Visão geral do sistema de finanças públicas: Estados e municípios brasileiros

Transcrição

1 Data de Publicação: 4 de agosto de 2015 Relatório Visão geral do sistema de finanças públicas: Estados e municípios brasileiros Analista principal: Daniela Brandazza, Cidade do México, 52 (55) , daniela.brandazza@standardandpoors.com Contato analítico adicional: Delfina Cavanagh, Buenos Aires, 54 (114) , delfina.cavanagh@standardandpoors.com Estrutura institucional: Estados e municípios brasileiros Avaliação da estrutura institucional: Tendência: Em evolução e não equilibrada Estável Principais Fatores Pontos fortes e fracos de governos locais e regionais brasileiros Pontos positivos Pontos negativos A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) restringe gastos excessivos Embora possa reduzir a carga de dívida de alguns insustentáveis por governos locais e regionais (LRG, na sigla em inglês para LRGs, a nova lei de renegociação de dívida pode local and regional governments). Além disso, o sistema intergovernamental também encorajá-los a contrair empréstimos, está em desenvolvimento, mas sem reformas profundas. impedindo assim a redução da dívida. O nível de disclosure e confiabilidade das informações financeiras é em geral adequado e bem sistematizado, uma vez que a LRF prevê a publicação de um resumo bimestral das finanças de todas as esferas do governo. As limitações orçamentárias persistem, pois os gastos com salários e previdência do setor público e com pagamento de juros representam a maior parte das despesas operacionais. Resumo O sistema de finanças públicas ou a estrutura institucional define o ambiente em que operam alguns governos locais e regionais (LRGs). Analisamos os LRGs como parte de sistemas políticos, institucionais, administrativos e orçamentários mais amplos do país ou região onde estão localizados. Nossa avaliação da estrutura institucional analisa como a previsibilidade, confiabilidade e apoio dos sistemas de finanças públicas e de estruturas legislativas afetam a capacidade de serviço da dívida de um LRG no longo prazo. A avaliação da estrutura institucional da Standard & Poor's Ratings Services baseia-se na análise dos seguintes fatores principais: Previsibilidade, ou frequência e alcance das reformas que afetam o sistema intergovernamental e a previsibilidade de seus resultados, juntamente com a capacidade de o LRG influenciar ou opor-se a reformas que afetam seu equilíbrio financeiro. Saldo de receitas e despesas, ou a adequação geral das receitas de um LRG para cobrir suas despesas, incluindo suporte sistêmico contínuo, prudência da estrutura da política fiscal e disponibilidade de suporte extraordinário em casos excepcionais. Transparência e accountability, ou a transparência e institucionalização dos processos orçamentários, accountability de gestores, padrões de disclosure e de contabilidade para reporte de informações financeiras no setor de LRGs, em conjunto com a confiabilidade das informações financeiras. 1/8

