Os estudos de economia e a revisão do PROT-AML

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1 Os estudos de economia e a revisão do PROT-AML Prof. Rui Florentino, Prof. Álvaro Nascimento, Universidade Católica Portuguesa Sub-tema: A economia do território e a sustentabilidade O processo de elaboração da proposta de revisão do Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa (PROT-AML) é um bom estudo de caso, para retirar ilações, visando melhorar as práticas de planeamento. A insatisfação com a implantação do Plano em vigor, desde 2002, apoiada pela decisão governamental de localizar um futuro aeroporto na margem Sul, motivou a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional a iniciar, ainda em 2008, uma revisão desse instrumento de desenvolvimento estratégico para a região capital. Naquele momento encontravam-se definidas orientações gerais para a elaboração dos PROT, pela Secretaria de Estado, que também influenciaram a forma como decorreu o processo. Neste artigo apresentase resumidamente a contribuição dos estudos de economia para a proposta do Plano, que veio a concluir-se no final de 2010, revelando a importância da análise económica no âmbito do planeamento regional, já defendida em oportunidade anterior (Florentino, 2003). O sistema económico da AML integra as grandes concentrações económicas, desde logo na cidade de Lisboa, e pólos especializados distribuídos por toda a região. As principais concentrações formam clusters territoriais a partir de alguns pólos de actividade, em quatro categorias: os parques de investigação e desenvolvimento e as aglomerações industriais, de serviços e mistas. Para uma correcta visualização deste sistema são igualmente relevantes o traçado das principais redes viárias e ferroviárias e a delimitação municipal, que constituem os dois layers mais decisivos para o modelo de desenvolvimento territorial. Do diagnóstico regional, assinale-se o desequilíbrio socioeconómico entre a Grande Lisboa e a Península de Setúbal, de que ressaltam dinâmicas de crescimento diferenciadas, com uma evolução positiva do PIB e do emprego na margem Norte, estando sobretudo o tecido industrial da margem Sul mais exposto a alterações ditadas por dificuldades competitivas à escala internacional, que recentemente se viram agravadas pelo cenário de crise.

2 Por seu lado, a desarticulação territorial entre os locais de emprego e de habitação traduz-se em elevados movimentos pendulares em toda a região. Na margem Sul, apenas o município de Palmela apresenta um indicador de oferta de emprego sobre a população residente capaz de suscitar algum efeito de atracção e de rivalizar com os concelhos da margem Norte. Ao nível da localização do emprego por conta de outrem, a cidade de Lisboa responde por mais de 50% de toda a AML, exercendo um forte efeito polarizador que se estende pelos eixos de desenvolvimento em direcção a Oeiras e Sintra. Assim, agregadamente, enquanto que na distribuição da população residente a Península de Setúbal se situa em torno dos 30% da região, nela se localizam apenas cerca de 15% do total de emprego. Esta dicotomia aparece também vincada nos padrões de especialização regional. Tomando a AML como um todo, regista-se a preponderância das actividades ligadas ao sector terciário, com destaque para o comércio, as actividades imobiliárias, os serviços às empresas e o sector financeiro. A desindustrialização é patente em todo o território, embora seja mais significativa na margem Sul, onde os processos de reengenharia na cadeia de valor levaram ao surgimento de um grande número de pequenas empresas, que coexistem com unidades industriais de maior dimensão. Neste sentido, do ponto de vista do ordenamento do território, é necessário encontrar um caminho que seja capaz de resolver os problemas de desarticulação funcional que impõem um custo de contexto que não é negligenciável aproveitando o investimento feito em novas infra-estruturas e em benefício da qualidade de vida, ao mesmo tempo que se propõem incentivos para a reconversão de algumas actividades económicas para segmentos de mercado com vantagens comparativas à escala internacional, onde seja possível criar maior valor acrescentado e, logo, fomentar o emprego e o rendimento. A cidade capital apresenta naturalmente a concentração do sector terciário, ao longo do eixo Baixa, Marquês de Pombal, Avenidas Novas e 2ª Circular, formando no conjunto a área central de negócios, que integra também vários centros universitários e uma ampla e diversificada oferta cultural, progressivamente mais cosmopolita, que suscita o desenvolvimento de indústrias criativas e a resposta a um turismo exigente e qualificado. Por seu lado, as recentes centralidades de comércio e serviços, de que o exemplo maior é o Parque das Nações, serão igualmente capazes de gerar efeitos de arrastamento, tanto em direcção ao interior da cidade (Poço do Bispo, Olivais, Alta de Lisboa) como às áreas de fronteira com os concelhos vizinhos. Os problemas residem

