DIAGNÓSTICO DA DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL EM ANGOLA

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1 DRAFT-01 DIAGNÓSTICO DA DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL EM ANGOLA Maria Cristina Mac Dowell (Coordenadora) Érika Amorim Araújo Alexandre Sobreira Cialdini Nicoletta Ferruglio Luanda, agosto de 2006

2 1. INTRODUÇÃO O Governo de Angola tem ressaltado como uma de suas prioridades a criação de autarquias locais, com seus representantes eleitos directamente. Esse processo deve ocorrer tentativamente até o ano 2010, conforme tem sido referenciado por autoridades governamentais. Na compreensão dessas autoridades, as actuais administrações municipais constituir-se-ão nos futuros governos autónomos formados pelos poderes executivo e legislativo. A criação de autarquias locais, entretanto, não se encerra na realização de eleições. É fundamental que essas autarquias, uma vez instituídas, gozem de um mínimo de autonomia na gestão dos recursos públicos, que deve ser baseada na busca da eficiência e eficácia dos gastos públicos, com vista à maximização dos resultados. O problema é que, mesmo levando em consideração o processo de desconcentração em curso no país, poucas funções são actualmente atribuídas às administrações municipais, restritas principalmente à manutenção de algumas actividades governamentais já existentes, mediante recursos limitados, que são definidos e geridos pelos governos provinciais. Sendo assim, as administrações municipais não exercem nenhuma função relativa à elaboração e execução de um plano de desenvolvimento económico e social para sua localidade, por exemplo, nem tampouco têm experiência na gestão dos recursos fiscais. Percebe-se, então, que as administrações municipais, na sua grande maioria, não estão aptas a exercer as funções que lhes serão atribuídas quando se tornarem governos autónomos. Aqueles que são resistentes à conversão das administrações municipais em governos autónomos ou até mesmo à descentralização fiscal argumentam que a falta de capacitação dos administradores locais em relação à gestão pública dificulta ou até mesmo pode impedir a transferencia de recursos para as administrações locais. Segundo os defensores desse argumento é necessário ter capacidade para se transferir responsabilidades e, por sua vez, recursos. Dessa forma, como as administrações locais não têm capacidade de gestão então não se lhes pode atribuir funções e recursos. É necessário então quebrar esse ciclo vicioso capacitando as administrações locais na gestão dos recursos fiscais por meio da transferencia de um mínimo de recursos que permita aos gestores locais aprenderem a gerir com responsabilidade os recursos públicos. Para tanto, são também transferidas às administrações locais responsabilidades também mínimas, vinculadas principalmente ao desenvolvimento social, de tal modo que ao mesmo tempo em que esse mecanismo permite a capacitação na gestão dos recursos públicos também auxilia na redução da pobreza. Nesse sentido, o Ministério da Administração Territorial MAT, em conjunto com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PNUD, propõe a criação do Fundo de Desenvolvimento Municipal FDM que tem como objectivo transferir recursos não afectados do governo central para as administrações municipais. A proposta do FDM é exactamente de prover as administrações municipais desses

3 recursos mínimos que permitam a capacitação das futuras autarquias locais tanto para a gestão do ciclo fiscal quanto para a promoção do desenvolvimento social permitindo, por conseqüência, a redução da pobreza. Inicialmente, o FDM será implantado nas quatro Administrações municipais que são objecto do Projecto de Descentralização Fiscal e Boa Governação do MAT e do PNUD. Ao longo dos próximos anos até a realização das eleições locais, o MAT tem como meta replicar a mesma experiência em mais 37 administrações municipais, entre as quais as 18 sedes das províncias. O objectivo é capacitar pelo menos um total de 41 administrações municipais de tal forma que as mesmas estejam preparadas para assumir a sua gestão fiscal e ao mesmo tempo permitir a implementação de acções que colaborem com o desenvolvimento social de suas localidades com vista à redução da pobreza. O projecto prevê a implementação do FDM antes do advento das eleições locais, com vista a preparar as administrações municipais futuras autarquias locais para as novas funções que vão assumir com o advento das eleições. Com vistas a obter uma visão geral do estado das artes das relações intergovernamentais em Angola bem como dos obstáculos a serem superados para a implementação do FDM, foi proposta a realização de um diagnóstico acerca do estágio em que se encontra a descentralização fiscal no país. Este é justamente o objectivo deste relatório. Na construção desse diagnóstico, buscamos inicialmente apresentar uma síntese das características sócio-econômicas do país conforme apresentada na secção dois. Nas cinco secções seguintes fornecemos uma avaliação dos pilares das relações fiscais intergovernamental. Assim, na secção três apresentamos o contexto político e institucional da descentralização fiscal e Angola, quando destacamos a estrutura do sector governamental e as legislações pertinentes. A atribuição das responsabilidades e das receitas entre o governo central e os governos locais bem como uma análise dos indicadores fiscais estão descritas nas secções quatro e cinco, respectivamente. Na secção seis, ressaltamos a inexistência de um sistema formal de transferências intergovernamentais em Angola e descrevemos o mecanismo de transferencia de recursos do governo central aos governos provinciais. A secção sete busca apresentar e analisar os princípios e o ciclo orçamental em Angola. Por fim, na secção oito são apresentados alguns desafios para a descentralização fiscal em Angola. O último pilar das relações fiscais intergovernamentais, que são os empréstimos subnacionais, ainda não foi desenvolvido em Angola. Os governos locais não são autónomos e, portanto, não possuem autorização legal para contraírem dívidas. Portanto, não tratamos deste tema neste relatório. Este relatório foi elaborado com base nas entrevistas realizadas com autoridades governamentais durante missão técnica à Angola durante o mês de Agosto deste Além disso, foram analisadas as legislações relativas à descentralização e os relatórios já existentes.

