OS MUNICÍPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAÇÃO NO BRASIL

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2 OS MUNICÍPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAÇÃO NO BRASIL OS MUNICÍPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAÇÃO NO BRASIL Rui Affonso Diretor técnico-científico do Instituto de Economia do Setor Público da Fundap, Professor do IE-Unicamp Durante os anos 80, os municípios passaram a desempenhar um papel de destaque na Federação brasileira. A luta dos governos subnacionais pela descentralização tributária iniciou-se no final dos anos 70, com a emergência da crise econômica e com o processo de redemocratização do país. A crise econômica teve um duplo efeito sobre o processo de descentralização tributária: por um lado, impulsionou esse processo, pois contribuiu para a desagregação do pacto de poder sobre o qual se assentava o regime político instaurado em 1964, e, por outro, constituiu-se em freio às tendências descentralizadoras, uma vez que impunha riscos maiores para a implementação de uma estratégia de transição por cima ou abertura gradual do regime militar, sob o controle das forças, na época hegemônicas. O avanço da abertura estabeleceu uma contradição entre a ampliação do espaço de liberdade política e, portanto, da importância das eleições como forma de acesso e preservação do poder e a dependência financeira de estados e municípios em relação ao Governo central. Essa contradição alimentou, em grande medida, o movimento municipalista, que cresceu vigorosamente no período, abrangendo setores de todo o espectro partidário. A descentralização deu-se, principalmente, através de sucessivas emendas constitucionais que ampliaram os percentuais dos Fundos de Participação dos Estados e Municípios. 1 As Emendas Constitucionais n o 23/83 e n o 79/84, de autoria, respectivamente, do senador Passos Porto (PDS-CE) e do deputado Airton Sandoval (PMDB- SP), fizeram parte desses avanços descentralizadores anteriores à Constituição de 1988, que ratificou e aprofundou esse movimento. 2 A Tabela 1 mostra a progressiva ampliação da participação dos estados e municípios na receita do IR e do IPI. Os principais beneficiários da descentralização fiscal foram os municípios, que ampliaram sua participação na receita disponível (consideradas as transferências intergovernamentais) de 9%, em 1980, para 15% em A evolução da participação da receita própria dos governos municipais no mesmo período (de 3% para 5%) evidencia que a ampliação da sua participação no bolo fiscal decorreu, principalmente, das transferências federais (Tabela 2). Os estados aumentaram sua participação relativa no total das receitas fiscais ao longo dos anos 80, com sua receita própria evoluindo de 22% para 26% e sua receita disponível de 22% para 27%, entre 1980 e A nova Constituição propiciou as condições para uma elevação de 3 pontos percentuais na receita própria dos governos estaduais. Entretanto, ao aumentar também as suas transferências obrigatórias aos municípios, praticamente congelou os resultados líquidos alcançados nos anos anteriores (a participação da receita disponível dos estados no agregado das três esferas permaneceu constante). Em suma, pode-se afirmar que os municípios obtiveram seus ganhos fiscais basicamente com a vigência da Constituição de 1988, enquanto os estados os alcançaram antes de A União perdeu posição relativa em todo o período, uma vez que a sua participação na receita própria caiu de 75% em 1980 para 66% em 1994 e a sua participação na receita disponível reduziu-se de 69% para 58%, no mesmo período. Verificou-se, também, uma descentralização inter-regional da receita disponível, a qual cresceu a taxas mais 3

3 SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996 Períodos TABELA 1 Destinação Constitucional da Arrecadação do IR e IPI para os Fundos de Participação Brasil Em porcentagem Arrecadação IR + IPI IPI Total FPE FPM FEF FFR FPEx IR IPI ,0 10, ,0 20,0 1969/1975 5,0 5,0 2, ,0 12, ,0 6,0 2, ,0 14, ,0 7,0 2, ,0 16, ,0 8,0 2, ,0 18,0 1979/80 9,0 9,0 2, ,0 20, ,0 10,0 2, ,0 22,0 1982/83 10,5 10,5 2, ,0 23, ,5 13,5 2, ,0 28, ,0 16,0 2, ,0 32,0 1986/set ,0 17,0 2, ,0 33,0 Out.-Dez./ ,0 20,0-3,0 10,0 41,0 51, ,0 20,5-3,0 10,0 42,5 52, ,5 21,0-3,0 10,0 43,5 53, ,0 21,5-3,0 10,0 44,5 54, ,5 22,0-3,0 10,0 45,5 55,5 A partir de ,5 22,5-3,0 10,0 47,0 57,0 Fonte: Serra e Afonso (1991). Nota: O FPE Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal incluía, até 1988, também territórios federais. TABELA 2 Distribuição de Receitas Entre as Três Esferas de Governo Brasil Em porcentagem Esferas de Governo Receita Própria 100,0 100,0 100,0 União 75,0 71,0 66,0 Estados 22,0 26,0 29,0 Municípios 3,0 3,0 5,0 Receita Disponível 100,0 100,0 100,0 União 69,0 62,0 58,0 Estados 22,0 27,0 27,0 Municípios 9,0 11,0 15,0 Fonte : Afonso e Senra (1994). elevadas nas regiões menos desenvolvidas do país. Entre 1988 e 1994, a receita tributária disponível dos estados e municípios da região Norte cresceu 42% e a do Nordeste cresceu 13%, enquanto a de São Paulo, por exemplo, decresceu 2%. Em virtude da ampliação da capacidade financeira dos governos subnacionais, aumentou significativamente a sua participação na despesa pública. De fato, os estados e municípios respondiam, em 1994, por cerca de 78% da inversão pública (FBKF) e por 62% do consumo corrente (excluindo-se, evidentemente, as empresas estatais). O governo federal, por sua vez, concentrava a responsabilidade dos gastos com a Previdência Social (83,1% do total) e com o pagamento dos juros das dívidas interna e externa (93,8% do total). Mesmo computando todas as despesas correntes e de capital (incluindo os juros da dívida pública e os benefícios previdenciários, mas excluindo as amortizações da dívida), os estados e municípios respondiam por quase metade da despesa total do setor público (49%), na média do período , alcançando ou até superando a participação dos governos subnacionais de países mais desenvolvidos e com longa tradição de descentralização. Embora a avaliação do gasto por funções não seja fácil devido à carência de estatísticas, os indicadores físicos e financeiros disponíveis mostram uma elevação importante da participação dos estados e municípios no gasto social total e uma diminuição da participação da União. No período 1989 a 1991, essa participação foi de cerca de 44% dos gastos com saúde e de 69% dos gastos com educação. 3 Deve-se ainda ressaltar que, embora a descentralização fiscal tenha se apoiado fortemente no aumento das transferências federais da União para os estados e municípios, essas transferências não possuem o mesmo caráter de dependência financeira em relação ao governo federal, como o tiveram no passado, pois atualmente aproximadamente 65% desses recursos são livres ou com escassa vinculação de aplicações. 4 Em apoio à hipótese de que concomitantemente à descentralização de recursos fiscais em favor dos estados e municípios teria havido, também, uma absorção maior de encargos por parte destes níveis de governo, pode-se enumerar a evolução, pós-constituinte, dos indicadores físicos de prestação de serviços tipicamente locais. Estas evidências no caso da Educação, Saúde e Saneamento corroboram a percepção financeira de que as esferas subnacionais de governo passaram a assumir maiores encargos, embora de maneira descoordenada e diferenciada em cada uma das regiões. 5 A característica central do processo de descentralização no Brasil é a sua descoordenação. Ao contrário de outros países da América Latina, a descentralização brasi- 4

4 OS MUNICÍPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAÇÃO NO BRASIL TABELA 3 Receita Tributária Disponível dos Estados e Municípios Brasil Regiões 1988 (1) 1994 (1) Variação (%) 1994/1988 Brasil Menos Desenvolvidas Norte Nordeste Centro-Oeste Mais Desenvolvidas Sudeste São Paulo Sul Fonte: Ministério da Fazenda/STN; Confaz. (1) Em milhões de reais. leira não foi obra do Governo federal, mas sim dos estados e, principalmente, dos municípios. Em outros países, a descentralização decorreu da crise fiscal do Estado ou da perda acentuada de governabilidade, o que levou o governo federal a desfazer-se de parte de seus encargos, transferindo-os a estados e municípios, na tentativa de incorporar setores à margem do poder estatal com a promessa da descentralização (como na Colômbia, por exemplo). No caso do Brasil, a descentralização veio com a redemocratização, em meio ao aprofundamento da crise econômica. O fato decisivo, e que torna singular a experiência brasileira, é que a redemocratização ocorreu primeiro nos governos subnacionais, com a eleição para governadores e prefeitos no início dos anos 80, e somente em 1988 chegou ao núcleo central do Estado, com a Assembléia Nacional Constituinte e, em 1989, com a eleição direta para presidente da República. Dessa forma, ocorreu uma identificação entre a luta contra o autoritarismo e a luta pela descentralização. A União ficou sem defensores durante a elaboração da Constituição de 1988 e a descentralização processou-se de forma descoordenada, sem um projeto articulador. É interessante notar que no Brasil, no período recente, o termo Federação associa-se aos governos subnacionais estados e municípios e não ao conjunto das três esferas de governo. Em suma, no Brasil, a descentralização não foi comandada pelo Governo federal, ao contrário, esse se opôs a ela o quanto pôde. Dessa forma, não existiu um plano nacional para a descentralização e, mais do que isso, o processo encontra-se inconcluso e eivado de conflitos. A descentralização ocorre, ademais, em um contexto de progressiva fragilização financeira do setor público como um todo. Essa fragilização o torna cada vez mais dependente dos adiantamentos de capital privado para a realização de investimentos, aumentando sobremaneira o comando privado sobre o gasto público, o que constitui, para alguns autores, uma das facetas da privatização do Estado e contribui para ampliar a sua descoordenação. 6 Tudo se passa como se os capitais privados trouxessem a sua lógica de mercado para dentro do Estado, passando a concorrer através de suas estruturas, privatizando-o e inviabilizando qualquer planejamento. Como resultado desse movimento e contribuindo para acentuá-lo, assistiu-se, ao longo dos anos 80 e principalmente no começo dos 90, a uma desestruturação dos mecanismos tradicionais de planejamento e regulação federativa, como a Sarem, o IBGE, o Ipea e o Confaz. Algo semelhante ocorreu no âmbito da relação dos estados com os seus municípios, com a desarticulação dos diferentes arranjos institucionais que, nos anos 80, foram responsáveis pela coordenação da ação dos estados junto aos municípios. 7 Por outro lado, assiste-se a uma progressiva generalização do conflito federativo. Enquanto nos anos 80 o conflito federativo, tanto em sua dimensão vertical (relação entre a União e os estados e municípios) como em sua dimensão horizontal (relação entre estados ou municípios entre si), esteve centrado na disputa por recursos tributários, nos anos recentes passou a manifestar-se em várias outras dimensões, do âmbito do aparelho estatal ao da representação política. No campo do setor produtivo estatal, proliferaram os atritos entre as holdings federais e as concessionárias estaduais, entre os quais cabe destacar o que envolveu a tarifação das empresas elétricas. Em termos prospectivos, os interesses em conflito não são menores. Os grandes projetos estratégicos dos sistemas de transporte e saneamento, assim como as alternativas de privatização, possuem importantes e diferenciados impactos regionais e locais, ensejando reações diversas. No que diz respeito ao sistema financeiro público, destacam-se as discussões em torno das condições de existência e operação dos bancos estaduais e regionais. Recentemente, o Banco Central tem ampliado as formas de controle sobre essas instituições, reduzindo a autonomia que gozavam no financiamento de seus governos. Nesse mesmo sentido, o governo federal tornou as condições de rolagem das dívidas dos estados mais restritivas, exigindo como contrapartida programas de saneamento fiscal dos governos subnacionais. Em termos mais gerais, o debate sobre a necessária reestruturação dos bancos estaduais pressupõe uma determinada visão acerca do grau de autonomia financeira que devem possuir as esferas subnacionais de governo e sobre a extensão das funções 5

