4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais. De 22 a 26 de julho de 2013.

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1 4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais De 22 a 26 de julho de O GOVERNO BRASILEIRO E A COOPERAÇÃO SUL-SUL COM MOÇAMBIQUE NO CAMPO DA SAÚDE PÚBLICA Área Temática: Política Externa Modalidade do Trabalho: Apresentador de Trabalho (sócio estudante) Roberta Nunes Lopes UNIGRANRIO (Universidade do Grande Rio) Carlos R. S. Milani IESP (Instituto de Estudos Sociais e Políticos) / UERJ Belo Horizonte 2013

2 Roberta Nunes Lopes Carlos R. S. Milani O governo brasileiro e a cooperação Sul-Sul com Moçambique no campo da saúde pública Trabalho submetido e apresentado no 4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais ABRI. Belo Horizonte 2013

3 RESUMO Esse artigo tem por objetivo discutir, através da revisão de literatura do policy transfer, as práticas de Cooperação Sul-Sul do governo brasileiro no campo da saúde pública com Moçambique. Será enfocado o papel do Brasil enquanto ator da cooperação Sul-Sul, questionando quais são suas motivações ao promover a ajuda: reforçar o seu poder brando, como parte de sua estratégia de política externa; estreitar as relações comerciais e econômicas ou simplesmente ser um país solidário, buscando promover o desenvolvimento. O trabalho será dividido em: (1) introdução; (2) o debate teórico do policy transfer; (3) as transferências de políticas públicas brasileiras no campo da saúde; (4) os dez projetos brasileiros em vigor de 2003 até 2012 em Moçambique e (5) o estudo de caso sobre a fábrica de medicamentos antirretrovirais para o combate a AIDS, denominada Sociedade Moçambicana de Medicamentos. Concluiremos que a cooperação brasileira é um projeto de política externa do país, tendo como uma de suas intenções a projeção do mesmo internacionalmente, desenvolvendo o soft power brasileiro. Palavras Chave Cooperação internacional para o desenvolvimento, Cooperação Sul-Sul, Policy transfer, Políticas públicas de saúde, Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ), Moçambique.

4 1 O GOVERNO BRASILEIRO E A COOPERAÇÃO SUL-SUL COM MOÇAMBIQUE NO CAMPO DA SAÚDE PÚBLICA 1 INTRODUÇÃO O objetivo principal deste artigo é analisar os projetos de cooperação desenvolvidos pelo Governo brasileiro em Moçambique, na área da saúde, enfocando o papel do Brasil como prestador de Cooperação Sul-Sul. Do ponto de vista teórico, escolhemos o viés do policy transfer por acreditar em sua pertinência para essa análise, já que o setor de políticas públicas também sentiu os efeitos da globalização e muitas políticas de sucesso implementadas inicialmente no Brasil estão sendo internacionalizadas para outros países em desenvolvimento, mormente os que precisem resolver os problemas semelhantes de subdesenvolvimento. Em termos oficiais, o Governo brasileiro pouco divulga suas motivações, projetos e resultados nessa área. Para termos uma ideia, apenas em dezembro de 2010 foi publicado pelo Governo brasileiro o primeiro relatório sobre os investimentos do País em cooperação para o desenvolvimento (incluindo cooperação técnica, contribuição para organismos multilaterais, bolsas de estudos e ajuda humanitária), no período de 2005 a Este artigo está divido em seis partes: (1) a introdução; (2) o debate teórico do policy transfer; (3) as transferências de políticas públicas brasileiras no campo da saúde; (4) os dez projetos brasileiros em vigor com Moçambique no campo da saúde pública de 2003 até 2012; (5) o estudo de caso: a Sociedade Moçambicana de Medicamentos e (6) as considerações finais. Do ponto de vista metodológico, foi realizada uma pesquisa de natureza qualitativa e, para tal, utilizamos quatro ferramentas principais para a coleta de dados: pesquisa bibliográfica, pesquisa documental, entrevistas e estudo de caso. 2 A TEORIA DO POLICY TRANSFER As políticas públicas que obtêm sucesso são consideradas boas práticas e, muitas vezes, são replicadas fora dos seus contextos iniciais, podendo esse intercâmbio ocorrer entre municípios, estados e, até mesmo, entre países, fenômeno esse denominado internacionalização de políticas. Paralelamente a isso, nos últimos anos, temos verificado, na academia, o crescimento de estudos nas áreas de política, relações internacionais e cooperação internacional para o desenvolvimento que se debruçam sobre o tema do policy transfer, ou melhor, da transferência de políticas, sendo esse processo muitas vezes