4 2 CARACTERÍSTICAS GERAIS DE ANGOLA 2.1 Aspectos Sócio-Econômicos 1 Angola é um país da costa ocidental de África, limitado a norte e a leste pela República Democrática do Congo, a leste pela Zâmbia, a sul pela Namíbia e a oeste pelo Oceano Atlântico. Angola inclui também o turbulento enclave de Cabinda, através do qual faz fronteira com a República do Congo, a norte. O território é divido em 18 províncias e 163 administrações municipais. A capital do país é a cidade de Luanda localizada na província de mesmo nome. Seu território de aproximadamente 1,2 milhões de Km 2 coloca Angola na posição de 22 maior país do mundo. Segundo informações obtidas junto ao Ministério das Finanças, a população angolana totalizou 17,7 milhões de habitantes em Este número pode variar tanto para mais ou para menos uma vez que o último Censo Demográfico realizado pelo Governo de Angola foi em De acordo com os relatos obtidos nas entrevistas que precederam a elaboração deste relatório, a população do país pode variar entre 10 e 20 milhões. Mais da metade da população de Angola tem idade menor ou igual a 20 anos e a expectativa de vida média é estimada em 42 anos. Cerca de 63% da população vive abaixo da linha da pobreza e 80% das pessoas estão desempregadas. Mais da metade da população, cerca de 58%, é analfabeta e a taxa de matrícula no ensino primário atinge apenas 74% das crianças em idade escolar 2. O acesso da população aos serviços básicos é muito precário: 59% das pessoas não têm acesso à água potável, 60% ao saneamento e 76% aos cuidados médicos. A parcela da população que necessita de algum grau de auxílio alimentar corresponde a mais de 22% do total e 13% das pessoas sofrem de desnutrição. De acordo com os dados oficiais do UNHCR as pessoas deslocadas internas (IDPs) são estimadas em 3,5 milhões e mais de angolanos estão refugiados nos países estrangeiros vizinhos, na maior parte na República Democrática de Congo e na Zâmbia (UNHCR, 2003). Considerando que os 17,7 milhões seja uma boa estimativa da populacional, a densidade populacional do país é de 14,2 habitantes por Km 2. A Província de Luanda, cuja extensão territorial é de apenas Km 2, reúne mais de ¼ da população do país, o que resulta em uma imensa densidade populacional cerca de habitantes por Km 2. Luanda é também a Província de Angola mais industrializada e com o maior crescimento económico, que se deveu ao facto de praticamente não ter sofrido directamente os efeitos da guerra civil. Isto também explica a grande densidade populacional. 1 Os indicadores sociais bem como as estatísticas macroeconômicas de Angola ainda são precários. O país está em processo de organização dessas informações e, em razão disso, os dados apresentados a seguir devem ser vistos como uma estimativa. As fontes de informações nem sempre são oficiais. 2 UNDP, 2003.

5 A guerra comprometeu profundamente a estrutura produtiva do país: retirou forças de trabalho das actividades produtivas e destruiu a maior parte da infra-estrutura básica e do sistema do transporte (somente 10% das estradas existentes são asfaltadas - WB, 2004). Grande parte do território está inacessível devido às minas (há ainda de minas em cerca de 35% da superfície do total do país, INAROE, 2002). A economia de Angola apoia-se essencialmente nas exportações de petróleo cujas jazidas estão localizadas principalmente em Cabinda 3. A produção de petróleo corresponde a 61% do PIB de Angola, enquanto 8% são provenientes da agricultura e apenas 4% da indústria. De acordo com informações prestadas pelo departamento de estudos do Ministério das Finanças, o PIB do país totalizou 35,7 milhões de USD em A expectativa para 2006 é de forte crescimento real do produto aproximadamente 27,9% - em razão da elevação internacional dos preços do petróleo. Espera-se que apenas este sector apresente um desempenho real de 37,2%. O PIB per capita de 2005 foi da ordem de USD, o que coloca o país na 104ª posição no rank mundial. Segundo estimativas do FMI, essa posição é de 109 colocado. Já no continente africano, Angola aparece como um dos países de maior PIB per capita. Classificação dos países por PIB per capita 2005 (USD) Disponível em: Fonte Primária: FMI (2005). Embora o PIB per capita angolano não seja tão baixo comparativamente aos demais países da África, seu índice de desenvolvimento humano (0,381) é tão reduzido quanto o desses países. No contexto mundial, o IDH de Angola ocupa a 161ª posição no rank. 3 Maiores detalhes sobre as características gerais de Angola podem ser encontradas na enciclopédia livre Wikipédia no endereço: Não há, contudo, garantias de que as informações estejam atualizadas em razão da dificuldade de se obter estatísticas sócio-econômicas do país.

