RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO

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1 RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO TC nº / Fiscalização nº 271/2009 DA FISCALIZAÇÃO Modalidade: conformidade Ato originário: Acórdão 345/ Plenário Objeto da fiscalização: Obras de Construção da Universidade Federal do ABC-SP Nº do PT: EL.0035 Ano do PT: 2009 Descrição do PT: Implantação da Universidade Federal do ABC No Estado de São Paulo Tipo da obra: Edificação - Escolas Período abrangido pela fiscalização: 02/05/2006 a 26/06/2009 DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADO Órgão/entidade fiscalizado: Fundação Universidade Federal do Abc Vinculação (ministério): Ministério da Educação Vinculação TCU (unidade técnica): Secretaria de Controle Externo - SP Responsável pelo órgão/entidade: nome: Adalberto Fazzio cargo: REITOR PRÓ-TEMPORE Outros responsáveis: vide rol no volume principal à folha 20 PROCESSO DE INTERESSE - TC nº /2009-3

2 RESUMO Trata-se de auditoria realizada na Fundação Universidade Federal do Abc, no período compreendido entre 08/06/2009 e 03/07/2009. A presente auditoria teve por objetivo realizar levantamento de auditoria nas obras de Construção da Universidade Federal do ABC-SP. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada? 2 - Existem estudos de viabilidade que comprovem a viabilidade técnica, econômica e ambiental da obra? 3 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 4 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada? 5 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 6 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? Para a realização deste trabalho, foram utilizadas as diretrizes do roteiro de auditoria de conformidade. No desenvolvimento dos trabalhos foram observados os padrões gerais de auditoria definidos na Portaria TCU 090/2003 (Roteiro de Auditoria de Conformidade), tendo sido utilizadas as matrizes de planejamento, de procedimentos e de achados. Para responder às questões de auditoria levantadas, efetuaram-se análises documentais, comparação de dados, cálculos, vistoria às obras e entrevistas com o engenheiro responsável. As principais constatações deste trabalho foram:. Inexistência ou inadequação de Estudo de Viabilidade técnica, econômica e ambiental da obra;. O orçamento não é acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços no Edital/Contrato/Aditivo;. Projeto básico deficiente ou desatualizado;. Existência de atrasos injustificáveis nas obras e serviços. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ ,89, correspondente ao valor do contrato 04/2006, de execução das obras, atualizado até o 4º aditivo, firmado em 22/4/2009.

3 1 - APRESENTAÇÃO A Fundação Universidade Federal do ABC - UFABC foi instituída pela Lei Federal Nº de 26/7/2005. A obra recebe recursos do PT EL A obra foi orçada em R$ ,12 e contratada com a licitante vencedora (Construtora Augusto Veloso S.A) por R$ ,12. Após o 4º e, até o momento, último aditivo (22/4/2009), o valor do contrato está em R$ ,89. Apesar de a conclusão da mesma estar prevista para dezembro de 2009, a UFABC nos informou que, por conta dos atrasos nas obras, a execução se prorrogará até outubro de 2010, devendo para tanto ser firmado novo aditivo. Importância socioeconômica A implantação da universidade no município de Santo André possibilitará a expansão da educação superior pública, gratuita e de qualidade, devendo atender cerca de 30% de jovens que buscam uma formação profissional nas áreas estratégicas de ciência e tecnologia para o desenvolvimento da região do ABC paulista e do País. Essa região industrial, com 2.5 milhões de habitantes, que abrange também os municípios de São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul e Diadema, dispõe de 45 mil vagas no ensino superior distribuídas em 30 instituições, dos quais 65% da rede privada, e o restante da rede municipal e uma mantida por instituição religiosa. A universidade deverá ter, quando em operação plena em 2011, alunos, 600 docentes e 490 funcionários. 2 - INTRODUÇÃO Deliberação Em cumprimento ao Acórdão 345/ Plenário, realizou-se auditoria na Fundação Universidade Federal do ABC, no período compreendido entre 08/06/2009 e 03/07/ Visão geral do objeto O objeto da fiscalização é a implantação da UFABC. Foram fiscalizadas somente as obras do campus de Santo André, tendo em vista que as obras do campus de São Bernardo ainda não foram iniciadas e encontram-se em fase de licitação do projeto básico. O campus de Santo André deverá abrigar 7 blocos com edifícios (administrativo, acadêmico, centro cultural, restaurante, conjunto esportivo, torre do relógio e estacionamento coberto) Objetivo e questões de auditoria A presente auditoria teve por objetivo realizar levantamento de auditoria nas obras de Construção da Universidade Federal do ABC-SP. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: Página 1

4 1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada? 2 - Existem estudos de viabilidade que comprovem a viabilidade técnica, econômica e ambiental da obra? 3 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 4 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada? 5 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 6 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? 7 - O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse licenciamento? Metodologia utilizada No desenvolvimento dos trabalhos foram observados os padrões gerais de auditoria definidos na Portaria TCU 090/2003 (Roteiro de Auditoria de Conformidade), tendo sido utilizadas as matrizes de planejamento, de procedimentos e de achados. Para responder às questões de auditoria levantadas, efetuaram-se análises documentais, comparação de dados, cálculos, vistoria às obras e entrevistas com o engenheiro responsável. Também foi feito levantamento da curva ABC e a comparação dos preços contratados com aqueles do SINAPI, bem como a verificação das cotações realizadas pela UFABC quando da contratação para itens não constantes do SINAPI VRF O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ ,89. Foi considerado o valor do contrato 04/2006, de execução das obras, atualizado até o 4º aditivo, firmado em 22/4/ Benefícios estimados Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a possibilidade de se evitar que nas obras do campus de São Bernardo (ainda em etapa de elaboração do projeto básico) se cometam os mesmos erros das do campus de Santo André. Também não se deve deixar de mencionar o caráter pedagógico da presença do TCU no momento em que se desenvolve um projeto de tamanha magnitude. 3 - ACHADOS DE AUDITORIA Inexistência ou inadequação de Estudo de Viabilidade técnica, econômica e ambiental da obra Tipificação do achado: Página 2