5 SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996 reguladoras do governo federal. Ou seja, supõe um determinado projeto de Federação. No plano político, as meras constatações acadêmicas sobre a desproporcionalidade da representação dos estados no Congresso Nacional deram lugar a diferentes iniciativas de reforma. No âmbito cultural e ideológico, a explicitação do separatismo como alternativa à crise federativa deixa de ser encarada como um tabu e passa a assumir manifestações variadas. Com relação à divisão de competências, observa-se uma intensa disputa entre o Executivo federal, o Legislativo federal e os governos subnacionais pelo poder de comando sobre o gasto público no varejo, o qual tem grande importância político-eleitoral. No que diz respeito às receitas fiscais, o conflito que antes se restringia à disputa entre o governo federal, de um lado, e os estados e municípios, de outro, amplia-se para uma disputa entre estados e entre municípios de diferentes regiões, através da guerra fiscal. Premidos pela dificuldade de manter a arrecadação tributária como conseqüência da recessão, da inflação e da sonegação, os governos estaduais lançaram-se em uma guerra de incentivos e benefícios fiscais através do ICMS para atrair indústrias para suas regiões e fomentar a atividade econômica. Mais preocupante do que a constatação da ampliação dos conflitos federativos é o fato das atuais tendências socioeconômicas, tanto internas como internacionais, apontarem para o reforço da descoordenação federativa. De fato, o aumento da heterogeneidade intra-regional, a globalização das economias, a privatização, a desregulamentação dos mercados e a descentralização extremada tendem, através de seus impactos muito diferenciados sobre as regiões, a ampliar as forças fragmentadoras e centrífugas no espaço nacional. Nos últimos anos, em parte como decorrência das transformações na dinâmica econômica inter e intra-regional, 8 generalizaram-se iniciativas que tinham o objetivo de redesenhar as fronteiras geopolíticas internas, tanto dos estados quanto, e principalmente, dos municípios. Além das tendências antes descritas, o estímulo à emancipação decorre : - da possibilidade, facultada pela Constituição de 1988, das novas unidades federativas passarem a dispor dos recursos dos fundos de participação (FPEM), repartindo-os com o estado ou município dos quais se separaram; - da opção pela solução fragmentadora e isolacionista. Ante a dificuldade de enfrentar os problemas sociais colocados pela prolongada crise econômica, marcada por uma inflação renitente, pela crise financeira do Estado e pelas transformações estruturais em curso, algumas localidades mais ricas optam por seccionar-se para, com isto, equacionar seus problemas sem o fardo da complexidade da Nação ou mesmo da região. 9 A generalização de políticas de segregação ativa, proibindo ou dificultando o acesso de imigrantes pobres, ou sem as qualificações estipuladas, constitui uma manifestação preocupante que aponta na mesma direção; - da tentativa de alguns setores de ampliarem o seu espaço de controle político-eleitoral, através do redesenho das unidades federativas e da conseqüente criação de novas máquinas político-administrativas. As principais alterações nas fronteiras geopolíticas dos níveis intermediários de governo foram: criação dos estados de Tocantins (a partir do desmembramento do Estado de Goiás), Amapá e Roraima (antigos territó-rios federais). Além destas, foram apresentadas as propostas de criação dos estados do Triângulo Mineiro, Maranhão do Sul, Carajás (a partir do Pará), Alto Solimões, Tapajós e Alto Rio Negro (a partir do Amazonas) e Iguaçu (que seria desmembrado dos estados do Paraná e Santa Catarina). Se os fatores apontados anteriormente ensejaram um processo de redesenho das fronteiras estaduais, com muito maior intensidade determinaram um verdadeiro furor emancipatório municipal. De fato, entre 1980 e 1993, foram criados novos municípios, especialmente após a Constituição de 1988, que não estabeleceu critérios para a criação de municípios e deu amplos poderes aos estados para legislarem sobre a matéria. Como se pode observar no Gráfico 1, a maior parte das unidades municipais concentram-se nos estados mais ricos da Federação (MG, SP, RS, PR). Um fato preocupante é a participação dos pequenos municípios no total. Em 1993, haviam municípios (21,45%) com menos de habitantes, sendo que 109 não chegavam a ter habitantes (Tabela 4). A possibilidade de acesso a uma receita não gerada no local, ou seja, a dissociação dos atos de gastar e de tributar estimula a tendência à emancipação irresponsável, fazendo com que se criem municípios sem base econômica própria, integralmente dependentes das transferências federais e/ou estaduais (Rezende, 1992). A proliferação de municípios com estas características dificulta a divisão adequada de competências, bem como a coordenação federativa. O atual debate acerca do papel desempenhado pelos estados e municípios após a Constituição de 1988 suscita três ordens de questões referentes à relação da descentralização com a democracia, o desenvolvimento e a eficiência e eqüidade. 6

6 OS MUNICÍPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAÇÃO NO BRASIL GRÁFICO 1 Número de Municípios por Estado Brasil 1993 Minas Gerais São Paulo Rio Grande do Sul Bahia Paraná Santa Catarina Goiás Ceará Pernambuco Paraíba Rio Grande do Norte Piauí Maranhão Pará Tocantins Mato Grosso Alagoas 100 Rio de Janeiro Mato Grosso do Sul Sergipe Espírito Santo Amazonas 62 Rondônia 40 Acre 22 Amapá 15 Roraima 8 Distrito Federal 1 Fonte: Fundação IBGE. Anuário Estatístico do Brasil Rio de Janeiro, 1995 (dados de 1º de julho de 1993). No que se refere à relação entre a descentralização e a democracia, encontram-se dois pólos de opiniões: para alguns, a descentralização seria um mecanismo de redistribuição do poder político que permeabilizaria o Estado às pressões e à participação dos setores populares; para outros, entretanto, a descentralização representaria uma estratégia de deslocamento da alternativa popular para o plano local, macroeconômico, enquanto permanecem centralizados, com uma lógica transnacional, os espaços das principais decisões políticas. 10 Quanto à relação entre descentralização e desenvolvimento, a polarização de posições é análoga. Para alguns, a descentralização seria o instrumento por excelência para se alcançar o desenvolvimento em favor das maiorias sociais, mediante a redistribuição espacial de recursos; para outros, entretanto, a descentralização representaria o abandono de qualquer pretensão de equilibrar o desenvolvimento entre regiões e no interior delas. A descentralização seria, sob este ponto de vista, um dos eixos de uma estratégia neoliberal de assignação de recursos, contrária, portanto, às políticas redistributivas. A relação entre descentralização, eficiência e eqüidade está permeada por complexas redes de causalidade. Em primeiro lugar, deve-se observar que ainda não dispomos de uma avaliação acurada dos impactos da descentralização sobre a efetividade do funcionamento do 7