6 Classificação dos países por IDH Disponível em: countries_by_human_development _Index. Fonte: United Nations Development Programme Report 2005.

7 3 A DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL EM ANGOLA: CONTEXTO POLÍTICO E INSTITUCIONAL 3.1 O tamanho de sector público em Angola e um retrato do grau de descentralização Em 2005, as despesas globais do governo angolano totalizaram milhões de USD ou 30,9% do PIB. As receitas globais foram da ordem de milhões de USD ou 31,7% do PIB. Já as receitas fiscais que excluem os recursos provenientes da amortização de empréstimos, da venda de activos e dos financiamentos interno e externo, totalizaram cerca de milhões de USD ou 26,7% do PIB. A principal fonte de receitas foram os recursos obtidos a título de cobrança de impostos, taxas e contribuições ou seja, os recursos tributários que somaram aproximadamente milhões de USD ou 22,9% do PIB. Considerando a distribuição das despesas por nível de administração, constata-se um baixo grau de descentralização fiscal em Angola: em tono de 84% dos gastos globais foram executados directamente pelo governo central. Tabela 3.1 Grau de Descentralização das Despesas em Angola: TOTAL Estrutura Central 84,5 84,7 Províncias 15,5 15,3 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças. A preponderância do governo central também é observada pelo lado das receitas. Do total de receitas fiscais colectadas em Angola, apenas 13% couberam ao conjunto de províncias e municípios que integram o país. Outro ponto de destaque diz respeito à forte concentração da arrecadação de receitas fiscais (sejam elas atribuídas aos governos central ou locais) na Província de Luanda. Dos 26,7% do PIB gerados em 2005, apenas Luanda respondeu por cerca de 95,7%. O mesmo fenômeno ocorre pelo lado dos gastos públicos. Há uma alta concentração das despesas na Província de Luanda, que sozinha respondeu por mais de 25% do total dos gastos realizados pelos governos locais.

8 Tabela 3.2 Grau de Descentralização Regional das Despesas em Angola: TOTAL Província de Luanda 28,7 26,0 Demais Províncias 71,3 74,0 Elaboração Própria. Fonte Primária: Ministério das Finanças. 3.2 Ambiente político e administrativo para descentralização Angola tornou-se independente em Em abril de 2002, o Governo de Angola e a UNITA (União Nacional pela Libertação Total de Angola) assinaram o Protocolo de Lusaka (acordo de paz) dando fim a 27 anos de guerra civil. O Protocolo de Lusaka (Meijer, Ed, 2004:74) estabelece: Reconciliação nacional significa que de acordo com a Lei Constitucional da República de Angola a administração do país seja efectivamente descentralizada e desconcentrada e que Autoridades provinciais devem ter autonomia na matéria administrativa, financeira, tributária e econômica. A Constituição de 1992 estabelece (art ) que A organização do Estado no nível local compreende a existência de governos subnacionais (autarquias locais) e estrutura administrativa local. De acordo com a Lei Constitucional, as autarquias locais devem ter órgãos representativos eleitos. Durante os anos 1990, apesar do conflito armado, o Executivo introduziu uma importante legislação sobre a descentralização e desconcentração: Decreto Lei 17/1999 e Decreto Executivo 80/ Não obstante, devido à instabilidade política, diversidade étnica, e ideologia adoptada pelo Governo, Angola tem demorado a implementar etapas substanciais para a descentralização e governação local. Em conseqüência, desde a independência, Angola construiu um governo altamente centralizado que inibe a governação participativa. Grande parte dos serviços públicos básicos é prestada a partir de uma perspectiva central, afastada das necessidades da população mais pobre. Um compromisso visível do governo rumo à descentralização emergiu nos anos recentes. No fim de 2001, o governo aprovou o Plano Estratégico para a Desconcentração e Descentralização. Essencialmente, o plano prevê um processo gradual de descentralização, que primeiro deve passar pela desconcentração, até culminar na criação de autarquias locais autônomas 5. No ano de 2003, o conselho dos Ministros aprovou o Estudo sobre a Macro Estrutura do Poder Local (MAT/UNDP, 2003). O estudo desenvolve um diagnóstico do governo local em Angola de 1975 a O estudo também fez recomendações para uma reforma sadia da descentralização no país, que foram aprovadas pelo Conselho de 4 A estrutura legislativa para descentralização e governação local está descrita em maiores detalhes na seção Ver seção 3.5 para maiores detalhes.