5 2 considerado umas das ferramentas para se realizar a Cooperação Sul-Sul (CSS). Seguindo esse raciocínio, e alinhando-o com os objetivos do presente trabalho, optamos por escolher o viés do policy transfer para conduzir a análise de nossa pesquisa, dentro da cooperação Sul-Sul. Segundo Guedes (2011) vivemos um momento de três grandes mudanças: as inovações tecnológicas como um todo, especificamente nas áreas militar e espacial, e o fim da Guerra Fria e do mundo bipolar. O autor considera que a intensificação da globalização ocorreu entre o término da primeira e o início da Segunda Guerra Mundial. Posteriormente os EUA, juntamente com outros países, assinaram, em 1948, o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), criando, pela primeira vez, um mercado comum e internacional entre os países envolvidos. Em 1994, esse Acordo foi englobado pelo Tratado de Marrakesh, que constituiu a Organização Mundial do Comércio (OMC). Paralelamente a essas mudanças, também ocorreram grandes transformações no campo das ciências, com inegável destaque para a área de telecomunicações, que passaram a ocorrer de forma muito veloz, praticamente instantânea, e com alcance mundial em grande parte, favorecida pelo advento da informática e pela expansão do acesso à internet. Entretanto, apenas uma restrita parcela da população mundial tem acesso às novas tecnologias de comunicação; portanto, a globalização pode ser considerada um processo contraditório, pois, ao mesmo tempo em que une essa pequena parcela, fragmenta e exclui a maior parte da população mundial, mantendo, assim, o tradicional abismo entre os ricos e os pobres. Essa maior comunicação diminui as barreiras entre pessoas, organizações e países, o que gera, como consequência, a formação de blocos econômicos e comerciais com interesses comuns, assim como o fortalecimento das organizações internacionais, como o Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional (FMI), entre outros. Nesse panorama, os países interagem mais, trocando interesses econômicos e políticos e tendo à sua frente duas opções de comportamento, competir ou cooperar uns com os outros: A globalização é, de certa forma, o ápice do processo de internacionalização do mundo capitalista. Para entendê-la, como, de resto, a qualquer fase da história, há dois elementos fundamentais a levar em conta: o estado das técnicas e o estado da política. (SANTOS, 2011, p. 23) Nesse contexto, marcado pelo crescimento das interações globais, a disputa pelo poder, ou melhor, pela governança global, não está mais apenas nas mãos das potências tradicionais, como Estados Unidos, Grã-Bretanha, França, Japão e Alemanha é

6 3 necessário incorporar a esse panorama países emergentes, como Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul (LAUS, 2012). Assim, surgem questionamentos e buscam-se soluções para problemas que, muitas vezes são comuns a muitos países, daí a importância em convergir esforços por uma governança global, e a urgência na prática da internacionalização de políticas públicas de sucesso. A revisão da literatura existente ressalta alguns termos que são correlatos, como policy transfer, lesson-drawing, policy convergence e policy difusion. Mesmo que a terminologia e o foco possam variar um pouco, todos os estudos concordam com um processo similar; então, para fins deste trabalho, adotaremos o termo policy transfer por acreditarmos que ele abrange o fenômeno a ser analisado. Iniciaremos, então, com as palavras de um dos precursores desse campo: Todos os países têm problemas e cada um acha que seus problemas são únicos (...) Contudo, problemas que são únicos para um país (...) são anormais (...) os tomadores de decisão de políticas nas cidades, nas regiões, nos governos e nas nações podem aprender de suas contrapartes a resposta de outros lugares. (ROSE, 1991, p. 3) Cumpre aqui também citar a relevante contribuição de Dolowitz e Marsh (2000) que afirmam, ao analisar a literatura existente sobre globalização, que nenhuma nação no mundo atual consegue isolar totalmente sua economia das forças e pressões da economia mundial. E, com o crescimento das comunicações, os países têm como analisar sistemas políticos, ideias e políticas de toda parte do mundo antes de decidirem por suas políticas, tirando dessa experiência interativa importantes lições de aprendizagem sobre o que deve e o que não deve ser replicado. No artigo publicado em 1996, Dolowitz e Marsh relataram a necessidade de se responder a sete questões que tomaremos como ponto de partida acerca do tema policy transfer. A primeira questão que os autores colocam é O que é policy transfer? e para respondê-la eles cunharam a definição mais utilizada neste tema, que tomaremos como base para fins deste trabalho: Um processo no qual o aprendizado de políticas, arranjos administrativos, instituições etc. em um tempo e/ou lugar são usados no desenvolvimento de políticas, arranjos administrativos em outro tempo e/ou lugar. (DOLOWITZ E MARSH, 1996, p. 344)

7 4 A segunda questão de Dolowitz e Marsh (1996) é Quem transfere as políticas? e, após analisar a literatura existente, eles destacaram seis categorias de atores: oficiais eleitos, burocratas e servidores civis, grupos de pressão, empresários políticos e experts e instituições supranacionais. Já Rose (1993), ressalta a importância dos empresários políticos e experts na divulgação das lições aprendidas, uma vez que esses as divulgam através de uma rede internacional de contatos. A terceira questão de Dolowitz e Marsh (1996) é Por que ocorre o policy transfer? e para respondê-la eles afirmam que são vários os motivos de que se podem tirar lições, a partir de casos já ocorridos, para inspirar futuras transferências de políticas, que podem ser classificadas em três grupos: transferência voluntária, transferência coercitiva (direta e indireta). A quarta questão de Dolowitz e Marsh (1996) é O que é transferido? e eles afirmam que quanto aos objetos de transferência, destacam-se: políticas de sucesso, estrutura e conteúdo ou técnicas administrativas, instituições, ideologias, ideias, atitudes e conceitos e lições negativas. A quinta questão de Dolowitz e Marsh (1996) é Existem diferentes níveis de transferência? e para respondê-la eles citam Rose (1993) afirmando que existem diferentes níveis de transferência: cópia quando se replica sem fazer nenhuma mudança; emulação quando se copiam algumas ideias, alterando detalhes; hibridização e síntese quando se combinam ideias de dois ou mais programas em um programa novo; e inspiração quando um programa é usado apenas para inspirar o pensamento para gerar um novo programa. A sexta questão de Dolowitz e Marsh (1996) é De onde as lições são aprendidas? e eles acreditam que o primeiro lugar de onde se podem tirar lições seja de dentro do próprio país. É importante aprender com o passado o que já foi feito no seu país ou em outros países é uma ferramenta útil de pesquisa que permite aprender com o que deu certo e o que deu errado. A sétima e última questão de Dolowitz e Marsh (1996) é Quais são os problemas existentes na literatura? e, segundo eles alguns autores consideram o policy transfer uma variável independente, usando o processo em si para justificar a escolha da política. Porém, para outros autores, como Rose, por exemplo, o policy transfer é uma variável dependente, preocupada em explicar por que a transferência ocorre. Os autores aceitam ambos os argumentos, mas acreditam mais no policy transfer como variável dependente. Já, segundo Evans e Davies (1999), o campo de estudo do policy transfer tem uma natureza difusa: não possui idioma único nem teoria e metodologia unificadas. Ressaltam a importância de se analisar como as redes de relações interorganizacionais se desenvolvem e ajudam no processo de transferência.

