GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO - FUNDAMENTOS

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1 Instituto Serzedello Corrêa GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO - FUNDAMENTOS Aula 2: ESTRUTURAS DE GOVERNANÇA Maio, 2012

2 Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais. Copyright 2011, Tribunal de Contas de União <www.tcu.gov.br> RESPONSABILIDADE EDITORIAL Tribunal de Contas da União Secretaria Geral da Presidência Instituto Serzedello Corrêa 2ª Gerência de Desenvolvimento de Competências Serviço de Planejamento e Projetos Educacionais SUPERVISÃO Silvia Helena de Campos Martins CONTEUDISTA Romilson Rodrigues Pereira TRATAMENTO PEDAGÓGICO Leonardo Pereira Garcia PROJETO GRÁFICO Ismael Soares Miguel Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho Bianca Novais Queiroz NORMALIZAÇÃO Kélem Cristina Amaro dos Santos Patrícia Paula Giovanna de Souza Ferreira Denise Curcio dos Santos DIAGRAMAÇÃO Herson Freitas Brasil. Tribunal de Contas da União. Governança no setor público - Fundamentos / Tribunal de Contas da União ; conteudista: Romilson Rodrigues Pereira. Brasília : TCU, Instituto Serzedello Corrêa, p. : il., tabs., color. Conteúdo: Aula 2 : Estruturas de governança. 1. Governança. normalização. 2. Governança corporativa. 3. The Comitee of Sponsoring Organizations of the Tradeway Commission (COSO). 4. The Cadbury report. 5. Control Objectives for Information and Related Technology (Cobit). 6. Criteria of Control Comittee of Canadian Institute of Chartered Accountants (COCO). I. Título. Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

3 SUMÁRIO SUMÁRIO 3 APRESENTAÇÃO 4 1. ORIGEM E EVOLUÇÃO DAS ESTRUTURAS DE GOVERNANÇA 5 2. PADRÃO INGLÊS DE ESTRUTURA DE GOVERNANÇA - CADBURY 7 3. PADRÃO CANADENSE DE ESTRUTURA DE GOVERNANÇA - COCO ESTRUTURA DE GOVERNANÇA PARA A ÁREA DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO - COBIT PADRÃO AMERICANO DE ESTRUTURA DE GOVERNANÇA - COSO 19 SÍNTESE 24 REFERÊNCIAS 25 NOTAS 27 Aula 2 Estruturas de governança [ 3 ]

4 APRESENTAÇÃO Com o objetivo de aprofundar nossos conhecimentos sobre a governança aplicada, nesta aula, iremos estudar as principais estruturas de governança 1 formalmente elaboradas: Cadbury, COCO, COBIT e COSO I e II. A descrição das principais características de cada padrão servirá para que possamos estar habilitados para descrever seus atributos, identificando aquilo que os unem e os separam. Iniciaremos procurando compreender por que e como surgiram e evoluíram os padrões de governança (Seção 2). Em seguida (Seção 3), estudaremos as principais características da chamado padrão inglês de estrutura de governança (o Cadbury), por ser tal framework considerado o marco fundamental da governança aplicada. Na verdade, verificaremos que, em pese a grande evolução nos padrões de governança, a estrutura do Cadbury está subjacente a quase todos os frameworks que o sucederam. É por tal razão, que podemos tomar a estrutura do padrão IBGC como uma Proxy bastante fiel do padrão Cadbury, procedimento que adotamos neste trabalho para facilitar o estudo para aqueles que não dominam o vernáculo britânico. Saindo da Europa rumo às Américas, mais ainda permanecendo na área do Reino Unido, iremos abordar (Seção 4) o padrão canadense de governança (o CoCo). Em uma digressão que vale a pena, passaremos ao estudo do padrão Cobit (Seção 5), uma estrutura de governança para uma área específica (tecnologia da informação), mas não menos importante quando se pretende entender como se operacionaliza este conceito. Por fim, abordaremos (Seção 5) a estrutura que hoje é considerada o mainstream da governança aplicada, o famoso padrão COSO, estrutura que se tornou referência para empresas e outras organizações, inclusive públicas, que queriam avaliar e aperfeiçoar seus sistemas de controle interno, sendo que ela foi incorporada em políticas, normas e regulamentos adotados por milhares de entidades para controlar melhor suas atividades visando o cumprimento dos objetivos estabelecidos. [ 4 ] GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO - FUNDAMENTOS 1 Em oposição a estruturas de governança formalmente elaboradas, pode-se pensar nas que não teriam este atributo. A rigor isso poderia parecer um contrassenso, pois quando se fala em estrutura normalmente pensa-se em algo elaborado. No entanto, devemos ter em mente que cada organização pode adotar uma peculiar estrutura de governança sem que ela esteja formalizada tanto interna como externamente. Com isso, tal organização, embora no caminho certo para alcançar bons padrões de governança, perderia muito, pois a formalização é requisito essencial para que suas práticas sejam não somente compartilhadas com outras organizações, mas, sobretudo, testadas e validadas ou não no nicho em que atuam.

