PROGRAMA FORNECER COMPRAS PÚBLICAS PARA MICRO E PEQUENAS EMPRESAS: LICITAÇÕES COMO POLÍTICA PÚBLICA

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1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 16, 17 e 18 de abril de 2013 PROGRAMA FORNECER COMPRAS PÚBLICAS PARA MICRO E PEQUENAS EMPRESAS: LICITAÇÕES COMO POLÍTICA PÚBLICA Nizani Bonamigo Torres Lourenço Mayer Paulo Roberto Sbaraini Lunardi

2 2 Painel 48/180 Experiências inovadoras na gestão de compras e contratos PROGRAMA FORNECER COMPRAS PÚBLICAS PARA MICRO E PEQUENAS EMPRESAS: LICITAÇÕES COMO POLÍTICA PÚBLICA Nizani Bonamigo Torres Lourenço Mayer Paulo Roberto Sbaraini Lunardi RESUMO O Programa Fornecer Compras Públicas para Micro e Pequenas Empresas tem como objetivo explorar a demanda por bens e serviços do Estado do Rio Grande do Sul para fomentar as micro e pequenas empresas, de forma a garantir acesso ao mercado de Compras Governamentais. Visa também a fazer uso do Poder das Compras como política de desenvolvimento econômico regional, de forma sustentável, de distribuição de renda e de diminuição das desigualdades sociais, gerando, concomitantemente, economicidade nas licitações. Desenvolvido pela SARH e executado pela Subsecretaria da Administração Central de Licitações CELIC, o Programa conta com apoio técnico do Sebrae-RS. Entre novembro de 2011 e abril de 2013, o Programa capilarizou mais de R$ 25 milhões em recursos, sendo mais de R$ 16 milhões exclusivamente para MPE s. Ao mesmo tempo, a economia gerada com o modelo de compras descentralizadas ultrapassa R$ 12 milhões. Somente em 2012, 656 empresas participaram das licitações do Programa e 150 venceram os certames. A implantação do Programa Fornecer e a estratégia de descentralização das licitações estão inseridas no âmbito da Remodelação da Celic, projeto estratégico do Governo do Estado. Palavras-chave: Compras públicas. Política de desenvolvimento econômico regional. Licitações, micro e pequenas empresas.

3 3 1 BREVE HISTÓRICO DO TRATAMENTO DISPENSADO ÀS MICRO E PEQUENAS EMPRESAS NO BRASIL Desde os anos 80, as microempresas e as empresas de pequeno porte têm sido contempladas no ordenamento jurídico brasileiro com um tratamento favorecido. Antes mesmo da promulgação da atual Carta Magna, em pleno período de transição democrática no Brasil, foi promulgada, em 27 de novembro de 1984, a Lei 7.256, que seria então o marco na introdução da figura da microempresa em nosso ordenamento jurídico. Com o tempo surgiram discussões acerca da necessidade de adoção de um tratamento diferenciado e mais benéfico para esse segmento. Surgiu então, no escopo do último governo militar, a primeira definição legal de microempresa. Em 7 de novembro de 1984 publicou-se o Decreto , que dispôs sobre a criação e funcionamento do conselho de desenvolvimento das micro, pequenas e médias empresas. Surge também, nos cenários administrativo, político, econômico e jurídico, a empresa classificada como de pequeno porte. Posteriormente, houve a conquista dos artigos 170, IX e 179 da Constituição Federal de 1988, que positivaram na nossa Lei Máxima o tratamento simplificado, diferenciado e favorecido para os pequenos negócios no âmbito da Ordem Econômica Nacional. Em 5 de dezembro de 1996, o Simples, instituído pela Lei 9.317, revolucionou o tratamento tributário dispensado a essas empresas, com resultados extremamente positivos no que tange à formalização de empresas e postos de trabalho. Mas, alguns anos depois, sua eficácia foi se perdendo por uma série de distorções, como a falta de atualização das faixas de enquadramento, que causou a majoração artificial das alíquotas para as empresas optantes por este sistema de tributação, assim como reiterada exclusão de atividades deste regime. Já em 5 de outubro de 1999, temos a promulgação da Lei 9.841, conhecida como Estatuto da Micro Empresa e Empresa de Pequeno Porte, regulamentada pelo Decreto de 19 de maio de Este Estatuto não trouxe ao segmento benefícios de ordem fiscal.