8 5 Stone (2004) foca seu artigo, especificamente, no papel dos atores internacionais, organizações internacionais, Estados e atores não estatais no processo de policy transfer, com a intenção de sugerir uma dinâmica para a transnacionalização dos resultados e corrigir a tendência metodológica do nacionalismo presente em grande parte dos primeiros trabalhos. Ela ressalta que, na maioria das vezes, o policy transfer não ocorre envolvendo apenas dois Estados, e que, comumente, as redes transnacionais de transferência aderem ao processo. Podemos afirmar que, para qualquer formulador de políticas, avaliar o efeito de um programa antes de ele ser posto em prática é uma tarefa difícil. Mossberger e Wolman (2003) chamam esse processo de avaliação prospectiva das políticas, afirmando que existem várias maneiras de se fazer isso, que vão desde as mais formais (experimentos sociais, grupos de controle, modelagem formal, entre outras) às mais informais (aconselhamentos, depoimentos de especialistas, experiência pessoal, dentre outras). 3 A TRANSFERÊNCIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS BRASILEIRAS NO CAMPO DA SAÚDE No âmbito nacional, podemos afirmar que existe uma preocupação do Ministério da Saúde em facilitar as ações de política externa e cooperação na área da saúde e para isso foi criada a Assessoria de Assuntos Internacionais em Saúde (AISA). Através do Ministério da Saúde, o Brasil firmou uma série de compromissos no cenário internacional em relação ao tema da saúde, e busca seguir as resoluções de cada um deles (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2009). É importante ressaltar a criação, em 2009, do Grupo Temático de Cooperação Internacional em Saúde (GT-CIS), que criou um documento de referência para a cooperação internacional. Segundo o Relatório de Gestão 2010 da Assessoria de Assuntos Internacionais de Saúde a América Latina e a África são as regiões que têm maior número de projetos brasileiros, sendo 84 na América Latina, que representam 70,5%, e 44 na África, que correspondem a 29,5%. Ao dividirmos os projetos em três áreas geográficas a América Latina e Caribe ficam com 18 projetos (20,4%); a América Central também fica com 18 projetos (34,7%) e América do Sul fica com 38 projetos (44,9%). Especificamente sobre as regiões africanas, e dividindo-as pelos idiomas falados, a parte francófona tem oito projetos (18%); a parte lusófona tem a maior parte dos projetos, 29 (66%) e a parte anglófona tem sete projetos (16%). Quanto aos recursos alocados da Cooperação Técnica Internacional na África no ano de 2010 eles se distribuem da seguinte forma: US$ ,00 (4%) na parte francófona; US$ ,00 (6%) na parte anglófona; e US$ ,00 (90%)

9 6 na parte lusófona. Já em relação aos recursos alocados na Cooperação Técnica Internacional na América Latina e Caribe no ano de 2010, o Caribe recebeu investimentos de US$ ,97 (47%); a América Central ficou com US$ ,00 (ou 15%); e a América do Sul, com US$ ,61 (ou 38%). Em 2010 os recursos alocados na América Latina e Caribe foram US$ ,58, e os recursos direcionados à África foram US$ ,00 (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2011). 4 A COOPERAÇÃO BRASILEIRA COM MOÇAMBIQUE NO CAMPO DA SAÚDE PÚBLICA (DE 2003 ATÉ 2012) De acordo com nossos entevistados podemos afirmar que a cooperação brasileira em saúde, existe para atender a uma demanda da política externa do País. A cooperação se justifica, pois as questões de saúde global não podem ser tratadas respeitando fronteiras, porquanto as doenças não as respeitam. Cada vez mais assistimos a uma globalização das doenças e temos de ter também uma globalização das respostas, como é o caso da AIDS. Apuramos também que o Brasil tenta em seus projetos em saúde fazer uma cooperação estruturante, através de um trabalho responsável e multifacetado, que agregue valor. A cooperação brasileira na área de saúde em Moçambique pode ser resumida em assistência técnica para casos pontuais. De acordo com informações obtidas na AISA os projetos realizados na área da saúde do Brasil para Moçambique são dez, que serão analisados a seguir. O projeto 1 é o Estudo de viabilidade técnico-econômico para a instalação de fábrica de medicamentos, em Moçambique, para a produção de medicamentos antirretrovirais e outros foi assinado em julho de 2005 e já está concluído. Seu objetivo era estudar a viabilidade técnica e econômica para a instalação da fábrica de medicamentos para o combate ao HIV/SIDA. A instituição executora foi a FIOCRUZ, o financiador a ABC, a área temática o HIV/SIDA e o valor total do projeto foi de US$ ,00. O projeto 2 é a Capacitação em produção de medicamentos antirretrovirais e foi assinado em setembro de Até dezembro de 2012 o projeto ainda estava em execução e seu objetivo era capacitar e fornecer conhecimentos aos profissionais moçambicanos que atuarão na fábrica de medicamentos. A instituição executora é a FIOCRUZ, a área temática o HIV/SIDA, o financiador é a ABC e o valor total do projeto é de US$ ,00. O projeto 3 é o Apoio aos programas de saúde infantil, reprodutiva e do adolescente Banco de Leite e foi assinado em 2011 e até dezembro de 2012 ainda estava em execução. O objetivo é implantar o Banco de Leite em Moçambique, que é uma estratégia de segurança alimentar e nutricional para recém-nascidos de risco, assim como o Centro de

