JOSÉ DE SOUSA PAZ FILHO

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1 Universidade de Brasília Centro de Políticas, Direito, Economia e Tecnologias das Comunicações VI Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações Monografia Final de Curso JOSÉ DE SOUSA PAZ FILHO PROPOSTA DE MODELO CONVERGENTE DE OUTORGAS PARA EXPLORAÇÃO DE SERVIÇOS E REDES DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL Brasília DF 2008

2 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 1 UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA REITOR Timothy Martin Mulholand VICE-REITOR Edgar Nobuo Mamiya DECANO DE PÓS-GRADUAÇÃO Márcio Martins Pimentel CENTRO DE POLÍTICAS, DIREITO, ECONOMIA E TECNOLOGIAS DAS COMUNICAÇÕES DIRETOR Murilo César Ramos COORDENADORES DE ÁREA (Comunicação) Murilo César Ramos (Direito) Márcio Iorio Aranha e Ana Frazão (Economia) Paulo Coutinho, André Rossi e Bernardo Mueller (Engenharia) Humberto Abdalla Jr. (Coordenação Administrativa) Luís Fernando Ramos Molinaro

3 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 2 JOSÉ DE SOUSA PAZ FILHO Proposta de modelo convergente de outorgas para exploração de serviços e redes de telecomunicações no Brasil Monografia apresentada ao VI Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações da Universidade de Brasília como requisito parcial à obtenção do grau de Especialista em Regulação de Telecomunicações. Orientador: Prof. Dr. José Leite Pereira Filho Brasília DF 2008

4 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 3 JOSÉ DE SOUSA PAZ FILHO Proposta de modelo convergente de outorgas para exploração de serviços e redes de telecomunicações no Brasil Monografia final de Curso aprovada pela Banca Examinadora: Prof. Dr. José Leite Pereira Filho Universidade de Brasília Orientador Engº. Jarbas José Valente Superintendente de Serviços Privados, Anatel Prof. Bernardo Felipe Estellita Lins (MSc) Universidade de Brasília Brasília DF 2008

5 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 4 Ao meu pai (in memoriam).

6 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 5 AGRADECIMENTOS Em primeiro lugar, gostaria de agradecer à Agência Nacional de Telecomunicações pela consideração que tem dispensado à Câmara dos Deputados ao viabilizar a participação de servidores da Casa no Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações promovido pela Agência e ministrado pela Universidade de Brasília. Da mesma forma, gostaria de estender minha gratidão à Presidência da Câmara pela designação de meu nome para participar deste curso. Gostaria ainda de destacar o apoio que me foi dado pelos colegas da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados que souberam compreender as limitações impostas ao meu trabalho durante o transcorrer do curso, suprindo minhas ausências em um período legislativo especialmente atribulado. Em especial, não posso deixar de agradecer ao meu orientador, Professor José Leite, que, mesmo diante dos compromissos e obrigações profissionais inerentes ao cargo que exerce, desdobrou-se em contribuir para esta monografia, com a apresentação de sempre bem-vindas sugestões no intuito de enriquecê-la. Estendo os agradecimentos aos membros da banca examinadora, Jarbas José Valente e Bernardo Felipe Estellita Lins, pela atenção que dedicaram a este trabalho. Agradeço ainda o inestimável apoio de todas as pessoas que colaboraram na elaboração desta monografia, em especial o Sr. Ara Apkar Minassian, da Anatel, pelo fornecimento de dados e documentos que contribuíram significativamente para o aprimoramento do trabalho.