2 Avaliamos cada um desses fatores em uma escala de cinco pontos, variando de '1' a '5'. Em seguida, convertemos a avaliação média ponderada resultante em uma escala de '1' a '6'. Acontecimentos recentes De acordo com nosso critério, avaliamos a estrutura institucional do Brasil como "em desenvolvimento e não equilibrada", apesar da revisão da perspectiva do rating soberano em escala global do país para negativa em 28 de julho de Atualmente, não esperamos que a estrutura institucional dos LRGs brasileiros se enfraqueça. Nossa avaliação da estrutura institucional do Brasil já incorpora os recentes acontecimentos e as discussões em curso sobre potenciais reformas a esta estrutura, como a aprovação de uma lei no fim de 2014 para redução da taxa de juros das dívidas dos LRGs com a União. Essas dívidas representam a maior parte de sua dívida total, o equivalente a cerca de 12% do PIB brasileiro. De acordo com a nova lei de refinanciamento de dívida, os LRGs deveriam menos à União, a qual teria seu orçamento pressionado em 2015, uma vez que depende dos pagamentos desses recursos. Como resultado, o governo federal e os LRGs concordaram em promulgar a referida lei em A lei prevê que a taxa de juros sobre as dívidas de LRGs paga à União seria baseada na SELIC ou no IPCA mais 4%, se inferior à SELIC. Atualmente, a taxa de juros sobre essas dívidas é calculada com base no Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (IGP-DI) mais 6%-9%. Embora possa diminuir a carga da dívida de alguns LRGs, a nova lei pode também encorajá-los a contrair empréstimos, impedindo uma redução mais efetiva da dívida. Acreditamos que os mecanismos de disciplina de mercado sejam mais eficazes para reduzi-las significativamente do que a emenda de leis ou acordos de dívida que ofereçam apenas soluções de curto prazo. Por exemplo, uma estrutura sólida, que proporcione acesso aos mercados de capitais, pode expor os LRGs à disciplina de mercado, bem como a supervisão e transparência fiscal mais eficientes. Previsibilidade Frequência e alcance das reformas O sistema intergovernamental brasileiro é altamente descentralizado e baseado em três parâmetros-chave, os quais ganharam forte apoio político e econômico na última década. A atual estrutura fiscal foi estabelecida pela Constituição de 1988, pela restruturação das dívidas dos Estados em , e pela LRF, de Os LRGs brasileiros administram suas finanças de forma complexa e por vezes ineficaz, o que levou a diversos conflitos internos no país. Houve várias tentativas de reformar o sistema ao longo dos anos, e o governo tem abordado algumas questões. Essas tentativas incluíram no passado a padronização do excessivamente complexo Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), usado para incentivar uma "guerra fiscal" por meio de incentivos fiscais; um rígido sistema de repasses intergovernamentais; e pressões para flexibilizar as diretrizes de tomada de empréstimo dos Estados em meio à crescente demanda por aumento nos gastos com infraestrutura e sociais, o que, por sua vez, ajudaram a manter a sustentabilidade fiscal dos LRGs. Apesar de várias emendas, ainda acreditamos que o escopo destas seja limitado. Acreditamos que a estrutura institucional brasileira tenha melhorado o desempenho fiscal dos LRGs, embora o ponto de partida tenha sido o enfraquecimento das finanças. As reformas na última década fortaleceram as relações fiscais intergovernamentais, como a LRF e leis complementares, que preveem incentivos para disciplina fiscal em todos as esferas do governo. O não cumprimento da meta fiscal pode levar a reduções nos repasses federais e congelamento dos empréstimos concedidos por bancos públicos. A estrutura intergovernamental também permaneceu em vigor, apesar dos distintos partidos políticos no poder. LRGs podem influenciar propostas de reforma da estrutura O sistema federal brasileiro limita a capacidade do governo central de transferir sua carga de dívida aos LRGs. A Constituição de 1988 estabelece fortes salvaguardas por meio de fórmulas para repasses federais mandatórios aos LRGs. Entretanto, essas salvaguardas representam um risco potencial, uma vez que não permitem que acordos fiscais se ajustem a mudanças nas condições econômicas. 2/8