7 SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996 TABELA 4 Número de Municípios e Participação no Total, Segundo o Tamanho Brasil Tamanho dos Número de Municípios Municípios (Em habitantes) Total Até N o s Abs Participação (%) 1,97 3,60 10,05 16,64 16,73 21,45 De a N o s Abs Participação (%) 15,82 18,42 23,54 26,77 23,93 24,24 De a N o s Abs Participação (%) 36,66 32,56 30,62 29,33 27,73 26,89 De a N o s Abs Participação (%) 37,93 36,58 28,31 20,90 21,94 18,15 De a N o s Abs Participação (%) 6,16 6,83 5,17 3,92 6,07 5,65 De a N o s Abs Participação (%) 1,33 1,85 2,06 2,10 3,15 3,10 De a N o s Abs Participação (%) - 0,05 0,18 0,15 0,20 0,30 Mais de N o s Abs Participação (%) 0,13 0,11 0,07 0,12 0,25 0,22 Fonte: Fundação IBGE. Anuário Estatístico do Brasil Rio de Janeiro, 1995 (dados de 1º de julho de 1993). aparelho de Estado e dos serviços por ele prestados, bem como sobre os seus impactos redistributivos, em termos tanto pessoais quanto inter-regionais. Contudo, as evidências existentes indicam que, em um país continental como o Brasil, marcado por profundas disparidades regionais, os custos de distribuição, intermediação e controle superam largamente os hipotéticos ganhos de escala da administração centralizada. 11 No que se refere à eficiência na arrecadação das receitas tributárias, os dados disponíveis apontam uma melhoria na performance dos governos municipais. De fato, os municípios ampliaram expressivamente suas receitas próprias, contrariando a tese da preguiça fiscal, segundo a qual a descentralização apoiada fortemente em transfe- rências implicaria desestímulo à exploração de bases próprias de arrecadação, uma vez que estas possuem um elevado custo político. Entre 1988 e 1995, a receita própria dos governos municipais cresceu 16,5% ao ano, em termos reais, enquanto as transferências para este nível de governo (da União e dos estados) aumentaram 11,6% a.a. Com este crescimento, a arrecadação própria dos municípios, que em 1988 era de apenas 0,66% do PIB, passou a corresponder a 1,7% do PIB em Como mostra a Tabela 5, a performance municipal superou o esforço relativo de arrecadação dos governos federal e estadual, que apresentaram taxas de crescimento da receita própria inferiores às dos municípios (respectivamente 5,3% e 7,9% ao ano, entre 1988 e 1995). Alguns analistas argumentam que o desempenho dos governos municipais deve ser relativizado, uma vez que o patamar do qual se parte é muito baixo (menos de 1% do PIB, contra 15,82% do Governo central e 5,95% dos estados). O esforço relativo de arrecadação dos municípios, entretanto, possui uma importância política em si, ou seja, o fato de estas esferas de governo passarem a cobrar os impostos a elas atribuídos pela Constituição, sem se acomodarem ao benefício do acréscimo de transferências estaduais e federais. 12 A questão da eficiência dos governos subnacionais na administração de seus gastos alude, em grande medida, à TABELA 5 Receita Tributária Global, Segundo o Nível de Governo (Conceito das Contas Nacionais) Brasil Em porcentagem Variação na Nível de Em % do PIB Participação Variação Governo do PIB (1) Real a.a (1) /1988 Receita Própria 22,43 30,58 8,15 6,4 Central 15,82 20,09 4,27 5,3 Estadual 5,95 8,81 2,86 7,9 Local 0,66 1,68 1,02 16,5 Repartição de Receitas Concedidas pela União 1,84 3,04 1,20 8,0 Concedidas pelos Estados 0,09 (-)0,42 (-)0,51-232,6 Recebidas pelos Municípios 1,76 3,46 1,70 11,6 Receita Disponível (2) 22,43 30,58 8,15 6,4 Central 13,98 17,05 3,07 4,9 Estadual 6,04 8,39 2,35 6,7 Local 2,41 5,14 2,73 13,0 Fonte: Afonso (1996). (1) Projeções preliminares para (2) Arrecadação própria mais/menos transferências constitucionais para outros níveis de governo. 8

8 OS MUNICÍPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAÇÃO NO BRASIL problemática da divisão de competências entre os três níveis de governo. A Constituição de 1988 não foi suficientemente explícita na atribuição de encargos. Isto decorreu da descoordenação do processo de descentralização e da dificuldade de se estabelecer uma divisão estrita de responsabilidades em uma federação tão heterogênea quanto a nossa. Tal fato implicou a coexistência de lacunas em alguns setores de diferentes regiões e a superposição de funções em outras. Durante o período em que prevaleceu uma coordenação federativa centralizada (e autoritária), as transferências negociadas ou não-constitucionais, os gastos diretos da União nas regiões, assim como os dispêndios do setor produtivo estatal desempenharam o papel de soldagem dos interesses regionais. Com o advento da descentralização fiscal e o processo de privatização das empresas estatais, a União perde parte desses instrumentos e a divisão de competências torna-se um processo intrincado que supõe negociações complexas e novas formas não-centralizadas de coordenação federativa. 13 Como foi visto, apesar da indefinição da Constituição quanto à divisão de competências, os estados e municípios acabaram assumindo novas responsabilidades em decorrência do maior volume de recursos disponíveis e da omissão da União em relação a alguns programas tradicionalmente administrados por ela (como conseqüência da sua menor disponibilidade de recursos) e, em última instância, devido às pressões de uma sociedade civil mais organizada, que pode expressar com maior liberdade seus interesses. A observação recorrente de que a reforma constitucional propiciou grandes ganhos fiscais aos estados e municípios, os quais foram absorvidos pelo aumento das despesas com pessoal, também deve ser ponderada. Estas esferas de governo assumiram maiores responsabilidades nas áreas da educação, saúde, habitação, saneamento e segurança pública e seria de se esperar que aumentassem os seus gastos relativos com pessoal, uma vez que estas são áreas intensivas em mão-de-obra. No que diz respeito à relação da descentralização com a eqüidade, existem poucas evidências do impacto redistributivo do gasto público. Ao contrário de outros países latino-americanos, pouca atenção é dada ao tema e as parcas estatísticas disponíveis refletem esta lacuna em nossa agenda de pesquisas. Como já mencionado, a descentralização fiscal entre esferas de governo também redundou em uma descentralização horizontal, das regiões mais desenvolvidas do país para as menos desenvolvidas. Contudo, a ampliação da receita e do gasto descentralizado nas regiões mais carentes do país não significa, necessariamente, uma distribuição mais equitativa do dispêndio público. O avanço na direção da maior eqüidade e eficiência do gasto público requer, com certeza, mudanças institucionais mais profundas nas estruturas dos poderes das esferas subnacionais de governo, bem como na sua interrelação. Alguns estudos recentes evidenciam, de forma eloqüente, a hipertrofia centralista do Executivo dos estados e municípios em detrimento dos poderes Legislativo e Judiciário. 14 Este fato, aliado às carências de capacitação técnica dos governos subnacionais para assumirem funções antes executadas pela União, à inexistência de continuidade nas políticas desenvolvidas e à ausência de mecanismos de avaliação, acentuam a ineficiência e a iniqüidade do gasto público. A pulverização do dispêndio público, na ausência de mecanismos eficazes de coordenação, acarreta, por sua vez, superposições ou, ainda, a impossibilidade de arcar com obras e/ou atividades cuja escala supera a capacidade de financiamento local. Grande parte dos desafios enfrentados hoje pelos estados e municípios decorre da forma descoordenada pela qual se efetivou a descentralização no Brasil, o que acentuou os problemas estruturais de uma federação constituída por gigantescas desigualdades socioeconômicas, inter e intra-regionalmente. Normalmente, as arquiteturas federativas pressupõem ou a existência de entes federados equipotentes (embora com estruturas socioeconômicas diversificadas), o que possibilita uma coordenação federativa mais descentralizada, ou então, no caso de entes federados muito desiguais e na presença de acentuada heterogeneidade estrutural, uma coordenação federativa mais centralizada e, não raro, autoritária (como foi o caso do Brasil na maior parte de sua história recente). Assistimos, nas últimas décadas, a um aumento das disparidades socioeconômicas e, simulta-neamente, a uma descentralização descoordenada. Desta forma, o nosso desafio consiste em construir mecanismos de coordenação descentralizados e democráticos de maneira a enfrentar eficazmente as disparidades sociais que obstaculizam o desenvolvimento em nosso país. NOTAS 1. Uma análise detalhada a respeito é desenvolvida em Affonso (1988). 2. Além da elevação dos percentuais do IR e do IPI destinados aos Fundos de Participação dos Municípios (FPM) e dos Estados (FPE) e da criação de um fundo de ressarcimento à isenção do ICMS concedido pelos estados exportadores (10% do IPI), a nova Constituição concedeu ampla liberdade para cada estado fixar, por leis próprias, as alíquotas do ICMS incidentes sobre as operações internas, antes limitadas pelo Senado Federal. Além disto, incorporou à base de cálculo do ICMS as operações relativas ao transporte interestadual e intermunicipal e as operações referentes às comunicações, antes abarcadas pelos impostos 9