5 1. ORIGEM E EVOLUÇÃO DAS ESTRUTURAS DE GOVERNANÇA O surgimento dos padrões de governança está atrelado basicamente a falhas e fraudes nos relatórios contábeis e a práticas gerenciais inadequadas que resultaram em escândalos corporativos como Polly Peck and Maxwell (anos 80, 90 - Europa) e outros mais recentes (últimos 10 anos) como o da Enron 2, WorldCom, CNET Network, UnitedHealth, McAfee (Estados Unidos). Com isso, aumentou a pressão dos órgãos regulamentadores para a melhoria na qualidade dos relatórios financeiros por meio de ética empresarial, controles internos eficazes e governança corporativa, a fim de proteger os stakeholders, salvaguardar os investimentos dos shareholders 3 e os ativos das companhias. Igualmente, despertou-se a preocupação sobre os controles internos nas empresas. Em consequência, aumentou a importância de setores das organizações que outrora eram apenas figurativos. O foco estava, agora, no questionamento dos investidores e conselhos de administração sobre a existência de controles que efetivamente fossem capazes de fazer com que as corporações pudesse mitigar os riscos, alcançar os objetivos propostos e melhorar o planejamento dos objetivos estratégicos, tudo em consonância com as operações e características culturais. O marco da primeira importante estrutura de governança foi a criação, em 1985, nos Estados Unidos, da chamada Comissão Nacional sobre Fraudes em Relatórios Financeiros (National Commission on Fraudulent Financial Reporting), também conhecida como Treadway Commission. Tal criação foi uma iniciativa independente do setor privado com a finalidade de estudar as causas da ocorrência de fraudes em relatórios financeiros e contábeis e desenvolver recomendações para empresas públicas e seus auditores independentes e para as instituições educativas. Esta Comissão foi patrocinada por cinco grandes associações de profissionais de classe ligadas à área financeira, sendo totalmente independentes de suas entidades patrocinadoras, a saber: AICPA - American Institute of Certified Public Accounts (Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados); AAA - American Accounting Association (Associação Americana de Contadores); Aula 2 Estruturas de governança [ 5 ]

6 FEI - Financial Executives Internacional (Executivos Financeiros Internacionais); IIA - The Insititute of Internal Auditors (Instituto dos Auditores Internos); IMA - Institute of Management Accountants (Instituto dos Contadores Gerenciais) Em 1992, esta comissão publicou o trabalho Internal Control Integrated Framework (Controle Interno Um Modelo Integrado), que se tornou uma referência mundial para o estudo e aplicação dos controles internos. Posteriormente a Comissão transformou-se em Comitê, passando a ser conhecida como COSO The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (Comitê das Organizações Patrocinadoras). O COSO é uma entidade sem fins lucrativos, dedicada à melhoria dos relatórios financeiros por meio da ética, efetividade dos controles internos e governança corporativa. Os escândalos das companhias que manipularam as informações contábeis abalaram a confiança dos investidores e reforçaram a necessidade de mais transparência e confiabilidade na confecção e divulgação das informações contábeis e financeiras. Assim, em 2002, o Congresso Americano, pressionado pela sociedade, aprovou a Lei Sarbanes-Oxley que reformulou e regulamentou o mercado de capitais, como forma de erradicar a manipulação indevida de informações financeiras. Tal norma promoveu mudanças básicas nas regras de governança corporativa com o aumento da responsabilidade dos executivos das organizações, bem como dos responsáveis perante a emissão e divulgação de relatórios financeiros. Também foi dada mais ênfase ao uso de controles internos mais rígidos. Na biblioteca virtual do curso encontra-se o quadro Linha do Tempo da Governança Corporativa, elaborado a partir de informações do site do Instituto Brasileiro de Governanca Corporativa - IBGC 4, no qual podemos conferir alguns dos principais eventos relacionados à governança corporativa, de 1992 a [ 6 ] GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO - FUNDAMENTOS