3 no despovoamento de Lisboa especialmente visível ao fim-de-semana, na ausência do emprego e na reabilitação integrada dos bairros históricos, questões que devem merecer uma parceria de dimensão supra-municipal. Na margem Sul, os pólos de actividade económica são mais espaçados no território e beneficiam actualmente de uma melhor conectividade nos corredores de acessibilidade pesada, das duas linhas ferroviárias e dos principais eixos rodoviários (ver Figura). Sistema económico da AML. Fonte: Proposta de PROT-AML, CCDR-LVT, Na sequência da desactivação de unidades industriais e estaleiros navais, o Arco Ribeirinho Sul constitui-se desde logo como a área onde se irão concretizar os principais projectos de regeneração urbana, já em fase de planeamento em Almada, no Seixal e no Barreiro. A existência de mão-de-obra qualificada e o espírito de empreendedorismo que se regista nestes Concelhos permite perspectivar que aquele

4 conjunto de investimentos deverá fomentar a criação de novas centralidades à escala regional, dotadas de actividades económicas com maior capacidade de exportação, em indústrias criativas, turismo e saúde, se devidamente inseridas num paradigma de sustentabilidade urbana. No interior da Península, para além do crescimento em torno do cluster automóvel que se estabeleceu ao longo da auto-estrada do Sul, devem também dar-se as condições favoráveis para o aparecimento de novas indústrias de base tecnológica, apoiadas nas capacidades de investigação e inovação presentes no Madan Parque. No mesmo sentido, a cidade de Setúbal tem a oportunidade de se assumir como o principal pólo aglutinador das externalidades induzidas por projectos estruturantes, considerando o desenvolvimento das actividades portuárias, em estreita ligação com a melhoria das acessibilidades ao hinterland, o ordenamento da logística e a renovação da frente marítima. Em linha com as opções do Plano Estratégico para o Desenvolvimento da Península de Setúbal, promovido voluntariamente pela Associação de Municípios, a sub-região deve afirmar-se de forma mais independente, aproveitando os recursos endógenos, através da organização em cluster dos segmentos de especialização, da integração do tecido empresarial em redes de cooperação, do aprofundamento da internacionalização e da qualificação da pequena iniciativa empresarial. Já na margem Norte, as dinâmicas de crescimento económico são mais complementares, com um elevado número de inter-dependências municipais. Nas áreas urbanas da primeira coroa, imediatamente adjacentes a Lisboa, ressaltam articulações estruturadas nos parques empresariais de comércio e serviços (Miraflores / Linda-a-Velha, Carnaxide, Alfragide, Venda Nova, Odivelas Parque) e nos sectores industriais e de logística (Prior Velho, Camarate, Sacavém), que beneficiam de uma alta densidade residencial, de diversidade sociocultural e de várias modalidades de transporte público. Por seu lado, a Norte dos Concelhos de Amadora, Odivelas e Loures, com a melhoria das infra-estruturas de acessibilidade, aparecem também oportunidades de fixação de novas actividades, embora seja um território pautado por zonas de transição menos articuladas do ponto de vista espacial, caracterizado por uma baixa densidade de ocupação e, ao invés, pela maior presença das actividades agrícolas. O desenvolvimento estará assim, neste caso, mais dependente das dinâmicas locais,

5 podendo os municípios reforçar a potencialidade de sinergias comuns e evitar assim concorrências desnecessárias. O eixo de Vila Franca de Xira é marcado pelas conhecidas barreiras físicas e das principais infra-estruturas em direcção ao Norte do país, sendo o território privilegiado da logística, agora em crescimento com a nova plataforma de Castanheira do Ribatejo. Os esforços desenvolvidos no sentido da coesão e da qualidade de vida, dotando o interior do espaço urbano de equipamentos públicos e de lazer, poderão ser compensados com novas actividades de menor impacte ambiental, considerando a capacidade tecnológica também aí existente e a reconversão de antigas unidades industriais. De igual modo, a componente ambiental e paisagística constitui-se como o património do Concelho de Mafra e da parte rural a norte da vila de Sintra, onde os pólos especializados em sectores em profunda transformação indústria alimentar e da construção devem conseguir integrar-se no modelo de ocupação territorial, em benefício do desenvolvimento local e das actividades turísticas. Por último, em complemento à cidade central, os eixos urbanos em direcção a Poente formam as áreas que actualmente mais estimulam a economia metropolitana e a competitividade internacional da região, pela sua dinâmica de criação de emprego, densidade populacional e de poder de compra, estando embora sujeitas a algumas desigualdades no seu interior. Esse crescimento encontra-se suportado nos parques de negócios (Quinta da Fonte, Lagoas Parque) e de I&D (Tagus Park), em articulação com as actividades logísticas de apoio e os serviços avançados, quer nos domínios do conhecimento e da inovação (com os campus universitários do IST e da UCP) ou nos equipamentos sociais, escolares e de saúde. O sistema apresentado com base neste esquema configura-se assim como uma primeira aproximação ao mapa das actividades da AML, que poderá motivar os decisores públicos a localizarem os principais projectos de interesse metropolitano, a concretizar numa parceria de confiança com os agentes privados, seguindo as boas práticas internacionais. Desta análise, resultam quatro opções estratégicas de base económica para a AML, que orbitam em torno dos vectores que reflectem as vantagens competitivas regionais e as dinâmicas de crescimento dos pólos especializados já consolidados, na indústria e nos serviços. Perspectiva-se uma aposta forte nos transportes e logística