4 4 Em 2003, com a Reforma Tributária em pauta, tinha-se uma ameaça às conquistas obtidas pelos pequenos negócios no Brasil. Não obstante, com tal reforma, surge também a oportunidade de reformas a serem realizadas em prol do segmento. Por meio da Emenda Constitucional n 42, de 19 de dezembro de 2003, ocorreu uma importantíssima modificação no Art. 146 da Constituição Federal, que ali acrescentou um novo tema a ser alvo de Lei Complementar: a definição de tratamento diferenciado, simplificado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, prevendo ainda, em seu parágrafo único o cadastramento único de contribuintes e o regime unificado de arrecadação de tributos. Em vista desta modificação, mais de 6000 empresários, lideranças das micro e pequenas empresas, representantes da sociedade civil organizada e do poder público realizaram inúmeras discussões até a promulgação da Lei Complementar 123 de 14 de dezembro de 2006, instituindo então, o Estatuto Nacional nas Micro e Pequenas e Pequenas Empresas, também chamado de Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas. A Lei Geral agrega em seu texto inúmeros incentivos ao segmento, inclusive tributários. Na parte tributária, é criado o Simples Nacional (Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Espresas de Pequeno Porte) ou Super Simples, como também é conhecido, para diferenciá-lo do antigo Simples, criado pela Lei 9.317/96. A Lei Complementar Federal 123/06, em seu Capítulo V, arts. 42 a 49, dispensou um tratamento diferenciado e favorecido para as micro e pequenas empresas nas licitações públicas. Passamos agora, a analisar brevemente esses artigos. Os arts. 42 e 43 do referido Estatuto, facultam ao licitante qualificado como microempresa ou empresa de pequeno porte, fazer a prova da regularidade fiscal apenas para efeito de assinatura do contrato. Os documentos correspondentes devem ser apresentados mesmo que contenham alguma restrição, uma vez que essas empresas terão concedido um prazo de dois dias úteis, prorrogáveis por igual período, a critério da Administração, para promoverem o saneamento das certidões defeituosas.

5 5 Os arts. 44 e 45 da LC 123/06 deliberam em favor dessas empresas o direito de preferência, em caso de empate de propostas. Deve-se entender como empate, conforme o disposto no 1º do art. 44, aquelas situações em que as propostas apresentadas pelas microempresas e empresas de pequeno porte sejam iguais ou até 10% (dez por cento) superiores à melhor proposta mais bem classificada, sendo que, na modalidade pregão, esse percentual fica reduzido para até 5% (cinco por cento). O art. 46 trata da cédula de crédito microempresarial. Salienta-se que este dispositivo ainda se encontra pendente de regulamentação. Os arts. 47 e 48 deliberam sobre a possibilidade da União, dos Estados e dos Municípios, concederem um tratamento diferenciado e simplificado nas licitações públicas com vistas à promoção do desenvolvimento econômico e social, a ampliação da eficiência das políticas públicas e o incentivo à inovação tecnológica. Para tanto, coloca uma ressalva, que o ente regulamente esse tratamento diferenciado através de lei própria. O tratamento diferenciado de que trata o art. 47 é explicitado no art. 48, que prevê a realização de processo licitatório: (I) destinado exclusivamente à micro e pequenas empresas nas contratações cujo valor seja de até R$ ,00 (oitenta mil reais); (II) em que seja exigida dos licitantes a subcontratação de até 30% (trinta por cento) do objeto para micro e pequenas empresas; (III) em que se estabeleça cota de até 25% (vinte e cinco por cento) do objeto para contratação de microempresas e empresas de pequeno porte, em certames de bens e serviços de natureza divisível. E por fim, no art. 49 do Estatuto, são colocados os limites para a concretização do tratamento diferenciado dos arts. 47 e 48. Por conseguinte, passa-se agora para a definição do que são consideradas microempresas e empresas de pequeno porte, conforme a Lei Complementar 123/2006.