7 2. PADRÃO INGLÊS DE ESTRUTURA DE GOVERNANÇA - CADBURY Em 1992, por iniciativa da Bolsa de Valores de Londres (London Stock Exchange) e devido ao grande número de escândalos que sinalizavam a necessidade de uma revisão cuidadosa do papel dos conselhos de administração e da composição e da responsabilidades na Inglaterra, foi criado o chamado comitê Cadbury com o objetivo de revisar certas práticas de governança corporativa relacionadas, principalmente, a aspectos contábeis. Tal comitê resultou no The Cadbury Report, publicado em 01/12/92, inaugurando a era dos chamados Códigos de Melhores Práticas de Governança Corporativa 5. Na apresentação do Relatório Cadburry, os autores enfatizam que a economia do país depende da direção e eficiência das empresas. Assim, a efetividade com que os conselhos de administração assumem as responsabilidades seria determinante para a posição mundial da competitividade da Grã-Bretanha. Tais conselhos deveriam ser livres para traçar diretrizes para suas companhias. Todavia tal exercício de liberdade tinha que se encaixar numa estrutura que garantisse uma accountability efetiva. Esta seria a essência de um bom sistema de governança corporativa, concluíram os membros da comissão Cadbury. (UNITED KINGDOM, 1992) Nota-se, pois, que os membros da comissão Cadbury defendiam uma espécie de controle externo indireto da forma como funcionam os conselhos de administração das empresas, ao proporem que eles se encaixassem numa estrutura (framework) de governança. Em seus termos mais simples, a comissão determinou que o sistema britânico de Clube, no qual muitos dos líderes daquele país participavam de conselhos das companhias uns dos outros, não era adequado para os problemas e escândalos corporativos que surgiram nas décadas de 80 e 90. Como resultado, a comissão desenvolveu o Código de Práticas Recomendáveis (Code of Best Practice), que teve por base o trabalho de numerosas organizações tanto na Europa, quanto nos EUA e que foi publicado como relatório final em dezembro de Devido à limitação dos temas tratados no relatório preparado pelo comitê Cadbury, foram posteriormente instalados dois novos comitês: comitê Greenbury e comitê Hempel, abordando temas como a remuneração de executivos e conselheiros e as atribuições e responsabilidades dos conselhos de administração 6. No entanto, a essência da estrutura ainda estava no Cadbury Report. Aula 2 Estruturas de governança [ 7 ]

8 Considerando que não há versão disponível do Cadbury Report em Língua Portuguesa e tendo em conta a relação de pertinência que existe entre este pioneiro Código de Melhores Práticas de Governança Corporativa e o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC., utilizamos a quarta edição deste (INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANCA CORPORATIVA, 2009) como proxy 7 para o entendimento do Relatório Cadbury. Ademais, para os objetivos deste curso, a visão de governança do INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANCA CORPORATIVA (IBGC) é a mais apropriada como se depreende da seguinte passagem insculpida na parte introdutória do Código (grifos acrescidos): Os princípios e práticas da boa Governança Corporativa aplicam-se a qualquer tipo de organização, independente do porte, natureza jurídica ou tipo de controle. Cumpre-nos informar que este Código foi desenvolvido, primariamente, com foco em organizações empresariais. Entretanto, ao longo do Código, foi feita a opção por utilizar a palavra organização, a fim de tornar o documento o mais abrangente possível e adaptável a outros tipos de organizações, como, por exemplo, as do Terceiro Setor, cooperativas, estatais, fundações e órgãos governamentais, entre outros. E indicado que cada organização avalie quais práticas deve adotar e a melhor forma de fazê-lo, de maneira que se adapte à estrutura e à realidade. (INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANCA CORPORATIVA, 2009, p. 15). A descrição de como está divido o Código do IBGC nos permite ter uma noção de como ele se organiza como estrutura de governança a ser adotado aos que a ele adiram 8. O Código contém práticas e recomendações direcionadas para cada ente que compõe o que o IBGC denomina de órgão do sistema de governança das organizações, representado pela figura a seguir: [ 8 ] GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO - FUNDAMENTOS

