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1 Tribunal de Contas da União Número do documento: DC /00-P Identidade do documento: Decisão 175/ Plenário Ementa: Consulta formulada pelo Secretário Municipal de Saúde de Palmas TO. Solicitação de detalhamento das opções legais de investimento dos recursos do Fundo Nacional de Saúde, em vista do artigo 2o da Lei 8.142/90. Solicitante não habilitado para formular consulta ao Tribunal. Não conhecimento. Arquivamento. - Aplicação e vedações legais da destinação dos recursos do SUS. Análise da matéria. Grupo/Classe/Colegiado: Grupo II - CLASSE III - Plenário Processo: / Natureza: Consulta Entidade: Secretaria Municipal de Saúde de Palmas/TO Interessados: INTERESSADO: Neilton Araújo de Oliveira Secretário Municipal de Saúde Dados materiais: ATA 10/2000 DOU de 07/04/2000 INDEXAÇÃO Consulta; Administração Municipal; Palmas TO; Legislação; Aplicação; Recursos Públicos; Fundo Nacional de Saúde; Requerimento; Informação; Investimentos; Requisito Processual; Arquivamento; Sumário: Consulta. Detalhamento das opções legais de investimento dos recursos do Fundo Nacional de Saúde FNS, tendo em vista o disposto no Parágrafo único, do art. 2º da Lei nº 8.142, de

2 Relatório: Não conhecimento. Solicitante não habilitado para formular consulta ao Tribunal, nos termos do art. 1º, inciso XVII, da Lei nº 8.443/92 e art. 216 do Regimento Interno. Comunicação ao interessado. Arquivamento. Em exame expediente encaminhado a este Tribunal pelo Sr. Neilton Araújo de Oliveira, Secretário Municipal de Saúde de Palmas/TO, solicitando o detalhamento das opções legais de investimentos que a aquela Secretaria estaria autorizada a efetuar, sob o prisma desta Casa, quanto aos recursos mencionados no Parágrafo único, Art. 2º, da Lei nº 8.142/1990, tendo em vista o disposto no item 8.2 da Decisão nº 506/97 Plenário (Ata 31/97). A Secretaria-Geral de Controle Externo SEGECEX, considerando enquadrar-se o processo no art. 9º, 1º, da Resolução nº 77/96, ou seja, como solicitação de informações, encaminhou-o à 4ª SECEX para instrução. No âmbito da 4ª SECEX, foi efetivada a seguinte análise quanto ao mérito do processo: 3.Por meio da Decisão nº 506/97, de 13/08/97, o Tribunal firmou o entendimento de que os recursos repassados pela União a Estados e Municípios em função da execução de ações e serviços de saúde devem ser aplicados, necessariamente, de acordo com o parágrafo único do art. 2º da Lei 8.142/90 (item 8.2). Dessa forma, após juntar cópia da referida decisão, o interessado indaga a respeito das opções legais de investimentos que possam estar amparadas naquele dispositivo legal. 4.Para melhor entendimento da questão, transcreve-se, a seguir, o art. 2º, incisos e parágrafo único da Lei 8.142/90: "Art. 2º Os recursos do Fundo Nacional de Saúde (FNS) serão alocados como: I) despesas de custeio e de capital do Ministério da Saúde, seus órgãos e entidades, da administração direta e indireta; II) investimentos previstos em lei orçamentária, de iniciativa do Poder Legislativo e aprovados pelo Congresso Nacional; III) investimentos previstos no Plano Qüinqüenal do Ministério da Saúde;