10 7 Lactação, que é uma estratégia de fortalecimento do plano de promoção, proteção e apoio ao aleitamento materno de Moçambique. As instituições executoras são a FIOCRUZ e o Instituto Fernandes Figueira (IFF), a área temática é a saúde materno-infantil, o financiador é a ABC e o valor total do projeto é US$ ,00. O projeto 4 é o Apoio aos programas de saúde infantil, reprodutiva e do adolescente Núcleo de Tele-saúde, Ensino a Distância e Bibliotecas e foi assinado em Até dezembro de 2012 ele estava em execução e seu objetivo é implementar o Núcleo de Telesaúde e ensino a distância em saúde da mulher, criança e do adolescente de Moçambique e da Biblioteca Temática. As instituições executoras são a FIOCRUZ e o Instituto Fernandes Figueira (IFF), a área temática é a saúde materno-infantil, o financiador é a ABC e o valor total do projeto é US$ ,00. O projeto 5 é o Apoio aos programas de saúde infantil, reprodutiva e do adolescente Atenção à saúde materna e neonatal e fortalecimento de ações de promoção da saúde do adolescente e até dezembro de 2012 ainda estava em negociação. O objetivo será fortalecer as ações de atenção à saúde materna, neonatal e do adolescente. As instituições executoras serão a FIOCRUZ e o Instituto Fernandes Figueira (IFF), a área temática será a saúde materno-infantil e o financiador será a ABC. O projeto 6 é o Fortalecimento institucional do órgão regulador de medicamentos de Moçambique como agente regulador do setor farmacêutico e foi assinado em setembro de Em dezembro de 2012 a primeira fase já tinha sido encerrada e estavam negociando a segunda. O objetivo é promover capacitação e intercâmbio de informações e experiências nas áreas de regulação farmacêutica, visando ao fortalecimento institucional do Órgão Regulador de Medicamentos de Moçambique como agente regulador do setor farmacêutico. A instituição executora é a ANVISA, a área temática é a de regulação farmacêutica, o financiador é a ABC e o valor total do projeto é de US$ ,00. O projeto 7 é o Fortalecimento das ações de prevenção e controle do câncer em Moçambique e foi assinado em setembro de Até dezembro de 2012 o projeto ainda estava em execução e o objetivo é promover o intercâmbio de experiências nas áreas de vigilância de câncer, formação e capacitação em oncologia, visando contribuir na elaboração de uma política nacional de controle e combate ao câncer. A instituição executora é o INCA, a área temática o câncer, o financiador a ABC e o valor total do projeto é de US$ ,00 O projeto 8 é o Apoio ao desenvolvimento de política nacional de saúde oral em Moçambique: pesquisa em saúde bucal na capital Maputo e foi assinado em outubro de Até dezembro de 2012 o projeto estava em execução e o objetivo era contribuir para a melhoria dos níveis de saúde bucal da população de Moçambique. O objetivo é contribuir para a melhoria dos níveis de sáude bucal em Moçambique, por meio da elaboração do