5 Classificação - irregularidade esclarecida Tipo - Demais irregularidades graves no processo licitatório Justificativa - A obra já está 70% executada, de forma que sua paralisação, em face da irregularidade em tela, mostra-se muito prejudicial do ponto de vista sócio-econômico. Alterações de classificação Edital 01/2006, 12/05/2006, CONCORRÊNCIA, Execução de obras e serviços de engenharia para a construção do campus da UFABC. Classificação alterada de irregularidade grave com recomendação de continuidade para irregularidade esclarecida. Tendo em vista que a irregularidade foi esclarecida, não há necessidade de proposta de audiência ou determinação Situação encontrada: Não foi apresentado a esta equipe de auditoria um estudo de viabilidade que tenha sido elaborado previamente à licitação da obra mas apenas um estudo de impacto de vizinhança Objetos nos quais o achado foi constatado: Edital 01/2006, 12/05/2006, CONCORRÊNCIA, Execução de obras e serviços de engenharia para a construção do campus da UFABC Critérios: Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX Evidências: estudo de impacto de vizinhança que não constitui estudo de viabilidade técnica exigido preliminarmente (folhas 55/63 do Volume Principal) Esclarecimentos dos responsáveis: Antes da doação do terreno à UFABC pela Prefeitura de Santo André, esta teria apresentado ao MEC um estudo desenvolvido pela Secretaria de Desenvolvimentio Urbano e Habitação, que insere a região onde se instalaria a Universidade no projeto municipal denominado eixo Tamanduatehy, cujo objetivo seria reestruturar as áreas lidneiras à várzea do rio com mesmo nome, ao longo das Avenidas do Estado e da estrada de ferro Santos-Jundiaí. A Prefeitura teria também apresentado as vantagens do terreno doado, tais como: localização privilegiada em relação ao centro da cidade; ligação facilitada com as rodovias Anchieta e Imigrantes; proximidade ao Parque Industrial do Pólo Petroquímico de Capuava e demais indústrias de autopeças, permitindo desenvolvimento das áreas de ciência e tecnologia dos curso a serem implantados; disponibilidade de cabeamento de fibra ótica e rede de água e esgoto já instalada. Ademais, constaria no Regulamento do Edital da licitação para escolha da empresa projetista a indicação da necessidade de obediência às diretrizes expedidas pela Prefeitura e demais órgãos públicos municipais (SEMASA- Serviço Municipal de Saneamento, DTC- Depto. de Trânsito e DCURB- Depto. de Controle Urbano) correspondentes aos estudos técnicos e ambientais exigidos previamente à implantação de empreendimentos de impacto no município de Santo André. O escritório projetista Libeskindlovet, vencedor do concurso de projetos, teria atendido as diretrizes estabelecidas pelos referidos órgãos (que seria condição eliminatória no concurso) e posteriormente desenvolvido o Projeto Básico contemplando as exigências contidas nos estudos de viabilidade antes da licitação para Página 3

6 a construção das obras do campus. (folhas 20/25 do Volume Principal) Conclusão da equipe: O Regulamento do concurso de projeto para o campus de Santo André (fls. 55) possui parágrafo em que é exigido dos concorrentes a demonstração da viabilidade técnica e financeira do empreendimento, obedecidas as indicações e determinações do Termo de Referência do Concurso. Por sua vez, o Parecer nº 128/2005 do Conselho de Desenvolvimento Urbano (CODESUR) da Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitação (fls. 59/63), datado de 04/10/2005, muito embora em cópia não assinada, lista diretrizes e parâmetros urbanísticos da SEMASA, DTC e DCURB que deveriam ser obedecidos para que a implantação da UFABC pudesse se efetivar. Assim, entendemos devam ser aceitos os esclarecimentos prestados, restando saneada a presente irregularidade O orçamento não é acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços no Edital / Contrato / Aditivo Tipificação do achado: Classificação - outras irregularidades Tipo - Demais irregularidades graves na administração do contrato Justificativa - A irregularidade em tela não é suficiente para recomendar a paralisação da obra, que já se encontra 70% executada. Alterações de classificação Contrato 04/2006, 25/08/2006, Execução de obras e serviços de construção do campus da UFABC no município de Santo André/SP., Construtora Augusto Veloso S.A. Classificação alterada de irregularidade grave com recomendação de continuidade para outras irregularidades. A falta de detalhamento do orçamento não implicou em sobrepreço contratual, podendo somente ser determinado à UFABC que passe a fazer constar nos próximos editais o detalhamento de todos os custos unitários Situação encontrada: Nas composições de preços unitários das planilhas orçamentárias do contrato original e aditivos, estes encontram-se subdivididos apenas entre mão-de-obra, equipamentos e materiais, não havendo uma discriminição dos custos unitários de cada um destes elementos, como consta das tabelas do SINAPI. Portanto, esta falta de maior detalhamento de custos impede a perfeita comparação entre preços contratados e os de mercado. Ademais, falta detalhamento do BDI, o qual foi apenas fixado em 25%, e do item (canteiro de obras) para o qual é apresentado apenas o valor global do item Objetos nos quais o achado foi constatado: Contrato 04/2006, 25/08/2006, Execução de obras e serviços de construção do campus da UFABC no município de Santo André/SP., Construtora Augusto Veloso S.A Critérios: Acórdão 1391/2004, item 9.3, TCU-Plenário Acórdão 1387/2006, item 9.1.5, TCU-Plenário Acórdão 2065/2006, item 9.1, TCU-Plenário Página 4