9 Conselho de família Governança Sócios Auditoria independente Conselho de administração Conselho fiscal Auditoria interna C. Auditoria Comitês Diretorpresidente Diretores Gestão Administradores Figura 1 Sistema de Governança das Organizações Fonte: IBGC (2009, p. 16). Assim, o documento do IBGC divide-se em seis capítulos, a saber: propriedade (sócios); conselho de administração; gestão; auditoria independente; conselho fiscal; conduta e conflito de interesses. O último capítulo trata de padrões de conduta e comportamento, aplicáveis a um ou mais agentes, além de propor políticas e práticas para evitar conflitos de interesses e mau uso de ativos e informações relativas à organização. A Figura 1, acima, nos indica de modo claro que o Código do IBGC, na sua essência, trata do conflito de agência. Para tanto, basta observar os elementos que pertencem aos dois triângulos representados em sombreamento na figura. O triângulo maior (que está invertido) teria na base o principal, ou seja, os proprietários (sócios) da organização. O triângulo menor representa o agente. Assim, o conflito de agência seria mediado ou mitigado pelos elementos presentes no corpo do triângulo Aula 2 Estruturas de governança [ 9 ]

10 (auditoria independente, conselho de administração e conselho fiscal), os quais seriam os vetores responsáveis por garantir a governança da organização, mediante um funcionamento efetivo e uma integração com os elementos do triângulo menor (diretores). Acontece que esse esquema apresentado pelo IBGC não é nenhuma novidade. O que representa uma proposta de estrutura de governança, na verdade, são as práticas ou regras que devem ser seguidas por cada elemento da figura, bem como pelo relacionamento de todos com cada um (ou cada parte) e de cada um (ou cada parte) com todos. É assim que se pode tomar o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC, a exemplo do Relatório Cadbury, como uma estrutura de governança. No entanto, deve-se ter atenção para o que o IBGC consigna logo na apresentação do Código: É indicado que cada organização avalie quais práticas deve adotar e a melhor forma de fazê-lo, de maneira que se adapte a sua estrutura e realidade. (INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANCA CORPORATIVA, 2009, p. 15). Depreende-se, pois, que o conteúdo das práticas recomendadas (condição necessária) vai depender das vicissitudes de cada organização. Porém, a rigor, o que garante a governança da organização é o estabelecimento de uma estrutura (condição suficiente) direcionada para tal objetivo. Temos, pois, como condição necessária e suficiente para a governança da organização: a explicitação de práticas, regras e padrões que estejam inseridos numa estrutura de governança. Neste sentido, pela subdivisão de cada capítulo do Código do IBGC podemos ter uma noção geral da estrutura de governança proposta. No quadro a seguir, organizamos tal subdivisão: [ 10 ] GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO - FUNDAMENTOS