11 8 Plano Executor da Pesquisa (Plano Amostral), da capacitação de profissionais para realizar pesquisas epidemiológicas em saúde oral e de coleta, análise e da difusão de dados epidemiológicos em saúde oral da população da capital Maputo. A instituição executora é a Secretaria de Atenção à Saúde (SAS), a área temática a saúde bucal, o financiador a ABC e o valor total do projeto é de US$ ,00. O projeto 9 é o Apoio ao sistema de atendimento oral de Moçambique capacitação de técnicos em prótese dentária e foi assinado em outubro de Até dezembro de 2012 o projeto ainda estava em execução e prevê qualificar técnicos em prótese dentária de Moçambique no Brasil; e estruturação de um laboratório de prótese dentária em Maputo e qualificação dos técnicos e suporte técnico com técnicos brasileiros na fase inicial de funcionamento do laboratório em Maputo. A instituição executora é a Secretaria de Atenção à Saúde (SAS), a área temática a saúde bucal, o financiador a ABC e o valor total do projeto é de US$ ,00. O projeto 10 é o Fortalecimento da resposta à epidemia de HIV/SIDA de Moçambique e foi assinado em dezembro de É um projeto de cooperação triangular (Brasil, Moçambique e Estados Unidos) e o objetivo é apoiar e fortalecer a resposta nacional ao HIV/SIDA de Moçambique, com ênfase nas áreas: gestão e logística de medicamentos, insumos e artigos médicos, monitoria e avaliação, sociedade civil e comunicação social. A instituição executora é a Secretaria de Vigilância em Saúde, a área temática o HIV/SIDA, os financiadores a ABC e a USAID e o valor total do projeto é de US$ ,00. 5 O ESTUDO DE CASO: A SOCIEDADE MOÇAMBICANA DE MEDICAMENTOS Por considerarmos esse o projeto da fábrica o de maior vulto e importância, dada a progressão da epidemia do HIV/AIDS em Moçambique e todas as suas drásticas consequências, optamos por destacá-lo em nosso estudo de caso. A ideia do projeto surgiu quando da primeira visita do ex-presidente Lula a Moçambique, em 2003, onde ele anunciou a doação ao país de uma fábrica de medicamentos antirretrovirais, com transferência de tecnologia brasileira para o combate à AIDS. O Brasil se credenciava para tal uma vez que acumulava experiência no controle da AIDS e seu programa era referência mundial. Inicialmente, o projeto esteve sob o encargo do Ministério da Saúde brasileiro e depois foi direcionado à FIOCRUZ. As informações preliminares diziam que o Brasil doaria todos os equipamentos da fábrica, em um total de US$ ,00 (em dólares americanos), e os medicamentos e toda a documentação para a fabricação e controle de qualidade dos produtos a serem fabricados. A Moçambique caberia a obra de instalação da fábrica, num total de US$

12 ,00 (em dólares americanos). Entre 2005 e 2007, o Ministério da Saúde e a FIOCRUZ desenvolveram o relatório Estudo de viabilidade técnico-econômico para instalação de fábrica de medicamentos em Moçambique para produção de medicamentos antirretrovirais e outros, que foi divulgado em março de De acordo com esse estudo, divulgado em março de 2007, a maior ameaça do país na área de saúde era a Síndrome de Imunodeficiência Adquirida (SIDA), sendo que, em 2004, a prevalência entre adultos de 15 a 49 anos era de 16,2%. Quanto ao Sistema Nacional de Saúde (SNS) em Moçambique, o relatório informa que ele era composto, na maior parte, pelo setor público, mas também tinha uma parcela do setor privado, lucrativo ou não. Em relação às perdas econômicas que a doença gera, o estudo informa que eram tantas que era difícil de mensurar, mas afirma que o maior impacto seria no aumento da mortalidade e da invalidez, que reduziria a população economicamente ativa. Estimavam também que, até 2020, o país perderia 17% dos seus trabalhadores devido à SIDA, ou seja, 2,2 milhões de pessoas. O estudo tentou analisar o financiamento das ações em saúde no país, mas, muitas vezes, faltaram dados, sendo que, a partir de 2003, conseguem-se melhores informações. Quanto as fundos externos, ele informa que havia alguns tipos distintos: (a) o fundo comum provincial; (b) o fundo comum para medicamentos; (c) o PROSAÚDE, que é o Fundo Comum Geral; (d) fundos verticais ou projetos. O relatório afirma também que o processo de planejamento e orçamentação da receita no setor de saúde do país é frágil e permissivo. No estudo são apresentadas as potencialidades da fábrica: (a) a capacidade de produção seria de 120 milhões de comprimidos e cápsulas e 6 milhões de frascos com solução pediátrica; (b) a cobertura de pacientes com comprimidos ou cápsulas seria de pacientes adultos e 8600 crianças com solução líquida. Com relação à localização da fábrica, o estudo apresentava duas opções: partir do zero ou reformar uma fábrica já existente, afirmando que a segunda alternativa apresentava melhor previsibilidade de custos das obras civis e em um tempo menor. Sobre o perfil da fábrica, o estudo conclui que ela poderá ser utilizada para produção de outros medicamentos. Os resultados esperados pelo estudo, além do tratamento de maior número de doentes a preços menores, eram a geração de empregos, o desenvolvimento científico e tecnológico e visibilidade imediata para o país. Antes de passarmos do estudo para as obras da fábrica, devemos salientar que muitos pontos não ocorreram exatamente como tinham sido previstos pois foram encontrados muitos obstáculos: identificar os responsáveis por cada custo, escolher o local da fábrica, as licenças, os estudos de engenharia, a capacitação de pessoal, dentre outros (COOPERAÇÃO SAÚDE nº 4, 2011).

