Reembolso de despesas com participação de servidora em curso: impossibilidade

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1 Reembolso de despesas com participação de servidora em curso: impossibilidade Parecer n o 13/99-FNB Ementa: Pedido de pagamento e reembolso de parcelas do preço de curso freqüentado por servidora efetiva. Pretensão quadrável, em tese, à orientação anteriormente adotada pela Procuradoria-Geral da Câmara Municipal sobre a matéria e que se assentou na Resolução n o 3.776, de 1999, da Colenda Mesa Diretora; hipótese, porém, de autorização retroativa de despesa, somente admissível, consoante inteligência também consolidada neste Órgão, a título indenizatório e em casos excepcionais, a critério da mesma e ínclita Mesa Diretora. Parecer no sentido de não ser recomendável a concessão, inobstante a margem de discrição daquele Colegiado Superior para decidir a respeito. Senhor Procurador-Geral: Verte-se ofício do eminente Edil interessado, que, invocando a Resolução da Mesa Diretora n o 3.776, de 1999 e aludindo a benefícios similares anteriormente concedidos a ocupantes de cargos em comissão, postula o pagamento, à Escola de Políticas Públicas e Governo da Universidade Federal do Rio de Janeiro, de parte da anuidade de curso, onde se matriculou servidora efetiva desta Câmara, relativamente aos meses de outubro corrente a dezembro vindouro, bem como ressarcimento dos valores já desembolsados pela mesma servidora, desde o início daquela atividade letiva (fls. 2/3). O Exm o. Sr. 1 o Secretário, a quem se dirigira o expediente, fê-lo vir, para análise e pronunciamento, a esta Procuradoria-Geral, onde Vossa Excelência o distribuiu ao signatário do presente. 2. Veio apenso o proc. n o CMRJ/ 03033/99, no qual a referida servidora, noticiando habilitação e obtenção de bolsa de estudos parcial junto à mencionada Escola, pleiteara o pagamento do mesmo curso, além de reembolso do quanto já, então, pagara. O Exm o. Sr. 1 o Secretário indeferiu o pedido, por estar a Colenda Mesa Diretora, na ocasião, elaborando ato definidor e regulamentador de concessões do gênero; reiterada a pretensão, Sua Excelência ratificou o indeferimento. I. Histórico Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, jan./jun

2 3. Os antecedentes da matéria talvez se possam resumir nos seguintes excertos da recente Informação n o 20/99-FNB, exarada por este Procurador, aos 05 do corrente, no proc. n o CMRJ/00903/98: O presente administrativo, vertendo o pagamento, pelos cofres municipais, de curso freqüentado por servidores comissionados na Escola de Políticas Públicas e Governo da Universidade Federal do Rio de Janeiro, vem a esta Procuradoria-Geral pela terceira vez. O retorno, após a decisão indeferitória da Colenda Mesa Diretora às fls. 31, se dá por insistente argumentação em torno de anteriores concessões do gênero (fls. 37 e 50) e, ultimamente, por invocação da superveniente Resolução n o 3.776, de 03 de agosto último, daquele Órgão Superior de Administração da Casa (...). O primeiro dos anteriores pronunciamentos desta Procuradoria, ambos da lavra do eminente Procurador Dr. SÉRGIO ANTÔNIO FERRARI FILHO e rigorosamente centrados nos aspectos técnico-jurídicos do tema, ficou assim ementado: Servidores que ocupam exclusivamente cargo em comissão. Solicitação de aperfeiçoamento às expensas da Câmara Municipal. Ausência de iniciativa da unidade administrativa descaracteriza o processo de despesa pública. A possibilidade de afastamento, prevista no art. 64-XI da Lei Municipal 94/79, dirige-se exclusivamente ao servidor efetivo. Conteúdo do conceito de discricionariedade do administrador público. A realização de despesa com aperfeiçoamento de servidores sem vínculo efetivo com a Casa não atende ao interesse público, mormente pela instabilidade do vínculo fiduciário, aliada à possibilidade de a Câmara poder nomear diretamente servidores comissionados já qualificados, sem ter que arcar com as despesas dessa qualificação. (fls. 09). O segundo, ratificando o precedente, concluiu no sentido de que (...) b) permanece carente de previsão na lei o afastamento do servidor estranho aos quadros; c) quanto ao terceiro item, referente ao interesse público, também não há modificações no aspecto jurídico, podendo a Mesa Diretora, como concluímos no parecer, entender que no caso concreto a necessidade é de tal monta que supera o risco de inocuidade do treinamento, o que deverá ser fundamentado, ainda que sucintamente, nos autos a Mesa Diretora mantém a competência (e a responsabilidade daí decorrente) para apreciação do interesse público na autorização de um ato administrativo, que pode gerar despesas para a Casa.. (fls. 29; grifos daqui). Este foi, claramente, o entendimento esposado pela Administração do Legislativo, ao editar a referida Resolução n o 3.776, de 1999, a teor de cujo art. 3 o, verbis, Art. 3 o. Nos gabinetes políticos e de lideranças partidárias ou blocos parlamentares, a indicação de servidores efetivos para os fins desta Resolução, caberá a cada Vereador e a cada Líder, respectivamente, observada a relação entre o evento ou curso e as atribuições do servidor. (grifo daqui), sendo que o art. 5 o do mesmo ato regulamentar dispõe: Art. 5 o. Servidores ocupantes, exclusivamente, de cargo em comissão, poderão, excepcionalmente, participar de eventos ou cursos, desde que haja justificativa circunstanciada para a indicação, a critério da Mesa Diretora. (grifos daqui). 132 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, jan./jun. 2000

