JOÃO WAGNER KERUK INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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1 JOÃO WAGNER KERUK INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CURITIBA 2014

2 JOÃO WAGNER KERUK INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Artigo científico apresentado à disciplina de Metodologia da Pesquisa Científica como requisito parcial para a conclusão do Curso de Pós-Graduação Lato Sensu Especialização em Direito Militar Contemporâneo do Núcleo de Pesquisa em Segurança Pública e Privada da Universidade Tuiuti do Paraná. Orientador: Prof.Esp. Eduardo Mileo. CURITIBA 2014

3 INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA RESUMO Este artigo tem por objetivo apresentar através de comparações entre autores, revisão teórica afim de descrever evolução de conhecimentos sobre o tema, acerca de requisitos básicos necessários aos Atos Administrativos e suas consequências frente a eventuais Invalidações. Onde existe Administração Pública existe o Ato Administrativo, meio de expressão jurídica por parte do Estado. O Ato Administrativo é a expressão unilateral do Estado, ou de quem o represente, que produz efeitos imediatos, sempre sobre o regime jurídico da lei. Para a formação destes atos, exigem algumas exigências, requisitos e atributos, dentro dos preceitos da lei, para que produzam efeitos jurídicos e sejam válidos. A administração pública pode e deve controlar seus próprios atos, assim como fiscalizá-los através do princípio da autotutela do Estado, pois deve agir com a finalidade de atingir o bem comum, nunca podendo discordar da moral administrativa e normatização jurídica. Para existir, ter validade e projetar seus efeitos no mundo jurídico, o ato administrativo deve preencher cinco requisitos indispensáveis a sua existência, sendo eles: Competência, Finalidade, Forma, Motivo e Objeto. Quando feito em conformidade com a lei, o ato editado é dito válido, podendo ser extinto, revogado ou invalidado de acordo com o objetivo apresentado para tal fim. Todavia, como qualquer atividade administrativa, deve ser exercido com sujeição à lei. Palavras-chave: Atos Administrativos. Consequências. Administração. Administração Pública.

4 INVALIDATION OF ADMINISTRATIVE ACTS IN THE CONTEXT OF PUBLIC ADMINISTRATION ABSTRACT This article aims to present by comparing authors, literature review in order to describe the evolution of knowledge on the subject, about basic requirements needed to Administrative Acts and their consequences to any forward Invalidations. Where there exists the Administrative Public Administration Act, means of legal expression by the state. The Administrative Act is the unilateral expression of the state, or its representative, which take immediate effect, always on the legal framework of the law. For the formation of these acts require some demands, requirements and attributes, within legal ordinances, that legal effects and are valid. The government can and should control his own acts, as well as monitor them through the principle of autotutela the state, for it must act in order to achieve the common good, never able to disagree with the administrative moral and legal norms. To exist, be valid and design their effects in the legal world, the administrative act must complete five key requirement for its existence, namely: Skill, Purpose Shape Reason and Object. When done in accordance with the law, the edited act is said valid and may be terminated, revoked or invalidated in accordance with the objective presented for that purpose. However, like any administrative activity, must be exercised with subjection to the law. Keywords: Administrative Acts. Consequences. Administration. Public Administration.

5 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO REVISÃO DE LITERATURA CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ATOS DA ADMINISTRAÇÃO E ATOS ADMINISTRATIVOS FORMAÇÃO, EFEITOS E EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE IMPERATIVIDADE EXIGIBILIDADE OU COERCIBILIDADE AUTO-EXECUTORIEDADE EXTINÇAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS CUMPRIMENTO DOS SEUS EFEITOS DESAPARECIMENTO DO SUJEITO OU DO OBJETO DO ATO RETIRADA ANULAÇÃO REVOGAÇÃO CASSAÇÃO CONTRAPOSIÇÃO OU DERRUBADA CADUCIDADE RENÚNCIA RECUSA INVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO CATEGORIAS DE INVALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO CONVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO CONCLUSÃO REFERÊNCIAS... 20