9 Ministros (Setembro 2003). As principais recomendações relacionam-se às funções dos governos subnacionais, às relações funcionais entre os diferentes níveis do governo local, à parceria local e aos recursos organizacionais, nomeadamente os humanos e financeiros. As recomendações do estudo foram incluídas em algumas políticas nacionais chaves: o Plano Estratégico para Redução da Pobreza (PRSP), a Estratégia Nacional para o Desenvolvimento de Longo Prazo ( ) e o Plano de Desenvolvimento de Médio Prazo ( ). Os programas de governo ( e ) propõem uma visão detalhada para reformas para a desconcentração e para a descentralização. O Primeiro Encontro Nacional sobre a Administração Local, aberto oficialmente pelo Presidente da República, ocorreu de 30 de Agosto a 02 de Setembro de 2004, com a participação de Ministros do Governo, Governadores Provinciais, Administradores Municipais e Comunais. O governo consequentemente está envolvido com uma devolução do poder às municipalidades, culminando em uma futura eleição municipal, com uma revisão estrutura legal, administrativa e financeira para a descentralização. Não obstante, falta ao Governo de Angola um documento formal da estratégia para descentralização como também planos concretos e uma programação de tempo para realização de eleições locais. Há, no entanto, um amplo e contínuo apoio no Parlamento, no Governo e na sociedade civil para as reformas da descentralização e para o desenvolvimento de autoridades municipais autônomas, dentro de uma estrutura unitária do Estado. Uma nova constituição já foi esboçada, mas ainda não foi aprovada. E, mesmo com a ausência de Autarquias, há um Gabinete para Assuntos Autárquicos no Ministério da Administração do Território, o que demonstra certo compromisso do Governo com a descentralização. Na proposta da nova constituição prevê-se a criação de governos locais eleitos com autonomia administrativa e financeira. Entretanto, as perspectivas e o cronograma para a criação actual das autarquias locais permanecem obscuros. Nada é esperado para acontecer antes da eleição presidencial que deve ocorrer em Também, dependendo dos resultados dessa eleição, a agenda da descentralização pode tornar-se mais lenta ou acelerada, de tal forma que ninguém pode fazer previsão no actual estágio. 3.3 Estrutura do sector governamental em Angola O Decreto-Lei 17/99, também conhecido como Lei dos Governos Locais, define a natureza, atribuições, composição e estrutura orgânica de cada um dos níveis de administração local. De acordo com este decreto, a divisão político-administrativa dos Governos Locais é a seguinte: 18 governos provinciais, 163 municípios e 532 comunas. As três camadas dos governos locais são hierarquicamente relacionadas e integradas ao governo central.

10 Províncias De acordo com o Decreto-Lei 17/99, os governos provinciais são órgãos desconcentrados do poder central que tem como função assegurar a realização das atribuições específicas da Administração do Estado, orientar o desenvolvimento econômico e social e assegurar a prestação dos serviços comunitários da respectiva área geográfica. Cabe aos governos provinciais, desta forma, executar a política do governo central ao nível provincial, coordenar as agências do governo central no território (Direcções Provinciais e Delegações Provinciais), bem como supervisionar as administrações municipais e comunais e as autoridades tradicionais. O Governador da Província, nomeado pelo Presidente da República, é o representante do governo central na respectiva província. Os Vice-Governadores, também nomeados pelo Presidente da República, podem receber do Governador a função de acompanhar, tratar e decidir assuntos em determinadas áreas. No caso específico da Província de Luanda existem três Vice-Governadores responsáveis pelas áreas técnica, social e produtiva, respectivamente. A estrutura orgânica dos governos provinciais compreende os serviços abaixo listados. Serviço de Apoio Consultivo: Conselho provincial Serviço de Apoio Técnico: Gabinete Jurídico Gabinete de Inspecção e Fiscalização Gabinete de Estudos, Planeamento e Estatística

11 Secretária de Governo Gabinete de Apoio e Controlo das Administrações Municipais e Comunais Serviços Administrativos: Gabinete do Governador Gabinete dos Vice- Governadores Centro de Documentação e Informação Serviços Executivos: Direções Provinciais Delegações Provinciais Serviços Tutelados: Empresas locais O Gabinete de Estudos, Planeamento e Estatísticas GEPE é o principal gabinete da estrutura provincial uma vez que é responsável pelo planeamento, programação e coordenação das actividades da província no âmbito da Administração do Estado. O Director do GEPE, nomeado pelo Governador, é quem, na realidade, tem o poder de realizar, de acordo com as orientações do Governador, toda a gestão fiscal no âmbito territorial. Neste sentido, cabe ao GEPE a preparação do orçamento, a elaboração da programação financeira e a execução da despesa tanto de sua aplicação directa quanto no que diz respeito aos seus órgãos subordinados, o que inclui as administrações municipais 6. Nos governos provinciais há uma reprodução da estrutura ministerial para cada área específica, denominadas Direcções Provinciais, que são responsáveis pela execução das políticas definidas centralmente. Os Directores Provinciais são nomeados pelo Governador, mediante parecer favorável do Ministério da Administração do Território, ouvido o Ministério da especialidade. As Direcções Provinciais dependem orgânica, administrativa e funcionalmente do governo da província e metodologicamente do órgão central de sua especialidade. Isso significa que há uma forte ligação entre os Directores Provinciais e os respectivos Ministérios especializados uma vez que são estes que definem a política, supervisionam e acompanham a execução das acções. No caso da Província de Luanda, a Direcção Provincial de Saúde também faz a gestão fiscal da sua área. Os Ministérios das Finanças, Interior e Justiça, no entanto, permanecem com suas representações nas províncias, denominadas Delegações Provinciais, que dirigem e executam as atribuições e competências dos órgãos centrais de especialidade que representam na Província. Seus representantes são nomeados por despacho conjunto do Ministro da Administração do Território e do Ministro do órgão central de especialidade, sob proposta do Governador da Província. A Delegação Provincial de Finanças, por meio das repartições fiscais, tem como responsabilidade arrecadar os denominados impostos locais que constam do Decreto 6 Nas Províncias que ainda não estão interligadas ao Sistema de Gestão Financeira do Estado SIGFE, a execução das despesas é de responsabilidade da Delegação Provincial de Finanças do Ministério das Finanças.