3 Cristalizou-se, dessarte, a inteligência de que, em regra, o custeio, pelos cofres públicos, da participação em eventos e cursos é reservada aos servidores efetivos, podendo a Colenda Mesa Diretora, nos casos que reputar excepcionais, autorizá-la para comissionados. (...)De notar, porém, que, a esta altura, tratar-se-ia de efetivar despesa já produzida, sem prévia autorização, o que acresceria excepcionalidade a eventual decisão concessiva da referida e Colenda Mesa.. O caso em exame tem vários pontos de similitude com o objeto do pronunciamento acima transcrito e daqueles a que se reporta. Distingue-se, porém, por se tratar, aqui, de servidora efetiva. 4. Juntadas cópias dos elucidativos Parecer n o 03/98-SAFF e Informação n o 19/98-SAFF, acima aludidos, passa-se a examinar a viabilidade jurídica de atendimento da postulação em exame, isto é, do pagamento das parcelas de anuidade vincendas e do reembolso das já pagas pela servidora. II. Fundamentação 5. Convém ressalvar, de início, que a espécie não envolve, propriamente, ressarcimento isto é, indenização, compensação, mas simples reembolso do que a servidora despendeu, em contrapartida do curso que vem freqüentando. Na verdade, não se evidencia ter ela sofrido perda alguma, que se deva reparar. O que está sob exame é o cabimento de emprego de dinheiro público na reposição do que a mesma servidora prestou e pagamento do quanto viria, futuramente, a gastar. 6. Na linha de raciocínio desenvolvida quando da análise dos casos precedentes, acima referidos, poderia ter-se por cabível o pleiteado. Com efeito, trata-se de servidora efetiva e há indicação do Exm o. Sr. Vereador Presidente da Comissão Permanente de Educação e Cultura; seria de absurdo formalismo reputarem-se insatisfeitos os requisitos do art. 3 o da aludida Resolução n o 3.776, de 1999, a pretexto de não provir a indicação de Gabinete de Vereador ou Liderança visto como o escopo da norma, considerada em combinação com o art. 4 o do mesmo diploma, é, manifestamente, o de condicionar o deferimento a proposta do Vereador ou dirigente administrativo, ao qual esteja subordinado o servidor. 7. Restaria a exame, tão-só, o pressuposto de relação ou pertinência entre a programação do evento ou curso e as atribuições ou a área de atuação do servidor. A avaliação respectiva estaria, contudo, na esfera discricionária da Colenda Mesa Diretora. 8. Está-se, todavia, aqui, mais uma vez, diante da hipótese de situação já consumada, em que se pretende uma autorização retroativa da Administração Superior da Casa, para desembolso. A tal propósito, uniforme tem sido a orientação desta Procuradoria-Geral, quanto à incontornabilidade dos arts. 60 da Lei federal n o 4.320, de 17 de março de 1964, verbis, Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, jan./jun