9 SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996 únicos. A elevação da base do ICMS também beneficiou os municípios, uma vez que as transferências deste imposto para os governos municipais aumentaram de 20% para 25%. 3. Estes dados apóiam-se em estimativas realizadas no âmbito do projeto Balanço e perspectivas do federalismo no Brasil, em Affonso (1994). 4. Segundo Shah (1994:40-42), o Brasil teria, em 1988, um dos maiores índices de autonomia fiscal do mundo, acima dos vigentes nos Estados Unidos, Alemanha e Canadá. Em Tanzi et alii (1992:11-16), considerase que While Brazil is not the only country to have a federal structure, it is unique in that Municipalities are granted full autonomy where as they are under state tutelage in all other countries at least in a legal sense...the extent of fiscal federalism in Brazil is also unique among countries at similar leves of income. 5. Ver a respeito Afonso e Senra (1994). 6. Argumentação nesse sentido é desenvolvida em Affonso (1990). 7. Para uma avaliação das regiões administrativas e das regiões de governo ver Proença Soares (1986). 8. Ver Guimarães Neto (1993); Diniz e Santos (1993); Diniz e Oliveira (1993). 9. Esta posição tem ensejado, inclusive, algumas manifestações de cunho separatista nos últimos anos. Ver a respeito Molon (1994). 10. Ver, a respeito Restrepo (1992). 11. Os casos da merenda escolar e da compra de material didático são emblemáticos a respeito. 12. É particularmente significativo o fato de o crescimento das receitas próprias dos estados das três regiões menos desenvolvidas do país ter superado tanto o crescimento das transferências a elas destinadas pela União, quanto a arrecadação própria nas regiões mais desenvolvidas (8,4% a.a.; 6,6% a.a. e 5,5% a.a. respectivamente, entre 1988 e junho de 1995). Ver Afonso (1996). 13. Ver Afonso (1996:49). 14. Ver a respeito Abrucio (1994). REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ABRUCIO, F.L. Os Barões da Federação. Dissertação de Mestrado. 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10 CRISE FEDERATIVA, GUERRA FISCAL E HOBBESIANISMO MUNICIPAL... CRISE FEDERATIVA, GUERRA FISCAL E HOBBESIANISMO MUNICIPAL efeitos perversos da descentralização? MARCUS ANDRÉ MELO Professor de Ciência Política da Universidade Federal de Pernambuco Após uma década de experiências descentralizantes, a agenda de discussão em torno do tema adquiriu um novo formato. O debate público vem assumindo um caráter menos apologético, típico do consenso em que foi produzida a agenda da descentralização nas décadas de 70 e 80. Os constrangimentos e vicissitudes da descentralização são postos agora em discussão e os efeitos perversos de reformas passam a ser apontados. Observa-se forte polarização no debate público em torno da questão. De um lado, estão aqueles que entendem o fortalecimento dos níveis subnacionais de governo como um processo virtuoso que não só robustece a democracia, como também produz uma maior eficiência alocativa no sistema de governo. A competição entre unidades federadas é vista como geradora de inovações no sistema público. De outro lado, estão aqueles para quem os estados e municípios são loci de clientelismo e ineficiência, sendo que sua autonomização representa fonte importante de ingovernabilidade. Além disso, argumentam que a irresponsabilidade fiscal nesses níveis compromete os esforços de estabilização do Governo central. Nessa perspectiva, a guerra fiscal entre estados e municípios expressaria a perda de rumo e a ausência de coordenação quanto à estratégia nacional de desenvolvimento. O presente texto mapeia essa mudança recente na agenda pública, explorando analiticamente embora de forma preliminar os termos do debate. Na primeira parte do texto algumas das principais mudanças de agenda teórica em torno da questão da descentralização são perfiladas, com referências preliminares e rápidas à experiência internacional. Na segunda parte, focaliza-se o caso brasileiro e discute-se a questão dos efeitos perversos da descentralização. Na terceira parte, as relações entre federalismo e seguridade social são discutidas de forma bastante breve e à luz dos efeitos perversos da descentralização. DESCENTRALIZAÇÃO E MUDANÇAS ESTRUTURAIS NA GESTÃO PÚBLICA A partir da década de 80, a descentralização constituiu-se num princípio ordenador de reformas do setor público, que tiveram efetivamente abrangência internacional, difundindo-se dos países capitalistas avançados para aqueles do mundo subdesenvolvido. A bandeira da descentralização passou assim a expressar um virtual consenso, sendo advogada simultaneamente por governos conservadores e social-democratas. Nos países egressos de experiências autoritárias como é o caso da maioria dos países latino-americanos a descentralização passou a ser entendida enquanto dimensão essencial da democratização. Com efeito, a genealogia da descentralização enquanto princípio político tem uma longa trajetória no pensamento liberal. Desde Tocqueville, as virtudes do local selfgovernment, entendido sobretudo em relação à intervenção do Estado central, tem sido reiteradamente enaltecida por liberais. No campo do pensamento econômico, a descentralização, ao ser assimilada à idéia de mercado, também é advogada por economistas conservadores, de Hayek a Buchanan. A teoria organizacional contemporânea também aponta para a emergência de um paradigma pósburocrático, que enfatiza estruturas horizontalizadas e cooperativas de governance em lugar de estruturas hierarquizadas (Barzelay, 1992). 11

11 SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996 Na esteira do pensamento político, a idéia da descentralização também encontra guarida na tradição socialdemocrata. No conjunto das ideologias socialistas, a questão da descentralização e autogestão comunal, e na unidade de produção, representavam noções programáticas consolidadas de longa data. A idéia de socialismo municipal se constituiu numa estratégia importante no início do século nos países europeus, da mesma forma que as virtudes de modelos autogestionários também foram apontadas por teóricos importantes do movimento socialista, sobretudo no contexto das críticas ao modelo soviético. Em seu conjunto, no entanto, a esquerda sempre privilegiou a centralização e não a descentralização. A idéia de um setor público centralizado e intervencionista está efetivamente associada à tradição social-democrata, consubstanciando-se no chamado estado keynesiano de bem-estar social do pós-guerra (com a exceção dos países escandinavos onde foram privilegiados arranjos institucionais descentralizados ). 1 Nesse tipo de intervenção acreditava-se que a centralização era um requisito para a superação de problemas como desigualdade e pobreza. Como assinala Ashford, a história dos welfare states, até pelo menos a década de 70, representou um movimento brutal de centralização administrativa e política, no qual os governos locais foram sendo progressivamente destituídos de seu (embora limitado) papel de provedores de serviços sociais. Os dois pilares da seguridade social (a previdência social e a atenção à saúde) exigiram para sua viabilização estruturas e mecanismos nacionais centralizados de financiamento. Estes mecanismos permitem transferências horizontais e verticais (intergeracionais) de renda que constituem, em parte, a própria razão de ser das políticas sociais. 2 Vale lembrar que a descentralização tem sido advogada também no quadro da valorização recente de formas de democracia direta e de mecanismos de controle social mais efetivos, para além das instituições representativas do chamado modelo de Westminster. Essa tendência também evidencia-se, ainda, na convergência que se observa, quanto a esse ponto, entre as tradições social-democrata e liberal. A descentralização é também um princípio importante no quadro da renovação do pensamento político de esquerda, sobretudo da chamada nova esquerda pós-industrial, além de ser consistente com a idéia de fragmentação social que informa o chamado pós-modernismo na teoria política. A partir da década de 70, o paradigma centralizado de organização do setor público mostrou sinais de esgotamento. Não é possível discutir neste artigo, em detalhes, as razões desse processo. Interessa assinalar, entretanto, que é nesse contexto que emerge o consenso em torno da idéia de descentralização. Em alguns países, como na França, Itália e Espanha, importantes reformas descentralizadoras foram implementadas por governos socialistas. O leitmotif do processo era o caráter democratizante das reformas que estariam associadas à promoção da democracia direta e do fortalecimento de mecanismos de accountability. Na Espanha, o ímpeto descentralizante foi alimentado por clivagens étnicas ancoradas em fortes identidades territoriais. Na França, uma coalizão descentralizante formou-se entre setores da burocracia, socialistas e notáveis locais, buscando-se desmontar estruturas centralizadas criadas durante o período Napoleônico (Rosanvallon, 1993). Na Itália, o processo de descentralização teve início em 1970 com a criação de 15 governos regionais e culminou com a reforma constitucional de 1991, que extinguiu cerca de metade dos ministérios nacionais do país transferindo suas funções para entidades regionais e com simultânea elevação da participação dessas entidades na receita nacional de 30% para quase 70%. Este movimento descentralizante foi patrocinado pelos socialistas e setores reformistas modernizadores, levando a uma das mais audaciosas experiências de reorganização territorial em todo o mundo (Putnam, 1993). A idéia da descentralização também foi ingrediente importante do elenco de reformas advogadas por governos neoliberais a partir da década dos 80. Com efeito, a centralização é uma peça central do repertório político conservador, que localiza no Governo central o objeto de seu anti-estatismo. As instituições multilaterais, tais como o Banco Mundial e o FMI e mais recentemente o Banco Interamericano de Desenvolvimento, passaram a se constituir em veículos importantes de difusão em escala global da descentralização. O processo de descentralização ganhou forte ímpeto especialmente na América Latina, que se tornou um laboratório de experiências reformistas. Na Europa deve-se lembrar o debate em torno da União Européia alimentou a discussão em torno das questões relativas à descentralização e ao federalismo, que passaram a ocupar uma parte importante da agenda política. A RATIONALE DA DESCENTRALIZAÇÃO Embora as justificativas para as reformas descentralizantes na última década estejam informadas fundamentalmente pelo neoliberalismo, no qual, como assinalado, a descentralização é assimilada à idéia de desmonte do estado central e de redução de sua atividade regulatória e produtiva, o consenso referido anteriormente está ancorado num diagnóstico das patologias institucionais encontradas em estruturas centralizadas e nas virtudes econômicas da descentralização. 12