13 10 Quanto à decisão sobre a localização da fábrica, o Governo moçambicano não decidiu por nenhuma das duas opções do estudo, optando em 2009 por comprar uma planta de uma fábrica de soros que era de um ministro moçambicano. Esta fábrica situa-se em Matola, cidade próxima à capital Maputo e tem m 2, com m 2 de área construída e m 2 de área ociosa. Logo após a compra, o governo afirmou não ter condições de pagar a obra da fábrica por não dispor dos US$ ,00 (em dólares americanos) para executá-la, o que gerou grande impasse. A solução encontrada veio do então Presidente Lula, que conseguiu que a Vale do Rio Doce fizesse uma doação de 75% dos custos das obras para inteirar a contrapartida do Governo Moçambicano. A partir daí, iniciaram-se os trabalhos para cumprir o acordo de cooperação. Foi feito o layout da fábrica, assim como o projeto básico e, posteriormente, o projeto executivo. Além disso, começaram a esboçar o projeto de capacitação de técnicos moçambicanos na produção de medicamentos. Em dezembro de 2010, último mês do segundo mandato, o Presidente Lula visitou Moçambique para reiterar o compromisso da construção da fábrica, o que motivou as partes envolvidas a agilizar os entendimentos para andamento dos trabalhos. As obras foram iniciadas em abril de 2011 e, nessa época, as máquinas encomendadas começaram a ser recebidas em Maputo. Também nesse período, começou a chegar a equipe contratada para dar assessoria sobre os padrões internacionais de certificação. Inicialmente a fábrica apenas embalaria os medicamentos enviados pelo Brasil; a produção em si estava, a princípio, prevista para começar no final de (COOPERAÇÃO SAÚDE Nº 4, 2011). Sobre o fato de o maquinário da fábrica ter vindo todo do Brasil, um de nossos entrevistados não vê isso como condicionalidade e sim como uma situação concreta da cooperação, já que a fábrica é brasileira e fica mais fácil para o Brasil trazer as máquinas doadas de seu país. O Governo de Moçambique colocou o Instituto de Gestão de Empresas e Participação do Estado (IGEPE) para gerir a fábrica, com o intuito que ela gerasse lucros, mantendo o MISAU como o órgão que tutela o empreendimento e que tem a responsabilidade sobre as máquinas. A partir daí, surgiram boatos de que a fábrica poderia ser vendida e privatizada, uma vez que o IGEPE tem gerenciado projetos de parcerias público-privadas em Moçambique. Porém, pelos relatos que tivemos acesso, a soberania nacional poderá falar mais alto e, na prática, eles poderão fazer o que quiserem com essas máquinas. Essa atitude criou uma grande reviravolta no projeto, já que foi concebido com uma função social de fornecer medicamentos à população e não para gerar lucros. O Brasil, desde o começo, tentou fazer o Governo moçambicano enxergar a fábrica como um elemento estruturante do sistema de saúde do país. Nos documentos do projeto em que os

14 11 equipamentos são doados, existe um vínculo esclarecendo que são doados para o Governo moçambicano por um período de tempo específico. Em 2012 a Vale do Rio Doce concluiu a construção da fábrica que foi totalmente supervisionada na parte técnica pela FIOCRUZ. É fácil imaginar que a operacionalização de uma fábrica desse porte não seja uma missão fácil e apuramos que tem sido um grande desafio fazer com que o Governo moçambicano dê as respostas no seu devido tempo e com a sua devida qualidade. E o Brasil depende dele para a contratação de pessoal, que não é feita e gera inúmeros atrasos. Desde 2011, planejava-se inaugurar a fábrica em julho de 2012, já que coincidiria com a Cúpula da CPLP, com a presença da Presidente Dilma, o que daria uma visibilidade maior à fábrica. Durante todo esse período, a equipe brasileira pressionava o Governo moçambicano quanto às contratações de pessoal e nada acontecia. Um dia antes da data marcada para a inauguração, o Governo moçambicano lançou uma nota na imprensa, informando que a inauguração da fábrica não ocorreria porque não concordavam em inaugurá-la, pois ainda não estava produzindo medicamentos. O que iria acontecer seria apenas a empacotamento de medicamentos que tinham chegado do Brasil. A parte brasileira tentou esclarecer que era preciso fazer inicialmente uma validação do processo, sendo os primeiros passos o empacotamento e a rotulagem. Só que, em paralelo a isso, os insumos também já tinham chegado, as máquinas já estavam sendo validadas, mas a fábrica ainda não tinha capacidade nem pessoal qualificado para produzir medicamentos. Diante disso, decidiram chamar a cerimônia de arranque das operações da fábrica e esta ocorreu em julho de Como previsto, à ocasião, foi embalada uma quantidade pequena de medicamentos. O Brasil foi representado no mais alto nível pelo seu Vice-presidente Michel Temer, porém, da parte do Ministério da Saúde de Moçambique, nenhum representante de alto nível compareceu ao evento. O governo esteve representado pela governadora da cidade de Maputo e alegava que, se eles chamassem a cerimônia de inauguração, no mês seguinte teriam de ter antirretrovirais para distribuir a população. Sobre a questão das matérias-primas que serão utilizadas na fábrica, a princípio, elas virão do Brasil, mas quem as produz são a China e a Índia. Em um segundo momento, o MISAU terá de abrir licitação para compra de insumos, uma competência que eles ainda não têm, pois precisariam de um setor regulador, de um laboratório de qualidade e de compradores de matérias-primas. Em Moçambique, em 2012 estavam sendo distribuídos folhetos de informações sobre a fábrica, onde a coordenadora do projeto da fábrica, Lícia de Oliveira, responde às dúvidas mais comuns a respeito da fábrica 1. Ela informa que a fábrica, agora denominada 1 Não foi possível referenciar este material já que trata-se apenas de um resumo sobre a fábrica fornecido pela FIOCRUZ, não tendo sido este publicado.