11 Quadro 1 Visão do Código do IBGC como uma Estrutura de Governança ELEMENTO PRÁTICAS, REGRAS E CONDUTAS QUE DEVEM SER NORMALIZADAS (EXPLICITADAS) PROPRIEDADE (sócios) Conceito: uma ação = um voto Acordos - Assembleia Geral/reunião de sócios (competências; convocação e realização; pauta e documentação; propostas dos sócios; perguntas prévias dos sócios; regras de votação e registro de sócios; conflito de interesses nas assembleias gerais) - Transferência de controle - Mecanismos de proteção a tomada de controle - Condições de saída - Mediação e arbitragem - Conselho de Família - Liquidez dos títulos - Política de dividendos CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO Missão - Atribuições (Gerenciamento de riscos corporativos, Sustentabilidade, Política de porta-vozes) Composição - Qualificação Idade - Prazo do mandato - Disponibilidade de tempo (Participação em outros conselhos e comitês) - Presidente do Conselho - Segregação das funções de presidente do Conselho e diretor-presidente - Sessões executivas - Convidados para as reuniões do Conselho - Conselheiros suplentes - Número de membros - Conselheiros independentes, externos e internos - Educação continua dos conselheiros - Avaliação do Conselho e do conselheiro - Avaliação do diretor-presidente e da Diretoria-Executiva - Planejamento da sucessão - Introdução de novos conselheiros - Conselhos interconectados - Mudança da ocupação principal do conselheiro - Remuneração dos conselheiros de administração - Regimento Interno do Conselho - Orçamento do Conselho e consultas externas - Conselho Consultivo - Comitês do Conselho de Administração - Composição dos comitês - Qualificações e compromisso - Comitê de Auditoria (Relacionamento com o Conselho de Administração, o diretor-presidente, a Diretoria, os auditores independentes, as controladas, coligadas e terceiros) - Comitê de Recursos Humanos - Ouvidoria e Canal de Denúncias - Auditoria Interna (Relacionamentos com os sócios, o diretor-presidente e seus subordinados, os comitês, a Auditoria Independente, Auditoria Interna, o Conselho Fiscal) - Secretaria do Conselho de Administração (Datas e pautas das reuniões - Documentação e preparação das reuniões - Condução das reuniões - Atas das reuniões) Confidencialidade GESTÃO AUDITORIA INDEPENDENTE CONSELHO FISCAL Atribuições - Indicação dos diretores - Relacionamento com as partes interessadas (stakeholders) - Transparência - Relatórios periódicos - Controles internos - Código de Conduta - Avaliação do diretor-presidente e da Diretoria - Remuneração dos gestores - Acesso às instalações, informações e arquivos Auditoria Independente - Parecer dos auditores independentes - Contratação, remuneração, retenção e destituição - Recomendações do auditor independente - Contratação e independência - Serviços extra-auditoria - Normas profissionais de independência Composição - Agenda de trabalho - Relacionamento com os sócios - Relacionamento com o Comitê de Auditoria - Relacionamento com os auditores independentes - Relacionamento com a Auditoria Interna - Remuneração do Conselho Fiscal - Pareceres do Conselho Fiscal CONDUTA E CONFLITO DE INTERESSES Código de Conduta (Abrangência) - Conflito de interesses - Operações com partes relacionadas - Afastamento das discussões e deliberações - Uso de informação privilegiada - Política de negociação de ações - Política de divulgação de informações - Política sobre contribuições e doações - Política de combate a atos ilícitos Fonte: IBGC (2009) Aula 2 Estruturas de governança [ 11 ]

12 3. PADRÃO CANADENSE DE ESTRUTURA DE GOVERNANÇA - COCO Em 1995, o Instituto Canadense de Contadores (Canadian Institute of Chartered Accountants CICA) publicou um modelo de controles desenvolvido pelo Criteria of Control Committe of Canadian Institute of Chartered Accountants, o chamado COCO. O modelo canadense concentra-se nos valores comportamentais como a base fundamental para os controles internos de uma companhia, e não propriamente na estrutura e nos procedimentos de controle. Ele tem por objetivo ajudar a direção das organizações (setor público, privado e entidades filantrópicas) a implementar e avaliar um ambiente de controle, que enfatiza a flexibilidade, a importância da participação das pessoas e a autoavaliação, de modo atingir os objetivos operacionais e estratégicos O COCO foi desenvolvido a partir de uma revisão dos critérios de controle do modelo americano (o COSO). Assim, com o objetivo de desenvolver uma abordagem mais simples e compreensível, o modelo canadense, em vez de conceituar o processo de controle como uma pirâmide de componentes interligados, fornece um quadro de quatro fases, sendo que em cada uma encontram-se critérios gerais que a administração da organização pode usar para desenvolver, modificar ou avaliar o controle, totalizando 20 critérios. Daí o modelo COCO ser conhecido como 20 criteria. O quadro abaixo apresenta a essência desta estrutura de governança: [ 12 ] GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO - FUNDAMENTOS