12 CRISE FEDERATIVA, GUERRA FISCAL E HOBBESIANISMO MUNICIPAL... Antes de discutir esse ponto cabe fazer aqui rapidamente uma explicitação sobre o conceito de descentralização. Com efeito, o conceito recentemente tem sido desagregado em várias dimensões ou noções correlatas, tais como: desconcentração, delegação e devolução (IDB, 1994). No sentido amplo, e que envolve as três dimensões, a devolução pode ser definida como a transferência ao nível intergovernamental de poder decisório sobre as esferas financeira, administrativa e programática. Neste sentido se diferencia e amplia o conceito de desconcentração, que descreve mecanismos de transferência de encargos e tarefas entre unidades administrativas ou políticas subnacionais; ou de delegação quando apenas algum grau de poder decisório é transferido. Quando a descentralização ocorre no âmbito de empresas, ou entre empresas e setor público, verifica-se um processo de terceirização. Entendida enquanto transferência de poder decisório a municípios ou entidades e órgãos locais, a descentralização expressa, por um lado, tendências democratizantes, participativas e de responsabilização e, por outro, processos de modernização gerencial da gestão pública em que apenas a questão da eficiência é considerada. Essas duas dimensões complementares estão presentes nos processos de descentralização, mas a importância relativa assumida por esses dois vetores depende da natureza da coalizão política que dá suporte às reformas. Coalizões com predomínio de forças políticas liberais/conservadoras enfatizam os aspectos relativos aos ganhos de eficiência e de redução do setor público. Coalizões social-democratas, por outro lado, privilegiam os aspectos relativos ao controle social e democratização da gestão local. As justificativas de ordem política para a descentralização envolvem fatores políticos relacionados não só à promoção da democracia participativa, como assinalado, mas também à preservação de identidades territoriais, sobretudo em países que apresentam importantes clivagens étnicas e culturais. Este argumento tem sido reiterado sobretudo nos países de tamanho continental e organizados em estruturas federalistas, tais como Brasil, China, Índia, ou Canadá; e também nas chamadas democracias consorciativas (Países Baixos). As justificativas de ordem econômica para a descentralização estão relacionadas aos ganhos em termos de eficiência alocativa que ela permite. A descentralização intra-organizacional em agências ou setores possibilita ganhos tais como: maior heterogeneidade e variabilidade na provisão de serviços; maiores possibilidades de geração de inovações; e aprendizado organizacional devido à competição intra-organizacional entre unidades administrativas. Neste último caso, a descentralização seria um market ou competition surrogate, ou seja, criaria, à semelhança do mercado, incentivos que promovem competição e eficiência alocativa (Israel, 1989). A descentralização no sentido amplo permite o surgimento de mecanismos de controle sobre o governo que não estão presentes no caso da descentralização intra-organizacional. A competição política funciona como um desses mecanismos de controle, além de promover local policy entrepreneurship. As vantagens da devolução e da promoção da autonomia local, inclusive financeira, são apontadas pelo modelo do federalismo fiscal. Segundo este modelo normativo das finanças públicas, cada tipo de bem público deve ser provido pelo nível de governo que tiver maior vantagem comparativa em responder à diversidade de preferências dos grupos da população. A provisão centralizada de um pacote uniforme de bens e serviços públicos para toda a população poderia levar a uma oferta inferior ou superior ao nível Pareto-eficiente, que expressasse as preferências dos consumidores. Recentemente, surgiu na Europa uma versão constitucional e administrativa dessa teoria no debate em torno do princípio da subsidiariedade que deve presidir as relações entre níveis de governo inclusive num nível supranacional. Do ponto de vista do financiamento, a teoria do federalismo fiscal tem como pressuposto que os bens públicos possuem incidência espacial delimitada, circunscrevendo clientelas territorialmente definidas. Assim a segurança nacional tem impacto nacional, enquanto a iluminação pública tem impacto local. A incidência da taxação para o financiamento desses bens deveria corresponder ao impacto territorial dos benefícios proporcionados com a provisão dos bens (nos exemplos em pauta incidência nacional e local, respectivamente). 3 A teoria do federalismo fiscal, portanto, justifica a existência de um grande número de governos subnacionais, de forma a expressar adequadamente a variedade de preferências por bens públicos. Portanto, uma estrutura governamental descentralizada minimizaria os riscos de os tipos ou quantum de bens públicos ofertados não corresponderem às preferências dos cidadãos ou ainda de os benefícios relativos por um grupo (jurisdição) serem arcados por outro grupo (jurisdição). 4 Estes modelos teóricos oferecem uma justificativa conceitual e normativa para a superioridade alocativa de estruturas descentralizadas. Na seção que se segue são analisados os limites e constrangimentos à implantação de reformas descentralizantes, bem como os efeitos perversos que podem resultar de estratégias reformistas. LIMITES E POSSIBILIDADES DA DESCENTRALIZAÇÃO Após uma década de experimentos descentralizantes em vários países e continentes, tornou-se possível reali- 13

13 SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996 zar uma avaliação mais realista e sistemática da descentralização. Embora a maioria das contribuições sobre a questão ainda tendam a enfatizar as virtudes da descentralização, muitos trabalhos recentes têm explorado os limites e os efeitos não antecipados das estratégias descentralizantes. Alguns documentos analíticos das agências multilaterais têm adotado um tom mais cauteloso e menos laudatório em relação a esse processo. Para o Banco Interamericano, por exemplo, em seu Relatório sobre o Progresso Sócio-Econômico na América Latina, a questão central é... sob que condições a opção descentralizada acarreta uma melhoria na qualidade da governança e contribui para um gasto mais efetivo em bens públicos locais como educação e saúde (IDB, 1994: ). Por sua vez, para o diretor de Assuntos Fiscais do FMI, Victor Tanzi, a questão central da discussão não é refutar a conclusão que a descentralização pode trazer benefícios, mas identificar situações nas quais essa política pode não trazer os resultados esperados a menos que mudanças importantes sejam promovidas nas condições existentes (Tanzi, 1995:8, grifo do autor). Mais recentemente, a literatura produzida pelas agências multilaterais tem procurado identificar seqüências virtuosas que poderiam explicar o sucesso de algumas experiências. Assim, os processos de descentralização implementados após programas de estabilização teriam mais chances de ser exitosos. Em síntese, a literatura tem destacado um conjunto de efeitos não antecipados e perversos da descentralização não só para o caso de países do Terceiro Mundo, mas também do Primeiro. Esses efeitos perversos são produzidos em virtude da ausência de certos pré-requisitos para a centralização e resultam de um conjunto de fatores apresentados a seguir: - burocracias locais de baixa qualificação. Na maioria dos países e especialmente na América Latina existe um hiato muito largo entre a qualificação das burocracias centrais e locais (provinciais e municipais) (Haggard, 1995 e Tanzi, 1995). Da mesma forma, existe um contraste marcado entre a qualificação dos burocratas da área fazendária e de planejamento e os da área social. O argumento freqüentemente utilizado é que as transferências de funções e atribuições da esfera federal para os níveis subnacionais significaram, em muitos casos, perda de eficiência gerencial. Os efeitos da descentralização seriam perversos à medida que as burocracias locais não têm capacidade institucional de prover adequadamente bens e serviços sociais; - transferência de receitas públicas sem responsabilidades de geração de receitas, o que rompe o vínculo entre o benefício (representado pela disponibilidade de recursos para gasto) e o custo (o ônus político e administrativo de gerar receita). O argumento é que recursos de transferências tendem a ser menos monitorados por atores locais do que aqueles resultantes da taxação no nível local. Por outro lado, as transferências de recursos, em muitos casos, teriam ocorrido antes que se fortalecesse a capacidade fiscal local. As próprias transferências passariam assim a se constituir em desincentivo ao esforço fiscal local (efeito referido na literatura americana como o flypaper effect ). Ademais, os governos locais se mostram incapazes de arcar com o ônus político de gerar receita fiscal (IDB, 1994 e Tanzi, 1995). Esse ponto, para o caso brasileiro, tem sido objeto de grande controvérsia; 5 - indefinição e ambigüidade quanto à definição de competências entre esferas de governo, devido à generalização de competências concorrentes (Almeida, 1995 e Aghon, 1995). Tal indefinição tenderia a gerar inércia e paralisia institucional, uma vez que os mecanismos de responsabilização tornar-se-iam inoperantes; - perda de capacidade regulatória e de formulação de políticas por parte do governo central pelo desmonte de estruturas setoriais centralizadas e relativamente insuladas da competição política. O argumento central é que tais estruturas constituem-se em loci de expertise e de memória técnica em políticas públicas (Melo, 1993b e Almeida, 1995) e dificilmente podem ser encontradas ou mesmo construídas no nível local. - descentralização fiscal com transferência de impostos importantes para o nível dos estados e províncias, o que minou a capacidade do Governo central de levar a cabo políticas de estabilização e reformas fiscais. Incapacidade de ajuste fiscal a nível local (através de bancos controlados pelos governos locais) devido aos incentivos existentes (bail out pelos bancos centrais) para a indisciplina fiscal (IDB, 1994; Afonso, 1995 e Tanzi, 1995). Na literatura internacional os casos de endividamento municipal e provincial de maior visibilidade são o argentino (Idep, 1995) e o brasileiro. No caso brasileiro, no entanto, as relações entre processo de estabilização e descentralização são bastante particulares devido à seqüência dos processos no Brasil, onde a descentralização precedeu a estabilização (Afonso, 1996). Ademais, no plano da arrecadação, observa-se aumento da receita local e não redução. O que se nota, por outro lado, é que o processo de estabilização acarretou um aumento sustentado da dívida mobiliária dos estados, convertendo-se, ele próprio, em fator de agravamento dessa dívida (Afonso, 1996); - porosidade do governo local em relação a elites locais e provinciais, acarretando maior corrupção e clientelismo. O risco de captura do Estado por elites locais também é muito grande. Tais fenômenos foram assinalados para países distintos como França (Rosanvallon, 1993) e Bra- 14