12 Executivo 80/99 7 bem como funcionar como órgão consultivo dos governos provinciais no que diz respeito à elaboração do orçamento e execução dos gastos. Importante ressaltar que o produto dos impostos locais é depositado na Conta Única do Tesouro, e os governos provinciais só podem utilizá-lo mediante a autorização do Ministério das Finanças. Na Secção 5 encontra-se descrito com mais detalhes este processo. O governo provincial é uma unidade orçamental do Estado e como tal tem direito a uma parte do Orçamento Geral do Estado (OGE). Todo o recurso gerido pelos governos provinciais, como já foi mencionado acima, é proveniente do Governo Central por meio das quotas financeiras definidas pelo Ministério das Finanças. Essas transferências financeiras do OGE às províncias são realizadas sem base em critérios técnicos e objectivos (como, por exemplo, população, indicadores do desenvolvimento e desempenho do rendimento). O quadro de pessoal das províncias tem um baixo nível de formação e perfil inadequado para as funções que lhes são atribuídas. Os funcionários dos governos provinciais são seleccionados e contratados pelo Ministério da Administração Pública e Segurança Social MAPESS que o distribui entre as províncias. No entanto, há uma assimetria evidente na distribuição dos recursos humanos entre os governos provinciais, estando o escasso corpo funcional mais qualificado concentrado principalmente em Luanda, seguida do Bengo, Benguela e Huila, onde a guerra teve menos impacto. Administrações Municipais As administrações municipais são órgãos desconcentrados do governo central, respondendo por sua atividade directamente ao governo da província. Suas funções, de acordo com o Decreto-Lei 17/99, são as mesmas descritas para as províncias sendo que restrita ao território do respectivo município. A administração municipal tem como atribuição executar as deliberações do governo da província e as decisões do Governador em seu território. Além da tradicional área de serviços relacionados à vida das comunidades, prevê-se também a intervenção nas áreas econômica e social. O Administrador do Município é nomeado pelo Governador ao qual está subordinado, mediante parecer favorável do Ministério da Administração do Território. O mesmo processo também ocorre com o Administrador Adjunto do Município. A estrutura orgânica das administrações municipais compreende os serviços abaixo listados. Serviço de Apoio Consultivo: Conselho Municipal Serviço de Apoio Técnico: Secretaria de Administração 7 O Decreto Executivo 80/99 definiu alguns impostos como sendo locais, mas na verdade a sua arrecadação é realizada pelo Ministério das Finanças por meio das suas Delegações Provinciais.

13 Seção de Estudos, Planeamento e Estatística Serviços Administrativos: Gabinete do Administrador Gabinete do Administrador Adjunto Centro de Documentação e Informação Serviços Executivos: Secção de Assuntos Econômicos e Sociais Secção de Organização, Serviços Comunitários e Fiscalização Seção Municipal dos Ministérios O Conselho do Município é formado pelo Administrador Municipal, que o preside, o Administrador Adjunto e os Chefes de Seções. Também podem integrar o Conselho pessoas singulares ou colectivas quando convidadas pelo Administrador do Município, mas seus integrantes não são remunerados. No caso do Município de Kilamba Kiaxi, situado na Província de Luanda, o Conselho reúne-se ordinariamente a cada três meses e sua principal função é aprovar o plano de necessidades elaborado pela administração municipal. Esse conselho pode funcionar como o embrião de um futuro conselho autárquico quando do advento das eleições municipais (ver Box 3.1 para um exemplo do papel exercido pelo Conselho Municipal em Kilamba Kiaxi). Da forma similar ao governo provincial, na estrutura das administrações municipais consta a Secção de Estudos, Planeamento e Estatística, dirigida por um Chefe de Seção, que formalmente tem como função elaborar estudos e análise sobre matérias compreendidas nas atribuições da administração municipal. No entanto, na prática a sua função resume-se meramente a apresentar mensalmente ao GEPE do governo provincial suas necessidades de bens e serviços, ou seja, despesas para a manutenção da administração municipal. Nessa rubrica de despesa inclui-se o pagamento de electricidade, água, telefone, material para escritório, taxa de antena parabólica, entre outros gastos do gênero. Em geral, esse plano de necessidades é apresentado mensalmente ao GEPE e reflecte o do mês anterior. Esta secção também tem como responsabilidade preparar e apresentar ao GEPE provincial um plano de necessidades no que diz respeito aos serviços prestados à comunidade. Também nesse caso, em muitos municípios, o plano de necessidades é em grande medida uma réplica daquele apresentado no ano anterior. Desta forma, o chefe desta secção não actua directamente em nenhuma das etapas do ciclo de gestão fiscal, excepto minimamente na fase de levantamento das necessidades do município. Há também nas administrações municipais a reprodução da estrutura ministerial. A Secção Municipal dos Ministérios, como ela é denominada, deveria ser o serviço que dirige e executa as atribuições e competências do órgão provincial de especialidade que representa no Município. Na realidade, o papel da Secção Municipal é bastante reduzido devido à falta de capacidade institucional e a reduzida quantidade de técnicos. Existem municípios em que a secção é composta apenas pelo seu chefe. A atribuição dos papéis/funções às municipalidades não é acompanhada por uma alocação adequada de recursos financeiros e do capital humano