6 INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA João Wagner Keruk 1 INTRODUÇÃO Segundo Maria Sylvia Zanella de Pietro (2010, p. 190), partindo-se da idéia (sic) da divisão das funções entre os três poderes do Estado, pode-se dizer, em sentido amplo, que todo ato praticado no exercício da função administrativa é ato da Administração. No exercício da atividade pública existem três distintas categorias dentro dos atos administrativos, cada qual sendo o ato por excelência de um dos Poderes do Estado: atos legislativos (elaboração de normas primárias), atos judiciais (exercício da jurisdição) e os atos administrativos. Onde quer que exista Administração Pública, existe o ato administrativo. O ato administrativo é um dos principais meios pelos quais as autoridades e órgãos administrativos se expressam e atuam. Com observância da legalidade, a Administração Pública se expressa no sentido de reconhecer, extinguir, modificar e até impor restrições e obrigações, produzindo efeitos jurídicos através destes atos. A invalidade de Atos Administrativos tem sido amplamente estudada em função da necessidade de uma melhor compreensão das consequências jurídicas relativas a nulidade, anulabilidade, convalidação e revogação dos atos administrativos, sendo este o tema foco deste artigo, baseia-se nos princípios da ilegitimidade ou ilegalidade. Existe a necessidade de uma melhor compreensão das consequências jurídicas advindas da invalidação de atos administrativos na Administração Pública, já que isso acaba acarretando transtornos ao serviço público em geral. A anulação dos atos administrativos pode ser feita tanto pela Administração Pública baseada no princípio da autotutela do Estado quanto pelo Poder Judiciário. Graduado em Gestão Pública pelo Instituto Federal do Paraná / º Sgt. do Corpo de Bombeiros da Polícia Militar do Paraná. Cursou Especialização em Polícia Judiciária Militar Categoria Praças DE / APMG / sgtkeruk@pm.pr.gov.br

7 2 REVISÃO DE LITERATURA 3 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ATOS DA ADMINISTRAÇÃO E ATOS ADMINISTRATIVOS Controle administrativo é o exercido pelo Executivo e por órgãos de administração do Legislativo e do Judiciário, sobre suas próprias atividades administrativas, visando confirma-las ou desfazê-las, conforme sejam, ou não, legais, convenientes, oportunas e eficientes. A Administração Pública, na sua atividade administrativa deve, como parte de suas funções e prerrogativas, praticar atos denominados Atos da Administração Pública. Segundo o autor Celso Antonio Bandeira de Mello (2004, p.351), são espécies destes atos os materiais, os praticados sob regime de Direito Privado, os de governo e os administrativos. Para Diógenes Gasparini (2010, p. 109) a Administração Pública só pratica atos materiais, atos regulados pelo Direito Privado, e, atos administrativos. Vem dessa definição a bipartição dos conceitos atos ajurídicos e atos jurídicos. Os ajurídicos, também chamados de fatos administrativos, não se preordenam à produção de qualquer efeito jurídico. Não expressam uma manifestação de vontade, juízo ou conhecimento da Administração Pública sobre dada situação. Traduzem mero trabalho ou operação técnica dos agentes públicos. Não têm, portanto, laivos de juridicidade. Com isso não se está afirmando que deles não possa decorrer efeito de natureza jurídica, à exemplo do direito a indenização que o administrado tem se, ao ser operado, o cirurgião servidor público atuou negligentemente e lhe causou um dano estético. São exemplos de atos materiais os atos decorrentes do magistério e os de varrer rua por exemplo. (GASPARINI, 2010, p. 109). Portanto, o fato administrativo é toda realização material da Administração, em cumprimento de alguma decisão administrativa, tal como a construção de uma ponte, etc., só interessa ao Direito, em razão das consequências jurídicas que dele possam advir. Os jurídicos, ao contrário dos ajurídicos, predestinam-se à produção de efeitos jurídicos. São quase sempre, emanações da vontade, juízo ou conhecimento do Estado ou de quem lhe faça as vezes, orientadas à obtenção de certos e determinados fins de direito. Visam, entre outros objetivos, a declarar, a certificar, a criar, a alterar, a transferir e a extinguir direitos e obrigações. São dessa espécie os atos praticados sob o regime de Direito Privado e os atos administrativos, a exemplo, respectivamente, da