7 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 6 RESUMO A abertura dos mercados de telecomunicações e o fenômeno da convergência tecnológica, ao mesmo tempo em que proporcionaram imensos benefícios para o usuário dos serviços, também introduziram questões desafiadoras para os reguladores. A opção por regimes de licenciamento neutros tem sido uma das alternativas adotadas por diversos países para lidar com esse ambiente de inovação. Neste trabalho, discutimos a viabilidade da instituição de um modelo de outorgas convergentes no Brasil em substituição ao sistema tradicional em vigor, baseado em tecnologias específicas. Para tanto, introduzimos algumas questões indispensáveis para o entendimento do assunto, tais como: quais as finalidades da outorga convergente? Quais as suas vantagens e desvantagens? Como fazer a transição para o sistema convergente sem beneficiar ou prejudicar indevidamente operadoras estabelecidas e entrantes? O licenciamento convergente é compatível com obrigações de acesso universal? Ele é autonomamente capaz de aperfeiçoar o ambiente de competição? Quais são os limites da sua eficácia? Qual a implicação da convergência regulatória sobre os direitos de uso de espectro de radiofreqüências? Eles podem ser completamente desregulamentados? Qual a viabilidade da adoção da licença convergente no Brasil? Em que termos esse modelo poderia ser instituído no País? Ao analisá-las, chegamos à conclusão de que, à luz das experiências internacionais acumuladas sobre o assunto e das restrições impostas pelo ordenamento constitucional e legal brasileiro, é possível implantar um regime de licenciamento híbrido no País, composto por licenças orientadas a tecnologias específicas e outorgas abrangentes, tecnologicamente neutras e aplicáveis a classes de serviços. Para tanto, propomos mudanças regulatórias de exclusiva competência da Anatel, preservando-se o arcabouço legal e os contratos de concessão em vigor. Concluímos ainda que a manutenção do adequado balanço entre certeza regulatória e estímulo ao desenvolvimento de tecnologias e serviços inovadores demanda uma migração suave entre sistemas de licenciamento, de modo a preservar o interesse dos investidores e, ao mesmo tempo, potencializar os benefícios proporcionados pela convergência. Para alcançar esse objetivo, é necessário aperfeiçoar não somente o regime de outorgas, mas também outros elementos cruciais do arcabouço regulatório, como a definição dos serviços e seus respectivos regulamentos. Apresentamos ainda nossas considerações sobre as dificuldades que deverão ser contornadas para a aplicação do modelo híbrido de outorgas e as perspectivas de sucesso do modelo proposto. Por fim, sugerimos tópicos a serem abordados em trabalhos futuros no sentido de promover a revisão dos serviços e regulamentos vigentes.

8 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 7 ABSTRACT The opening of the telecommunications markets and the phenomenon of technological convergence, at the same time have provided immense benefits for the end-users, have also given rise to challenging questions for regulators. The option for neutral licensing regimes has been one of the alternatives adopted by several countries to cope with this scenario of innovation. In this work, the aim is to discuss the viability of using the model of converged licensing in Brazil to substitute the traditional system, based on specific technologies. For such a task, some major questions have been put and discussed: which are the goals of the converged licensing framework? Which are its advantages and disadvantages? How the transition for the converged system can be done without causing unfair benefits or damages to incumbents and incoming operators? Is the converged licensing compatible with universal access obligations? Is it capable to improve the competition environment autonomously? Which are the limits of its effectiveness? What are the implications of the regulatory convergence on the spectrum usage rights? Can this use be completely deregulated? Is the adoption of the converged licensing in Brazil viable, and in which terms? In analyzing these questions, we concluded that, enlightened by international experiences on one hand and on the other considering restrictions imposed by Brazilian constitutional and legal system, it is possible to introduce a hybrid licensing regime in Brazil, composed by technology-oriented specific licences and wide-scope technology-neutral licenses, applicable to classes of services. Therefore, we proposed regulatory changes over which Anatel has exclusive competence, and that preserves the legal framework and the granting of contracts in force. We concluded that the necessary preservation of the appropriated balance between regulatory certainty and incentive to the development of innovative technologies and services demands a gradual migration between licensing systems, in a way that preserves investors' interests and, at the same time, potentialyzes the benefits of convergence. To reach this aim, it is necessary to improve not only the licensing regime, but also other crucial elements of the regulatory framework, as the definitions of the services and their respective rules. We also presented our considerations about the challenges that should be faced to accomplish the application of the hybrid licensing model and the perspectives of success of the proposed system. Finally, we suggested topics to be addressed in future works to study the review of services and its regulations.