13 Quadro 2 Os 20 Critérios do COCO vistos como uma Estrutura de Governança FASES CRITÉRIOS PROPÓSITO 1) os objetivos devem ser estabelecidos e comunicados; 2) é preciso identificar os riscos internos e externos que afetam a concretização dos objetivos; 3) as políticas destinadas a apoiar a realização dos objetivos devem ser comunicadas e praticadas; 4) devem-se estabelecer planos que orientem os esforços na consecução dos objetivos da empresa; 5) as metas e os planos devem incluir parâmetros e indicadores para medir o desempenho. COMPROMISSO 6) é preciso definir e comunicar os valores éticos da organização; 7) as políticas e práticas em matéria de recursos humanos devem ser coerentes com os valores éticos da organização e realização dos objetivos; 8) a autoridade e responsabilidade devem ser claramente definidas e coerentes com os objetivos da organização para que as decisões sejam tomadas pelo pessoal adequado; 9) uma atmosfera de confiança mútua dever ser fomentada para apoiar o fluxo de informações entre as pessoas. CAPACIDADE 10) o pessoal deve ter os conhecimentos, habilidades e ferramentas necessárias para atingir as metas; 11) o processo de comunicação deve apoiar os valores da organização; 12) é preciso identificar e comunicar as informações pertinentes e suficientes para a consecução dos objetivos; 13) as decisões e ações de diferentes partes de uma organização devem ser coordenadas; 14) acompanhamento das atividades deve ser concebido como uma parte integrante da organização. MONITORAMENTO E APRENDIZAGEM 15) deve-se acompanhar o ambiente externo e interno para identificar informação orientada para reavaliação das metas; 16) o desempenho deve ser avaliado em função de metas e indicadores; 17) as hipóteses consideradas para a realização dos objetivos devem ser revistas periodicamente; 18) sistemas de informação devem ser reavaliados; 19) procedimentos de acompanhamento devem ser estabelecidos e executados; 20) a administração deverá avaliar periodicamente a eficácia do sistema de controle. Fonte: FERNANDES, HEINZMANN e WIENHAGE, Analisando os enunciados dos 20 critérios do COCO (v. palavras grifadas), podemos inferir que a base deste sistema de governança está nos processos de comunicação de comportamento (relacionamento entre os agentes). No entanto, a exemplo das outras estruturas de governança, o padrão COCO visa auxiliar a alta administração a implementar e avaliar um ambiente de controle, de maneira a alcançar seus objetivos operacionais e estratégicos. (DUTRA et al., 2009). Aula 2 Estruturas de governança [ 13 ]

14 Também podemos identificar no modelo canadense que ele foca: os objetivos da organização; os riscos relacionados; o processo de avaliação/autoavaliação conduzido por pessoas capacitadas; a contínua revisão e melhoramento organizacional dos procedimentos e operações. O conceito básico subjacente ao modelo COCO, segundo Moraes (2003), tem a seguinte lógica: as pessoas devem compreender seu propósito (o objetivo a ser atingido), possuir capacidade necessária (informação, recursos e habilidades), comprometerem-se para a realização das tarefas ao longo do tempo e monitorar sua performance e o ambiente externo no aprendizado contínuo de execução das melhores práticas. A Figura 2, abaixo, ilustra esta lógica: Propósito Monitoração e aprendizado Comprometimento AÇÃO Capacidade Figura 2 Lógica do Modelo de Controle do COCO Fonte: Moraes (2003). [ 14 ] GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO - FUNDAMENTOS

15 4. ESTRUTURA DE GOVERNANÇA PARA A ÁREA DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO - COBIT O COBIT, sigla para Control Objectives for Information and Related Technology, surgiu em Trata-se de um guia de melhores práticas de auditoria e governança de tecnologia da informação (TI), ou seja, um padrão (framework) de governança de TI. A primeira publicação do COBIT foi em 1996 e centrava-se no controle e análise dos sistemas de informação. Sua segunda edição em 1998, ampliou a base de recursos adicionando o guia prático de implementação e execução. A edição atual, versão 4.1. (IT GOVERNANCE INSTITUTE, 2007), introduz as recomendações de gerenciamento de ambientes de TI dentro de um modelo de maturidade de governança. O COBIT está estruturado em quatro domínios (Planejamento e organização; Aquisição e implementação; Entrega e suporte; Monitoração), os quais estão ligados aos processos de negócio da organização. Cada um destes diferentes níveis do framework deve ser avaliado segundo sete critérios de informação para avaliação dos diversos processos, a saber: Eficácia: a informação deve ser relevante e pertinente aos objetivos do negócio, sendo disponibilizada às pessoas adequadas no tempo e conteúdo corretos. Eficiência: a informação deve ser disponibilizada utilizandose os diversos recursos da forma mais eficiente e econômica possível. Confidencialidade: assegura que as informações não serão utilizadas por pessoas não autorizadas. Integridade: a informação deve ser completa, atual e precisa, atendendo às necessidades do negócio. Disponibilidade: a informação, assim como todos os recursos necessários para sua geração e utilização, deve estar disponível sempre que necessário. Aula 2 Estruturas de governança [ 15 ]