7 Decisão 930/2001, item 8.2.1, TCU-Plenário Decisão 930/2001, item 8.2.2, TCU-Plenário Decisão 1332/2002, TCU Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 6º, inciso X; art. 7º, 2º, inciso II; art. 40, 2º, inciso II; art. 55, inciso III Evidências: planilhas orçamentárias do conttrato 004/2006 (folhas 169/197 do Anexo 1 - Volume 1) Esclarecimentos dos responsáveis: A elaboração do orçamento teria levado em conta a organização dos preços unitários em material, mão-de-obra e equipamentos, como no SINAPI, sem especificação dos insumos, como também não apereceriam nas tabelas do SINAPI. De qualquer modo, as IFES - Instituições Federais de Ensino Superior teriam tido problemas de falta de acesso às composições de custos das tabelas SINAPI/CAIXA/IBGE, principalmente em 2006, quando teve de ser pego emprestado da Prefeitura de Santo André. Quanto ao item "canteiros", poderia ter ocorrido problema na leitura da planilha disponibilizada, como o de linhas terem ficado ocultas, pois o item possuiria os subitens construções provisórias, ligações provisórias, acessos provisórios e proteção e sinalização. Para todos estes subitens, também haveria subitens na planilha. Por fim, quanto ao BDI, apesar de sua composição não ter sido publicada, a mesma teria sido elaborada para subsidiar o valor publicado no Edital para balizar as propostas das licitantes. Tal composição (fls. 28) seria: despesas indiretas - administração central (3,50%), administração local (5,50%), despesas financeiras (1,35%); tributos e impostos - ISQQN (3%), PIS (0,65%), COFINS (3%), CPMF(0,38%) e lucro (7,62%), num total de 25% de BDI. Estes valores estariam em conformidade com aqueles utilizados em trabalho de André Mendes e Patrícia Bastos, do TCU. (folhas 26/29 do Volume Principal) Conclusão da equipe: Ao contrário do que afirma a UFABC, o sistema SINAPI apresenta os preços unitários com discriminação de insumos, e respectivos coeficientes de consumo para cada item de material/mão-deobra/equipamento. Quanto ao BDI, o procedimento correto deveria ter sido a publicação de sua composição quando da elaboração do Edital. Por fim, quanto ao item "canteiros", devem ser aceitos os esclarecimentos. Cabe somente determinação à UFABC para que doravante passa a fazer constar nos editais o detalhamento dos custos unitários Projeto básico deficiente ou desatualizado Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade Tipo - Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente Justificativa - A paralisação das obras, em face da irregularidade em tela, seria muito prejudicial do ponto de vista sócio-econômico, tendo em vista que as obras já estão 70% executadas. Página 5

8 Situação encontrada: Os projetos básico e executivo do campus de Santo André foram desenvolvidos pelo escritório Libeskind Llovet Arquitetos SS Ltda., vencedor do concurso nacional promovido pelo MEC no final de O projeto básico de todos os blocos do campus previu a execução das estruturas (item da planilha orçamentária original) em concreto armado e aplicado "in loco", e com base nisso foi elaborado o Edital 001/2006 para a contratação de empresa construtora das obras do campus. Durante o desenvolvimento do projeto executivo, deu-se prosseguimento ao uso da técnica construtiva do concreto moldado in loco; porém, teriam sido verificados os seguintes problemas executivos e logísticos: 1) Segundo o projeto básico, o concreto proposto para a fachada seria executado com a cor preta e as vigas e lajes seriam da cor natural do concreto, ou seja, cinza. Não havia possibilidade de execução separada da fachada e das vigas e lajes, e portanto, se se mantivesse a solução executiva original, haveria derramamento e manchas dos concretos de diferentes cores; 2) A execução das vigas, lajes e fachadas em concreto moldado in loco exige a contratação e utilização de fôrmas e escoramentos que possuem complexidade de instalação e operação muito inadequadas para a obra que se estava executando em termos de qualidade, prazos e liberação de pisos para as demais fases da obra, pois a presença de muitos elementos de escoramento e re-escoramento das lajes e vigas impediria que fases complementares de arquitetura e instalações pudessem ser desenvolvidas, o que provocaria atrasos. 3) Há poucos fornecedores do sistema de fôrmas com cubetas no Brasil (sistema proposto no projeto executivo), cujo fornecedor indicado pelo projetista seria a Ulma, sediada na Espanha, o que colocaria em risco o andamento das obras caso um aquecimento do mercado gerasse desabastecimento. Assim, para aumentar a qualidade e velocidade da execução da obra, foi descartada a solução da execução das estruturas em concreto armado moldado in loco com o sistema de cubetas, substituindo-o por um sistema que usasse peças estruturais pré-fabricadas, para a montagem em processo industrializado, com equipamento de circulação vertical adequado, e que ao final fosse solidarizado na obra (concreto pré-moldado) As peças pré-moldadas também gerariam racionalização do canteiro de obras, pois seu uso proporcionaria maior organização, limpeza e redução de perdas de material. Com base nessas justificativas, todas presentes em nota técnica, foi elaborado o 1º termo aditivo do contrato, assinado em 06/09/2007. Na planilha orçamentária do aditivo, em virtude disso, foram acrescidas as composições das peças pré-moldadas (PPMs lajes e VPMs vigas). A irregularidade em tela consiste no fato de as alterações promovidas pelo 1º termo aditivo, relativamente à mudança de solução construtiva de concreto moldado in loco para pré-moldado, representar uma descaracterização do objeto originalmente licitado, pois apesar de o art. 65 da Lei nº 8.666/93 permitir alterações não só quantitativas como qualitativas do objeto, estas últimas não podem Página 6