9 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 8 SUMÁRIO AGRADECIMENTOS RESUMO...06 ABSTRACT SUMÁRIO...08 INTRODUÇÃO LICENCIAMENTO E CONVERGÊNCIA TECNOLÓGICA Conceitos básicos Impacto da convergência sobre o licenciamento de serviços ASPECTOS GERAIS DO LICENCIAMENTO DE SERVIÇOS Histórico do licenciamento Finalidades do licenciamento Licenciamento no âmbito da Organização Mundial do Comércio Tendências do processo de licenciamento Neutralidade tecnológica Flexibilização dos direitos de uso de espectro Relaxamento de obrigações e taxas de licenciamento Aderência a obrigações regulatórias Simplificação de trâmites administrativos Separação entre as regulações de telecomunicações e conteúdo Regulação baseada na análise de poder de mercado MODELOS DE LICENCIAMENTO Licenciamento baseado em serviços ou tecnologias Licenciamento baseado em classificações genéricas (classes) Classificação única ou autorização geral O regime de autorização geral da União Européia Modelo híbrido (múltiplas licenças convergentes) LICENCIAMENTO CONVERGENTE Benefícios e desvantagens do modelo convergente de outorga Eficácia do regime convergente Transferência de modelos de licenciamento Transição entre regimes USO DE ESPECTRO NO AMBIENTE DE CONVERGÊNCIA Restrições à neutralidade tecnológica no gerenciamento de espectro Tecnologias sem fio inovadoras Aspectos do gerenciamento de espectro Vantagens e desvantagens do licenciamento de espectro... 85

10 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB Experiências internacionais MODELO BRASILEIRO DE LICENCIAMENTO Análise do modelo vigente Barreiras à implantação de modelo de licenciamento convergente Lei Geral de Telecomunicações Contratos de concessão Lei do Cabo Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia Constituição Federal PROPOSTA DE MODELO CONVERGENTE DE OUTORGAS Premissas do modelo proposto Descrição do modelo Dificuldades de implantação do modelo convergente Reação à redução das taxas administrativas Reformulação de regulamentos e da estrutura da Agência Capacidade decisória do regulador Reação dos agentes econômicos Mapeamento de serviços Evolução do modelo proposto CONCLUSÕES GLOSSÁRIO REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

11 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 10 TABELAS Tabela 2.1 Aspectos multidimensionais dos regimes de licenciamento...29 Tabela 4.1 Regimes de licenciamento convergentes Tabela 6.1 Diferenças regulatórias entre serviços de TV por assinatura...96 Tabela 6.2 Comparativo: Diretiva Autorização x Regulamento do SCM Tabela 7.1 Séries históricas da receita do Fistel e das despesas da Anatel Tabela 7.2 Períodos efetivos dos mandatos dos conselheiros da Anatel Tabela 7.3 Serviços de telecomunicações em vigor Tabela 7.4 Serviços de telecomunicações revisão inicial Tabela 7.5 Serviços de telecomunicações revisão futura FIGURAS Figura 1.1 Dimensões do fenômeno da convergência tecnológica...17 Figura 1.2 Evolução nos mercados promovida pela convergência...19 Figura 2.1 Simplificação dos requisitos administrativos de licenciamento...42 Figura 6.1 Elementos da cadeia de valor dos serviços de telecomunicações Figura 6.2 Regulamentação dos serviços de TV por assinatura Figura 6.3 Proposta da Anatel para agregação dos serviços de TV por assinatura. 97 Figura 7.1 Diagrama em blocos do modelo proposto Figura 7.2 Séries históricas da receita do Fistel e das despesas da Anatel Figura 7.3 Evolução do número de conselheiros da Anatel Figura 7.4 Etapas de implementação do modelo proposto GLOSSÁRIO Glossário de Siglas

12 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 11 INTRODUÇÃO Nos últimos anos, muitos países optaram pelo aperfeiçoamento de seus regimes de licenciamento no intuito de adequá-los ao fenômeno da convergência tecnológica. No entanto, a migração entre modelos de outorga não se trata de tarefa trivial, sobretudo em nações emergentes, que são permanentemente demandadas a sinalizar aos agentes externos a estabilidade de seus marcos regulatórios. Por esse motivo, os processos de reforma dos sistemas de licenciamento são usualmente implementados de forma suave, de modo a preservar o adequado equilíbrio entre certeza regulatória e estímulo ao desenvolvimento de novos serviços. O Brasil encontra-se diante desse desafio. Ao mesmo tempo em que determinados agentes de mercado requerem do Poder Público dinamismo para implantar mudanças imediatas no modelo de outorgas, o legado institucional impede o Estado de adotar medidas que alterem abruptamente o sistema regulatório. Diante desse quadro, no presente trabalho, buscamos apresentar uma proposta de alteração no modelo de licenciamento brasileiro que, dentro de certos limites, seja capaz de compatibilizar as demandas e interesses dos diversos atores do mercado de telecomunicações consumidores, reguladores e operadores. No capítulo inicial, introduzimos conceitos básicos que serão referenciados ao longo do trabalho, em especial licenciamento, convergência e neutralidade tecnológica. A partir daí, examinamos aspectos do cenário de convergência tecnológica e seus efeitos sobre o ambiente regulatório no Brasil e no mundo. No segundo capítulo, apresentamos breve histórico sobre o processo de licenciamento para prestação de serviços de telecomunicações e uma análise sobre os fundamentos e finalidades dos regimes de outorga. Descrevemos ainda as principais tendências internacionais de aperfeiçoamento nas regras de licenciamento. Em prosseguimento, o terceiro capítulo trata dos sistemas de outorga de maior expressão em operação no mundo, com ênfase para o modelo tradicional, baseado em tecnologias e redes específicas, e o regime de autorização geral adotado pela União Européia. O quarto capítulo aborda os benefícios e desvantagens dos modelos de licenciamento convergentes, além dos resultados alcançados pelos sistemas