6 6 2 DEFINIÇÃO DE MICRO E PEQUENAS EMPRESAS CONFORME LC 123/06 Como visto anteriormente, em 1º de janeiro de 2007 entrou em vigor a LC 123/06, também conhecida como a Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas. Esta Lei foi o marco da conquista do segmento, pois pela primeira vez, conseguiu-se colocar em uma mesma legislação incentivos fiscais e não fiscais e melhor, tal Lei, tendo status de Lei Complementar à Constituição Federal de 1988, restou então evidenciada no topo de nosso ordenamento jurídico, desta forma, impedindo que a mesma seja alvo de leis ordinárias ou medidas provisórias por parte do Estado, conferindo com isso maior segurança jurídica ao setor. Esta Lei tem em seu corpo 89 (oitenta e nove) artigos divididos em 14 (catorze) capítulos. Cada um destes capítulos trata de um assunto de incentivo ao segmento das micro e pequenas empresas, onde dão os parâmetros gerais sobre o assunto, que em sua maioria, serão alvo de Decretos Legislativos que farão a sua regulamentação. A definição do que são hoje microempresas e o que são pequenas empresas, ou empresas de pequeno porte, se encontra no capítulo II da LC 123/06, em seu artigo 3º, conforme texto transcrito abaixo: Art. 3 o Para os efeitos desta Lei Complementar, consideram-se microempresas ou empresas de pequeno porte a sociedade empresária, a sociedade simples, a empresa individual de responsabilidade limitada e o empresário a que se refere o art. 966 da Lei no , de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), devidamente registrados no Registro de Empresas Mercantis ou no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, conforme o caso, desde que: I - no caso da microempresa, aufira, em cada ano-calendário, receita bruta igual ou inferior a R$ ,00 (trezentos e sessenta mil reais); e II - no caso da empresa de pequeno porte, aufira, em cada ano-calendário, receita bruta superior a R$ ,00 (trezentos e sessenta mil reais) e igual ou inferior a R$ ,00 (três milhões e seiscentos mil reais). Desta forma, aqui se encontra a definição do que são hoje micro e pequenas empresas, inclusive para fins fiscais. O próximo item a ser analisado, é a extrafiscalidade vista como forma de concretização do princípio da igualdade.

7 7 3 A IMPORTÂNCIA DOS PEQUENOS NEGÓCIOS PARA O BRASIL As microempresas e as empresas de pequeno porte são, hoje, de suma importância para o Brasil e para o mundo. Este segmento da economia atua como agente de inclusão social e econômica por gerar postos de trabalho e renda para os envolvidos, tornando-se sustentáculo da livre iniciativa e da democracia no País. Elas geram emprego, renda, cidadania e autoestima para os cidadãos que buscam no trabalho a sua ocupação e sua valorização como indivíduo. Os micro e pequenos negócios participam exaustivamente da economia do país, servindo como ponto de equilíbrio entre o desenvolvimento social e econômico. Em países mais desenvolvidos e com boa distribuição de renda, a participação no PIB destes negócios acontece em percentual equilibrado ao das grandes empresas, o que no Brasil chega somente próximo ao patamar de 20%. Sendo nosso país marcado pelo dinamismo e heterogeneidade, este segmento possui importante função social e se destaca pela sua fácil adequação a mudanças e peculiaridades regionais, econômicas, sociais e culturais, exercendo um importante papel no desenvolvimento das regiões em que se localizam. Fortalecendo estes empreendimentos, eles têm um grande potencial para contribuir com o País no combate à pobreza, através da geração de trabalho e melhor distribuição de renda. Este fortalecimento tem ainda como ponto relevantíssimo a consequente redução da informalidade, acarretando o incremento da atividade produtiva nacional e tendo como resultado a ampliação de oportunidades e da base de arrecadação de impostos e simplificação, desburocratização e justiça social. Vale ressaltar também que o fomento aos pequenos negócios tem se mostrado um importante meio de incrementar a competitividade nacional, com as Unidades-membro se utilizando deste segmento em verdadeiras políticas de estado, inserindo-as em sua estrutura institucional. Em números, tamanha é a importância dos micro e pequenos negócios para o Brasil que eles representam 99% das empresas formalmente estabelecidas, gerando mais de 60% dos empregos formais e cerca de 20% do PIB.