3 IV) cobertura das ações e serviços de saúde a serem implementados pelos Municípios, Estados e Distrito Federal; Parágrafo único. Os recursos referidos no inciso IV deste artigo destinar-se-ão a investimentos na rede de serviços, à cobertura assistencial ambulatorial e hospitalar e às demais ações de saúde." (grifo nosso) 5.A questão está em delimitar a rede de serviços na qual possam ser realizados investimentos com recursos oriundos do Fundo Nacional de Saúde. Preliminarmente, alguns aspectos devem ser considerados, a fim de se estabelecer o significado de rede de serviços a que se refere a norma. 6.Segundo o art. 4º da Lei 8.080/90, o SUS é constituído pelo conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração Direta e Indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público. O 1º daquele artigo esclarece que estão incluídas no sistema as atividades desenvolvidas por instituições públicas federais, estaduais e municipais de controle de qualidade, pesquisa e produção de insumos, medicamentos, inclusive de sangue e hemoderivados, e de equipamentos para saúde, enquanto seu 2º autoriza a participação da iniciativa privada, em caráter complementar. 7.A participação complementar do setor privado está condicionado a que a rede pública seja insuficiente para garantir a cobertura assistencial à população de determinada área (art. 24 da Lei 8.080/90). Verificada essa condição, as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos terão preferência para participar do sistema (art. 25. da Lei 8.080/90). 8.Outro dispositivo da Lei 8.080/90 deve também ser considerado, com vistas ao perfeito conhecimento das atividades que se situam na abrangência do SUS. Trata-se do art. 6º, transcrito a seguir: "Art. 6º. Estão incluídas ainda no campo de atuação do Sistema Único de Saúde - SUS: I) a execução de ações: a) de vigilância sanitária; b) de vigilância epidemiológica;

4 c) de saúde do trabalhador; e d) de assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica. II) a participação na formulação da política e na execução de ações de saneamento básico; III) a ordenação da formação de recursos humanos na área de saúde; IV) a vigilância nutricional e a orientação alimentar; V) a colaboração na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho; VI) a formulação da política de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos e outros insumos de interesse para a saúde e participação na sua produção; VII) o controle e a fiscalização de serviços, produtos e substâncias de interesse para a saúde; VIII) a fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para consumo humano; IX) a participação no controle e na fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos; X) o incremento, em sua área de atuação, do desenvolvimento científico e tecnológico; a formulação e execução da política de sangue e seus derivados." 9.Vê-se que o SUS não compreende apenas serviços de natureza ambulatorial e hospitalar, incorporando diversas outras ações/atividades que concorrerão para o atingimento dos objetivos estabelecidos no art. 5º: "Art. 5º. São objetivos do Sistema Único de Saúde - SUS: I) a identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes da saúde; II) a formulação de política de saúde destinada a promover, nos campos econômicos e social, a observância do disposto no 1º, do artigo 2º

5 desta Lei; III) a assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção e recuperação da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais e das atividades preventivas." 10.Ante o que dispõe a Lei 8.080/90, pode-se firmar o entendimento que a infra-estrutura do SUS é algo mais abrangente do que o conjunto de unidades públicas e privadas (integrantes do sistema) que produzem ações e serviços de saúde para a população. Na verdade, nele estão considerados órgãos/entidades que desenvolvem atividades tais como as previstas no 1º do art. 4º e nos incisos I a XI do art. 6º. A Lei 8.142/90, no entanto, no que diz respeito a investimentos, direcionou a aplicação dos recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde para a rede de serviços. 11.Segundo o art. 196 da CF, o direito à saúde deve ser garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. Essas ações e serviços integram uma rede regionalizada e hierarquizada, conforme disposição do art. 197 da CF. 12.É sabido que diversos setores dos governos locais, tais como secretaria de saúde e órgãos e entidades a ela vinculados, também participam do sistema, atuando na formulação de políticas e estratégias, bem como na direção e no controle das ações. Assim, integram a infra-estrutura do sistema e contribuem para a formação de seus custos. No entanto, a esses setores não se dirigem os investimentos que possam ser realizados com base no dispositivo que ora se examina. De outro modo, a aplicação dos recursos poderia se dar de forma dispersa, não atingindo o alvo que a lei procurou privilegiar - a rede de serviços. 13.O art. 2º, parágrafo único, estabelece que os recursos transferidos a Estados e Municípios devem ser destinados a investimentos e custeio, mas impõe restrições quanto à forma como os recursos devem ser alocados. No que diz respeito ao custeio, os recursos devem ser destinados às ações de saúde, as quais estão agrupadas da seguinte forma: i) cobertura ambulatorial; ii) cobertura hospitalar; e iii) demais ações de saúde. 14.Na publicação "ABC DO SUS - Doutrinas e Princípios", editada pelo Ministério da Saúde (1), pode-se encontrar alguns elementos que contribuem no exame da questão. Segundo aquele documento, as ações que

