A lista do Tribunal de Contas para a Justiça Eleitoral

Transcrição

1 A lista do Tribunal de Contas para a Justiça Eleitoral J. R. Caldas Furtado Mestre em Direito pela Universidade Federal de Pernanbuco (UFPE). Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pela Escola Nacional de Administração Pública (Enap). Professor de Direito Financeiro da UFMA. Professor convidado da Escola Superior da Magistratura do Estado do Maranhão e da Escola Superior do Ministério Público do Maranhão. Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão. CRÉDITO: ARQUIVO TCE-MA A legislação eleitoral estabelece que os tribunais de contas devem tornar disponíveis à Justiça Eleitoral a relação dos gestores que tiveram rejeitadas as contas referentes ao exercício de cargos ou funções públicas, nos últimos oito anos que precedem à eleição, com o objetivo de examinar os pressupostos para a verificação da inelegibilidade dos candidatos. A Lei Complementar n. 64, de 18/05/1990, e o art. 14, 9º, da Constituição Federal de 1988 estabelecem que os casos de inelegibilidade decorrem de contas públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa; decisão irrecorrível do órgão competente; decisão não suspensa ou não anulada pelo Poder Judiciário. Os tribunais de contas, no exercício da competência constitucional que lhes é atribuída emissão de parecer prévio sobre contas dos chefes dos poderes executivos enfrentam dificuldades ao examinar aspectos relevantes que, de ordinário, suscitam dúvidas quando da elaboração da lista nominal de gestores para envio à Justiça Eleitoral. São pontos cruciais: o período abrangido pela relação; os nomes incluídos e as alterações na lista; os documentos que devem ser colocados à disposição da Justiça. A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) constitui matéria indispensável para o debate deste importante tema no âmbito da Justiça Eleitoral e do Controle Externo da Administração Pública. Cuida este ensaio principalmente do resultado do julgamento das contas pelos tribunais e sua implicação para o TSE, responsável direto pela administração do processo eleitoral nos estados e municípios. Incumbido do controle das inelegibilidades, atua concorrentemente com os tribunais de contas que lhes encaminha, por determinação legal, a lista de gestores potencialmente inelegíveis, cabendo ressaltar que apenas as contas que tiveram parecer pela reprovação são passíveis de gerar inelegibilidade e que eventuais sanções, multas, etc, aplicadas fora do processo de contas, não produzem efeitos na esfera eleitoral. Por força da norma que rege a inelegibilidade decorrente da desaprovação de contas, para que tal situação se configure são exigidos os seguintes pressupostos: a) Contas públicas rejeitadas por irregularidade insanável, configurando ato doloso de improbidade administrativa; 11

2 b) Decisão irrecorrível do órgão competente, aplicando-se o art. 71, II, da CF/88 a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição. No âmbito do processo de contas, a expressão irregularidade sanada é comumente utilizada para designar aquela que, apontada inicialmente no relatório técnico, deixou de subsistir no decorrer da sua instrução. Dessa forma, entende-se que, no início do processo, qualquer irregularidade pode ser sanada, quer seja por razões de direito, quer seja por circunstâncias de fato; porém, após o trânsito em julgado não há mais que se falar em sanabilidade de irregularidade. É importante ressaltar que, no momento da decisão, as contas que apresentam irregularidades não sanadas, mas sem afetar a essência da atividade administrativa a juízo das instituições de contas devem ser aprovadas, ainda que com ressalvas e recomendações, afastando-se o bom administrador público da listagem para fins de controle de inelegibilidade. A Justiça Eleitoral objetivamente buscou um sentido útil para a expressão irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, presente no dispositivo legal que trata de inegibilidades. Assim, foram fixadas as seguintes orientações: a) A jurisprudência do TSE é de que a existência apontada na decisão do órgão julgador de contas de infração à norma legal e de dano ao erário configura irregularidade insanável; b) O dolo caracterizado pela Lei Complementar n. 64/1990, art. 1º, I, g, é o genérico, isto é, aquele que se limita à verificação da consciência do agente (a vontade de praticar a conduta em si); em outras palavras, não se exige o dolo específico, bastando a existência do dolo genérico ou eventual, caracterizado pela conduta do administrador quando este deixa de observar os comandos constitucionais, legais ou contratuais; c) A ausência de aposição de nota de improbidade administrativa pelo tribunal de contas, sobre as irregularidades apontadas, e a não interposição de ação civil pública pelo Ministério Público contra o administrador responsável não afetam a inelegibilidade. Do exame de diversos julgados, extraiu-se a seguinte relação de irregularidades, enquadradas como irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa: a) Dano ao patrimônio público atribuído ao administrador mediante débito imputado pelo tribunal de contas; b) Não aplicação do percentual mínimo de 25% exigido pelo art. 212 da Constituição da República, em manutenção e desenvolvimento do ensino, por configurar, em tese, ato doloso de improbidade administrativa, previsto no art. 11, II, da Lei n /1992; c) Não aplicação de percentual mínimo de receita resultante de impostos nas ações e serviços públicos de saúde; d) Abertura de crédito suplementar sem prévia autorização legal; e) Ilicitude de processo licitatório; f) Contratação de pessoal sem a realização de concurso público; g) Falta de repasse integral de valores relativos ao Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) e ao Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF); 12