13 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 12 convergentes em operação no mundo, especialmente na Europa. O capítulo introduz ainda questões relevantes relativas à transição entre regimes e à viabilidade de transferência de modelos entre países. No quinto capítulo, analisamos a problemática do tratamento de recursos escassos no ambiente de convergência regulatória, e as formas com que os países lidam com a matéria. Em adição, procedemos ao exame dos impactos das novas tecnologias sem fio sobre o gerenciamento de espectro e os regimes de licenciamento. No sexto capítulo, descrevemos o modelo de outorga de exploração de serviços e redes de telecomunicações em vigor no País, e examinamos as restrições constitucionais, legais, regulamentares, contratuais e institucionais à implantação de um modelo integralmente convergente. O capítulo descreve o Serviço de Comunicação Multimídia, apontando elementos referentes à sua gênese, restrições de abrangência e perspectivas de consolidação desse serviço como instrumento de licenciamento convergente. No sétimo capítulo, com base nas experiências internacionais sobre a matéria e nas metodologias recomendadas pela literatura especializada, arquitetamos proposta de modelo híbrido de outorgas convergentes a ser adotado no País. São identificadas as similaridades entre a conjuntura regulatória do Brasil e a de países que enfrentaram obstáculos na transição rumo à implantação do regime convergente. A proposta elaborada é acompanhada das premissas que a fundamentam, com destaque para a principal delas, que consiste na preservação do arcabouço legal vigente e dos contratos de concessão em vigor. Finda a análise, mapeamos os serviços existentes que seriam incorporados por outorgas convergentes no modelo proposto e aqueles que continuariam a ser prestados mediante outorgas específicas. Na conclusão, apresentamos as considerações finais sobre o tema em exame, incluindo as tendências mundiais de licenciamento e as perspectivas da implantação do sistema convergente no Brasil nos moldes propostos no trabalho, bem como os benefícios proporcionados por ele para os atores envolvidos, principalmente operadoras e consumidores.

14 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 13 1 LICENCIAMENTO E CONVERGÊNCIA TECNOLÓGICA Uma das principais tendências regulatórias no setor de telecomunicações observada nos últimos anos consiste na gradual substituição dos modelos de licenciamento tradicionais, vinculados a serviços, redes ou tecnologias específicas, por regimes simplificados e tecnologicamente neutros. Sob essa nova perspectiva, para prestar quaisquer serviços sob as mais distintas plataformas, os operadores são submetidos a procedimentos sumários, no intuito de reduzir barreiras à entrada no mercado e, conseqüentemente, contribuir para a construção de um ambiente de maior competição. Embora à primeira vista a evolução rumo a sistemas de licenciamento convergentes possa parecer uma decisão governamental de cunho meramente administrativo, ela implica significativas transformações de ordem regulatória. Conforme assinala Walden (2005), o licenciamento é um aspecto chave da regulação de telecomunicações, haja vista ser freqüentemente empregado como ferramenta para moldar a estrutura de mercados e auxiliar na condução de políticas públicas para o setor. Nesse sentido, ao mesmo tempo em que pode ser usado para garantir exclusividade na prestação de serviços, o modelo de outorga também pode contribuir decisivamente para a abertura de mercados. Além disso, outras variáveis também podem ser controladas mediante licenciamento, tais como o ritmo da expansão da infra-estrutura, a diversidade de serviços à disposição dos consumidores e os preços cobrados dos usuários. Preliminarmente ao exame mais acurado de questões pertinentes ao regime de licenciamento convergente, apresentaremos alguns conceitos e terminologias que serão referenciados com freqüência ao longo deste trabalho. 1.1 Conceitos básicos Licença, outorga, autorização, concessão e permissão Segundo Flanagan (2005), na perspectiva etimológica, o termo licença deriva do latim licere, cujo significado é permitir. Sob esse prisma, o conceito de licença está vinculado à permissão que é concedida ao particular para dispor de um direito. Na prática, porém, os regimes regulatórios praticados no mundo podem também atribuir à licença características de caráter contratual entre o Estado e o particular. Hatfield et Lie (2004a) compartilham dessa visão, ao descrevê-la como a autorização governamental concedida a uma pessoa física ou jurídica para prover