6 devem ser realizadas pelo SUS são: i) ações de promoção; ii) ações de proteção; e iii) ações de recuperação da saúde. Ações de promoção e proteção de saúde compreendem aquelas de natureza eminentemente preventiva, enquanto as ações de recuperação envolvem o diagnóstico e o tratamento de doenças, acidentes e danos de toda natureza, a limitação da invalidez e a reabilitação. Naquele documento, pode-se encontrar exemplos desses três tipos de ações de saúde: NOTA DE RODAPÉ (1) Ministério da Saúde. ABC DO SUS - Doutrinas e Princípios, FIM DE NOTA Ações de promoção - educação em saúde e que conduzam à adoção de bons hábitos de alimentação e nutrição, ao uso adequado e desenvolvimento de aptidões e capacidades, bem como aconselhamentos específicos, como os de cunho genético e sexual. Ações de proteção - vigilância epidemiológica, vacinações, saneamento básico, vigilância sanitária, exames médicos e odontológicos periódicos, etc. Ações de recuperação - consultas médicas e odontológicas, vacinação, atendimento de enfermagem, exames diagnósticos e tratamento, inclusive em regime de internação, em todos os níveis de complexidade. 15.Como já foi dito anteriormente, as ações e serviços de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, sendo que uma das diretrizes que devem orientar sua organização é o atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais - art. 198 da CF. 16.A Lei 8.142/90, por sua vez, determina que estados e municípios realizem, com recursos recebidos do FNS, investimentos na rede de serviços. Poder-se-ia questionar se isso exclui o que poderia se designada por "rede de ações". Observando-se o contido no item 13, verifica-se que ações de saúde geralmente correspondem a serviços de saúde. Eventualmente, no entanto, pode a ação de saúde se restringir tão somente à distribuição de medicamentos, material educativo, preservativos, etc., circunstância em que não se verificaria a

7 prestação de serviços de saúde, mas apenas a entrega de bens materiais à comunidade. Pode-se dizer, pois, que a expressão ações de saúde teria uma abrangência maior que serviços de saúde. 17.Um maior aprofundamento nesse aspecto da questão é prescindível, pois uma diferença sutil que haja entre as duas expressões não deve ser considerada na interpretação do dispositivo legal que se examina, por duas razões. Em primeiro lugar, a Constituição Federal estabelece que as ações e serviços de saúde que constituem o SUS integram uma rede regionalizada e hierarquizada, não existindo, pois, uma rede de serviços e outra de ações. Outra razão é a Lei 8.142/90, no que diz respeito a investimentos, impõe que estes sejam realizados na rede de serviços, mas quando se refere ao custeio das atividades, trata-as como ações. Está-se diante de uma rede de serviços de saúde que produz ações de saúde. Assim, em sentido amplo, deve-se considerar serviço de saúde como correspondente a ação de saúde, para uma perfeita interpretação do dispositivo legal em harmonia com a Constituição Federal. 18.A rede de serviços deve ser entendida, então, como a parte da infra-estrutura do SUS que provê ações e serviços destinados à promoção, proteção e recuperação da saúde, não se considerando em sua abrangência órgãos/unidades voltados, exclusivamente, para realização de atividades administrativas, o que afasta a possibilidade de investimentos em edifícios, móveis, máquinas, veículos, etc. destinados às atividades burocráticas da Secretaria de Saúde, Prefeitura Municipal, etc. De fato, tal rede deve se ocupar da assistência aos indivíduos e à coletividade, por meio das ações acima mencionadas, com vistas a dar cumprimento ao art. 5º, inciso III (já transcrito no item 09), e 7º, II, da Lei 8.080/90: "Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde - SUS são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no artigo 198 da Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios: (...) II - integralidade de assistência, entendida como um conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema." 19.Há ainda outra restrição, no que diz respeito às hipóteses de investimentos. Trata-se de entidades privadas de fins lucrativos. Embora estas possam participar do SUS, de forma complementar, a