9 ser significativas, pois se estará ferindo o princípio da isonomia entre os licitantes e o da competitividade ( uma vez que foi dado direito à vencedora da licitação de apresentar um novo projeto completamente distinto do licitado, oportunidade essa que não foi oferecida aos demais licitantes; nem foi assegurada a obtenção de proposta mais vantajosa para a administração pública).com efeito, se a solução de concreto pré-moldado tivesse sido adotada no projeto básico original, outras empresas poderiam ter se interessado em participar do certame, o que contribuiria para baixar o preço final e assegurar o melhor cumprimento da obrigações pactuadas (tendo em vista, como será exposto em outro item, que a atual contratada chegou a ser advertida por seu atraso injustificado no andamento das obras). O correto, à época do 1º termo aditivo, quando as obras ainda estavam com cerca de 10% de execução e percebeu-se a inadequação da técnica construtiva de concreto moldado in loco, teria sido realizar nova licitação. As alterações de solução construtiva ocorreram por inadequação de projeto e não por fato superveniente ou uma sujeição imprevisível que as justificasse. Conforme já exposto, a técnica construtiva adotada no projeto básico revelou-se inadequada e ensejou modificações que desnaturaram o objeto licitado. Ademais, não há discriminação da composição dos custos unitários de cada item da obra nem tampouco detalhamento da composição do BDI, que sabemos, apenas, foi fixado em 25%. Por fim, não consta detalhamento dos itens mobilização/ desmobilização. Nos termos da lição do ilustre Marçal Justen Filho (Comentários à Lei de Licitações, pg. 128, Ed.Dialética, 12a ed.), o projeto básico destina-se a demonstrar a viabilidade e a conveniência da execução da obra, devendo evidenciar, entre outros, que todas as soluções técnicas foram cogitadas, selecionando-se a mais conveniente. No caso em tela, não houve tal cogitação, tendo-se escolhido solução técnica revelada inadequada. "Não se pode admitir que se produza uma licitação, selecione-se como vencedora uma certa proposta e, por ocasião da execução, evidencie-se a absoluta inutilidade do certame. Assim se passa quando o projeto executivo apresenta absoluto descompasso com os estudos utilizados para configurar a licitação e para o julgamento das propostas. A alteração substancial da proposta selecionada como vencedora frustra a eficácia da licitação, que passa a ser um simulacro de disputa (...) A dificuldade na elaboração antecipada do projeto executivo não autoriza a ausência de um projeto básico adequado (...) resultando na absoluta desconexão entre o perfil definitivo da contratação e a licitação originalmente realizada.". No tocante à responsabilização pela inadequação do projeto básico, o ilustre jurista afirma: "A autoridade, ao aprovar o projeto, responsabiliza-se pelo juízo de legalidade e de conveniência adotado." Objetos nos quais o achado foi constatado: Edital 01/2006, 12/05/2006, CONCORRÊNCIA, Execução de obras e serviços de engenharia para a construção do campus da UFABC. Projeto Básico 02/05/2006, Campus da Santo André: 7 Blocos com edifícios (administrativo, acadêmico, centro cultural, restaurante universitário, conjunto esportivo, torre do relógio e Página 7

10 estacionamento coberto) Critérios: Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 7º, 2º; art Evidências: planilha orçamentária original do contrato 004/2006 e justificativas do 1º termo aditivo (folhas 46/54 do Anexo 1 - Principal) Esclarecimentos dos responsáveis: O Projeto Básico teria sido elaborado entre 9 de fevereiro e 6 de maio de 2006, ou seja, em apenas 90 dias. A UFABC foi criada em 26/7/2005 e em novembro de 2005 teria sido promovido o concurso nacional de anteprojetos para o campus Santo André. Por falta de pessoal suficiente na UFABC, o MEC teria contratado o IAB (Instituto de Arquitetos do Brasil) para a organização do referido concurso de projetos, que teria se estendido de 20 de novembro de 2005 a 6 de janeiro de 2006, com assinatura do contrato com a vencedora em 2 de fevereiro de 2006, para início da elaboração do Anteprojeto. Os primeiros técnicos administrativos da UFABC teriam tomado posse apenas em junho de 2006, e portanto, a dificuldade de realização do projeto básico para a publicação do edital da obra por falta de equipe técnica de engenharia e arquitetura teve de ser sanada com a contratação terceirizada dos projetos, orçamentos e memoriais descritivos, a cargo do escritório vencedor do concurso nacional. Para o ano de 2006, a primeira turma de alunos já deveria estar ajustada em espaços reformados no próprio local do canteiro de obras e em edifícios alugados e para a segunda turma advinda do vestibular de 2007, a Comissão nomeada pelo MEC deveria organizar a licitação das obras de modo a cumprir a meta de dotar a UFABC de espaços necessários para a acomodação dos alunos ingressos naquele ano. Nesse contexto, o projeto básico aprovado teria apresentado um nível de detalhamento e definições bastante razoável, atendendo ao art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93 (fls. 32/35). Quanto à alegada descaracterização do objeto, por meio do 1º aditivo que mudou a solução de concreto moldado in loco para concreto pré-moldado, a UFABC entende que não houve alteração significativa, pois: a base do sistema construtivo continuou sendo de concreto armado; não foi alterada a malha estrutural dos edifícios, os pilares cilíndricos, o pé-direito e o concreto aparente; não foi alterado o sub-módulo estrutural e arquitetônico; não foi alterada a volumetria do conjunto. Quanto ao possível prejuízo dos possíveis licitantes que teriam ficado de fora do processo licitatório por não saberem que a solução construtiva mudaria de concreto moldado in loco para pré-moldado, a UFABC afirma que no contexto de dificuldades em que foi realizado o projeto básico e com o nível de reflexões realizadas naquele momento, não teria sido possível definir ali o sistema em pré-moldado. Ademais, não haveria evidências suficientes que permitissem afirmar que outras empresas teriam participado da licitação, caso houvesse sido definido de início o sistema construtivo pré-moldado, até porque as empreiteiras no Brasil não fabricariam peças pré-moldadas e sim adquiririam estas peças de fornecedores. Por fim, o impacto da alteração da mudança do sistema construtivo para pré-moldado teria sido de apenas 8,9% sobre o valor total do contrato, o qual, por sua vez, representou desconto de 33,72% do Página 8