4 Art. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho. e 82 e seus 1 o, 2 o e 5 o Lei municipal n o 207, de 19 de dezembro de 1980 (Código de Administração Financeira e Contabilidade Pública do Município do Rio de Janeiro), in litteris, Art. 82. Empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria, para o Município, obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição, compreendendo a autorização e a formalização. 1 o. A autorização é a permissão dada por autoridade competente para a realização da despesa. 2 o. A formalização é a dedução do valor da despesa feita no saldo disponível do crédito próprio, comprovado pela nota de empenho. [...] 5 o. Ao empenho da despesa deverá preceder licitação ou sua dispensa. (grifos daqui). estes últimos reproduzidos nos arts. 112 e parágrafos dos mesmos números, do Regulamento daquele Código, aprovado pelo Decreto n o 3.221, de 18 de setembro de 1981 e consolidado pelo Decreto n o , de 06 de dezembro de Sobre a matéria, exarou-se, no processo n o CMRJ/04058/98, o Parecer n o 01/99-FNB, a teor de cuja ementa, [n]a extensão do art. 59, parágrafo único, da Lei n o 8.666, de 1993, é admissível ressarcirem-se ao particular, pelo seu preço corrente, os serviços excepcionalmente prestados sem prévia e regular contratação, cumprindo evitar-se, porém, o emprego rotineiro de semelhante solução. ; e no qual, recordando-se diversos outros pronunciamentos deste Órgão, enfatizaram-se as condições em que, excepcionalmente, seria possível o dispêndio mediante autorização a posteriori, sem prévia declaração de dispensa ou inexigibilidade de seleção licitatória do beneficiário do pagamento: A intuitiva necessidade de tais serviços e o benefício, que deles, também presumidamente, obteve a Administração da Casa Legislativa, geram para o Poder Público a obrigação de ressarcimento, na extensão do art. 59, parágrafo único, da já citada Lei n o 8.666, de 1993; e o valor dessa reposição será, não menos obviamente, o do próprio preço dos serviços, 1 Vale dizer, tem-se entendido que a realização de despesa sem prévia e regular autorização, nos estritos termos das aludidas disposições legais, somente é cabível a título indenizatório, quando configurada hipótese quadrável ao art. 59, parágrafo único, da Lei federal n o 8.666, de 21 de junho de 1993, que dispõe: Art. 59 [...] 1 V. Revista de Direito [da Procuradoria-Geral da Câmara Municipal do Rio de Janeiro], v. 3, n. 5, p. 115 e 117, jan./jun Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, jan./jun. 2000

5 Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até à data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa. (grifo daqui). A avaliação da ocorrência dos pressupostos fáticos dessa indenização é, também, do critério e da responsabilidade da Colenda Mesa Diretora, transcendendo, assim, à perscrutação estritamente jurídica da hipótese. 10. Numa palavra, havendo disponibilidade de recursos orçamentários próprios, como refere o art. 9 o da Resolução n o 3.776, de 1999; e entendendo a Colenda Mesa Diretora que o caso é paragonável ao de serviços prestados sem regular contratação prévia, mas de excepcional necessidade da Câmara Municipal, poderá autorizar o reembolso e o pagamento pleiteados. Há que atentar-se, porém, para o precedente aí criado e incumbe ressaltar como, iterativamente, se vêm invocando concessões anteriores àquela Resolução, mormente a servidores não efetivos, que poderá gerar considerável pressão futura sobre as limitadas disponibilidades orçamentárias para esse fim. III. Conclusão 11. Parece, em suma, que, embora quadrável, em tese, ao entendimento precedentemente sustentado por esta Procuradoria-Geral e consagrado na Resolução n o 3.776, de 1999, da Colenda Mesa Diretora, o caso vertente é de autorização retroativa de despesa, geralmente desaconselhável e somente admissível em casos excepcionais, a título indenizatório e a critério da mesma e nobre Mesa, devendo atentar-se para o risco da criação de precedente explorável ad futurum. Este é o entendimento que se submete à elevada consideração de Vossa Excelência. Rio de Janeiro, 13 de outubro de 1999 Francisco das Neves Baptista Subprocurador-Geral da Câmara Municipal do Rio de Janeiro 1. Visto. Aprovo o parecer nº 13/99, no qual é examinada hipótese de situação já consumada, em que se pretende uma autorização retroativa da nobre Mesa Diretora, para desembolso. Trata-se de pedido de pagamento e reembolso de parcelas do preço de curso freqüentado por servidora efetiva desta Casa. Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, jan./jun

6 2. Cuidando-se, repita-se, de caso de despesa já produzida (sem a prévia, e indispensável, autorização da Administração Superior da Câmara), e não havendo a meu ver, na situação sob exame, qualquer circunstância capaz de autorizar pagamento em caráter indenizatório, opino pelo indeferimento do pleito, lastreado na precisa fundamentação de direito deduzida pelo Exmo. Sr. Subprocurador-Geral Dr. Francisco das Neves Baptista, no parecer ora aprovado. 3. Encaminhe-se este processo ao Excelentíssimo Senhor Primeiro Secretário, com vistas à superior decisão da colenda Mesa Diretora. Em 13 de outubro de Roberto Benjó Procurador-Geral da Câmara Municipal do Rio de Janeiro 136 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, jan./jun. 2000

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