8 8 Do ponto de vista da competitividade, apesar dos grandes avanços obtidos pelos pequenos e micro negócios com a aprovação da Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas (LC 123/06), ainda inexiste uma relação de equilíbrio entre estas e as grandes empresas e, principalmente, elas ainda estão diretamente expostas à competição desleal e predatória das empresas que ainda operam na informalidade. Em relação a estas últimas, estima-se que mais de 12 milhões de negócios ainda operam na informalidade, sendo que a maioria delas não tem movimento econômico suficiente para suportar o peso da carga tributária e da burocracia para formalização. Por fim, a busca da competitividade sistêmica da economia, por meio do estabelecimento do equilíbrio das relações das pequenas empresas com os grandes grupos econômicos e com o Estado, só acontecerá, na prática, se reconhecida e observada a importância destes negócios para o Brasil e para o mundo e junto com este reconhecimento, vier também, o justo tratamento para o segmento. 4. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA E REGULAÇÃO DO ESTADO 4.1 Intervenção do Estado na Economia A Constituição Federal de 1988 não é tão clara quanto às anteriores no tocante aos modos de atuação do Estado na economia. Ela fala em exploração direta da atividade econômica pelo Estado e do Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica. Isso quer dizer que o Estado pode ser um agente econômico e um agente disciplinador da economia. Dessa forma, pode-se manter, em face da atual Constituição, a mesma distinção anteriormente adotada por outras Cartas Magnas brasileiras, onde, são reconhecidas duas formas de ingerência do Estado na ordem econômica: a participação e a intervenção. 1 Tanto a participação quanto a intervenção constituem instrumentos pelos quais o Poder Público ordena, coordena e atua em observância aos princípios da ordem econômica, tendo em vista a realização de seus fundamentos e de seu fim. 2 1 SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 34ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2011, p Idem. p. 806.

9 9 A doutrina costuma indicar várias modalidades possíveis de atuação estatal na economia. Frequentemente é empregada a expressão intervenção no domínio econômico num sentido amplo para abranger todas as formas de atuação do Estado na economia. Acertadamente, Eros Roberto Grau 3, ao adequar o uso do vocábulo intervenção para referir atuação estatal no campo da atividade econômica em sentido estrito (domínio econômico), classificou em três as modalidades de intervenção: intervenção por absorção ou participação; intervenção por direção; e por último, intervenção por indução. No primeiro caso, o Estado intervém no domínio econômico, ou seja, no campo da atividade econômica em sentido estrito. Nesse caso, o Estado irá desenvolver uma ação como agente (sujeito) econômico. Quando o Estado realiza tal intervenção por absorção, o mesmo assume integralmente o controle dos meios de produção e/ou troca em determinado setor da atividade econômica em sentido estrito, atuando em regime de monopólio. Já no caso da intervenção por participação, o Estado assume o controle de parte (parcela) dos meios de produção e/ou troca em determinado setor da atividade econômica em sentido estrito. Dessa forma, o Estado atua em regime de competição com empresas privadas que permanecem a exercitar suas atividades nesse mesmo setor. Já nos outros dois casos (direção e indução), o Estado intervirá sobre o domínio econômico, isto é, sobre o campo da atividade econômica em sentido estrito. Desenvolverá ação como regulador dessa atividade. Quando o faz por direção, o Estado exerce pressão sobre a economia, estabelecendo mecanismos e normas de comportamento compulsório para os sujeitos da atividade econômica em sentido estrito. Já quando o faz por indução, o Estado manipula os instrumentos de intervenção em consonância e na conformidade das leis que regem o funcionamento do mercado. Então, como o Estado é colocado em posições bem distintas quando intervém no domínio econômico e quando intervém sobre o domínio econômico, bem apartadas entre si, também serão as normas de intervenção por direção e as normas de intervenção por indução. 3 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de ª ed., São Paulo: Malheiros, 2006, p. 148.

10 10 No caso das normas de intervenção por direção estamos diante de comandos imperativos, dotados de cogência, impositivos de certos comportamentos a serem necessariamente cumpridos pelos agentes que atuam no campo da atividade econômica em sentido estrito inclusive pelas próprias empresas estatais que a exploram. Uma norma típica de intervenção por direção é a que instrumenta controle de preços, para tabelá-los ou congelá-los. 4 Por outro lado, no caso das normas de intervenção por indução, defrontamo-nos com preceitos que, embora prescritivos, não são dotados da mesma carga de cogência que afeta as normas de intervenção por direção. Tratam as normas de intervenção por indução, de normas positivas. Não, contudo, no sentido de suprir a vontade de seus destinatários, mas sim, de levá-lo a uma opção econômica de interesse coletivo e social que transcende os limites do individual. Nelas, a sanção, tradicionalmente manifestada como comando, é substituída pelo expediente do convite, ou, como averba Washington Peluso Albino de Souza, de incitações, dos estímulos, dos incentivos de toda ordem, oferecidos pela lei, a quem participe de determinada atividade de interesse geral e patrocinada, ou não, pelo Estado. Se adesão a ela manifestar, no entanto, resultará juridicamente vinculado por prescrições que correspondem aos benefícios usufruídos em decorrência dessa adesão Regulação do Estado Existem muitas tentativas de elaborar um conceito ou uma definição satisfatória de Regulação. Tomada como uma modalidade de política econômica interessa ao Direito Econômico, que a localiza no funcionamento do mercado, com todas as suas implicações, e o modo pelo qual ali se faz presente o Estado, já então como órgão regulador e não como órgão regulamentador ou planejador. 6 O ato regulador é de natureza originariamente política pois é expressão de poder. Nessa posição, politiza o ato econômico na definição da política econômica. O Direito Econômico dele irá se ocupar quando o mesmo estiver juridicizado sob a forma de ato jurídico-político-econômico. 7 4 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de p GRAU, Eros Roberto. p SOUZA, Washington Peluso Albino de. Primeiras Linhas de Direito Econômico. p Idem. p. 342.