15 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 14 serviços ou operar redes de telecomunicações, prestando-se ainda como código regulatório definidor dos termos e condições sob as quais ela deve operar, dentre os quais se incluem os direitos e obrigações do provedor. Embora em muitos países as expressões franquia, concessão, permissão, autorização e outorga sejam utilizadas para expressar esse mesmo conceito, a rigor, elas podem possuir significados distintos. Enquanto a licença não implica necessariamente o estabelecimento de um arranjo mercantil entre a instituição licenciada e o ente estatal que a emite, em contraste, concessão ou franquia geralmente refere-se a um acordo comercial estabelecido entre o governo (no caso da concessão) ou a operadora nacional (no caso da franquia) e uma entidade privada para construir e operar uma infra-estrutura (Hatfield et Lie, 2004a). O objetivo usual desse arranjo é atrair investimentos privados na forma de financiamento, tecnologia e profissionais qualificados. Em geral, os governos recorrem a concessões ou franquias quando o ordenamento jurídico impede que o setor privado seja proprietário ou opere redes de telecomunicações diretamente, ou quando há necessidade de incentivar a iniciativa privada para promover a expansão de redes em regiões de baixa rentabilidade. É o caso dos contratos de concessão firmados no Brasil entre a Agência Nacional de Telecomunicações Anatel e as prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado STFC, em que as companhias detêm o direito de exploração das redes estatais de telefonia fixa em contrapartida, entre outras obrigações, ao cumprimento de metas de universalização. Em que pese a sua vasta utilização na literatura, os termos licença e outorga não são claramente conceituados na legislação brasileira de telecomunicações. Quanto às licenças, a Lei Geral de Telecomunicações LGT, no caput do seu art. 162, apenas dispõe que A operação de estação transmissora de radiocomunicação está sujeita à licença de funcionamento prévia e à fiscalização permanente, nos termos da regulamentação. Com relação à outorga, o termo é utilizado na LGT para designar o instrumento que assegura ao interessado o direito de concessão ou permissão para prestação de serviços de telecomunicações, ou mesmo autorização para uso de radiofreqüências.

16 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 15 Por sua vez, os conceitos de concessão, permissão e autorização são expressamente discriminados no parágrafo único do art. 83, no parágrafo único do art. 118 e no 1 do art. 131 da LGT, respectivamente: Lei n 9.472/97: Concessão de serviço de telecomunicações é a delegação de sua prestação, mediante contrato, por prazo determinado, no regime público, sujeitando-se a concessionária aos riscos empresariais, remunerando-se pela cobrança de tarifas dos usuários ou por outras receitas alternativas e respondendo diretamente pelas suas obrigações e pelos prejuízos que causar. Permissão de serviço de telecomunicações é o ato administrativo pelo qual se atribui a alguém o dever de prestar serviço de telecomunicações no regime público e em caráter transitório, até que seja normalizada a situação excepcional que a tenha ensejado. Autorização de serviço de telecomunicações é o ato administrativo vinculado que faculta a exploração, no regime privado, de modalidade de serviço de telecomunicações, quando preenchidas as condições objetivas e subjetivas necessárias. A consignação de uma radiofreqüência, faixa ou canal de radiofreqüências é definida no inciso XII do art. 4 do Regulamento de Uso do Espectro de Radiofreqüências como: Anexo à Resolução n 259, de 19 de abril de 2001, da Anatel: o procedimento administrativo da Agência que vincula o uso de uma radiofreqüência, faixa ou canal de radiofreqüências, sob condições específicas, a uma estação de radiocomunicações. Cabe ressaltar que a maioria dos doutrinadores brasileiros salienta a natureza sui generis dos conceitos de concessão, permissão e autorização estatuídos pela LGT. Di Pietro (2005) assinala que eles se afastam da conceituação tradicional do direito administrativo brasileiro e do sistema constitucional. Primeiramente, porque a Lei Geral estabelece uma gradação entre esses institutos em função do grau de participação ou de controle do Poder Público na execução do serviço delegado ao particular, em contraste com a doutrina. Em segundo lugar, porque a doutrina clássica atribui à autorização as características de unilateralidade, discricionariedade e precariedade, incompatíveis com o disposto na LGT, que a define como ato administrativo vinculado. Por esse motivo, ao comentar a definição de autorização estabelecida pela LGT, Di Pietro (2005, p.153) destaca que: a doutrina do direito administrativo brasileiro é praticamente unânime em distinguir autorização e licença pela discricionariedade da primeira e pela vinculação da segunda. No caso de que se trata, tem-se que entender que o vocábulo autorização, na Lei n 9.472, foi utilizado indevidamente, no lugar de licença.

