BRASILEIRA: FEDERAÇÃO BRASILEIRA... Como o STF já decidiu a questão: Ao apreciar a ADIn 2.650/DF, o Plenário da Corte entendeu que, a despeito da nova redação dada pela EC 15/96 ao 4º do art. 18 da Constituição, o desmembramento de um Estado-membro pressupõe consulta, mediante plebiscito, da população de todo o Estado, e não somente da área que se pretende destacar Autonomia Envolve a capacidade de auto-organização, autolegislação (normatização), autogoverno e autoadministração (arts. 18 e da Constituição) Auto-organização e autolegislação Os Estados auto-organizam-se por meio de constituições estaduais e após, num nível normativo inferior, mediante a legislação baixada pelas respectivas Assembleias Legislativas. a) Limites ao poder dos Estados-membros: Como os Estados-membros são autônomos, e não soberanos, a autonomia estadual é restringida pela Constituição Federal. Assim, mesmo o poder constituinte dos Estados-membros deve curvar-se aos já mencionados: (a) princípios constitucionais sensíveis; (b) princípios constitucionais estabelecidos; e (c) princípios constitucionais extensíveis. (Sobre tais princípios, veja-se item B e C do Capítulo 2 da Parte I do Tomo I). b) Interpretação dos limites constitucionais à autonomia: Conforme doutrina majoritária, a interpretação dos limites constitucionais à autonomia dos Estados-membros deve ser feita restritivamente, sob pena de violação do princípio federalista e da cláusula pétrea inserida no art. 60, 4º, inciso I Autogoverno Trata-se da capacidade de formação e constituição autônoma de Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário próprios, sem a interferência federal. 243