3 Graças ao processo de descentralização no Brasil, os LRGs têm recebido uma parte maior das receitas fiscais e de gastos do setor público, enquanto aqueles que se classificam nos índices socioeconômicos mais baixos recebem níveis mais altos de repasses federais. Os Estados, que arrecadam a maior parte do ICMS no Brasil, possuem poder político para exigir mudanças nas reformas fiscais, embora não possam bloqueá-las completamente. Além disso, todos os Estados devem aprovar mudanças fundamentais nas leis aplicáveis à estrutura governamental, incluindo a renegociação da dívida com a União ou alterações no ICMS. Saldo de receitas e despesas Adequação geral das receitas para cobrir necessidades de gastos Os repasses do governo central e as receitas próprias dos LRGs em geral são correspondentes às suas principais despesas operacionais, apesar do atual déficit de infraestrutura. A LRF estabelece fortes âncoras fiscais, evitando que os LRGs financiem insuficiências fiscais por meio de dívida, exigindo assim que equilibrem suas contas. Em geral, os LRGs brasileiros têm reportado consistentes superávits operacionais nos últimos anos (gráfico 1). A redução do endividamento dos LRGs comparado à suas receitas demonstra o êxito da estrutura em alcançar sustentabilidade fiscal em detrimento de postergar gastos com infraestrutura e serviços. De modo geral, os Estados mais ricos do país financiam a maior parte de seus orçamentos operacionais por meio de receitas fiscais. Entretanto, os Estados mais pobres sobretudo os do Norte e Nordeste dependem mais de repasses federais. Além disso, os Estados arrecadam receitas não fiscais para financiar concessionárias de serviço de utilidade pública e outros serviços públicos. Gráfico 1 Desempenho orçamentário dos LRGs brasileiros Superávit operacional (% receitas operacionais) BACA (% receitas totais ajustadas) (2) (4) (6) (BC) 2016 (BC) BCAC (Balance after capital accounts) Saldo após contas de capital. Standard & Poor's Dada a atual fragilidade econômica no Brasil, os LRGs não devem elevar suas receitas para contingências inesperadas. Nos últimos anos, os LRGs elevaram seus gastos mandatórios estabelecendo metas de gasto mínimo com educação e saúde. Como resultado, os LRGs sofrem com os orçamentos inflexíveis, dado que os gastos mandatórios com salários e previdência de servidores públicos e com pagamentos de juros representam a maior parte de suas despesas operacionais (gráfico 2). Esses itens de gasto restringem a flexibilidade financeira dos LRGs, limitando os gastos com obras públicas em meio à crescente 3/8

4 necessidade de infraestrutura e ao acesso limitado ao financiamento externo. Em resposta, alguns Estados mais ricos adiantaram seus programas de concessão. Os repasses do governo central representam de 10% a 20% das receitas totais dos LRGs mais ricos, recursos estes que são usados em obras públicas. Por outro lado, tais recursos poderiam crescer para 60%-75% nos próximos cinco anos para seus pares com maior dependência fiscal, que os utilizam principalmente para financiar projetos de infraestrutura e programas sociais. Embora os Estados arrecadem ICMS, a elevada taxa afeta suas receitas (gráfico 3). Acreditamos que, em geral, as receitas próprias mais altas e a menor dependência de repasses proporcionarão maior disciplina fiscal entre os LRGs. 4/8

5 As dívidas dos LRGs em termos relativos têm reduzido nos últimos anos (gráfico 4). Em nossa opinião, a estrutura institucional atualmente limita sua capacidade de aumentar a dívida. Ainda assim, a dívida dos Estados mais ricos, como São Paulo, é mais alta do que a de seus pares internacionais. Os Estados mais pobres possuem níveis de dívida substancialmente inferiores, pois em geral dependem de programas de repasse federal para financiar programas sociais e investimentos públicos. O governo federal permitiu que alguns LRGs contraíssem empréstimos de bancos internacionais em condições favoráveis para refinanciar suas dívidas em aberto, a maior parte das quais devida à União. No entanto, as restrições sobre tomada de empréstimos e emissões de dívida nos mercados de capitais pelos Estados permanecem vigentes, após os acordos de refinanciamento de dívida no fim da década de Como resultado, os LRGs podem contrair empréstimos apenas de agências de crédito multilaterais ou de bancos de desenvolvimento se cumprirem as metas fiscais e se o governo central autorizar a emissão. 5/8