11 valor licitado (proposta de R$ ,12 contra valor de referência do Edital de R$ ,12). (folhas 30/41 do Volume Principal) Conclusão da equipe: Primeiramente, ressalto que a deficiência apontada no projeto básico não era relativa ao detalhamento do mesmo, nos termos do art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93, dispositivo legal que entendemos ter sido respeitado no que se refere às especificações técnicas da obra. A deficiência consiste apenas no fato de o projeto básico que serviu de base para a licitação da obra ter adotado solução construtiva inadequada (concreto moldado in loco), como a própria UFABC reconhece em seus esclarecimentos. A principal consequência desta falha, corrigida por meio do 1º termo aditivo, foi ter impedido de participar do certame possíveis empresas interessadas em concorrer oferecendo a solução de concreto pré-moldado. Ao contrário do que afirma a UFABC, não é ao TCU que cabe o ônus de comprovar que a competitividade da licitação teria aumentado caso se tivesse adotado originalmente a solução construtiva de pré-moldado, mas sim a UFABC que deveria comprovar que tal competitividade NÃO teria aumentado por falta de interessados em participar com tal solução construtiva. Isso decorre do princípio geral da competitividade que rege licitações, que impõe à qualquer Administração contratante o dever de licitar com garantia da maior competitividade possível, sendo SEU o dever de provar que tal competitividade inexistiria (caso de inexigibilidade de licitação). Haverá sempre a presunção de que dadas novas condições e requisitos técnicos introduzidos num projeto básico, novos interessados irão acorrer à disputa pelo objeto a ser licitado. No tocante à alegação de que seria raro uma empreiteira produzir concreto pré-moldado no Brasil, tal fato é irrelevante, uma vez que a empreiteira interessada em oferecer a solução pré-moldada poderia cotar preços de sua aquisição de terceiros fabricantes subcontratáveis em condições mais vantajosas do que o fizera a UFABC no 1º aditivo assinado com a licitante vencedora. Ademais, o fato de não ter sido identificado sobrepreço nas planilhas orçamentárias apresentadas e de ter havido desconto de mais de 30% no valor contratado face ao licitado não afasta a necessidade de a UFABC ter procurado valores ainda mais vantajosos que potencialmente seriam conseguidos com uma nova licitação à época da mudança da solução para pré-moldado. Por fim, só a chance de ter se consagrado vencedora outra empresa que não se revelasse inadimplente em suas obrigações contratuais e merecedora de sanções pelo atraso nas obras, como foi o caso da Augusto Velloso, já seria motivo suficiente para se lamentar a não rescisão do contrato e a realização de novo certame àquela época. Quanto à alegação de que eventuais falhas do projeto básico decorreram da falta de pessoal e tempo hábil para sua elaboração com as devidas "reflexões" (fls. 39) que possibilitassem "definir ali o sistema construtivo em pré-moldado" (fls. 39), entendemos que a celeridade imprimida a partir de eventual decisão política de iniciar o funcionamento da UFABC em determinada época não justifica a adoção de soluções que não fossem cuidadosamente estudadas. Em outras palavras, não havia uma situação de urgência que reclamasse a aceleração da confecção do projeto básico e da licitação das obras para se inaugurar a UFABC ainda em 2006 e realizar o segundo vestibular em 2007 para acomodar alunos em instalações construídas. Por fim, destacamos que apesar de termos usado a expressão "descaracterização" do objeto licitado com a mudança da solução construtiva, entendemos que esta foi apenas parcial, pois se não fosse, Página 9