14 Box Um exemplo do orçamento participativo: o relacionamento de Kilamba Kiaxi e a província de Luanda Na elaboração de seu plano bienal de investimento, também chamado de plano de necessidades, o município de Kilamba Kiaxi define uma série de prioridades a partir de discussões prévias com sua comunidade. Tais discussões seguem uma hierarquia vertical dentro das comissões de moradores que integram o município: quarteirão bairro comuna municipal. Sempre que se passa de um nível para outro as prioridades vão sendo consolidadas e compatibilizadas. Esse processo se encerra na comissão de moradores do município que reúne um conjunto de necessidades a ser apreciada pelo Conselho Municipal do qual fazem parte os representantes dessa comissão, os Chefes das Comunas, os Chefes de Seção, bem como outros membros da sociedade civil considerados relevantes. Após as discussões realizadas no âmbito do Conselho Municipal, que é presidido pelo administrador do município, finalmente é elaborado o plano de necessidades a ser remetido ao governo da província. Este, por seu turno, irá elaborar seu próprio plano de necessidades levando em conta as reivindicações de todos os municípios que integram seu território. O processo de elaboração do plano de investimentos acima descrito está previsto nas normas que regulam o funcionamento do Estado angolano, mas segundo relatos obtidos nas entrevistas com membros da administração de Kilamba Kiaxi e da província de Luanda, nem todos os municípios e províncias seguem todos os passos de negociação previstos. Esse processo depende da vontade política dos poderes locais, mas segundo os entrevistados, as negociações têm sido realizadas com sucesso em Luanda. Vale, no entanto, mencionar que a existência de um plano de necessidades nem sempre garante seu atendimento. Os governos locais dependem da definição dos limites orçamentais que é elaborada pelo governo central. Este por sua vez nem sempre leva em conta as reais necessidades dos níveis inferiores de administração. Novamente segundo as entrevistas, o governo da província de Luanda relatou que atualmente elabora dois planos de investimento: um de acordo com os valores definidos centralmente no plano de melhorias, e outro de acordo com o que a província e seus respectivos municípios realmente necessitam. Ao contrário das províncias, as municipalidades não têm o status de unidades orçamentais do Estado e não têm nenhuma autonomia para controlar seus próprios recursos. As administrações municipais são Órgãos Dependentes dos governos provinciais, ou seja, o que significa que não constituem parte do Orçamento Geral do Estado. Os governos provinciais são quem mensalmente determinam o valor dos recursos à disposição das administrações municipais. Essas dotações são realizadas de forma discricionária e ad hoc pelos governadores e os recursos são destinados apenas a compra de bens e serviços para a manutenção da administração municipal.

15 Uma vez que as administrações municipais não constituem Unidades Orçamentais, elas não podem gerir directamente os recursos que lhes são colocados à disposição pelos governos provinciais. Sendo assim, toda a execução financeira dos gastos municipais é realizada pelos governos provinciais de acordo com as necessidades indicadas pelas administrações municipais. O quadro de funcionários das administrações municipais é bastante reduzido e, além disso, são penalizadas por uma dramática escassez de pessoal administrativo e técnico. Comunas As comunas são órgãos desconcentrados do poder administrativo central na sua área geográfica que respondem pela sua actividade perante a administração municipal e correspondem ao nível mais baixo da estrutura subnacional. A comuna é dirigida pelo Administrador Comunal que é nomeado pelo Governador, ouvido o Ministério da Administração do Território. As principais responsabilidades das comunas relacionam-se à organização e à manutenção dos serviços públicos básicos: colecta do lixo, manutenção da estrada, parques, cemitérios e lugares de mercado. Practicamente, os administradores comunais têm que acompanhar e apoiar a organização e o trabalho das vilas da comunidade tanto quanto as autoridades tradicionais. Na realidade, os Administradores Comunais funcionam como porta-vozes dos problemas quotidianos da comunidade. 3.4 Estrutura legislativa para a descentralização e governação local Angola dispõe de uma estrutura legislativa incompleta para o governo local e existem contradições entre os princípios constitucionais e a legislação ordinária. Constituição A Constituição de 1992, especialmente nos artigos 145 e 147 do capítulo VII, fornece o contexto para a estrutura descentralizada de governação em Angola. Optando pela conciliação da presença centralizada do Estado com a participação democrática na escolha dos líderes locais, a Constituição classifica os órgãos territoriais em duas categorias: Órgãos autônomos, os governos subnacionais (autarquias locais), definidos como as pessoas colectivas que visam a realização de interesses peculiares da população envolvida com os órgãos representativos eleitos e; Órgãos administrativos locais, definidos como as unidades administrativas locais desconcentradas da autoridade central que visam garantir que uma função específica da administração de Estado esteja sendo executada no nível local, orientar o desenvolvimento econômico e social e assegurar que os serviços básicos da comunidade estejam sendo prestados na área geográfica respectiva.