6 Acreditamos que a fórmula de distribuição do governo federal para repasses de recursos a LRGs tenha funcionado com eficácia nos últimos anos. Entretanto, permanecem as disparidades entre os Estados, uma vez que aqueles mais ricos se beneficiam de uma base fiscal muito mais ampla. O sistema de repasses federais consiste no Fundo de Participação de Estados e Municípios, que arrecada as receitas nacionais de imposto de renda e de ICMS. O Fundo então transfere 21,5% dos recursos aos Estados e 22,5% aos municípios. A distribuição baseia-se em um coeficiente de participação de cada Estado. A fórmula segue primordialmente critérios de redistribuição. Como resultado, 85% dos recursos são direcionados a jurisdições de baixa renda no Norte, Nordeste e Oeste do país. As finanças desses LRGs foram afetadas principalmente pela queda nas receitas do governo federal, dada a desaceleração econômica desde Estrutura da política fiscal Em geral, consideramos a estrutura institucional brasileira relativamente forte, uma vez que prevê um sistema de pesos e contrapesos para vários níveis do governo, ao passo que reforça a responsabilidade fiscal. A estrutura incorpora um cronograma de redução de dívida para os próximos 20 anos. Os LRGs mantém com o governo federal Programas de Ajuste Fiscal, os quais estabelecem os principais parâmetros fiscais para os próximos três exercícios fiscais para ajudar a monitorar as finanças dos LRGs. A avaliação do histórico de suporte sistêmico do governo federal aos LRGs indica que não há uma estrutura bem estabelecida, por exemplo em termos de pagamentos de dívida pontualmente. Entretanto, o governo central financia ou permite financiamento adicional a um Estado em determinados momentos de acordo com a LRF. Transparência e Accountability Transparência e institucionalização do processo orçamentário e de padrões de disclosure e contabilidade A divisão de papéis e responsabilidade é relativamente bem definida. As esferas do governo interagem ativamente e com frequência sobre questões públicas fundamentais. Da mesma forma, consideramos que o nível de disclosure e a confiabilidade das informações financeiras sejam em geral altos e bem sistematizados, dado que a LRF exige a publicação de relatórios fiscais bimestrais para todas as esferas de governo. O principal objetivo dos LRGs é registrar superávit primário. Ao longo dos anos, observamos que as rígidas regras nem sempre mostraram o real escopo dos desafios relacionados às finanças públicas dos LRGs. Por exemplo, os LRGs possuem limites de custo anual de serviço de dívida, e qualquer número 6/8