8 doação de bens imóveis e da requisição de bens e serviços. (GASPARINI, 2010, p. 109). Conforme Hely Lopes Meirelles (1998), ato administrativo é toda manifestação unilateral da Administração Pública que, agindo assim, tem por finalidade imediata, adquirir, modificar, extinguir, resguardar e transferir direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. Para Di Pietro (2004, p. 189), ato administrativo é a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário. Pode-se perceber que o conceito de ato administrativo é amplo. Engloba os atos concretos e os atos abstratos. Mas por serem unilaterais, não acolhem os contratos administrativos, pois estes são atos multilaterais. Uma lembrança importante é que no exercício da atividade pública existem três distintas categorias dentro dos atos administrativos, cada qual sendo o ato por excelência de um dos Poderes do Estado: atos legislativos (elaboração de normas primárias), atos judiciais (exercício da jurisdição) e os atos administrativos. Embora os atos administrativos sejam os do Poder Executivo no exercício de suas funções próprias, não deve se esquecer que o Poder Judiciário e o Poder Legislativo também editam atos administrativos, principalmente relacionados ao exercício de suas atividades de gestão interna, como atos relativos à contratação e gestão de pessoal, aquisição de material de consumo, etc. Desta forma pode-se dizer que são atos administrativos, por exemplo, os relacionados com a vida funcional de seus servidores, como nomeação, exoneração, concessão de férias, aberturas de inquéritos administrativos, entre outros, ou os relativos a aquisição de materiais necessários ao serviço, como licitações, etc. Analisando o conceito de ato administrativo pode-se crer que a expressão manifestação unilateral da vontade seja um ato particularizado, mas na verdade isso quer dizer que o Estado procura em enfoque mais amplo, no sentido de produzir efeitos no todo e não particular. Para a formação do ato administrativo, assim como para todo ato jurídico, existem algumas exigências, alguns elementos ou requisitos obrigatórios, e atributos que devem atender a preceitos legais para que sejam válidos e produzam assim efeitos jurídicos.

9 Uma condição inicial para o aperfeiçoamento do ato administrativo é que a Administração aja no exercício de suas prerrogativas públicas, usando de sua Supremacia; ou seja, que pratique os atos regida pelas normas de Direito Público, uma vez que pode praticar atos igualitários aos atos jurídicos privados, afastando-se de sua natureza administrativa. Posteriormente, é condição para a validade dos atos administrativos a finalidade pública, a observância ao formalismo legal e a competência do agente que os editou, devendo, consequentemente, a manifestação de vontade ser apta a produzir efeitos aos administrados, à própria Administração, e aos seus servidores. Enquanto o Direito Civil diferencia nulidade absoluta, que seria passível de decretação de ofício, de nulidade relativa, que depende de provocação e se refere ao ato anulável, o Direito Administrativo, via de regra, não aceita tal distinção, uma vez que sua adoção levaria a crer que interesses públicos veiculados por atos administrativos anuláveis aproximar-se-iam do regime de disposição, sendo que a Administração não poderia abrir mão de seu poder-dever de controlar a legalidade dos atos administrativos. (Nohara e Marrara 2009, p. 340). A Lei Federal de Processos Administrativos (LPA) em seu artigo 53 diz que: A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Entende-se então que a Administração pode e deve controlar seus próprios atos, de ofício ou por provocação, sem a necessidade de recorrer ao Poder Judiciário para desconstruir o que fez; Isso se chama autotutela, que é um princípio que faz parte da função administrativa, assim como outros que completam o conjunto de princípios da Administração Pública. A Administração Pública está obrigada a policiar, em relação ao mérito e à legalidade, os atos administrativos que pratica. Cabe-lhe, assim, retirar do ordenamento jurídico os atos inconvenientes e inoportunos e os ilegítimos. A Administração Pública, como instituição destinada a realizar o Direito e a propiciar o bem comum, não pode agir fora das normas jurídicas e da moral administrativa, nem relegar os fins sociais a que sua ação se dirige.