16 O Governador da Província é discutido no mesmo capítulo e definido como o representante do governo central na respectiva província, com a função de governar a província e garantir o normal funcionamento dos órgãos locais. Uma nova constituição que está em fase de elaboração reforça o pacto para a descentralização. A proposta de constituição inclui uma secção sobre o governo local. De acordo com a proposta, autarquias locais serão estabelecidas de forma gradual. A proposta de constituição define os governos locais (autarquias locais) como pessoas colectivas cujo objectivo é representar e atender os interesses dos residentes em uma área territorial específica através das estruturas apropriadas. A estrutura dos governos locais (autarquias locais) compreende a Assembleia, o Poder Executivo e o Presidente. A Assembléia é eleita periodicamente por meio de eleições livres, secreta e por sufrágio universal para um mandato de quatro anos. Os governos locais (autarquias locais) tem a autonomia administrativa e financeira. De acordo com a proposta de Constituição, os Governadores Provinciais são propostos pelo partido maioritário na província e nomeados pelo Presidente da República. Nas áreas não escolhidas para a descentralização piloto na primeira fase, os Administradores Municipais e Comunais são propostos pelo governador provincial e nomeados pelo Ministro da Administração do Território. A proposta de Constituição estabelece que as autoridades tradicionais sejam tratadas por legislação específica futura. Reconhece a participação do cidadão na definição das resoluções locais, mas não identifica os instrumentos específicos para assegurar essa participação. Uma outra inovação importante da proposta de Constituição é a previsão de criação de uma Comissão de Alto Nível Contra a Corrupção. Legislação Ordinária (ordem cronológica) Desconcentração Financeira. Decreto-Lei 6/95 e despachos subsequentes: 29/96, 38/96 e Decreto Executivo 80/99. De acordo com o Decreto-Lei 6/95, o Ministro das Finanças deve fixar uma percentagem global das receitas fiscais 8 e atribuí-la aos orçamentos das administrações provinciais e locais. O governo provincial pode sugerir a percentagem de compartilha na base de critérios que serão tratados em legislação adicional. Os Despachos 29/96 e 38/96 atribuem, respectivamente, às Províncias de Zaire e de Cabinda a porcentagem de 10% do rendimento do petróleo. O Decreto Executivo 80/99 do Ministro das Finanças é concebido como medida transitória até a aprovação de uma lei sobre finanças locais. O Decreto Executivo 80/99 atribui o rendimento de impostos seleccionados 9 para as províncias. As províncias 8 O Decreto-Lei 17/99 refere-se as receitas provenientes quer dos Impostos Directos, como sejam o Imposto industrial Grupo C, Imposto Predial Urbano, Imposto sobre as Sucessões e Doações e Taxa 9 Na Secção 5, referente às receitas, encontra-se a descrição dos impostos considerados locais..

17 podem reter na fonte o produto de alguns impostos nacionais previstos no Decreto Executivo 80/99, que serão descontados das transferências mensais fixadas centralmente que as províncias recebem de acordo com a dotação do orçamento anual. Além disso, o Decreto Executivo 80/99 estabelece que os recursos transferidos aos governos provinciais devem ser gasto em rubricas específicas com vistas ao desenvolvimento prédefinidos pelo governo central (35% serviços administrativos, 60% infra-estrutura e 5% emergências). Estrutura Organizacional e Funcional dos Governos Provinciais e das Administrações Municipais e Comunais. Decreto Lei 17/99. O Decreto-Lei 17/99 é considerado a cara do início do processo de desconcentração em Angola. Além disso, o Decreto-Lei introduz alguns elementos chaves para a desconcentração: Reconhecimento da legitimidade dos governos provinciais como também das administrações municipais e comunais para desempenhar o papel e as responsabilidades inerentes aos governos subnacionais até a sua criação; Reforço às autoridades dos governos provinciais com a transformação da maioria das delegações provincial em direcções provinciais; Reconhecimento da extensão da organização formal do Estado para as comunas. Regulação dos Governos Provinciais e das Administrações Municipais e Comunais. Decreto-Lei 17/99 seguido do Decreto 27/00. Este último Decreto tem como objectivo eliminar as estruturas e serviços nos níveis municipal e comunal que eram de responsabilidade do governo central e estabelecer mecanismos para melhorar a eficiência e a eficácia dos recursos humanos, materiais e financeiros. Lei da terra. Aprovada em Agosto 2004 (9/04) e em seu regulamento complementar de 23 de agosto de Esta legislação deposita grande parte da responsabilidade pela gestão do solo nos governos locais (autarquias locais). Legislação sobre Planeamento Urbano e Rural A legislação estabelece os papéis do Estado e dos governos locais autónomos (autarquias locais) no planeamento. As secções municipais devem elaborar, com o apoio técnico do nível provincial, o planeamento adequado de suas funções. No nível municipal, a planta de desenvolvimento municipal (Plano Director Municipal) serve como a base para o planeamento territorial. Apesar de não estabelecer a forma de participação cidadã no desenvolvimento de tais instrumentos, a Lei, em seu artigo 21, refere-se à necessidade de participação do cidadão no planeamento, execução e revisão das plantas territoriais.