14 CRISE FEDERATIVA, GUERRA FISCAL E HOBBESIANISMO MUNICIPAL... sil. A idéia de que decisões e controle social não são noções que se equivalem foi apontada por Rosanvallon. 6 Os atores centrais nos processos de responsabilização política como a imprensa, o Legislativo e Judiciário são mais efetivos e independentes no nível nacional. A representação de minorias também ocorre de forma mais efetiva no plano nacional (sobretudo nos sistemas de voto proporcional); - fragmentação institucional. Proliferação de municipalidades ou entes administrativos no âmbito local (Almeida, 1995). Esta tendência, segundo vários analistas, poderia ser observada com grande força no Brasil, como será discutido a seguir. DESCENTRALIZAÇÃO E POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL PÓS-CONSTITUINTE A descentralização constituiu-se numa peça central da agenda reformista da Nova República em virtude de dois desenvolvimentos. Em primeiro lugar, a centralização característica do autoritarismo burocrático do regime militar converteu a descentralização num princípio ordenador das mudanças para os setores de esquerda. No caso específico da Nova República, também cumpriram um papel destacado para certas elites intelectuais as experiências espanhola e francesa de descentralização, devido à forte visibilidade política que alcançaram. Para a descentralização da política de atenção à saúde a política setorial emblemática desse processo, o modelo compreendeu as reformas que ocorreram na Europa na década de Por outro lado, a descentralização constituía-se numa peça também importante do pensamento liberal de oposição ao regime. Na Nova República, as duas matrizes a esquerda e a direita engendraram uma coalizão frouxamente articulada, mas que logrou conferir um forte viés municipalista não só à Constituição de 1988, como também às diversas propostas de políticas. O mais significativo a ser destacado aqui é que o denominador comum às duas posições é a visão de que a descentralização era um instrumento eficiente de engenharia político-institucional da democracia emergente (Silva, 1995). Efeitos Perversos da Descentralização: Neolocalismo, Exclusão Social e Desorganização Institucional A cultura política fortemente municipalista da década dos 80 produziu, como amplamente estudado, um ciclo virtuoso de inovações na gestão pública, sobretudo na esfera das políticas sociais. Importantes iniciativas inovadoras e democráticas surgiram em função da eleição de prefeitos da oposição em vários municípios. A questão da gestão municipal converteu-se num ponto central da agenda democrática. A oportunidade da discussão pública das Constituições estaduais e municipais (leis orgânicas municipais) e dos planos diretores (que se tornaram obrigatórios após a Constituição) permitiu que fossem aglutinadas forças que haviam se fragmentado. As grandes iniciativas nesse plano são os mecanismos institucionais criados para a participação popular, além de novas práticas de gestão. 8 Tais experiências adquiriram grande visibilidade e colocaram em segundo plano na agenda pública os efeitos perversos que o neomunicipalismo ou mais acertadamente o neolocalismo produziu. Esse ponto, sobretudo a sua dimensão fiscal, tem sido bastante enfatizado nas discussões sobre o processo de estabilização. Observa-se, no quadro atual, forte polarização do debate. O neolocalismo tem repercussões predatórias sobre a cidadania social, ou seja, o hobbesianismo municipal, que se expressa, entre outras coisas, na disputa entre localidades por investimentos industriais deslegitimando as prioridades sociais em lugar de benefícios fiscais e isenções tributárias, nas estratégias de exclusão e apartheid social, em que mendigos são expulsos ou impedidos de entrarem em municípios afluentes, etc. Pelos seus próprios pressupostos, o neolocalismo consagra vantagens comparativas locais e as reproduz ou potencializa. Além disso, converte todas as questões relativas à desigualdade e concentração de renda em questões ilegítimas: elas passam a ser vistas como obstáculos ao progresso. 9 Investimentos sociais compensatórios tendem a ser pensados como custos e/ou desincentivos à localização de empresas, o que debilita sua viabilidade política. Por outro lado, tais incentivos enfraquecem as frágeis bases fiscais de tais localidades, inviabilizando o financiamento de políticas sociais. A geração de empregos no quadro de reestruturação produtiva não tem compensado as perdas ocorridas. Os Efeitos Perversos do Federalismo Fiscal A agenda atual da discussão pública sobre a questão da autonomia dos estados e municípios contrasta fortemente com aquela que balizou as reformas de meados da década de 80 (Lobo, 1993). Com a nova Constituição, os governos locais aumentaram sua participação na receita fiscal significativamente. A participação dos municípios na receita total disponível aumentou de 9,5% em 1980 para 16,9% em 1992, enquanto para os estados elevou-se de 24,3% para 31,0%, no mesmo período. A receita tributária disponível (inclusive transferências) dos municípios passou de 2,5% em 1980 para 4,1% do PIB já em Essa situação levou a União, num movimento defensivo, a criar impostos (na realidade impostos sob a 15

15 SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996 forma de contribuições sociais) que não estão sujeitos a partilha com estados e municípios através dos Fundos de Participação de Estados e Municípios (FPM e FPE) (Dain, 1993 e 1994). A União vem tentando também criar mecanismos que rompam a rigidez orçamentária e permitam a ampliação dos graus de liberdade no plano fiscal e tributário resultante das chamadas vinculações do orçamento (recursos com destinação determinada). Desde 1990, a União entrou em guerra não-declarada com as entidades subnacionais, visando ampliar seu espaço fiscal e tributário. A história contemporânea da política de estabilização brasileira tem sido permeada por tentativas de garantir maior liberdade alocativa à União e coibir o gasto de estados e municípios. As tentativas de revisão constitucional (o chamado Emendão do Governo Collor), a criação do Fundo Social de Emergência e a revisão constitucional de são exemplos dessas iniciativas. Vale lembrar que, em geral, tais iniciativas malograram devido às resistências do Congresso Nacional, sobretudo do Senado Federal. Atualmente, a disputa federativa no país atingiu um novo patamar e se expressa na bancarrota fiscal dos estados e de alguns municípios. O plano de estabilização iniciado no Governo Itamar Franco e que tem tido continuidade no Governo Fernando Henrique Cardoso tem implicado perdas significativas para estados e municípios (devido inter alia ao desaparecimento do imposto inflacionário ). O Governo federal vem utilizando o reescalonamento da dívida de estados e municípios como moeda de troca na aprovação de reformas constitucionais. Portanto, o issue destacado na agenda dos anos 90 e em forte contraste com a década de 80 constitui-se nos efeitos perversos, até mesmo perversos para alguns, da descentralização fiscal brasileira. A revisão constitucional em curso está claramente informada por uma estratégia global de recentralização, com base em supostos excessos descentralizatórios ocorridos. Tais efeitos perversos expressam-se de várias formas. Em primeiro lugar pela proliferação de municípios, pois a nova Constituição brasileira transferiu a responsabilidade legal pela definição dos critérios de criação de novos municípios que até era prerrogativa federal para o âmbito estadual. Em seu artigo 18, inciso 4 o, a Constituição estabelece que as regras para a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios serão objeto de lei estadual, e dependerão de consulta, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas. O processo de emancipação de novos municípios adquiriu um ritmo desenfreado nos últimos anos. Até fevereiro de 1995, cerca de municípios haviam sido criados e centenas de novos municípios estão sendo objeto de criação em todo o país. A questão adquiriu forte visibilidade política no período recente sinalizada em pronunciamentos recorrentes dos ministros da Justiça e do Planejamento em torno da necessidade do estabelecimento de medidas que contenham a proliferação dos novos municípios. A questão também foi objeto de projeto de emenda constitucional do Executivo em 1994 e de dois projetos em tramitação de emenda constitucional de parlamentares. A multiplicação dos municípios no país deve merecer reflexão sistemática por duas ordens de consideração: pelo impacto fiscal causado pela multiplicação de estruturas administrativas e instâncias político-institucionais (secretarias municipais, câmaras de vereadores, etc.) no âmbito local sem a contrapartida de geração de riquezas; e pela existência de um número extremamente elevado de unidades subnacionais supostamente potencializaria as dificuldades de coordenação federativa no país. Esses dois argumentos, no entanto, devem ser relativizados ao se considerar que, do ponto de vista comparativo, o Brasil apresenta um número extremamente reduzido não só de municípios per capita, como também de representantes no Legislativo local (Nickson 1995). Em relação à América Latina, observa-se forte discrepância em relação à média no que se refere apenas às duas grandes metrópoles (Rio de Janeiro e São Paulo). Os dados, no entanto, não autorizam a conclusão de que o número de cargos políticos é excessivo. Porém, em comparação à situação dos países desenvolvidos, os dados para o Brasil revelam contrastes excepcionais, em que o número de representantes no país mostra-se extremamente baixo (Tabela 2). A crítica, portanto, tem algum fundamento no caso de emancipação de alguns tipos de distritos: os muito pobres e os de dimensão muito reduzida. Esse ponto exige minucioso levantamento empírico para que generalizações mais amplas possam ser feitas. TABELA 1 Criação de Municípios Brasil Décadas Total de Municípios Municípios Criados Crescimento (%) , , , , , ,7 Fonte: Fundação IBGE. Anuário Estatístico do Brasil Rio de Janeiro,