17 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 16 Considerando que as expressões licença e outorga não são claramente definidas na legislação brasileira de telecomunicações, doravante neste trabalho os empregaremos em seu sentido mais amplo, isto é, para designar a permissão conferida pelo Poder Público ao particular para prover serviços ou operar redes de telecomunicações. Convergência tecnológica O Livro Verde Relativo à Convergência dos Setores das Telecomunicações, dos Meios de Comunicação Social e das Tecnologias da Informação e às suas Implicações na Regulamentação, publicado em 1997 pela Comissão Européia 1, caracteriza convergência como: a capacidade de diferentes plataformas de rede servirem de veículo a serviços essencialmente semelhantes, ou a junção de dispositivos do consumidor como o telefone, a televisão e o computador pessoal. Segundo Pereira Filho (2005b, p.5), a conceituação de convergência se funda em dois elementos principais. O primeiro deles é o da substitutibilidade percebida pelo usuário, que deriva da capacidade de que as novas tecnologias dispõem de oferecer os mesmos serviços através de múltiplas plataformas. Esse é caso da comunicação de voz, que pode ser provida tanto por intermédio de telefonia fixa quanto móvel, entre outras plataformas. O segundo é o da integração, que pressupõe a possibilidade de oferecer serviços mais atraentes pela integração de serviços anteriormente distintos, a exemplo do computador pessoal com acesso à banda larga, que dispõe do potencial de servir de suporte para comunicação de voz, vídeo, áudio e dados. Narayan et alii (2004) apontam como os principais fatores tecnológicos que estimulam a convergência: a) o expressivo desenvolvimento das tecnologias sem fio, que têm permitido o aumento da banda útil de radiofreqüências para aplicações de comunicações; b) desenvolvimento de tecnologias e aplicativos multimídia avançados que estão sendo incorporados às redes e equipamentos de comunicações; c) desenvolvimento de plataformas tecnológicas abertas, que ampliam o universo de produtos e serviços colocados à disposição do usuário; d) substituição das redes comutadas a circuito por redes a pacotes, consolidada principalmente sob a forma 1 COMISSÃO EUROPÉIA. Livro Verde Relativo à Convergência dos Setores das Telecomunicações, dos Meios de Comunicação Social e das Tecnologias da Informação e às suas Implicações na

18 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 17 do crescimento do uso da tecnologia IP 2 ; d) desenvolvimento de equipamentos terminais de múltiplo uso, e e) possibilidade de uso de uma mesma rede para provimento de uma grande variedade de serviços. Embora não haja definição universal do que seja convergência, é unânime a concepção de que se trata de fenômeno que não pode ser analisado somente a partir da sua vertente tecnológica, pois traz consigo implicações de natureza regulatória e de mercado, que se encontram entrelaçadas. Ademais, é possível vislumbrá-la sob as diversas dimensões da cadeia produtiva do mercado de telecomunicações, incluindo o provimento de serviços, a industrialização de equipamentos terminais e a operação das redes de distribuição de sinais, conforme ilustrado no diagrama na figura 1.1. Provedores de Serviços Equipamentos terminais TV a cabo Telefonia móvel Computador Telefone fixo Energia elétrica Radiodifusão Telefone celular Set-top box Telefonia fixa Televisão Estratégia de mercado Infra-estrutura de distribuição Tarifa plana Pacote Cabo de energia Fibra ótica Microondas Cabo coaxial Operação integrada Fusões/ incorporação Satélite Par trançado Figura 1.1 Dimensões do fenômeno da convergência tecnológica Fonte: adaptado de Narayan et alii (2004) Regulamentação. Lisboa: Anacom, p.9. [on line] Disponível na Internet via WWW. URL: (Consultado em ). 2 Acrônimo de Internet Protocol.