16 Conformidade: a informação deve estar em conformidade com leis, regulamentos e arranjos contratuais os quais os processos de negócios estão sujeitos. Confiabilidade das Informações: fornecimento das informações adequadas aos administradores para que esses possam cumprir adequadamente as responsabilidades gerenciais, financeiras e de conformidade. A Figura 3, abaixo, ilustra bem a estrutura do COBIT. Objetivos do negócio Governança de TI cobit Controle e avaliação Entrega e suporte Informação Efetividade Eficiência Confidencialidade Integridade Disponibilidade Fidelidade Confiabilidade Recursos de TI Pessoas Sistemas de informação Tecnologia Infra-estrutura Dados Planejamento e organização Aquisição e implementação Figura 3: Os Quatro domínios do COBIT Fonte: Fagundes, [ 16 ] GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO - FUNDAMENTOS

17 Percebe-se que o COBIT tem um viés mais operacional, em contraste com as demais estruturas de governança que estamos estudando nesta aula. Todavia, a exemplo das demais estruturas de governança, podemos ilustrar a estrutura COBIT em um quadro, em que na coluna da esquerda plotamos os níveis (4 domínios) e na da direita o conjunto de processos (34) que garantem a governança de TI da organização. Quadro 3 Representação da Estrutura de Governança do COBIT em Domínios e Processos DOMÍNIOS PLANEJAMENTO E ORGANIZAÇÃO (estratégias e táticas para a identificação dos caminhos que a TI pode melhorar e contribuir para a obtenção dos objetivos de negócio) PROCESSOS Define o plano estratégico de TI - Define a arquitetura da informação - Determina a direção tecnológica - Define a organização de TI e seus relacionamentos - Gerencia os investimentos de TI - Gerencia a comunicação das direções de TI - Gerencia os recursos humanos - Assegura o alinhamento de TI com os requerimentos externos - Avalia os riscos - Gerencia os projetos - Gerencia a qualidade AQUISIÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO (realizar a estratégia de TI mediante a identificação de soluções necessárias) Identifica as soluções de automação - Adquire e mantém os softwares - Adquire e mantém a infraestrutura tecnológica - Desenvolve e mantém os procedimentos - Instala e certifica softwares - Gerencia as mudanças ENTREGA E SUPORTE (enfatiza os produtos reais dos serviços requeridos, desde operações tradicionais de segurança e aspectos de continuidade) MONITORAMENTO (processos de TI que devem ser avaliados regularmente nos aspectos de sua qualidade e conformidade às necessidades de controle) Define e mantém os acordos de níveis de serviços - Gerencia os serviços de terceiros - Gerencia a performance e capacidade do ambiente -Assegura a continuidade dos serviços - Assegura a segurança dos serviços - Identifica e aloca custos - Treina os usuários - Assiste e aconselha os usuários - Gerencia a configuração - Gerencia os problemas e incidentes - Gerencia os dados - Gerencia a infraestrutura - Gerencia as operações Monitora os processos - Analisa a adequação dos controles internos - Provê auditorias independentes - Provê segurança independente Fonte: IT Governance Institute, Dutra et al. (2009, p ) resumem a estrutura do COBIT pela Figura 4, abaixo, descrita nas seguintes palavras: A metodologia possui três níveis. No nível mais baixo da estrutura estão as atividades e tarefas que formam um grupo numeroso de 214 objetos de controle a ela relacionado. No plano Aula 2 Estruturas de governança [ 17 ]

18 intermediário, estão os processos, que agrupam as principais atividades de TI, facilitando o gerenciamento dos recursos de TI. Os processos encontram-se definidos e classificados em quatro domínios, contendo 34 subprocessos; estes, por sua vez, serão desmembrados e definidos em atividades e tarefas na organização. No nível mais elevado, estão os domínios, agrupados em processos de planejamento e organização, aquisição e implementação, entrega e suporte e monitoramento O Framework Cobit é derivado de uma modelagem que coloca em destaque a importância da TI para a informação com qualidade. Produzida por Processos de TI, por meio de Recursos de TI, com Critérios de Informação predefinidos. Figura 4 Estrutura Global do COBIT Fonte: Dutra et al. (2009) [ 18 ] GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO - FUNDAMENTOS