6 (1); na investigação, inovação e indústrias criativas (2); na economia do mar (3); e no aprofundamento da terciarização e exportação de serviços (4), nomeadamente através do apoio ao desenvolvimento dos clusters emergentes na saúde e no turismo. A fileira logística beneficiará dos investimentos estruturantes no transporte ferroviário e vê-se neste sector a oportunidade para construir uma plataforma Atlântica de dimensão europeia e global, que potencie as mudanças em curso na indústria dos transportes de passageiros e, sobretudo, de mercadorias, que dão maior ênfase às questões de eficiência energética, sustentabilidade ambiental e conectividade entre os diferentes modos, que constitui, por seu lado, uma das principais debilidades internas. Nesta perspectiva, os investimentos em infra-estruturas ferroviárias deverão ser aproveitados para promover a empregabilidade e as capacidades profissionais instaladas por exemplo no cluster da Auto-Europa, na Portela, nas Oficinas Gerais de Material Aeronáutico e nos Portos de Lisboa e Setúbal; valorizar a ligação entre as plataformas logísticas e os diferentes modos de transporte, tanto ao nível das infraestruturas (com estações inter-modais) como na sua gestão operacional, visando a sustentabilidade económica a longo prazo; e assegurar igualmente a continuidade da ligação destes sectores ao conhecimento e à investigação científica e tecnológica, em particular nas áreas de maior inovação, como a minimização de impactes ambientais e a utilização de fontes de energia renováveis. Neste contexto, Lisboa pode aproveitar do discurso para a sustentabilidade, protagonizando grandes projectos e políticas de transporte que afirmem a região como metrópole sustentável, em diálogo equilibrado com a natureza e o ambiente. A segunda opção estratégica apresenta a inovação como elemento chave para a internacionalização e a competitividade do território. A área metropolitana de Lisboa apresenta um nível médio de qualificação da mão-de-obra superior à média nacional e, nesse sentido, é possível desenvolver vectores de acção que tenham em vista o aprofundamento da sociedade da informação e a garantia de infra-estruturas de apoio à inovação para a renovação do tecido industrial e dos factores de competitividade regional, com especial destaque para as indústrias ligadas ao conhecimento e à cultura, como as indústrias criativas. Os efeitos esperados são difusos e deverão estar presentes em toda a AML. Contudo, podem ser definidas políticas de base municipal, com o objectivo de ancorar os projectos em determinadas áreas territoriais. Ganha especial relevo a possibilidade de criar condições favoráveis ao desenvolvimento das actividades de I&D em zonas actualmente deprimidas, com a finalidade de fomentar as

7 actividades empreendedoras e potenciar o seu crescimento endógeno. Nos concelhos industrializados da margem Sul, a qualificação da mão-de-obra e a pressão residencial excessiva, por comparação com a oferta de emprego local, constituem importantes activos que, acompanhados de uma política de apoio à investigação, podem conduzir a esse empreendedorismo e a projectos de inovação tecnológica que proporcionem a renovação do tecido industrial e a emergência de novas actividades competitivas associadas aos sectores existentes. Nos concelhos ribeirinhos da margem Sul do Tejo no eixo Almada-Barreiro-Seixal devem ser desenvolvidas soluções que permitam reforçar as condições favoráveis ao aparecimento de indústrias de base tecnológica e do conhecimento. O parque de ciência e tecnologia e vários projectos em curso podem servir de âncora a uma dinâmica de aproximação dos indicadores económico-sociais da Península de Setúbal aos da Grande Lisboa. Em simultâneo, podem desenvolverse acções em toda a AML que reforcem as infra-estruturas e as instituições de apoio à inovação, com o objectivo de expandir sectores estratégicos inseridos na sociedade do conhecimento e que permitem exercer um efeito de atracção internacional sobre mãode-obra e recursos humanos qualificados. Na margem Norte do Tejo, os concelhos de Oeiras e Cascais revelam-se entre os mais dinâmicos, apesar de que a cidade de Lisboa continua a concentrar cerca de metade da oferta de emprego da AML, com destaque para os serviços financeiros e os serviços às empresas. No seu conjunto, os concelhos de Oeiras, Cascais e Sintra respondem por cerca de um quarto da oferta total de emprego da AML. As actividades de serviços prestados às empresas têm registado um forte crescimento, utilizando de forma intensiva recursos humanos com nível de qualificação superior à média regional e nacional. Este território alcançou um bom nível de desenvolvimento, ajudado pelas políticas da administração local, sendo expectável a continuação dessa tendência, a qual é susceptível de reclamar alguns esforços de reordenamento, nomeadamente em termos de acessibilidade e qualidade de vida. Por seu lado, a posição geográfica de Lisboa e a extensão e riqueza do seu estuário constituem vantagens competitivas específicas no que respeita à economia do mar, as quais devem ser capitalizadas, para o desenvolvimento de toda a região. É urgente, neste caso, um ordenamento do espaço marítimo e fluvial, para coordenar e articular as múltiplas actividades económicas que competem pela utilização do mesmo espaço: turismo, transportes marítimos e fluviais, aquicultura, pesca e exploração dos leitos marinhos. O investimento em I&D e a promoção e o alargamento do leque de