15 12 Sociedade Moçambicana de Medicamentos (SMM), é uma empresa 100% pública, controlada exclusivamente pelo Estado moçambicano. Informa também que a SMM produzirá seis antirretrovirais, dentre eles a nevirapina, a lamivudina + zidovudina (AZT) e outros medicamentos. Trabalhando em um único turno de 8 horas a estimativa é que a fábrica produzirá 371 milhões de unidades de medicamentos por ano, sendo 226 milhões de ARV e 145 milhões de outros medicamentos. Informa também que a fábrica funcionava, nessa ocasião, com 30 pessoas que eram da antiga administração, mas diz que o Governo moçambicano já estaria contratando funcionários. Todos os contratados receberão treinamentos, dos quais, alguns serão realizados no Brasil. Esses cursos levarão, em média, 40 dias e serão realizados na Far-Manguinhos, unidade para produção de medicamentos da FIOCRUZ no Rio de Janeiro. Até o final do projeto, estimam que a fábrica terá 100 funcionários. Em termos comerciais, a fábrica produzirá medicamentos para a área pública e privada de Moçambique e existe a possibilidade de se exportarem para a África subsaariana. O modelo econômico escolhido se utiliza de todos os mecanismos de que a iniciativa privada se utiliza para gerir uma empresa, mas ela responde primeiramente ao Governo moçambicano. A fábrica conta também com um conselho de administração e uma direção executiva, sendo todos os cargos de chefia ocupados por moçambicanos. Do ponto de vista da regulação e certificação da qualidade no setor farmacêutico, o Governo moçambicano elaborou um novo desenho para o setor, nas formas de uma Direção Nacional de Farmácia e disse que esse documento, no momento, está em trânsito no governo, que tem intenção de criar uma autoridade regulatória mais forte e compatível com o nível de complexidade industrial que a fábrica requer. Quanto ao papel do Brasil no projeto, informam que o país apoiará todas as etapas do processo e que, no final da implantação da fábrica, terá desembolsado cerca de 23 milhões de dólares americanos. Outro material a que tivemos acesso foi uma apresentação da fábrica feita pela própria FIOCRUZ 2 que diz que a fábrica é um elemento estratégico para que se cumpra a Declaração de Política de Saúde de Moçambique. Afirma também que, mesmo com toda a ajuda que Moçambique recebe de vários tipos de doadores, o país continua desabastecido de medicamentos, e que a SMM foi criada para melhorar esse problema. Informam que a fábrica deve desfrutar de prerrogativa de preferência de compras nacionais para garantir sua sustentabilidade. Como oportunidades de receitas, o documento sugere a produção para mercado público e privado, o arrendamento das instalações, a terceirização de produção ou de embalagem e a exportação para países da Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC). O retorno sobre o investimento está previsto para acontecer em sete anos, considerando-se apenas as vendas nacionais. Como resultados sociais, são esperados os 2 Trata-se de uma apresentação do power-point disponibilizada por um diretor da FIOCRUZ.

16 13 aumentos nos postos de trabalho, o crescimento do conhecimento das pessoas envolvidas e a ampliação do acesso para tratamentos continuados menos sujeitos às interrupções históricas de fornecimento. O documento informa também que, a partir de setembro de 2012, a fábrica iniciaria a produção de um novo produto a cada dois meses. Em novembro de 2012, o ex-presidente Lula foi mais uma vez a Moçambique e participou da entrega ao MISAU da primeira remessa do antirretroviral Nevirapina 200 mg. Nesse momento, foi divulgada uma lista de 13 dos 21 medicamentos que serão disponibilizados até Lula também entregou os diplomas de conclusão de curso aos cinco técnicos moçambicanos capacitados pela Far-Manguinhos (FIOCRUZ, 2012). Existe uma perspectiva que a Presidente Dilma também a visite a fábrica em CONSIDERAÇÕES FINAIS Para finalizar, julgamos ser pertinente retomarmos a afirmação de Rose (1991), segundo a qual todos os países têm problemas que consideram, a princípio, únicos, mas que, na realidade, são comuns a muitas outras sociedades. Isso se evidenciou nas ações na área da saúde pública implementadas nos programas de Cooperação Sul-Sul do Brasil em Moçambique, já que o país tenta pôr em prática algumas lições baseadas em políticas públicas anteriormente implementadas no Brasil. E isso se aplica a todos os dez projetos aqui estudados. Com relação aos atores envolvidos na transferência das políticas, como antecipamos nas afirmações de Dolowitz e Marsh (2000), os projetos estudados não fogem à regra: são funcionários, burocratas, diplomatas, ministros, entre outros. Ao falarmos sobre o que realmente está sendo transferido nos dez projetos estudados, lembramos, mais uma vez, as palavras de Dolowitz e Marsh (1996), os quais, entre outras opções, mencionam a transferência de políticas bem-sucedidas, exatamente as que estão sendo, no discurso oficial e na fala dos entrevistados, transferidas pelo Brasil. Especificamente sobre o perfil do Brasil como ator da Cooperação Sul-Sul em Moçambique, podemos concluir que não foge ao perfil do Brasil como um todo no universo da Cooperação Sul-Sul, tendo como característica principal não fazer aporte financeiro, e sim cooperação técnica, pautada em suas best practices. Com relação à afirmação de Dolowitz e Marsh (1996) de que as transferências de políticas públicas ocorrem basicamente por duas vias, a voluntária e a coercitiva, podemos concluir que, no caso dos dez projetos, a transferência foi voluntária, já que foram de encontro às necessidades do País e foram, inclusive, demandadas por Moçambique.