12 teríamos acrescentado o Achado "desvio de objeto" entre as irregularidades. Cabe audiência dos Reitores que assinaram, respectivamente, o contrato da obra e o 1º termo aditivo, bem como do engenheiro que aprovou o projeto básico e propôs sua alteração no 1º aditivo Existência de atrasos injustificáveis nas obras e serviços Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade Tipo - Demais irregularidades graves na administração do contrato Justificativa - A irregularidade não é suficiente para paralisar o andamento das obras, as quais encontram-se 70% executadas Situação encontrada: Dos 7 Blocos previstos nas obras do campus de Santo André, os Blocos C (Cultural)e F (Torre) encontram-se com a execução bastante atrasada, tendo de saldo em maio de 2009, respectivamente, 79% e 87%. Segundo nos informou a UFABC, com base na cláusula décima terceira, inciso I, do contrato firmado com a construtora, foi aplicada a penalidade de advertência, e está em negociação com a contratada um novo aditivo que deve prorrogar o contrato até outubro de Ademais, o Bloco E (Esportivo) ainda não teve sua execução sequer iniciada porque desde o início das obras sua área está sendo usada para a instalação de salas de aula e biblioteca, impedindo que as obras avancem neste setor. Merece destaque o fato de o contrato 004/2006, em sua cláusula décima terceira, parágrafo primeiro, prever aplicação de multa de 0,03% por dia de atraso na execução dos serviços, aplicada em dobro a partir do décimo dia de atraso. Assim, deveria a UFABC ter aplicado diretamente a multa e não meramente a advertência, uma vez que indeferiu as justificativas da construtora Objetos nos quais o achado foi constatado: Contrato 04/2006, 25/08/2006, Execução de obras e serviços de construção do campus da UFABC no município de Santo André/SP., Construtora Augusto Veloso S.A Critérios: Lei 8666/1993, art. 66; art Evidências: Documento de resposta da UFABC ao Ofício de requisição do TCU nº1/2009-secex/sp. (folhas 150/151 do Anexo 1 - Principal) Mapa do cronograma físico-financeiro da obra (folhas 162/165 do Anexo 1 - Principal) Ofício nº 0346/2009-UFABC/PROAD - notificação da aplicação de Advertência (folhas 117/118 do Anexo 1 - Principal) Esclarecimentos dos responsáveis: A UFABC não estaria assistindo inerte aos atrasos da construtora, tendo requerido providências, as quais, não tendo sido atendidas, geraram a aplicação da sanção de advertência. A UFABC entende que deveria ser evitado, no momento atual, a aplicação de multas pois estas poderiam gerar rescisão contratual, comprometendo a conclusão do principal Bloco do campus (Bloco A acadêmico e administrativo), que é integrado por 3 edificações, cada uma delas destinadas a um Centro da instituição. A UFABC entende que "o ritmo dado às obras pela construtora, bem como Página 10

13 diante do fato de já haver sido advertida pelos atrasos, indiscutivelmente acarretarão a aplicação de multas diárias, as quais, ante o saldo contratual de cerca de R$ 40 milhões, que equivalerão ao dobro diário após o décimo dia, serão de R$ 24 mil por dia ou R$ 720 mil por mês.". A seguir, a própria UFABC afirma: "Parece-nos, portanto, ser de grande probabilidade que os atrasos e conseqüentes sanções aplicadas gerarão a rescisão do contrato.". Por fim, entende que não poderia ter aplicado diretamente a sanção de multa, pois seria obrigatória a aplicação inicial de pena mais branda como a advertência. (folhas 42/43 do Volume Principal) Conclusão da equipe: O primeiro atraso nas obras do campus Santo André, que estendeu seu prazo de setembro para dezembro de 2009 (3º aditivo) não está sendo questionado. O que se impugna é o atraso de cerca de 10 meses que a obra terá por conta da inadimplência da construtora, o que levará a obra até outubro de 2010, segundo cronograma que nos foi apresentado (fls. 162/166, Anexo 1). Em primeiro lugar, a primeira recomendação da coordenação da obra do campus de Santo André a respeito do lento ritmo de execução dos Blocos C e F foi efetuada apenas em 19/02/2009 (fls. 118, Anexo 1), quando esta lentidão no ritmo das obras já poderia ter sido sentida e a construtora alertada pelo menos desde o ano anterior (2008), pois em setembro de 2008 já havia a informação de que os Blocos C e F ainda tinham saldo a realizar de 80% e 88,9%, respectivamente (fls. 151, anexo 1). Em segundo lugar, apesar de ser recomendável a gradação das sanções, iniciando-se pela advertência, tanto o edital (item 13.1, fls. 20, anexo 1) quanto o contrato (cláusula décima-terceira, parágrafo primeiro - fls. 41, anexo 1), prevêem, diante de um tipo específico de inexecução de obrigações, qual seja, o atraso na execução, a multa de 0,03% diária. Se tal sanção tivesse sido aplicada assim que a construtora deu mostras de sua intenção de não dar o andamento previsto no ritmo de seus trabalhos, esta penalidade pecuniária a teria impelido a retomar o ritmo recomendável das obras. Atualmente, devido à demora por parte da contratante em punir o atraso da contratada, de fato torna-se pouco eficaz aplicar multa ante o risco de prejudicar a finalização do Bloco A, mas certamente em 2008 teria surtido o efeito esperado de desencorajar atrasos injustificáveis. Diante da complacência da UFABC, como a própria admite, corre-se o risco de se ter de rescindir o contrato vigente e realizar nova licitação para a conclusão dos demais Blocos, medida que acarretará novas despesas e novos atrasos. Sobre a aplicação da multa, citamos os comentários de Marçal Justen Filho ao art. 86 da Lei n 8.666/93: "A demora injustificada na execução da prestação contratual acarreta, como sanção a ser primeiramente cogitada, a aplicação de multa.(...)" - pg. 811, 12a ed, ed. Dialética "Comentários à Lei de Licitações" "A advertência corresponde a uma sanção de menor gravidade. Supõe-se sua aplicação para condutas de inexecução parcial de deveres de diminuta monta(...)" pg. 821, 12a ed, ed. Dialética "Comentários à Lei de Licitações". Cabe audiência do atual reitor pela demora na aplicação da sanção de multa à contratada, o que pode ter contribuído para o maior atraso. Página 11