7 acima desse limite é capitalizado e acrescentado à carga de dívida total. Além disso, a complexidade e as operações fiscais de grande escala de alguns Estados, bem como a ausência de padrões de contabilidade, dificultam a análise. Tendência: Estável Apesar da perspectiva negativa dos ratings soberanos do Brasil em escala global, não esperamos alterar nossa avaliação "em desenvolvimento e não equilibrada" da estrutura institucional dos LRGs. Continuaremos monitorando o impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal, que entrará em vigor em fevereiro de Consideramos que os LRGs brasileiros estejam em linha com seus pares internacionais em termos de previsibilidade da estrutura e de transparência fiscal e disclosure. As estruturas institucionais que avaliamos no mesmo nível da do Brasil são as da Colômbia e do México. A frágil economia brasileira pode pressionar a capacidade do governo federal de cobrir os gastos dos LRGs nos próximos anos. Por fim, não esperamos que a estrutura se fortaleça, pois o principal desafio dos LRGs brasileiros no curto prazo será conter os gastos operacionais e gastos de capital, uma vez que o acesso ao financiamento externo provavelmente será mais limitado do que nos últimos três anos. Altas cargas de dívida continuarão pressionando as finanças dos LRGs. A lei de refinanciamento de dívidas poderá atenuar os custos de serviço da dívida em Ainda assim, seu impacto seria maior se os LRGs utilizassem essas economias como parte de uma estratégia integrada de sustentabilidade fiscal. Critérios e Artigos Relacionados Critérios Institutional Framework Assessments For Non-U.S. Local And Regional Governments, 5 de fevereiro de Metodologia para Avaliar Governos Locais e Regionais Fora dos EUA, 30 de junho de Contato adicional: Marina Neves, São Paulo, marina.neves@standardandpoors.com Copyright 2015 pela Standard & Poor's Financial Services LLC. Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta informação (incluindo-se ratings, análises e dados relativos a crédito, avaliações, modelos, software ou outras aplicações ou informações obtidas destes) ou qualquer parte dele (Conteúdo) pode ser modificada, sofrer engenharia reversa, reproduzida ou distribuída de nenhuma forma, nem meio, nem armazenado em um banco de dados ou sistema de recuperação sem a prévia autorização por escrito da S&P. O Conteúdo não deverá ser utilizado para nenhum propósito ilícito ou não autorizado. Nem a S&P, nem suas afiliadas, nem seus provedores externos, nem diretores, funcionários, acionistas, empregados nem agentes (Coletivamente Partes da S&P) garantem a exatidão, completitude, tempestividade ou disponibilidade de qualquer informação. As Partes da S&P não são responsáveis por quaisquer erros ou omissões, independentemente da causa, nem pelos resultados obtidos mediante o uso de tal Conteúdo. O Conteúdo é oferecido "como ele é". AS PARTES DA S&P ISENTAM-SE DE QUALQUER E TODA GARANTIA EXPRESSA OU IMPLÍCITA, INCLUSIVE, MAS NÃO LIMITADA A, ENTRE OUTRAS, QUAISQUER GARANTIAS DE COMERCIABILIDADE, OU ADEQUAÇÃO A UM PROPÓSITO OU USO ESPECÍFICO, LIBERDADE DE FALHAS, ERROS OU DEFEITOS DE SOFTWARE, QUE O FUNCIONAMENTO DO CONTEÚDO SEJA INTERROMPIDO OU QUE O CONTEÚDO OPERE COM QUALQUER CONFIGURAÇÃO DE SOFTWARE OU HADWARE. Em nenhuma circunstância, deverão as Partes da S&P ser responsabilizados por nenhuma parte, por quaisquer danos, custos, despesas, honorários advocatícios, ou perdas diretas, indiretas, incidentais, exemplares, compensatórias, punitivas, especiais, ou consequentes (incluindo-se, entre outras, perda de renda ou lucros cessantes e custos de oportunidade) com relação a qualquer uso da informação aqui contida, mesmo se alertadas sobre sua possibilidade. Os ratings e as análises creditícias da S&P e de suas afiliadas e as observações aqui contidas são declarações de opiniões na data em que foram expressas e não declarações de fatos ou recomendações para comprar, reter ou vender quaisquer títulos ou tomar qualquer decisão de investimento. Após sua publicação, a S&P não assume nenhuma obrigação de atualizar a informação. Não se deve depender do Conteúdo, e este não é um substituto das habilidades, julgamento e experiência do usuário, sua gerência, funcionários, conselheiros e/ou clientes ao tomar qualquer decisão de investimento ou negócios. As opiniões da S&P e suas análises não abordam a adequação de quaisquer títulos. A S&P não atua como agente fiduciário nem como consultora de investimentos. Embora obtenha informações de fontes que considera confiáveis, a S&P não conduz auditoria nem assume qualquer responsabilidade de diligência devida (due diligence) ou de verificação independente de qualquer informação que receba. A fim de preservar a independência e objetividade de suas respectivas atividades, a S&P mantém determinadas atividades de suas unidades de negócios separadas das de suas outras. Como resultado, certas unidades de negócios da S&P podem dispor de informações que não estão disponíveis às outras. A S&P estabeleceu políticas e procedimentos para manter o sigilo de determinadas informações que não são de conhecimento público recebidas no âmbito de cada processo analítico. A S&P Ratings Services pode receber remuneração por seus ratings e análises creditícias, normalmente dos emissores ou subscritores dos títulos ou dos devedores. A S&P reserva-se o direito de divulgar seus pareceres e análises. A S&P disponibiliza suas análises e ratings públicos em seus sites na Web, / / (gratuitos), e (por assinatura), e pode distribuí-los por outros 7/8

8 meios, inclusive em suas próprias publicações ou por intermédio de terceiros redistribuidores. Informações adicionais sobre nossos honorários de rating estão disponíveis em Austrália Standard & Poor's (Austrália) Pty. Ltd. Conta com uma licença de serviços financeiros número de acordo com o Corporations Act Os ratings de crédito da Standard & Poor s e pesquisas relacionadas não tem como objetivo e não podem ser distribuídas a nenhuma pessoa na Austrália que não seja um cliente pessoa jurídica (como definido no Capítulo 7 do Corporations Act). STANDARD & POOR'S, S&P and RATINGSDIRECT são marcas registradas da Standard & Poor's Financial Services LLC. 8/8