11 11 Preceitua o art. 174, da Constituição Federal de 1988: Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. Examinando-se a regra acima exposta, verifica-se que o Estado deve atuar dispondo sobre e regulando a atividade econômica. Competência normativa para tanto se encontra reiterada no art. 24, I, da Constituição Federal. A fiscalização, como toda fiscalização, pressupõe a regulação e é desenvolvida em torno de um objeto. Fiscalizar, no contexto do art. 174, significa prover a eficácia das normas produzidas e medidas encetadas, pelo Estado, no sentido de regular a atividade econômica. 8 Incentivo, como função normativa e reguladora da atividade econômica pelo Estado, traz a ideia de Estado promotor da economia. É o velho fomento, conhecido dos nossos ancestrais, que consiste em proteger, estimular, promover, apoiar, favorecer e auxiliar, sem empregar meios coativos, as atividades particulares que satisfaçam necessidades ou conveniências de caráter geral. A própria Constituição já determinou apoio, estímulo e favorecimento a atividades específicas: o cooperativismo e o associativismo, as microempresas, nos termos dos arts. 174, 3º e 4º, e 179. O planejamento de que trata o art. 174, é o planejamento do desenvolvimento econômico nacional. O que prega a Constituição é que a União elaborará planos nacionais e regionais de desenvolvimento econômico e social, planos que deverão ser aprovados pelo Congresso Nacional, com sanção do Presidente da República. Os planos nacionais serão executados pela União e deverão ainda compreender os planos regionais, a quem compete a execução aos organismos regionais. 8 SILVA. José Afonso. p. 810.

12 12 5 A POLÍTICA PÚBLICA CONSTITUCIONAL CRIADA PARA AS MICRO E PEQUENAS EMPRESAS A Ordem Econômica, de acordo com o art. 170 da Constituição Federal de 1988, é fundada na valorização do trabalho e na livre iniciativa e tem como finalidade assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social. Em decorrência, pode-se afirmar que a Ordem Econômica possui dois fundamentos: a valorização do trabalho e a livre iniciativa. E a finalidade da Ordem Econômica, com tais fundamentos, é ainda mais precisa: assegurar a existência digna a todos tendo como paradigmas os condicionamentos e regras da justiça social. Dentre os princípios a serem observados pela Ordem Econômica, seja na abordagem de seus fundamentos, seja na perseguição de suas finalidades, seja na valoração dos ditames da justiça social, está o tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. Percebe-se, então, que a Constituição Federal de 1988 traçou inequívoca política pública em relação às microempresas e às empresas de pequeno porte. Na interpretação do Supremo Tribunal Federal, toda política pública de assento constitucional tem prioridade sobre qualquer outra e deve ser implementada pelo Poder Público, relativamente aos direitos econômicos, sociais e culturais. O sentido de prioridade e de premência, conferido ao tema pela Constituição, foi, com certeza, inspirado na realidade socioeconômica de nosso país. Na justificativa que acompanhou a remessa do projeto de lei complementar, no início de 2004, e que dois anos depois viria a se tornar a LC 123/06 (Estatuto Nacional das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte), assinalava que as receitas das micro e pequenas empresas, no ano de 2001, totalizaram a quantia de R$ 168,2 bilhões. Em estudo realizado à época, foi apontado que cerca de mais de um milhão dessas empresas eram do tipo empregadora, ou seja, possuíam pelo menos um empregado com carteira assinada. Esse estudo apontou também que essas empresas eram preponderantemente familiares, onde havia mais de 926 mil famílias envolvidas, com seus membros participando da empresa na condição de proprietários e sócios. 9 9 PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restelatto. Políticas Públicas nas licitações e contratações administrativas. Belo Horizonte: Fórum, p. 128 e 129.