19 5. PADRÃO AMERICANO DE ESTRUTURA DE GOVERNANÇA - COSO Em 1992, a National Commission on Fraudulent Financial Reporting (Comissão Nacional sobre Fraudes em Relatórios Financeiros), que, posteriormente, transformou-se em Comitê, passando a ser conhecida como COSO The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission - (Comitê das Organizações Patrocinadoras), publicou o trabalho Internal Control Integrated Framework (Controle Interno Um Modelo Integrado), também conhecido como COSO I. Esta estrutura de governança tornou-se referência para empresas e outras organizações que queriam avaliar e aperfeiçoar os sistemas de controle interno, sendo que ela foi incorporada em políticas, normas e regulamentos adotados por milhares de entidades para controlar melhor suas atividades visando o cumprimento dos objetivos estabelecidos. Em 2001, o COSO iniciou um projeto preocupado com o gerenciamento mais intenso de riscos e solicitou à PricewaterhouseCoopers que desenvolvesse uma estratégia de fácil utilização pelas organizações para avaliar e melhorar o próprio gerenciamento de riscos. Essa obra, chamada Enterprise Risk Management Framework (Gerenciamento de Riscos Corporativos Estrutura Integrada), ampliou o alcance dos controles internos, oferecendo um enfoque mais vigoroso e abrangente de gerenciamento de riscos corporativos. Podemos considerar este trabalho como o COSO II 9, que trata de forma integrada de governança corporativa e gerenciamento de riscos 10. De acordo com a metodologia COSO (2004), os controles internos são essenciais no processo de gestão e estariam formados por cinco dimensões: ambiente de controle; avaliação de riscos; atividade de controle; informação e comunicação; e monitoramento. Cada componente envolve vários procedimentos de controle necessários para que o sistema proporcione segurança razoável às operações da entidade, quanto à: confiabilidade dos dados financeiros, legalidade, economia, eficiência e efetividade das operações. Neste sentido, os componentes tanto serviriam como uma espécie de guia para que a organização alcance a governança, como um roteiro para que órgãos de controle verifiquem em que medida os controles internos da organização estariam estruturados para garantir a governança. Para cada componente haveria uma série de procedimentos a serem verificados na organização. No Quadro 4, abaixo, esboçamos como cada componente pode ser entendido: Aula 2 Estruturas de governança [ 19 ]

20 Quadro 4 Elementos Fundamentais da Estrutura do COSO COMPONENTE AMBIENTE DE CONTROLE AVALIAÇÃO DOS RISCOS ATIVIDADES DE CONTROLE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO MONITORAMENTO CARACTERÍSTICAS Atitude da entidade em relação ao controle; está ligado a diversos fatores: integridade, valores éticos e competência dos funcionários da entidade; filosofia e estilo gerenciais; forma como a gerência atribui autoridade e responsabilidade e organiza e desenvolve seu pessoal; e o comprometimento da direção da entidade. Identificação e análise dos riscos relevantes para o alcance dos objetivos da entidade ou de uma atividade específica; tais objetivos devem estar claramente estabelecidos e, preferencialmente, associados a metas de cumprimento. A entidade deve definir os níveis de risco que considera aceitáveis. Ações tempestivas que permitem a mitigação dos riscos identificados. Podem ser classificadas como de prevenção ou de detecção; as atividades de controle são representadas pelas políticas e pelos procedimentos que contribuem para assegurar que as respostas da organização aos riscos sejam executadas A informação relevante para a operação dos controles internos, tanto de fontes internas quanto externas, deve ser identificada, registrada e comunicada tempestiva e adequadamente; o processo de comunicação formal ocorre por meio dos canais oficiais da entidade, tais como publicações, sistemas informatizados e reuniões de equipes de trabalho, enquanto que o informal acontece em conversas e encontros com clientes, fornecedores, autoridades e empregados Consiste no processo de acompanhamento e avaliação do funcionamento dos controles internos. Isto é feito por meio tanto do acompanhamento contínuo das atividades, quanto por avaliações específicas, internas ou externas Fonte: COSO, O aperfeiçoamento do COSO resultou na divulgação, em 2001, do Enterprise Risk Management Integrated Framework (Gerenciamento de Risco Empresarial Estrutura Integrada), conhecido como COSO II ou COSO ERM. Esta evolução do COSO foi direcionada, pois, para o gerenciamento dos riscos nas organizações. Elaborou-se, então, um novo modelo que preservou a estrutura integrada do modelo anterior, mas procurou explorar os controles internos mais na parte relacionada ao gerenciamento de risco organizacional. A ideia foi projetar e identificar os eventos potenciais que podem comprometer a entidade, acompanhando e controlando os riscos, em busca de uma razoável garantia da realização dos objetivos da entidade, ou seja, em busca da governança (COSO, 2004). Assim, no COSO II, os elementos da estrutura foram ampliados com a inclusão dos seguintes componentes: definição dos objetivos, [ 20 ] GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO - FUNDAMENTOS

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