14 4 - CONCLUSÃO As seguintes constatações foram identificadas neste trabalho: Questão 2 Inexistência ou inadequação de Estudo de Viabilidade técnica, econômica e ambiental da obra. (item 3.1) Questão 4 Existência de atrasos injustificáveis nas obras e serviços. (item 3.4) Questão 5 O orçamento não é acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços no Edital / Contrato / Aditivo. (item 3.2) Projeto básico deficiente ou desatualizado. (item 3.3) Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a possibilidade de se evitar que nas obras do campus de São Bernardo (ainda em etapa de elaboração do projeto básico) se cometam os mesmos erros das do campus de Santo André. Também não se deve deixar de mencionar o caráter pedagógico da presença do TCU no momento em que se desenvolve um projeto de tamanha magnitude. 5 - ENCAMINHAMENTO Ante todo o exposto, somos pelo encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator Aroldo Cedraz, com a(s) seguinte(s) proposta(s): Determinação a Órgão/Entidade: FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC: determinar à UFABC que, doravante, em suas licitações, faça constar no edital o detalhamento da composição de todos os custos unitários, nos termos dos arts. 6º e 7º da Lei nº 8.666/93 PRAZO PARA CUMPRIMENTO: ********* Audiência de Responsável: Adalberto Fazzio: audiência do Sr. Adalberto Fazzio para que apresente razões de justificativa acerca da demora na aplicação de sanção à construtora pelos atrasos injustificáveis na execução das obras dos Blocos C e F, e da escolha da sanção "advertência" quando deveria ter sido aplicada multa, nos termos dos arts. 66 e 70 da Lei nº 8.666/93 c/c cláusula décimaterceira do contrato 004/2006. PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS. Responsáveis: Nome: Adalberto Fazzio CPF: Audiência de Responsável: Hermano de Medeiros Ferreira Tavares: audiência do Sr. Hermano de Medeiros Ferreira Tavares para que apresente razões de justificativa acerca da assinatura do contrato 004/2006 com base em projeto básico deficiente, em desobediência ao art. 6º, inciso IX, c/c arts. 7º, 2º, e 12 da Lei nº 8.666/93. PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS. Página 12

15 Responsáveis: Nome: Hermano de Medeiros Ferreira Tavares CPF: Audiência de Responsável: JOEL PEREIRA FELIPE: audiência do Sr. Joel Pereira Felipe para que apresente razões de justificativa acerca da aprovação de projeto básico deficiente e da proposta de alteração da solução construtiva para concreto pré-moldado, que embasou o 1º aditivo do contrato 004/2006, em desobediência ao art. 6º, inciso IX, c/c arts. 7º, 2º, e 12 da Lei nº 8.666/93 bem como ao princípio da ampla competitividade que deve nortear as licitações. PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS. Responsáveis: Nome: JOEL PEREIRA FELIPE CPF: Audiência de Responsável: Luiz Bevilacqua: audiência do Sr. Luiz Bevilacqua para que apresente razões de justificativa acerca da assinatura do 1º termo aditivo do contrato 004/2006, que alterou a solução construtiva para concreto pré-moldado, em face de projeto básico deficiente, em desobediência ao art. 6º, inciso IX, c/c arts. 7º, 2º, e 12 da Lei nº 8.666/93 bem como ao princípio da ampla competitividade que deve nortear as licitações. PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS. Responsáveis: Nome: Luiz Bevilacqua CPF: Página 13

16 6 - ANEXO Dados cadastrais Obra bloqueada na LOA deste ano: Não Projeto básico Informações gerais Projeto(s) Básico(s) abrange(m) toda obra? Foram observadas divergências significativas entre o projeto básico/executivo e a construção, gerando prejuízo técnico ou financeiro ao empreendimento? Exige licença ambiental? Possui licença ambiental? Está sujeita ao EIA(Estudo de Impacto Ambiental)? Sim Não Sim Sim Sim As medidas mitigadoras estabelecidas pelo EIA estão sendo implementadas tempestivamente? Observações:A UFABC possui as seguintes licenças: licença ambiental prévia, que autoriza o início das obras (licença nº 086/07) e licença ambiental de instalação parcial nº 030/08, para implantação dos edifícios Bloco A, B, C e F. O Bloco E possui uma pendência relacionada à Investigação Confirmatória, tendo em vista que está situado em local próximo a antigo posto de combustível da Prefeitura de Santo André. O serviço técnico relacionado à investigação, análise e parecer sobre medidas mitigadoras está em contratação pela UFABC (processo nº / ). Projeto básico nº 1 Data elaboração: 05/05/2006 Custo da obra: ,12 Data base: 02/05/2006 Objeto: Campus da Santo André: 7 Blocos com edifícios (administrativo, acadêmico, centro cultural, restaurante universitário, conjunto esportivo, torre do relógio e estacionamento coberto). Observações: Execução física e financeira Execução física Sim Data da vistoria: 15/06/2009 Percentual executado: 64 Data do início da obra: 07/09/2006 Data prevista para conclusão: 31/10/2010 Situação na data da vistoria: Em andamento. Descrição da execução realizada até a data da vistoria: Foi realizado até a data 64,5% da obra, sendo que o Bloco B já está concluído, onde 3000 alunos estão tendo aulas. Observações: Página 14