3 h) Violação ao art. 37, XIII, da CF/88, que veda vinculação ou equiparação de espécies remuneratórias para efeito de remuneração de pessoal; i) Pagamento indevido de diárias; j) Descumprimento de limite estabelecido na Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), ausência de recolhimento de verbas previdenciárias arrecadadas e ausência de pagamento de precatórios, quando de disponibilidade financeira; k) Descumprimento do art. 42 da LC n. 101/2000 (LRF), que versa sobre os restos a pagar de final de mandato; l) Pagamento com recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) de remuneração dos profissionais do magistério abaixo do mínimo fixado em lei; m) Desvio na aplicação das verbas oriundas de convênio, independentemente dos recursos terem sido aplicados em fins públicos; n) Despesas realizadas pela câmara municipal acima do limite estabelecido no art. 29-A da CF/88; ainda que dentro do previsto na lei orçamentária; o) Pagamento a maior de subsídio a vereadores, em descumprimento ao art. 29, VI, da CF/88; p) Pagamento de parcela indenizatória pela participação de parlamentares em sessão extraordinária, a partir da edição da Emenda Constitucional n. 50/2006, que alterou o art. 57, 7º, da CF/88; q) Decisão irrecorrível do órgão competente. O órgão competente para julgar as contas de governo (art. 71, I, da CF/88) é o Parlamento; as contas de gestão (art. 71, II, CF/88) serão julgadas pelo Tribunal de Contas. Com a Lei da Ficha Limpa, ficou estabelecida, na Lei das Inelegibilidades, a exigência de provimento do Poder Judiciário, suspendendo ou anulando a decisão proferida no julgamento de contas. O art. 11, 5, da Lei n /1997 (Lei das Eleições) dispõe que, até o dia 5 de julho do ano em que se realizarem eleições, os tribunais de contas deverão tornar disponíveis à Justiça Eleitoral relação dos que tiveram suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, ressalvados os casos em que a questão estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, ou que haja sentença judicial favorável ao interessado. A parte final desse dispositivo reflete a antiga redação da alínea g, I, do art. 1º da Lei das Inelegibilidades, agora modificada pela Lei da Ficha Limpa. Em verdade, os tribunal de contas não declaram inelegibilidade de pretenso candidato a cargo público; a lista apenas auxilia o exercício dessa atribuição, que é de competência da Justiça Eleitoral. Ressalte-se que, na citada relação, pode constar servidor público não ordenador de despesa e até particular responsabilizado no processo de contas, em razão de figurar como coautor dos atos praticados e apurados, ou beneficiado de seus efeitos de forma direta ou indireta. 13