8 Constituição Federal veda a destinação de recursos públicos para auxílios (transferências destinadas a investimentos) ou subvenções (transferências destinadas a atender despesas de custeio) às instituições privadas com fins lucrativos, conforme art. 199, 2º. 20.Por último, há que se levar em conta a condição imposta pelo art. 24 da Lei 8.080/90 para a participação de instituições privadas no SUS. Aquele dispositivo estabelece que a participação complementar depende de a rede pública ser insuficiente para garantir a cobertura assistencial à população de determinada área. Daí se infere que, quando da alocação de recursos para investimento na rede de serviços, o setor público deverá ser priorizado. CONCLUSÃO 21.Ante o exposto, propomos o encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator Humberto Guimarães Souto sugerindo que o Tribunal: 21.1.Informe ao interessado que: a) os investimentos previstos no parágrafo único do art. 2º da Lei 8.142/90 devem ocorrer na rede de serviços do SUS, excetuando-se das hipóteses de investimento instituições privadas de fins lucrativos, em razão de vedação constitucional - art. 199, 2º; b) os investimentos devem ser realizados, prioritariamente, na rede pública, para dar cumprimento ao que dispõe o art. 24 da Lei 8.080/90, caput. c) entende-se por rede de serviços a parte da infra-estrutura do SUS destinada a prover ações e serviços destinados à promoção, proteção e recuperação da saúde, não se considerando em sua abrangência órgãos/unidades voltados, exclusivamente, para realização de atividades administrativas, o que afasta a possibilidade de investimentos em edifícios, móveis, máquinas, veículos, etc. destinados às atividades burocráticas da Secretaria de Saúde, Prefeitura Municipal, etc. 21.2Autorize o arquivamento do presente processo." É o relatório. Voto: Com respeito ao expediente encaminhado a este Tribunal pelo Secretário Municipal de Saúde de Palmas/TO, entendo que deve ser enquadrado como

9 Consulta, pois solicita o pronunciamento desta Corte de Contas acerca de dúvida na aplicação de dispositivo legal, como disposto no inciso XVII, Art. 1º, da Lei nº 8.443/92. No entanto, em que pese a relevância da matéria questionada, a consulta não pode ser conhecida, pois não preenche os requisitos de admissibilidade estabelecidos no art. 216 do Regimento Interno desta Casa, vez que a autoridade solicitante não se enquadra entre as que estão autorizadas a fazê-la. Desta forma, Voto no sentido de que este Tribunal adote a Decisão que submeto à deliberação deste Plenário. T.C.U., Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 22 de março de HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO Ministro-Relator Assunto: III - Consulta Relator: HUMBERTO SOUTO Unidade técnica: 4ª SECEX Quórum: Ministros presentes: Iram Saraiva (Presidente), Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça, Humberto Guimarães Souto (Relator), Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira e os Ministros-Substitutos José Antonio Barreto de Macedo e Lincoln Magalhães da Rocha. Sessão: T.C.U., Sala de Sessões, em 22 de março de 2000 Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE: 8.1. não conhecer da consulta formulada, uma vez que não atende os requisitos de admissibilidade estabelecidos no art. 216 do Regimento Interno desta Corte de Contas;

10 8.2. encaminhar cópia desta Decisão, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam ao interessado; e 8.3. arquivar o presente processo.

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