17 14 Quanto aos pontos que ajudaram na transferência das políticas públicas do Brasil para Moçambique, concluímos que o primeiro deles é, inegavelmente, a facilidade de ambos os países falarem a mesma língua. Em segundo lugar, podemos citar os laços históricos e culturais que unem brasileiros a moçambicanos e vice-versa, que, em uma análise precipitada, pode parecer algo impalpável, mas que, na prática, realmente facilitam a interação entre os profissionais dos dois países. Já, em relação aos obstáculos encontrados, podemos começar pelas dificuldades orçamentárias de ambos os países, respeitando, obviamente, suas devidas diferenças. Embora os dois pertençam ao grupo de países em desenvolvimento, existe uma diferenciação a ser considerada nos níveis de desenvolvimento econômico e humano de um lado, as enormes carências orçamentárias moçambicanas e, de outro, um crescente investimento de empresas brasileiras no país. Ressaltamos, no entanto, que os financiamentos brasileiros em cooperação, de uma forma geral, estão diminuindo desde 2011, coincidindo com o início da gestão da Presidente Dilma Rousseff. Ainda sobre as dificuldades para transferir políticas públicas, encontramos opiniões diversas em nossa pesquisa que não nos permitem emitir conclusões gerais. O que podemos compreender é que o ritmo de trabalho, a relação com as urgências em Moçambique sejam aspectos um tanto diferenciados da forma brasileira de trabalhar. Os fatores que também atrapalham as transferências são a fragilidade das instituições do país e o fato de existirem muito atores envolvidos em cada projeto, que mudam frequentemente, dificultando a continuidade do trabalho e fazendo com que se perca tempo, ao praticamente andar-se para trás quando ocorre a entrada de um novo gestor nos projetos. Tanto Dolowitz e Marsh (1996) quanto Rose (1993) afirmam que existem diferentes níveis de transferência que variam em um contínuo da cópia à inspiração. Concluímos que, nos casos estudados, não houve cópia, uma vez que os projetos foram adaptados às realidades locais. E, por fim, ao investigarmos quais seriam as motivações brasileiras em transferir suas políticas públicas para Moçambique, constatamos que essa é uma decisão e um projeto da política externa do país, não só nas relações exteriores com Moçambique, mas também de forma geral. Essa estratégia tem como objetivo projetar o Brasil no cenário internacional, desenvolvendo o poder brando, ou soft power, obter eventuais ganhos políticos a partir dessa relação com Moçambique, inclusive junto a outros Estados africanos e também nos espaços multilaterais (ONU, OMC etc.). Já especificamente sobre a opção por cooperar com Moçambique, concluímos que ela se justifica porque o país africano, além de possuir vínculos históricos e culturais com o Brasil que facilitam as relações de cooperação, está se apresentando nos últimos anos como uma região interessante para

18 15 negócios, projetos econômicos e de desenvolvimento de infraestruturas, principalmente em consequência das recentes descobertas de recursos naturais. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS COOPERAÇÃO SAÚDE Nº 4. Boletim de Atuação Internacional em Saúde. Brasília: Ministério da Saúde, DOLOWITZ, David P. e MARSH, David. Learn from abroad: the role of policy transfer in contemporary policy-making. International Journal of Policy Administration. Jan. 2000, vol. 13, nº 1, p Who learns what from whom: a review of the policy transfer literature. Political Studies Association. 1996, XLIV, p EVANS, Mark e DAVIES, Jonathan. Understanding policy transfer: a multi-level, multidisciplinary perspective. Public Administration, 1999, vol. 77, nº 2, p FIOCRUZ, Fundação Oswaldo Cruz. Disponível em: < acesso em 27 dez GUEDES, Ana Lúcia. Governança global e transferência de política: do protocolo de Cartagena à política nacional de biossegurança. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas (FGV), LAUS, Sonia. Pereira. A internacionalização da educação superior: um estudo de caso na universidade federal de Santa Catarina. Tese (Doutorado em Administração) Universidade Federal da Bahia, 2012.

19 16 MINISTÉRIO DA SAÚDE. Participação do Ministério da Saúde no cenário internacional da saúde Ciclo de debates da Assessoria Internacional do Ministério da Saúde. Brasília: Ministério da Saúde, MINISTÉRIO DA SAÚDE. Relatório de Gestão 2010 da Assessoria de Assuntos Internacionais de Saúde. Brasília: Ministério da Saúde, MOSSBERGER, Karen e WOLMAN, Harold. Transfer as a form of prospective evaluation: challenges and recommendations. Public Administration Review, Jul./Ago. 2003, vol. 63, nº 4, ROSE, Richard. Lesson-drawing in public policy: a guide to learning across time and space. USA: Chatham House Publishers, ROSE, Richard. What is lesson drawing? Journal of Public Policy, Jan. 1991, vol. 11, nº 1, p SANTOS, Milton. Por uma outra globalização: do pensamento único à consciência universal. 20ª Edição. Rio de Janeiro: Record, STONE. Dione. Transfer agents and global networks in the transnationalization of policy. Journal of European Public Policy, Jun. 2004, p