10 4 FORMAÇÃO, EFEITOS E EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Para começar a falar sobre os requisitos necessários à formação de um ato administrativo cabe aqui diferenciar atos administrativos discricionários e vinculados. De acordo com Meirelles (1989, p.143) os atos administrativos vinculados são aqueles em que a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização, sem nenhuma margem de liberdade de decisão para o responsável pela feitura do respectivo ato. Ainda segundo Meirelles (1989, p.143) ato administrativo discricionário é aquele em que a Administração pratica com liberdade de escolha do seu conteúdo, de seu destinatário, de sua oportunidade e de como ele será realizado. A diferença do ato administrativo vinculado para o discricionário é o grau de liberdade de decisão concedida pelo legislador, que este último possui. Sendo certo que esta liberdade é quantitativa, mas não qualitativa, pois o ente público na atual fase do direito administrativo vincula-se às normas e princípios da boa administração, o que significa dizer que não existe mais ato imune ao controle judicial, pouco importando se ele é discricionário ou vinculado. (MATTOS, 2005, p.8). Quanto ao ato administrativo, para existir, ter validade e projetar seus efeitos no mundo jurídico necessita preencher estes requisitos indispensáveis, voltados a sua perfeição, existência, validade e eficácia. Segue-se a ideia de que o ato administrativo revela a existência de cinco requisitos necessários à sua formação: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Para começar, ele deve ter um editor, pois não surge sem uma provocação. Esse editor é o agente público dotado de força legal, que deve ser aquele que recebe da lei o devido poder-dever para o desempenho de suas funções, sob pena de invalidação se o agente não for competente. Essa competência não é exercida à livre discrição do agente público, mas seu exercício, sobretudo, é obrigatório. Ela é intransferível, contudo pode ser delegada ou avocada desde que seja feito tudo conforme prevê a lei. Segundo o autor Caio Tácito, apud Gasparini (2010) não é competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de direito. Ainda segundo a competência, deve-se levar em consideração a natureza discricionária ou vinculada do ato administrativo praticado, para exigir maior rigor em relação ao vício de competência, pois esta tem maior importância quando se trata de

11 ato discricionário, e menor relevância quando referida ao ato vinculado. A finalidade diz respeito ao requisito para o ato administrativo que seja praticado unicamente para um fim de interesse público, da coletividade. Desta forma, o ato administrativo praticado sem essa observância é nulo, por desvio de finalidade. A forma do ato administrativo é o seu revestimento. É a maneira pela qual o ato revela a sua existência. A forma é necessária à validade do ato e sua inobservância leva à nulidade. O motivo é a circunstância de fato ou de direito que autoriza ou impõe ao agente público a prática do ato administrativo. Consubstancia situações do mundo real que devem ser levadas em consideração para o agir da Administração Pública competente. São ações ou omissões dos agentes públicos ou dos administrados ou, ainda necessidades do próprio poder Público que impelem a Administração Pública à expedição do ato administrativo. (GASPARINI, p.117). Não se pode confundir motivo e motivação do ato administrativo. Segundo Gasparini (2010, p. 118) o motivo é a situação fática ou legal, objetiva, real, empírica, que levou o agente à prática do ato. A motivação é a enunciação, descrição ou explicitação do motivo. É a narrativa do motivo. A motivação é necessária para todo ato administrativo, com fatos e fundamentos jurídicos. Ela deve existir tanto para os atos administrativos vinculados, como para os discricionários e deve ser explícita. O Objeto é o objetivo a ser alcançado, o conteúdo do ato administrativo. É a disposição encontrada nas diferentes efeitos jurídicos desejados pelo administrador. normas concretas, que visa provocar os Conclui-se assim que a competência, a forma e a finalidade do ato administrativo discricionário, são vinculados à lei, tendo uma maior liberdade de decisão do administrador quanto ao motivo e ao objeto (oportunidade e conveniência), sempre respeitando a eficiência, a impessoalidade, a moralidade, a razoabilidade, a legalidade, dentre outros vitais princípios constitucionais. Um ato administrativo quando completo ou formado é considerado perfeito, isto é, quando não lhe falta nada materialmente, quando tem motivo, conteúdo, finalidade, forma, causa e a assinatura da autoridade competente para aquele ato. A perfeição não se confunde com a validade nem com a eficácia.