16 CRISE FEDERATIVA, GUERRA FISCAL E HOBBESIANISMO MUNICIPAL... Países TABELA 2 Número de Vereadores, segundo Países Selecionados Número de Vereadores Habitantes/ Vereadores Brasil (1991) Recife São Paulo Porto Alegre Rio de Janeiro Chile (1991) La Florida Vina del Mar Concepcion México (1990) Guadalajara Nezahualcoyotl Ecapetec Argentina (1989) Buenos Aires Uruguai (1985) Montevidéu França (1) EUA (1) Japão (1) Inglaterra (1) Fonte: Nickson (1995:65). (1) Os dados referem-se à década de 80. O federalismo fiscal brasileiro também apresentou algumas patologias associadas supostamente à indisciplina fiscal de estados e municípios. Com efeito, o nível de endividamento de estados e municípios, que atingiu 15% do PIB, tem sido entendido como um impedimento importante para o programa de estabilização da economia. Afonso (1996) argumentou, com bastante perspicácia, que essa indisciplina fiscal é um mito. Na realidade, observase, no plano da arrecadação, aumento da receita local e não sua redução. Além disso, o aumento do endividamento de estados recentemente não tem origem fiscal, devendose ao crescimento das taxas de juros durante o Plano Real. A capacidade de os governos estaduais se autofinanciarem através da compra de papéis do Tesouro Estadual pelos seus bancos públicos ou visto de outra forma as dificuldades de controle dos bancos estaduais pelas autoridades monetárias tem sido vista como um obstáculo de grande monta para os programas de estabilização econômica (Banco Mundial, 1996). No entanto, embora o uso clientelístico e político dos bancos seja um fato inegável, o agravamento da crise dos bancos também está associado ao processo de estabilização. Outro ponto que é objeto de forte controvérsia diz respeito à questão do balanço entre encargos e atribuições dos estados e municípios e à nova repartição da receita pública ocorrida. A crítica de que houve distribuição de recursos a essas entidades sem a contrapartida de novos encargos tem sido fortemente contestada por Affonso (1993) e Afonso (1993). A redução da participação da União no gasto social tem efetivamente levado os estados e municípios a atuarem de forma a suplementar essa lacuna. O problema da perda da qualidade do gasto, no entanto, permanece como uma questão aberta (Afonso, 1996). Outro efeito perverso decorrente da maior autonomia desfrutada por estados refere-se à guerra fiscal, que adquiriu grande visibilidade recentemente (Azevedo e Melo, 1996; Piancastelli e Perobelli, 1996 e Negri Neto, 1995). Com a Constituição de 1988, os estados passaram a dispor de autonomia para fixar as bases dos impostos de competência estadual, notadamente um imposto sobre valor adicionado (o ICMS). Nos últimos anos, os estados passaram a praticar a renúncia fiscal em escala massiva, numa tentativa de atrair novos investimentos. A magnitude dessa renúncia fiscal e o que ela representa como mecanismo diminuidor da carga tributária agregada, a importância do ICMS (que representa quase um terço da receita tributária do país), além da impossibilidade de formulação de uma política de desenvolvimento regional por parte do Governo federal apontam para a irracionalidade coletiva desse tipo de situação. A SEGURIDADE SOCIAL E A DESCENTRALIZAÇÃO NO BRASIL No Brasil, na segunda metade da década de 80, uma ampla reestruturação da seguridade social teve lugar. Mudanças constitucionais em 1988 e programáticas entre 1987 e 1993 consagraram um projeto reformista ambicioso para a área da saúde e previdência social. Nos principais textos legais que regulamentaram tardiamente a implementação do projeto reformista as Leis Orgânicas da Saúde (1990), da Seguridade Social (1991) e a da Assistência Social (1993), o acesso universal à seguridade social e à saúde foi consagrado. No entanto, o processo de implementação da descentralização da saúde, que foi deslanchado em 1987 com o Sistema Único e Unificado de Saúde (Suds) que com a nova Constituição passa a ser denominado Sistema Único de Saúde (SUS), foi tortuoso por várias razões. A implementação do SUS implicava uma transferência massiva de recursos humanos e instalações físicas da rede pública a cargo do Governo federal e dos estados para a esfera municipal. O até então poderoso Instituto Nacio- 17

17 SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996 nal de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps) foi extinto e os recursos que comandava deveriam, segundo o modelo, ser transferidos automaticamente para os municípios, segundo critérios de população e carências, e com a plena implementação do SUS, com base no perfil epidemiológico das comunidades. A gestão dos recursos do SUS estaria a cargo de comissões tripartites locais, permitindo o controle social e a transparência das decisões de gasto. Importa assinalar para os propósitos desse texto que o projeto reformista passou a ser fortemente combatido, a partir, sobretudo, de 1991, como uma das fontes de ingovernabilidade crescente do país. As iniciativas de reforma no campo social, em particular da previdência social, que tiveram lugar nos últimos anos estão assentadas em um diagnóstico comum. Em linhas gerais este diagnóstico aponta para os seguintes aspectos: - inconsistência entre o princípio de seguridade social e o de seguro que informam simultaneamente o capítulo social da Constituição. Se propõe, portanto, que os benefícios que não tenham base contributiva a renda mensal vitalícia e a saúde sejam separados dos que tem um perfil contributivo, conforme plano atuarial. Nesse sentido, preconiza-se uma especialização das fontes de financiamento do sistema: as contribuições sobre a folha de salário para as aposentadorias; e as contribuições sobre o lucro e o faturamento das empresas para a saúde e a assistência social. Propõe-se também a expansão dos planos privados de saúde no modelo health maintenance organizations (HMO), de forma a segmentar as clientelas dos sistemas público e privado, em que o primeiro estaria voltado para a população de baixa renda. A universalização da cobertura e a equalização de benefícios previdenciários urbanos e rurais (estes sem base contributiva), permitindo a incorporação de cerca de 40 milhões de indivíduos à medicina previdenciária, são amplamente citadas como fontes de desequilíbrio fiscal de proporções gigantescas; 10 - propostas de restrições à generosidade pública na concessão de benefícios sociais (auxílio maternidade de 120 dias, renda vitalícia de um salário mínimo, aposentadoria por tempo de serviço, elegibilidades com tempo de contribuição exíguo, entre outros); - na linha da redefinição de direitos sociais, busca-se a desconstitucionalização de matérias sociais, que passariam a ser tratadas por lei ordinária, obtendo-se maior flexibilidade no tratamento dos problemas afetos a essas áreas de intervenção; - redução da carga tributária global e dos encargos sociais num tratamento unificado das questões do mercado de trabalho, da previdência social e da política tributária e fiscal, tendo em vista processos em curso de reestruturação produtiva. A área da saúde foi a mais afetada no quadro da implementação do novo modelo de seguridade social. Contestações no Judiciário sobre as contribuições previstas na Constituição (sobre o faturamento das empresas) levaram à contestação por via judicial de valores correspondentes a mais de 2,0% do PIB (US$14 bilhões). Por outro lado, esse problema foi exacerbado porque a característica incomprimível das aposentadorias e pensões pela sua natureza contratual significou que a saúde foi sendo fortemente marginalizada no gasto social federal. A efetiva implantação do SUS enfrentou grandes obstáculos devido ao passo errático de desembolso ou retenção de repasses pelo Tesouro. A agenda da discussão pública em torno das questões relacionadas à descentralização da seguridade social envolve fundamentalmente três pontos que são discutidos a seguir: a perda de qualidade do gasto social em virtude da descentralização; ambigüidades na definição de atribuições da seguridade social por nível de governo; e dificuldades de compatibilização entre a estrutura federativa e a transferência automática de recursos da seguridade para municípios. Esses aspectos dizem respeito basicamente à saúde e à assistência social, uma vez que a área previdenciária é na sua quase totalidade centralizada. Registre-se, no entanto, que a Constituição de 1988 permitiu a criação de entidades municipais de previdência social, o que levou à criação de cerca de entidades municipais de previdência, a vasta maioria das quais sem bases atuariais. Na proposta de revisão constitucional em tramitação no Congresso Nacional, está proibida a criação dessas entidades. Os dados escassos divulgados sobre essas entidades, revelam fortes desequilíbrios atuariais e irregularidades administrativas. Perda de Qualidade do Gasto Social Com a nova Constituição de 1988, os governos locais aumentaram significativamente sua participação na receita fiscal. Os municípios tiveram sua participação na receita total disponível aumentada de 9,5% em 1980 para 16,9% em Para os estados, estes valores correspondiam a 24,3% e 31,0%, respectivamente. Essa expansão contrasta fortemente com a reconhecida deterioração na qualidade dos serviços sociais. A receita tributária disponível (inclusive transferências) dos municípios, que havia permanecido estável na década de 80 em 2,5% do PIB, atingiu 4,1% do PIB já em A expansão observada quanto ao gasto local refere-se às despesas com pessoal, que atingiram 6,8% do PIB em 1990 (enquanto este valor para o Governo federal se reduziu). Os pontos controversos da 18

18 CRISE FEDERATIVA, GUERRA FISCAL E HOBBESIANISMO MUNICIPAL... discussão recente em torno do tema referem-se ao significado dessa expansão. Para analistas do Governo, no plano federal, ela revelaria o aumento do emprego público de base clientelista e perda de qualidade do gasto público. Argumenta-se, em contrário, que o crescimento do gasto em custeio e pessoal expressa, na realidade, a expansão do papel dos municípios enquanto provedores de serviços sociais, em resposta à retirada da União. Affonso (1993), com base na expansão observada da formação bruta de capital fixo nos municípios, no período recente, também critica o argumento. Em síntese, a questão acerca de qual a qualidade do gasto municipal, para além da natureza da despesa, se custeio ou capital permanece sem uma resposta conclusiva. Após a aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social em 1991, iniciou-se a um amplo processo de descentralização dos convênios de assistência social mantidos pelo Governo federal (em particular por duas entidades que foram extintas pelo governo Fernando Henrique Cardoso: a Fundação de Bem-Estar do Menor e a Legião Brasileira de Assistência). Os cerca de convênios mantidos por essas entidades apresentavam graves distorções e irregularidades, sendo que sua descentralização apresentou-se como a solução (Brasil, 1996). Nesse sentido, à luz da experiência desses convênios, o questionamento sobre a perda da qualidade do gasto social local parece estar perdendo credibilidade. Ambigüidades na Definição de Atribuições da Seguridade Social Em larga medida, a estratégia do SUS, no Brasil, foi claramente municipalista. Os estados, a despeito de sua centralidade no arranjo político-institucional brasileiro, não tiveram atribuições claramente definidas. A excepcional heterogeneidade dos cerca de 5 mil municípios brasileiros, no plano socioeconômico e no que se refere à capacidade de gestão das prefeituras quanto a recursos humanos, infra-estrutura material, tamanho e renda, constitui-se num impedimento formidável para a implantação de um modelo único. Uma grande parcela desses municípios não tem condições de organizar isoladamente ou em consórcios um sistema local de saúde, salvo com a interveniência dos estados. Compatibilização entre a Estrutura Federativa e a Transferência Automática de Recursos As dificuldades administrativas, informacionais e técnicas para a organização de distritos sanitários definidos segundo perfis epidemiológicos da população mostraramse quase intransponíveis. A transferência automática de recursos para os municípios é inconsistente com a distribuição espacial da rede de saúde. As localidades cujos habitantes se dirigem a estabelecimentos de saúde em municípios vizinhos recebem muitas vezes aportes de recursos no mesmo nível que estes últimos. Embora circunscrita a alguns aspectos selecionados, a discussão anterior sugere que a questão das relações entre estrutura federativa e políticas sociais é muito mais complexa do que é freqüentemente apresentado na mídia e nas propostas governamentais recentes. CONSIDERAÇÕES FINAIS A descentralização em curso em escala global, e mais particularmente na América Latina e no Brasil, apresenta-se como uma idéia força importante e certamente constitui-se em processo irreversível. No entanto, decorrida uma década de experiências descentralizantes, esse processo passa a ser visto com mais cautela. Essa mudança ocorre em virtude da visibilidade que vem ganhando alguns efeitos perversos observados a partir de processos de descentralização. No caso brasileiro, observa-se sobretudo no plano fiscal e tributário uma forte tendência de reversão da descentralização alcançada. A agenda pública hoje está fortemente polarizada em torno dos efeitos da descentralização ao contrário do consenso ocorrido na Nova República. A discussão também tornou-se ideologizada num claro esforço por parte do Governo central de transferir os custos políticos do processo de descentralização para os estados e municípios. Os constrangimentos do jogo político e institucional democrático, no entanto, têm limitado fortemente as tentativas do Governo federal de efetuar mudanças em um sentido recentralizante. A experiência descentralizante num contexto democrático tem permitido, no entanto, um processo de aprendizagem social em que seus limites e possibilidades podem ser efetivamente compreendidos. A conjugação entre reformas descentralizantes (que ocorrem em escala global) e uma crise do pacto federativo confere ao caso brasileiro singularidades que tornam esse país um rico laboratório de experiências político-institucionais. NOTAS Esse artigo foi escrito no âmbito do projeto Federalismo no Brasil, desenvolvido no Instituto de Economia do Setor Público da Fundap. 1. Numa análise das tendências descentralizantes, Ashford (1992) aponta também para uma dimensão tecnológica da questão, ou seja, o recurso a entes locais se faz necessário como um imperativo organizacional e técnico: na medida em que os welfare states se tornam mais avançados, é provável que eles também se tornarão cada vez mais localizados. Enquanto as necessidades se tornam mais diversificadas, os serviços se tornam cada vez mais especializados. Ou seja, progressivamente se faz necessário uma personalização dos serviços sociais, que por sua natureza demandam uma esfera de governo próxima ao usuário para a 19