13 13 Tal política, reduzida a termo legal em 2006 com a criação da Lei Complementar 123, adquiriu um sentido de orientação estratégica para que o administrador público, por meio dessas diretrizes legais, possa implementar a nova política pública que visa a ampliação de emprego e renda e a redução de desigualdades regionais. A referida Lei Complementar, partindo do pressuposto constitucional que assegura o tratamento jurídico diferenciado às microempresas e empresas de pequeno porte, propõe-se justamente a fomentar a atuação de empresas de menor porte econômico, estabelecendo regras que ampliam as oportunidades de acesso às licitações e contratações de compras, obras e serviços pela Administração Pública, visando que as mesmas tenham mais competitividade na contratação com entidades públicas. Dessa forma, o procedimento da licitação passa a ser usado também como fonte geradora de emprego e renda para a sociedade e de desenvolvimento locais, o que, tecnicamente, chamamos de uso do poder de compras governamentais. 10 O Estado, por intermédio do seu poder de compra, pode e deve intervir na realidade local, com vista à redução do desemprego, o incentivo ao ingresso na economia formal e o aumento de oportunidades sociais e econômicas. Este poder já foi absorvido pela experiência internacional, mas tem sido pouco explorado no Brasil. No contexto socioeconômico, o uso político do poder de compra do Estado é um mecanismo justificável e muito valioso para desenvolver políticas públicas voltadas para o desenvolvimento local. Vejamos nossa experiência no Rio Grande do Sul. 10 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. O município contratando com a micro e pequena empresa. Brasília: Sebrae, 2009, p. 23

14 14 6 PROGRAMA FORNECER COMPRAS PÚBLICAS PARA MICRO E PEQUENAS EMPRESAS O Estado do Rio Grande do Sul regulamentou, em abril de 2011, através da Lei Estadual nº , o capítulo de compras governamentais da Lei Geral da Micro e Pequena Empresa. Com base na nova legislação, o Governo do Estado, através da Secretaria de Administração e Recursos Humanos, em parceria com o Sebrae/RS, criou o Programa Fornecer Compras Públicas para Micro e Pequenas Empresas, que visa priorizar as micro e pequenas nas compras governamentais do Estado. O Programa Fornecer iniciou pelas compras de produtos alimentícios para as casas prisionais do Estado. Essas casas prisionais estão localizadas em 78 municípios distribuídos por todo Estado do Rio Grande do Sul. Anteriormente ao Programa Fornecer, esses 78 municípios eram divididos em quatro grandes regiões de fornecimento, cada uma com por volta de vinte municípios. Essa divisão em quatro regiões apresentava a problemática de, devido ao fato de as regiões serem muito grandes e abrangentes, que essa divisão dificultava a participação de pequenos fornecedores no processo licitatório, uma vez que não tinham capacidade de produção e fornecimento e também, não possuíam a estrutura logística necessária, já que a entrega dos itens é diária. Dessa forma, o resultado era um pequeno número de fornecedores com capacidade de atender às demandas do Estado, ocasionando que o fornecimento daqueles itens era sempre realizado pelas mesmas grandes empresas situadas em Porto Alegre e Região Metropolitana. Para conseguirem fazer frente à extensão territorial, essas grandes empresas subcontratavam micro e pequenas empresas sediadas nos municípios, pagando a elas valores muito inferiores aos contratados com o Estado. Ou seja, eram muitas vezes atravessadores, que venciam as licitações pela falta de concorrência e com preço elevado em relação ao mercado e à escala de fornecimento. Dessa forma, o Programa Fornecer surgiu para revolucionar a forma que o Governo do Estado contratava, e definiu um novo modelo para as licitações de alimentação. As principais mudanças do Programa foram:

15 15 Os certames licitatórios ocorreriam em cada um dos municípios onde há locais de entrega, através da utilização do pregão presencial; A Lei Geral das MPEs seria amplamente utilizada, se realizando licitações exclusivas para micro e pequenas empresas em todas contratações de até R$ ,00; A implantação do Programa ocorreria por etapas tanto em relação ao número de itens quanto à abrangência territorial, dado o volume de trabalho que incorreria e à mudança de cultura a ser estabelecida junto às MPEs. A implantação ocorreria primeiramente nas regiões menos favorecidas economicamente no Estado do Rio Grande do Sul, com menor IDH. 6.1 Programa Fornecer Primeira Etapa A primeira etapa do Programa foi implantada em 22 municípios das Regiões Central, Fronteira Oeste, Campanha, Jacuí-Centro e Alto Jacuí do Rio Grande do Sul, que compreende a Região 2 de fornecimento de alimentação. Dentre as quatro regiões, a Região 2 é a que apresenta menor média de desenvolvimento socioeconômico, segundo o IDESE/FEE-RS. Entre julho e outubro de 2011, foram realizados 44 pregões presenciais, dois em cada município. Os primeiros alimentos licitados de forma exclusiva foram os itens de panificação e leites, que abastecem as casas prisionais, unidades da Fundação de Proteção Especial do Rio Grande do Sul (FPERGS) e hospital da Brigada Militar em Santa Maria. Os resultados dessa etapa foram economia para o Estado com a compra de pão e leite, em seis meses (nov/11 a abr/12), na ordem de R$ ,60. Em percentual, a economia chegou a 42,18% em relação ao valor gasto no registro de preços vigente entre mai/11 e out/11. Tal economia superou em quase 30% a meta estipulada, que era de R$ ,00. Nessa etapa, o Estado injetou R$ ,60, regionalmente, na compra de pão de leite durante a vigência do registro de preços, sendo que R$ ,60 foram destinados à micro e pequenas empresas.

16 16 Os valores pagos aos fornecedores ficaram nos municípios, fomentando a economia local e contribuindo para o desenvolvimento das empresas ali estabelecidas. Os valores que eram pagos até então para duas empresas (uma para o fornecimento de pão, e outra para o leite, nos 22 municípios), foram pulverizados em pagamentos para 35 microempresas e empresas de pequeno porte sediadas em cada um dos municípios da região, contribuindo para a distribuição de renda. 6.2 Programa Fornecer Segunda Etapa Após a bem-sucedida implantação, em 2011, no primeiro semestre de 2012 o Programa Fornecer foi expandido. Foram licitados de forma diferenciada para MPE S itens de panificação e laticínios em todos os municípios do Estado onde há fornecimento de alimentação para as Casas Prisionais. Além disso, foram licitados também os itens de carnes, embutidos e ovos para os 22 municípios contemplados na primeira etapa do Programa (Regiões Central, Fronteira Oeste, Campanha, Jacuí-Centro, e Alto Jacuí). No total, foram 176 pregões presenciais, sendo 80% desses pregões destinados exclusivamente à participação de micro e pequenas empresas. Os resultados dessa etapa foram extraordinários. O Estado economizou, em seis meses (maio a outubro de 2012), R$ ,54. Em percentual, a economia chegou a 46,64% em relação aos preços registrados entre mai/11 e out/11. Foram injetados R$ ,92, regionalmente, durante a vigência do registro de preços, sendo que R$ ,44 foram para micro e pequenas empresas. O número de fornecedores, nessa etapa, passou de 4 para 87, novamente distribuindo a renda entre várias micro e pequenas empresas. 6.3 Programa Fornecer Terceira Etapa No segundo semestre de 2012 foram licitados de forma diferenciada para MPE S itens de panificação, laticínios e carnes/ovos/embutidos em todos os 78 municípios do Estado onde há fornecimento de tais itens licitado através da Celic. Além disso, foram licitados alimentos não-perecíveis para os 22 municípios contemplados na primeira etapa do Programa.