12 Ato administrativo válido é aquele editado em conformidade com a lei, portanto, segundo Gasparini (2010, p.121) válido é o ato, concreto ou abstrato, adequado ao que estabelece a ordem jurídica, que nela entrou pela porta da legalidade. Já a eficácia de um ato administrativo é quando este está pronto para a produção dos efeitos aos quais está preordenado, pois estão disponíveis de imediato. Como dizem diversos autores, o ato administrativo é tal qual um ser, nasce, vive e morre. A morte é a extinção do ato, que pode acontecer por várias causas como cumprimento dos efeitos, o desaparecimento do sujeito ou do objeto da relação jurídica, por retirada e por renúncia. Além de extintos, os atos podem também ser revogados e invalidados, de acordo com os motivos apresentados para tais fins. 5 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO Atributos são prerrogativas que existem por conta dos interesses que a administração representa, são as qualidades que permitem diferenciar os atos administrativos dos outros atos jurídicos. 5.1 PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE É a presunção de que os atos administrativos devem ser considerados válidos até que se demonstre o contrário, a bem da continuidade da prestação dos serviços públicos. Isso não quer dizer que não se possa contrariar os atos administrativos, o ônus da prova é que passa a ser de quem alega. 5.2 IMPERATIVIDADE Poder que os atos administrativos possuem de gerar unilateralmente obrigações aos administrados, independente da concordância destes. É a prerrogativa que administração possui para impor, exigir determinado comportamento de terceiros.

13 5.3 EXIGIBILIDADE OU COERCIBILIDADE É o poder que possuem os atos administrativos de serem exigidos quanto ao seu cumprimento sob ameaça de sanção. A imperatividade e a exigibilidade, em regra, nascem no mesmo momento. Excepcionalmente o legislador poderá diferenciar o momento temporal do nascimento da imperatividade e o da exigibilidade. No entanto, a imperatividade é pressuposto lógico da exigibilidade, ou seja, não se poderá exigir obrigação que não tenha sido criada. 5.4 AUTO-EXECUTORIEDADE É o poder que possuem os atos administrativos de serem executados materialmente pela própria administração independentemente de recurso ao Poder Judiciário. A auto-executoriedade é um atributo de alguns atos administrativos, ou seja, não existe em todos os atos (p. ex: procedimento tributário, desapropriação etc.). Poderá ocorrer em dois casos: a) Quando a lei expressamente prever; b) Quando estiver tacitamente prevista em lei (nesse caso deverá haver a soma dos requisitos de situação de urgência e inexistência de meio judicial idôneo capaz de, a tempo, evitar a lesão). 6 EXTINÇAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 6.1 CUMPRIMENTO DOS SEUS EFEITOS Todo ato existe para gerar efeitos; cumprindo todos os seus efeitos, não terá mais razão de existir sob o ponto de vista jurídico, sendo, então, considerado extinto ( ex.: despacho que libera as férias de um servidor por 30 dias; passados os 30 dias, o ato cumpriu todos os seus efeitos e será extinto).

14 6.2 DESAPARECIMENTO DO SUJEITO OU DO OBJETO DO ATO Alguns atos destinam-se a certos sujeitos ou a certos objetos (bens). Se esse sujeito ou objeto parecer, o ato será considerado extinto (ex: funcionário sai de férias e vem a falecer durante elas; o ato que as concedeu sera extinto por perecimento do sujeito). 6.3 RETIRADA Extinção do ato administrativo em decorrência da edição de outro ato jurídico que o elimina. 6.4 ANULAÇÃO É a retirada do ato administrativo em decorrência de sua invalidade. A anulação pode acontecer por via judicial ou por via administrativa. Ocorrerá por via judicial quando alguém solicita ao Judiciário a anulação do ato. Ocorrerá por via administrativa quando a própria Administração expede um ato anulado o antecedente, utilizando-se do principio da autotutela, ou seja, a Administração tem o poder de rever os seus atos sempre que eles forem ilegais ou inconvenientes. Quando a anulação é feita por via administrativa, pode ser realizada de ofício ou por provocação de terceiros. A anulação de um ato não pode prejudicar terceiros de boafé. 6.5 REVOGAÇÃO É a retirada do ato administrativo em decorrência da sua inconveniência ou inoportunidade em face dos interesses públicos. Somente se revoga ato válido que foi praticado dentro da Lei. A revogação somente poderá ser feita por via administrativa.