18 3.5 Iniciativas de Reforma da Legislação 10 O Plano Estratégico para a Desconcentração e Descentralização prevê a revisão das principais leis para a descentralização como o Decreto-Lei 17/99 e o Decreto Executivo 80/99. O Governo de Angola está actualmente dedicando-se à revisão do Decreto-Lei 17/99 tendo sua proposta já aprovada pela Assembleia Nacional, aguardando, no momento, aprovação do Conselho de Ministros. A revisão está concentrada na estrutura financeira, funcional e organizacional do sistema local de administração. As principais modificações propostas são: Financeira. Transformação da administração municipal em unidades orçamentais do Orçamento Geral do Estado; Papel e funções. Atribuição de funções específicas aos Vice-Governadores; transferência de algumas funções provinciais (por exemplo, água e saneamento) para as administrações municipais; Organização. Criação de um Conselho de Concertação Social que compreende a sociedade civil, as ONGs, o CSOs e o sector privado além dos órgãos normais do Estado, no nível provincial e municipal; transformação das Delegações Provinciais restantes (Finanças, Justiça e Interior) em Direcções Provinciais; criação portador da administração municipal. 10 Esta secção do relatório deverá ser revista após a aprovação da revisão do Decreto-Lei 17/99.

19 4 Atribuições das funções e responsabilidades de despesa em Angola 4.1 Descrição e diagnóstico da atribuição de responsabilidades Responsabilidades dos governos locais Os governos locais actuam basicamente como órgãos desconcentrados do poder central, sendo sua principal responsabilidade a execução das políticas definidas pelos ministérios setoriais. O modelo adoptado é, portanto, de funções delegadas do governo central aos governos locais. As actividades executadas pelas administrações locais estão consolidadas no Orçamento Geral do Estado (OGE), conforme práctica corrente nos países soviéticos. Há apenas uma única peça orçamental no país que consolida todos os programas e actividades desenvolvidas tanto pela estrutura central do governo quanto pelos governos locais. O Decreto-Lei 17/99 é a legislação que estabelece as funções de cada nível de administração local. De acordo com este Decreto, os governos provinciais têm as seguintes atribuições: Segurança pública; Cultura; Assistência social, educacional e de saúde; Preservação património histórico nacional e local; Bibliotecas municipais e comunais; Urbanização; Desenvolvimento económico. Já as administrações municipais têm como atribuições: Segurança pública; Assistência social, educacional e sanitária; Limpeza pública, saneamento; Urbanismo, colecta e tratamento do lixo, iluminação, sinalização rodoviária, toponímia e cadastros; Parques, jardins, zonas verdes; Mercados públicos, cemitérios e feiras; e. Desenvolvimento local. As comunas, por sua vez, têm funções semelhantes as das administrações municipais, apenas se diferenciando devido à área de actuação territorial ser mais restrita: Limpeza pública, saneamento; Urbanismo, colecta e tratamento do lixo, iluminação, sinalização rodoviária, toponímia e cadastros; Parques, jardins, zonas verdes;

20 Desenvolvimento local; e. Mercados públicos e cemitérios. Percebe-se que não há uma clara divisão legal das competências entre os níveis de administração local bem como entre estes e o governo central. De forma geral, os ministérios sectoriais são responsáveis pelo planeamento, regulação, avaliação e fiscalização das políticas e os governos provinciais são executores de alguns programas elaborados centralmente. O desenvolvimento desse modelo tem como base a existência das Direcções Provinciais dos ministérios (excepto dos Ministérios das Finanças, Interior e Justiça) que são uma espécie de braço dos ministérios nos governos provinciais. Box 4.1 O Sector de Saúde em Angola O Sistema Nacional de Saúde é composto pelo Ministério da Saúde e pela rede nacional pública e privada de prestação de cuidados de saúde. O Ministério da Saúde é responsável pela regulamentação, planeamento, definição das políticas sectoriais, avaliação e fiscalização do Sistema Nacional de Saúde. Já os governos provinciais tem como atribuição garantir o funcionamento das unidades de saúde sob sua responsabilidade. O sistema de saúde está dividido em três níveis: - Nível primário, referente aos serviços de baixa complexidade e composto por aproximadamente 228 hospitais municipais e centros de saúde de referência, cerca de postos de saúde e promotores comunitários; - Nível secundário, referente aos serviços de média complexidade, composto por 32 hospitais gerais, incluindo os hospitais provinciais; - Nível terciário, referente aos serviços de alta complexidade, composto por 8 hospitais centrais e especializados. O Governo Central, por meio do Ministério da Saúde, é responsável por acompanhar directamente os hospitais nacionais ou centrais, a Junta Nacional de Saúde e os institutos públicos. O hospitais provinciais são subordinados administrativamente às Direcções Provinciais de Saúde dos Governos Pronvinciais e financeiramente ao Ministério das Finanças já que são Unidades Orçamentais do OGE. Os postos e centros de saúde e os hospitais municipais são subordinados administrativa e financeiramente aos governos provinciais meio das administrações municipais. 4.2 Grau de descentralização das despesas A realização das despesas em Angola está fortemente concentrada na estrutura central do governo. Apesar da participação da estrutura central no total das despesas ter-se reduzido nos anos 2004 e 2005, relativamente aos dois anos anteriores, o percentual dos gastos por este nível de governo ainda é muito elevado. Nos últimos dois anos da série disponível, a estrutura central foi responsável 84,5% e 84,7%, respectivamente, das despesas realizadas restando aos governos provinciais pouco mais de 15%. Cabe

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