8 actividades económicas que utilizam o mar e o estuário do Tejo, como activos para a competitividade, constituem elementos de fundamental importância para o emprego e a qualidade de vida da AML. Finalmente, as tendências recentes mostram níveis de terciarização crescentes na região: o envelhecimento da população e o aprofundamento do movimento turístico estão reflectidos na fatia cada vez maior que os serviços às populações vêm a tomar no total das actividades económicas. Mais do que uma ameaça, o envelhecimento populacional constitui uma oportunidade para reforçar o desenvolvimento de clusters emergentes no sector terciário, como sejam as actividades ligadas ao turismo e à saúde, enquanto indústrias de exportação de serviços com grande potencial de valor acrescentado. A sua associação à investigação e à inovação podem ainda constituir factores de desenvolvimento de serviços ligados à indústria do conhecimento como as indústrias criativas capazes de atrair um capital humano com elevados níveis de qualificação. A implementação destas opções estratégicas pressupõe assim a definição de políticas complementares de âmbito nacional e regional e, em particular, carece de um quadro de governação metropolitana suficientemente claro para articular os diferentes interesses locais, discutindo-os no contexto do objectivo prioritário de uma AML polinucleada e com um tecido socioeconómico mais equilibrado. Perante os problemas de governabilidade com que se depara esta região, a experiência demonstra que devem ser introduzidas reformas progressivas no desenho institucional, em simultâneo com práticas inovadoras nos domínios do planeamento e da identificação com a escala metropolitana. As principais transformações desejáveis passam então por medidas em termos de enquadramento regulamentar, coordenação e governança, através de duas ideias-chave: A promoção de uma governação mais participada, com base no crescimento do capital social da região, num quadro de competências tendencialmente mais estabilizado e numa estratégia territorial que seja melhor compreendida pelos diferentes actores públicos e privados. A construção de uma liderança política mais articulada, que emerge da cidade capital e se desenvolve nas duas margens, sendo capaz de mobilizar recursos financeiros e concretizar projectos estratégicos supra-municipais, com o apoio da Administração Central.

9 Esta visão económica e de governação metropolitana, que aqui se apresentou resumidamente, deverá portanto assumir uma posição central na implantação deste instrumento de desenvolvimento estratégico, o qual se torna cada vez mais urgente, considerando a grave crise que o país atravessa. Para ultrapassar o actual momento, a inovação nos processos de planeamento poderá aproveitar as particularidades desta região capital, em especial nos seguintes domínios (Florentino, 2011): Na dimensão institucional, um pequeno número de entidades de governo local (18 municípios, na actual estrutura), o que evita a fragmentação administrativa e permite reforçar as opções de planeamento; Na dimensão técnica, a experiência de informação e discussão pública dos planos, que permite alargar o consenso sobre as propostas de ordenamento, superando nalguns casos algum défice de conhecimento; Na dimensão geográfica, a possibilidade de utilização de dois conjuntos subregionais de 9 municípios de cada lado do estuário do Tejo, para desenvolver estratégias territoriais mais integradas e construir uma região de cidades. Referências Bibliográficas Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (2010): Proposta de Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa. Florentino, Rui (2011) Procesos innovadores de gobierno y ordenación del territorio. La región de Lisboa en perspectiva comparada. ETSAM, Madrid. - (2003): Orientações de sustentabilidade para os instrumentos de gestão territorial, 1º Congresso da Administração Pública, INA, Lisboa. Secretaria de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades (2005): PROT Orientações gerais para a elaboração dos Planos Regionais de Ordenamento do Território. MAOTDR, Lisboa.

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