15 Quadro 01 QUADRO COMPARATIVO ENTRE ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO (MAZZA) Fonte: administrativo/ 6.6 CASSAÇÃO É a retirada do ato administrativo em decorrência do beneficiário ter descumprido condição tida como indispensável para a manutenção do ato. Não se discute validade nem conveniência do ato. Se o beneficiário não atender ás condições legais, o ato será cassado. 6.7 CONTRAPOSIÇÃO OU DERRUBADA É a retirada do ato administrativo em decorrência de ser expedido outro ato fundado em competência diversa da do primeiro, mas que projeta efeitos antagônicos ao daquele, de modo a inibir a continuidade da sua eficácia (ex: a exoneração diante da nomeação). 6.8 CADUCIDADE É a retirada do ato administrativo em decorrência de ter sobrevindo norma superior que torna incompatível a manutenção do ato com a nova realidade jurídica

16 instaurada. Entende-se, entretanto, que essa forma de retirada não existe no nosso ordenamento jurídico visto que a CF/88 resguarda os atos jurídicos perfeitos, não podendo a lei posterior atingir o ato jurídico perfeito. 6.9 RENÚNCIA É a extinção do ato administrativo eficaz em virtude de seu beneficiário não mais desejar a sua continuidade. A renúncia só tem cabimento em atos ampliativos, ou seja, que concedem privilégios e prerrogativas RECUSA É a extinção do ato administrativo ineficaz em decorrência do seu futuro beneficiário não manifestar concordância, tida como indispensável para que o ato pudesse projetar regularmente seus efeitos. Até que o beneficiário concorde com o ato ele não produzirá seus efeitos, sendo ineficaz. Se o futuro beneficiário recusa a possibilidade da eficácia do ato, esse será extinto. 7 INVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO São atos inválidos os que estão em desacordo com a lei. HELY LOPES MEIRELLES fala sobre invalidação como sendo gênero das espécies de anulação e revogação, sendo inválido o ato ilegal e inoportuno. Alguns autores, entretanto, entendem que ato inválido é apenas aquele ilegal, utilizando invalidação como sinônimo de anulação. 7.1 CATEGORIAS DE INVALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO Existem diversas categorias de atos inválidos, contudo, há uma grande divergência na doutrina civilista em relação a quantas categorias existem. Alguns entendem que são três as categorias de invalidade do ato jurídico: nulos, anuláveis e inexistentes. Outros entendem que só existem atos nulos e anuláveis. No Direito Administrativo, também há grande divergência. Os autores tradicionalistas entendem que se deve tratar da invalidade do ato da mesma forma

17 que no Direito Privado. Outros autores entendem que não se pode colocar a distinção entre os atos inválidos da mesma forma que no Direito Privado, visto que no Direito Administrativo uma das partes representa o interesse público. Há, todavia, alguns doutrinadores que entendem que existem quatro categorias de atos administrativos inválidos: a) Ato administrativo inexistente: é aquele que possui uma aparência de ato administrativo, mas efetivamente não existe como tal (p. ex: um decreto assinado pelo Presidente da República, mas não publicado. Tem a aparência de ato, mas não é, visto a falta da publicação). O ato inexistente não traz consequências jurídicas e não produz efeitos nem obrigações. b) Ato administrativo nulo: é um ato que tem um vício que não pode ser convalidado, ou seja, o ato existe, mas possui um vício que não pode ser corrigido posteriormente. Não há operação jurídica que possa sanar o vício. Esse ato pode gerar efeitos. c) Ato administrativo anulável: é aquele ato que tem um vício que pode ser sanado, ou seja, é um ato que pode ser convalidado. O vício poderá ser corrigido, posteriormente, por uma operação jurídica. Esse ato também poderá gerar efeitos. d) Ato administrativo irregular: chamado por alguns autores de meramente irregular, é o ato que, embora, portanto um vício, não traz prejuízo a ninguém, ou seja, o vicio é de tal natureza que não traz consequências nem perdas jurídicas para ninguém. Não há nulidade quando não há prejuízo. Não há necessidade de se corrigir o vício, uma vez que este não trazer consequências. 8 CONVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO É o ato administrativo que, com efeitos retroativos, sana vício de ato antecedente, de modo a torná-lo válido desde o seu nascimento, ou seja, é um ato posterior que sana um vício de um ato anterior, transformando-o em válido desde o momento em que foi praticado. Há alguns autores que não aceitam a convalidação dos atos, sustentando que os atos administrativos somente podem ser nulos. Os únicos atos que se ajustariam á convalidação seriam os atos anuláveis.