19 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 18 No que concerne aos equipamentos terminais, a convergência pode ser ilustrada pela proliferação de aparelhos capazes de executar funções que anteriormente demandavam dispositivos específicos. É o caso dos telefones celulares que permitem, além da comunicação de voz, a recepção de programações de TV e a comunicação pela Internet. A mesma tendência tem sido observada nas infra-estruturas de distribuição, com a rápida migração para redes baseadas no protocolo IP, que permitem o tráfego de conteúdos de naturezas diversas. Em contraste, as infra-estruturas de acesso a chamada última milha se diversificaram. Enquanto as redes de acesso em meio guiado mais populares empregam tecnologias como o DSL 3, o modem-cabo e o FTTH 4, as soluções sem fio oferecem várias outras opções de comunicação. A conseqüência desse cenário é que grande parte dos usuários já dispõem de alternativas para a tecnologia de última milha no provimento dos serviços de banda larga, comunicação de voz e televisão por assinatura. Em relação à evolução dos mercados, a convergência promoveu drásticas transformações ao permitir que segmentos específicos que não competiam entre si pudessem ser integrados. Esse movimento decorreu, dentre outros motivos, do fenômeno da substituição fixo-móvel, que induziu as operadoras de telefonia fixa a buscar novos nichos de mercado, como a comunicação de longa distância, provimento de banda larga e oferta de conteúdos audiovisuais. Dessa forma, a necessidade de diversificação de mercado e de atração de novos clientes atuam como fatores que incentivam e realimentam a convergência, sobretudo porque o usuário passou a ter expectativa crescente de contar com serviços integrados. Assim, criou-se ambiente propício tanto para o crescimento de ofertas de pacotes triple-play 5 quanto para a aceleração do processo de fusões e aquisições de provedores de serviços, operadores de infra-estrutura e fabricantes de equipamentos, que até há alguns anos pertenciam a grupos empresariais distintos. Essas mudanças foram sintetizadas no diagrama ilustrado na figura 1.2, que assinala que a estrutura 3 Acrônimo de Digital Subscriber Line, que representa a família de tecnologias que permitem a transmissão digital de dados através da rede de telefonia fixa. 4 Acrônimo de Fiber-to-the-Home, tecnologia de última milha de serviços de comunicação de dados através de fibras ópticas. 5 Conceito que remete à prática de mercado de ofertar ao consumidor, em um mesmo pacote comercial, os serviços de telefonia, acesso de banda larga à Internet e televisão por assinatura.

20 José de Sousa Paz Filho Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações UnB 19 vertical dos mercados do final do século XX migrou para o ambiente horizontalizado de convergência no novo milênio. Serviço TV a cabo Serviço Aplicações multimídia ( , TV, web, voz) Rede Telefonia fixa Rede Redes da nova geração (NGN) Acesso Telefonia móvel Acesso Radio difusão 2G 3G 4G xdsl Serviço Fixo TV a Cabo Terminal Radiodifusão Terminal Híbridos (fixo-móvel, celular-tv, 3G-Wimax, PDA) Figura 1.2 Evolução nos mercados promovida pela convergência Fonte: adaptado de Pereira Filho (2006) e Singh (2007) Sob o prisma da regulação, um das principais implicações da convergência consiste na gradual submissão da prestação dos serviços de telecomunicações a regimes de licenciamento simplificados, conforme será explorado posteriormente neste trabalho. Por sua vez, do ponto de vista do consumidor, o editorial publicado pelo jornal The New York Times, em 13 de agosto de 2006, refletiu com clareza e concisão o sentimento do novo usuário dos serviços de comunicação eletrônica perante a convergência: A televisão se desintegrou. Tudo que restou foi o telespectador. Neutralidade tecnológica Segundo Narayan et alii (2004), entende-se como neutralidade tecnológica a capacidade de que o operador de telecomunicações dispõe para escolher a tecnologia, a infra-estrutura e os equipamentos que serão empregados por ele e por seus usuários na prestação de determinado serviço. Conquanto seja usual a associação entre neutralidade tecnológica e neutralidade de serviços, tais conceitos não se confundem. Um caso típico de

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