17 Oficialmente, o contrato tem sua vigência até 31/12/2009 mas devido aos atrasos nas obras, os quais inclusive ensejaram advertência à construtora, a obra só deverá ser concluída em outubro de 2010, a partir de novo aditivo a ser assinado, conforme nos informou a coordenação de obras. Execução financeira/orçamentária Primeira dotação: 01/02/2006 Valor estimado para conclusão: R$ ,02 Desembolso Origem Ano Valor orçado Valor liquidado Créditos autorizados Moeda União , , ,18 Real União , , ,39 Real União , , ,48 Real União , , ,00 Real Observações: Sem Observações Contratos principais Nº contrato: 04/2006 Objeto do contrato: Execução de obras e serviços de construção do campus da UFABC no município de Santo André/SP. Data da assinatura: 25/08/2006 Mod. licitação: concorrência SIASG: Código interno do SIASG: 50 CNPJ contratada: / CNPJ contratante: / Situação inicial Razão social: Construtora Augusto Veloso S.A. Razão social: Fundação Universidade Federal do Abc Situação atual Vigência: 25/08/2006 a 24/08/2009 Vigência: 11/12/2008 a 31/12/2009 Valor: R$ ,12 Valor: R$ ,90 Data-base: 12/05/2006 Data-base: 12/05/2006 Volume do serviço: ,00 m2 Volume do serviço: ,00 Custo unitário: 1.002,45 R$/m2 Custo unitário: 1.195,90 R$/ Nº/Data aditivo atual: 4 22/04/2009 Página 15

18 Situação do contrato: Em andamento. Alterações do objeto: Técnica de concreto moldado in loco foi substituída por concreto pré-moldado no 1º aditivo. No 2º e 4º aditivo, acréscimo de quantitativos e no 3º aditivo, alteração de prazo e cronograma. Observações: Editais Nº do edital: 01/2006 Objeto: Execução de obras e serviços de engenharia para a construção do campus da UFABC. UASG: Data da publicação: 12/05/2006 Modalidade de licitação: Concorrência Tipo de licitação: Menor Preço Data da abertura da documentação: 29/06/2006 Valor estimado: R$ ,12 Data da adjudicação: 23/08/2006 Quantidade de propostas classificadas: 12 Observações: Das 14 empresas que apresentaram propostas, 12 foram habilitadas. Nenhuma proposta de preço foi desclassificada Histórico de fiscalizações Obra já fiscalizada pelo TCU (no âmbito do Fiscobras)? Não Sim Não Foram observados indícios de irregularidades graves? Não Não Não Processos correlatos (inclusive de interesse) 9738/2007-4, 10581/ Deliberações do TCU Processo de interesse (Deliberações até a data de início da auditoria) Processo: / Deliberação: AC /2007-PL Data: 19/09/2007 Processo de interesse (Deliberações após a data de início da auditoria) Processo: / Deliberação: Despacho do Min. Aroldo Cedraz Data: 17/08/2009 Determinação a Órgão/Entidade: FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC: determinar à UFABC que, doravante, em suas licitações, faça constar no edital o detalhamento da composição de Página 16

19 todos os custos unitários, nos termos dos arts. 6º e 7º da Lei nº 8.666/93 PRAZO PARA CUMPRIMENTO: ********* Processo: / Deliberação: Despacho do Min. Aroldo Cedraz Data: 17/08/2009 Audiência de Responsável: Adalberto Fazzio: audiência do Sr. Adalberto Fazzio para que apresente razões de justificativa acerca da demora na aplicação de sanção à construtora pelos atrasos injustificáveis na execução das obras dos Blocos C e F, e da escolha da sanção "advertência" quando deveria ter sido aplicada multa, nos termos dos arts. 66 e 70 da Lei nº 8.666/93 c/c cláusula décimaterceira do contrato 004/2006. PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS. Processo: / Deliberação: Despacho do Min. Aroldo Cedraz Data: 17/08/2009 Audiência de Responsável: Hermano de Medeiros Ferreira Tavares: audiência do Sr. Hermano de Medeiros Ferreira Tavares para que apresente razões de justificativa acerca da assinatura do contrato 004/2006 com base em projeto básico deficiente, em desobediência ao art. 6º, inciso IX, c/c arts. 7º, 2º, e 12 da Lei nº 8.666/93. PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS. Processo: / Deliberação: Despacho do Min. Aroldo Cedraz Data: 17/08/2009 Audiência de Responsável: JOEL PEREIRA FELIPE: audiência do Sr. Joel Pereira Felipe para que apresente razões de justificativa acerca da aprovação de projeto básico deficiente e da proposta de alteração da solução construtiva para concreto pré-moldado, que embasou o 1º aditivo do contrato 004/2006, em desobediência ao art. 6º, inciso IX, c/c arts. 7º, 2º, e 12 da Lei nº 8.666/93 bem como ao princípio da ampla competitividade que deve nortear as licitações. PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS. Processo: / Deliberação: Despacho do Min. Aroldo Cedraz Data: 17/08/2009 Audiência de Responsável: Luiz Bevilacqua: audiência do Sr. Luiz Bevilacqua para que apresente razões de justificativa acerca da assinatura do 1º termo aditivo do contrato 004/2006, que alterou a solução construtiva para concreto pré-moldado, em face de projeto básico deficiente, em desobediência ao art. 6º, inciso IX, c/c arts. 7º, 2º, e 12 da Lei nº 8.666/93 bem como ao princípio da ampla competitividade que deve nortear as licitações. PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS. Página 17

20 6.3 - Anexo Fotográfico Obras do Bloco A (acadêmico e administrativo) Página 18

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