19 SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996 sua provisão. Essa explicação se aplica em larga medida aos casos dos países de tradição social-democrata. A especificidade dos vários casos de descentralização dos welfare states exigiria uma análise fina que não pode ser feita aqui. Para uma discussão analiticamente sofisticada da relação estado/mercado, ver Przeworski (1995). 2. Com efeito, o welfare state pode ser adequadamente representado como uma gigantesca engrenagem de risk pooling e de transferências intergrupos. Vale assinalar que a viabilidade política destas transferências requereu historicamente a solidificação dos mecanismos de produção de identidades e solidariedades sociais (Melo, 1996). 3. No limite, o benefício marginal decorrente da provisão do bem deveria se igualar ao seu custo marginal. 4. Os pressupostos sob as quais se assentam a teoria do federalismo fiscal são frágeis. Em primeiro lugar,as jurisdições territoriais existentes não são historicamente criadas para refletir a incidência dos bens públicos. Em segundo lugar, estas jurisdições não podem ser modificadas ao longo do tempo para refletir mudanças na tecnologia de provisão dos bens públicos, ou no próprio tipo de bem em questão (Tanzi, 1995). Uma variante clássica de um modelo de federalismo fiscal é aquela oferecida pelo conhecido modelo de Tiebout. Neste modelo, as preferências dos consumidores são reveladas pelo comportamento locacional dos consumidores de bens públicos entre localidades. Uma situação de ótimo Paretiano é obtida quando os consumidores votando com seus pés escolhem localidades em que o mix benefício-taxas locais é maximizado. 5. Uma refutação bastante consistente desse argumento pode ser encontrada em Afonso (1996). 6. Rosanvallon (1993) argumenta de forma bastante arguta que en décentralisant on augmente aussi la capacité d interférences corporatistes et d intérêts particuliers dans le champ de la décision. E continua : on s aperçoit en outre qu il ne faut pas confondre à tout coup proximité et décentralisation. Un service public de l État peut être organisé de façon à être proche de l usager. La proximité est aujourd hui un enjeu centrale pour l État comme pour les collectivités locales. Il faut bien se rendre compte à ces propos qu on ne peut plus assimiler les collectivités locales et la societé civile (ce que faisait de facto l ideologie décentralisatrice en reduisant toutes les questions à un grand affrontement entre État et la societé civile). Para uma discussão refinada deste ponto, ver Arretche (1996). 7. Cabe assinalar, de passagem, que malgrado a centralização, a ideologia municipalista está fortemente enraizada no país e representava uma espécie de Leito de Procusto, no qual fórmulas políticas distintas e não raro antinômicas se acomodavam (Melo, 1993c). 8. No caso brasileiro tais práticas e mecanismos têm sido analisados em muitos trabalhos. As mais citadas são: experiências de orçamento participativo introduzidas em algumas cidades particularmente Porto Alegre; experiências de democratização ampla da gestão (prefeitura nos bairros em Recife); práticas diversas em Icapuí (Ceará) e Janduís (Rio Grande do Norte); experiências novas de gestão de áreas de favelas (Prezeis em Recife, etc.); experiências e práticas novas nas políticas públicas incluindo consórcios municipais, etc. em Santo André, Santos (São Paulo) (Figueiredo e Lamounier, 1996). 9. Como assinalou Peterson (1995), para o caso americano, estruturas muito descentralizadas dificultam a implementação de programas redistributivos (cuja vocação é eminentemente nacional) voltados para a redução de desigualdades entre regiões e grupos sociais. Para este autor o federalismo acentuado nos Estados Unidos constituiu-se num dos óbices mais relevantes para a implementação de um estado amplo de bem-estar social. 10. Dos 14 milhões de benefícios pagos pela previdência social em 1994, cerca de 8 milhões têm caráter de seguro social e 6 milhões têm caráter assistencial. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS AFFONSO, R. A crise da Federação no Brasil. Ensaios FEE, 15 (2), , AFFONSO, R. e SILVA, P.L.B. e (orgs.). Federalismo no Brasil. São Paulo, Fundap/Unesp, 6 volumes, 1995, no prelo. AFONSO, J. R. Federalismo fiscal & reforma institucional: falácias, conquistas e descentralização. Centro de Estudos de Políticas Públicas, 1992 (Texto para Discussão).. 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20 GOVERNABILIDADE E DESCENTRALIZAÇÃO GOVERNABILIDADE E DESCENTRALIZAÇÃO LADISLAU DOWBOR Economista, Professor da PUC-SP. Autor do livro O que é Poder Local? Na prática, tanto o Estado como o mercado são freqüentemente dominados pelas mesmas estruturas de poder. Isto sugere uma terceira opção pragmática: a de que o povo deveria guiar tanto o Estado como o mercado, que precisam funcionar de maneira articulada, com o povo recuperando suficiente poder para exercer uma influência mais efetiva sobre ambos. Nações Unidas, Relatório sobre o Desenvolvimento Humano 1 OBrasil gasta mal. Só na área social gastam-se mais de 100 bilhões de dólares por ano, entre recursos públicos e privados, e muita coisa pode ser feita com recursos deste porte. A desproporção entre o que se gasta e os resultados levou o Banco Mundial a realizar uma pesquisa no Brasil: "A proporção do PIB brasileiro destinada aos serviços sociais parece ser mais elevada do que a dos outros países em desenvolvimento de renda média. Em comparação com os mesmos países, os indicadores do bem-estar social no Brasil são surpreendentemente inferiores". 2 Não há dúvida de que temos recursos insuficientes, mas também não há dúvida de que estes recursos encontramse, antes de tudo, mal utilizados. Imaginar que se trata de uma característica do setor público é ilusão. Nas cifras citadas anteriormente estão os gastos privados; e o estudo do Banco Mundial constata, por exemplo, que no conjunto cerca de 80% dos gastos em saúde situam-se na área da saúde curativa, o que é simplesmente absurdo. Que técnico com experiência em planejamento social duvidaria que, com prioridade à saúde preventiva, à educação básica, à descentralização da gestão da seguridade social e com algumas outras medidas, poderiam ser economizados uns 30% ou mais para aplicações mais amplas? E isto significa dezenas de bilhões de dólares. Porém, podemos também ir para um setor essencialmente privado, como o dos bancos, e constataremos que a intermediação financeira nos custa cerca de 50 bilhões de dólares por ano. Vamos clarificar isso: para estocar, gerir, aplicar os recursos de todos nós, os bancos têm custos que incluem desde salários até computadores e lucros dos banqueiros. É o custo da máquina que ultrapassa 50 bilhões de dólares, algo entre 12% e 15% do PIB do país, mais do que o valor total da produção agrícola nacional. O banqueiro, para cobrir estes custos, cobra juros, pagos pelas empresas que tomam empréstimos. Estas, por sua vez, incluem os custos financeiros ao calcular o preço de venda dos seus produtos. Isto significa que a massa de consumidores do país paga, ao comprar qualquer produto, os custos financeiros correspondentes, sustentando a gigantesca máquina de intermediação. Estes 12% a 15% de "imposto" financeiro cobrados pelos bancos encarecem todos os produtos, reduzem a capacidade de investimentos do país e constituem uma gigantesca esterilização de poupança. É um cálculo conservador estimar que 30 bilhões de dólares são desperdiçados anualmente no Brasil por irracionalidades do sistema de intermediação financeira. 3 Vamos tomar o exemplo dos transportes em São Paulo. São 4,3 milhões de automóveis particulares em circulação na cidade e qualquer motorista que se encontre na rua num dia de chuva pode constatar o alcance da nossa incapacidade de gestão urbana: conseguimos nos paralisar por excesso de meios de transporte. Se calcularmos que um carro vale em média 5 mil dólares, são 20 bilhões 21

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