18 Existem três formas de convalidação: I) ratificação: é a convalidação feita pela própria autoridade que praticou o ato; II) confirmação: é a convalidação feita por autoridade superior a aquela que praticou o ato; III) saneamento: é a convalidação feita por ato de terceiro, ou seja, não é feita nem por quem praticou o ato nem por autoridade superior; Alguns autores entendem que, verificando que um determinado ato é anulável, a convalidação será discricionária, ou seja, a Administração convalidará ou não o ato de acordo com a conveniência. Outros autores, tendo por base o princípio da estabilidade das relações jurídicas, entendem que a convalidação deverá ser obrigatória, visto que, se houver como sanar o vício de um ato, ele deverá ser sanado. É possível, entretanto, que existam obstáculos ao dever de convalidar, não havendo outra alternativa, senão anular o ato. Os obstáculos ao dever de convalidar são: I) Impugnação do ato: se houve a impugnação, judicial ou administrativa, não há que se falar mais em convalidação. O dever de convalidar o ato só se firma se ainda não houve impugnação; II) Decurso de tempo: o decurso de tempo pode gerar um obstáculo ao dever de convalidar. Se a lei estabelecer um prazo para a anulação administrativa, na medida em que o decurso de prazo impedir a anulação, o ato não poderá ser convalidado, visto que o decurso de tempo o estabilizará o ato não poderá ser anulado e não haverá necessidade de sua convalidação; Não se deve confundir a convalidação coma conversão do ato administrativo. Alguns autores, ao se referirem á conversão, utilizam a expressão sanatória. Conversão é o ato administrativo que, com efeitos retroativos, sana vício de ato antecedente, transformando-o em ato distinto, de diferente categoria tipológica, desde o seu nascimento. Há um ato viciado e, para regularizar a situação, ele é transformado em outro, de diferente tipologia (p. ex: concessão de uso sem

19 prévia autorização legislativa; a concessão é transformada em permissão de uso, que não precisa de autorização legislativa, para que seja um ato válido- conversão). O ato nulo, embora não possa ser convalidado, poderá ser convertido, transformando-se em ato válido. 9 CONCLUSÃO A Administração Pública realiza sua função executiva por meio de atos jurídicos que recebem a denominação especial de atos administrativos. O ato administrativo é um ato jurídico que produz efeitos jurídicos, sendo uma manifestação ou declaração unilateral do Estado ou de quem o represente. Uma condição inicial para o aperfeiçoamento do ato administrativo é que a Administração aja no exercício de suas prerrogativas públicas, usando de sua Supremacia; ou seja, que pratique seus atos regida pelas normas do Direito Público, uma vez que pode praticar atos igualitários aos atos jurídicos privados, afastando-se de sua natureza administrativa. A prática de atos administrativos cabe aos órgãos executivos (normalmente), mas as autoridades judiciárias e o órgão legislativo também os praticam quando ordenam os seus próprios serviços. Posteriormente, é condição para a validade dos atos administrativos a finalidade pública, a observância ao formalismo legal e a competência do agente que os editou, devendo, consequentemente, a manifestação de vontade ser apta a produzir efeitos aos administrados, à própria Administração, e aos seus servidores. Se observarmos a atividade administrativa, verifica-se que, para o atingimento dos fins a que se propõe a Administração Pública, decorrentes de lei ou sob seu império, pratica uma série de atos chamados atos da Administração Pública. Portanto, os atos administrativos têm uma série de requisitos e atributos a serem cumpridos para que possa surgir, fazer efeito e ser legal. Não pode estar acima ou além da lei. Como toda e qualquer atividade administrativa, o ato administrativo deve ser exercido com sujeição à lei.

20 REFERÊNCIAS BARCHET, Gustavo. Direito Administrativo. Elsevier Editora, BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas, MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 14ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 14. ed. São Paulo: Malheiros, MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17ª ed. São Paulo: Malheiros Editores LTDA, NOHARA, Irene Patrícia. Processo Administrativo. São Paulo: Atlas, Quadro Comparativo entre Revogação e Anulação do Ato Administrativo administrativo/