4 Quanto ao período de abrangência, a LC n. 64/1990 expressa que são inelegíveis aqueles que incidem na hipótese do art. 1º, I, g, para as eleições que se realizarem nos oito anos seguintes, e que a decisão da Corte de Contas somente produz efeitos quando se torna irrecorrível, isto é, após o trânsito em julgado do processo de contas. Por esse dispositivo legal, a lista deve conter o nome dos responsáveis que tiverem contas de gestão julgadas irregulares ou contas de governo apreciadas mediante parecer prévio pela desaprovação, cujos processos transitaram em julgado no período compreendido entre o dia das eleições e o dia correspondente ao oitavo ano anterior. Acrescente-se que o prazo de oito anos deve ser contado a partir da publicação do decreto legislativo referente à desaprovação das contas pelo Parlamento. O parecer prévio sobre contas de governo é somente peça instrumental auxiliar para o julgamento a ser realizado pelos parlamentares. A lista para a Justiça Eleitoral é de incumbência dos tribunais de contas, que deverá incluir o nome de todos que tiveram contas julgadas irregulares com cópia de acórdão ou do parecer prévio pela desaprovação emitido pela Corte de Contas nos últimos oito anos, contados na forma anteriormente referida. Por tratar-se de um dos principais efeitos do julgamento de contas públicas, em cada decisão o órgão julgador deve sopesar a relação entre o tipo e a natureza das irregularidades detectadas e processadas, de modo a observar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Vícios que não comprometem a essência da atividade administrativa, frisa-se, devem ser relevados ainda que sejam consignadas ressalvas e recomendações, evitando-se que o bom gestor se torne inelegível. Aquele que sofreu sanções, multas, etc, aplicadas pelo tribunal fora do processo de contas não terá seu nome relacionado; a literalidade da norma não deixa margem para especulações. Contas públicas rejeitadas constituem pressuposto da inelegibilidade. A lista conterá preponderantemente nomes de ordenadores de despesa, todavia poderão constar nomes de não ordenadores e até mesmo de não servidores públicos responsabilizados em processos de contas, dada a condição de coautor dos atos ilícitos imputados ou de favorecido, direta ou indiretamente, de suas consequências. Em decorrência do exposto, é possível a inclusão ou a exclusão de um nome, mesmo depois de a relação ter sido entregue à Justiça Eleitoral, caso o responsável venha a se enquadrar na hipótese de inelegibilidade aventada ou caso deixe de preencher os critérios legais. Cabe informar que o pagamento de débito imputado ou de multa aplicada pela corte de contas não implica exclusão do nome do responsável da lista; apenas será afastada a ação de cobrança, permanecendo inalterado o julgamento das contas. Já foi dito que compete à Justiça Eleitoral aferir a incidência da inelegibilidade por rejeição de contas, principalmente verificando se as contas foram rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa. Portanto, é necessário que o órgão do Poder Judiciário tenha acesso a documentos comprobatórios e elementos suficientes para proceder a tal avaliação. Assim, além do inteiro teor do parecer prévio ou do acórdão (relatório, voto do relator e demais votos escritos), conforme o caso, o ideal é que sejam disponibilizadas ao Ministério Público Eleitoral e demais interessados as principais peças do processo de contas (parecer do Ministério Público de Contas, defesa do responsável e recursos apresentados, relatórios do corpo técnico). Para tanto, é muito útil o processo eletrônico já implantado em muitas cortes de contas. Apesar de importantes, o TSE já 14

5 decidiu que o inteiro teor do acórdão que rejeitou as contas de pré-candidato pode ser dispensado ante a suficiente descrição, na ementa, das irregularidades constatadas. Entre todas as causas de inelegibilidade, a decorrente de rejeição de contas tem sido a de maior incidência nas últimas eleições no país. Este ensaio pretendeu aclarar diversos pontos passíveis de suscitação de dúvidas relevantes sobre questões no processo eleitoral e oferecer algumas reflexões, mormente neste ano em que serão realizadas novas eleições no âmbito dos municípios brasileiros. 15