17 17 Foram necessárias 11 semanas percorrendo o Estado para cumprir o calendário de licitações dessa etapa (entre 14 de agosto e 26 de outubro). Seis equipes de pregoeiros e apoios da Celic viajaram, concomitantemente para cumprir o calendário de pregões presenciais. No total, foram 165 pregões presenciais. Economia para o Estado em seis meses (novembro de 2012 a abril de 2013): R$ ,78. Em percentual, a economia chega a 25,27% em relação aos preços registrados entre mai/11 e out/11. O Estado capilarizou recursos na ordem R$ ,40 regionalmente, na compra de pão, leite, carnes/ovos/embutidos e nãoperecíveis durante a vigência do registro de preços. Das licitações que passaram a ser descentralizadas nessa fase, o número de fornecedores passou de 2 para 73. Empresas participantes: CONCLUSÃO O Estado não é fim, mas sim um dos meios pelos quais o homem realiza o seu aperfeiçoamento físico, moral e intelectual, e isso é que justifica a existência do Estado. Para a realização de tais objetivos o Estado necessita prestar serviços para os cidadãos e para a sociedade, e nessa prestação são consumidos bens e serviços que o Estado não possui e, notadamente, deverão ser então buscados no mercado. Tal busca se perfectibilizará através das licitações, vistas em sua forma genérica, através das quais o Estado irá satisfazer suas necessidades, dentro de um rito pré-determinado. Diante do grande volume de licitações a serem realizadas por todo o poder público (Estados, Municípios, União, suas autarquias, fundações, etc), por que não reservar parte desses contratos visando o desenvolver os municípios e regiões, priorizando micro e pequenas empresas localizadas nesses territórios? Nesta perspectiva revolucionária e possível é que existe o Programa Fornecer, viabilizando de forma fática a utilização da licitação diferenciada para as Micro e Pequenas Empresas, gerando desenvolvimento na região, potencializando sua economia e incentivando a capacitação destas empresas em relação ao produto que ofertam, bem como propiciando a existência de um verdadeiro competitório.

18 18 Cabe aqui, a análise de cada um dos acima citados pontos a prática sistemática na forma de constituição de um Programa de Governo, elevado pelo próprio Controle Interno do Estado do Rio Grande do Sul a Programa de Estado. Tal significa que não se poderá realizar mais licitações de grande porte para a alimentação, considerando os resultados obtidos tanto os relativos à economicidade como os que atingem a sociedade. A demanda criada através deste novo mercado para as micro e pequenas empresas tende a estimular as empresas locais a melhorarem a qualidade de seus bens, serviços e obras e ainda, pode incentivar a formação de parcerias e arranjos produtivos locais, com crescentes ganhos para a economia e o desenvolvimento locais. O desenvolvimento econômico local traz benefícios diretos, como a oportunidade de emprego e renda e a melhora da infraestrutura local e dos serviços básicos. A realização do Fornecer é a comprovação de que através do procedimento licitatório, de algo considerado formalista por excelência, o Estado foi capaz de realizar gestão pública, fazendo com que a economicidade alcançada possa ser reordenada, ou seja, o que era para o custeio do apenado passa a poder ser utilizado como investimento, o que se traduz em melhorias nas casas prisionais e nas condições gerais do apenado. Assim, verifica-se que através do processo de contratação pelo poder público é realizada uma política efetiva que viabiliza estratégias locais de desenvolvimento econômico sustentável, gera emprego e renda e contribui para a erradicação da pobreza com diminuição das desigualdades sociais. O Programa Fornecer Compras Públicas para Micro e Pequenas Empresas é a utopia levada ao possível, comprovando que licitação é essencialmente matéria de gestão pública e que é instrumento valioso e essencial para que o Estado cumpra sua missão maior: promover o bem estar do cidadão, seu progresso e sua felicidade de existir, onde a oportunidade existe para todos, coroando assim o princípio da igualdade.

19 19 REFERÊNCIAS BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 1ª ed., Rio de Janeiro: Forense, Curso de Direito Constitucional. 11ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. O município contratando com a micro e pequena empresa. Brasília: Sebrae, GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de ª ed., São Paulo: Malheiros, MILESKI, Hélio Saul. O Controle da Gestão Pública. 2ª ed., Belo Horizonte: Editora Fórum, PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restelatto. Políticas Públicas nas licitações e contratações administrativas. Belo Horizonte: Fórum, SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 34ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, SOUZA, Washington Peluso Albino de. Primeiras Linhas de Direito Econômico.

20 20 AUTORIA Nizani Bonamigo Torres A autora é Auditora do Tribunal de Contas do Estado do RS; Subsecretária da Central de Licitações, da Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos (SARH), do Estado do Rio Grande do Sul. Endereço eletrônico: nizani-torres@sarh.rs.gov.br Lourenço Mayer Assessor Técnico na Subsecretaria Central de Licitações, da Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos (SARH), do Estado do Rio Grande do Sul. Endereço eletrônico: lourenco-mayer@sarh.rs.gov.br Paulo Roberto Sbaraini Lunardi Economista na Subsecretaria Central de Licitações, da Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos (SARH), do Estado do Rio Grande do Sul. Endereço eletrônico: paulo-lunardi@sarh.rs.gov.br