O IMPACTO DO EMPREENDIMENTO, E NÃO A TITULARIDADE DOS BENS AFETADOS, COMO PARÂMETRO PARA DEFINIR A COMPETÊNCIA DE UM LICENCIAMENTO AMBIENTAL

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1 1 O IMPACTO DO EMPREENDIMENTO, E NÃO A TITULARIDADE DOS BENS AFETADOS, COMO PARÂMETRO PARA DEFINIR A COMPETÊNCIA DE UM LICENCIAMENTO AMBIENTAL Omar Bradley Oliveira de Souza Procurador Federal Pós-graduado pela UFPB e FGV RESUMO: Devido às constantes dúvidas que ainda existem quanto a saber de quem é a competência para a concessão da licença ambiental de determinada atividade, serviço, obra ou empreendimento, procurará o trabalho afirmar que essa competência se define pelo impacto, e não pela titularidade ou propriedade do bem afetado. Tal definição decorre a partir da distinção, prevista na norma, entre impacto nacional, regional, estadual e local. PALAVRAS-CHAVE: Competência em Matéria Ambiental. Licença Ambiental. Impacto Nacional. Regional. Estadual e Local. Art. 23, VI e VII, CF. Art. 10, 4º, Lei 6.938/81. Resolução nº 237/97/CONAMA. Sumário. 1 Introdução; 2 As competências em matéria ambiental previstas na CF. O princípio do interesse como pressuposto para a definição da competência; 3 Por que a competência é definida pelo impacto do empreendimento, e não pela titularidade dos bens afetados; 4 Conclusões; 5 Referências. 1 INTRODUÇÃO Devido à importância sem precedentes que a sociedade mundial vem dando ao meio ambiente e sendo o Brasil um dos principais protagonistas da globalização, é importante fazer o registro de que nosso país tem algumas das mais modernas legislações sobre meio ambiente no mundo. No entanto, é muito comum ouvirmos notícias acerca de cancelamentos ou suspensões de licenças ambientais devido a um determinado órgão, seja ele federal, estadual ou municipal, não ter sido supostamente o competente para a concessão da licença. Portanto, o rótulo, justo diga-se de passagem, de ser conhecido como um país de moderna legislação ambiental, é na prática prejudicado porque a competência para a concessão dos licenciamentos fica a todo o momento sendo questionada, mesmo depois de quase 30 anos da edição da Lei 6.938/81 e de mais de 10 anos da Resolução CONAMA nº 237/97, que são as duas mais importantes normas brasileiras que dispõem sobre licenciamento ambiental. Diante desses situações vêm as inevitáveis perguntas: por que tanta confusão em torno da competência para a concessão de uma licença ambiental? De quem é a competência para conceder a licença ambiental de uma determinada atividade, serviço, obra ou empreendimento? É da União, do Estado ou do Município? Afinal, quais os parâmetros que a legislação estabelece para definir essa competência? Veremos adiante que a legislação infraconstitucional em vigor sobre de algumas deficiências, tais como a sobreposição de normas e a inexistência delas, mas mesmo assim concluiremos que as normas atualmente em vigor possibilitam ao intérprete definir

2 2 sem maiores dificuldades de quem é competência sobre a concessão da licença ambiental. 2 AS COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL PREVISTAS NA CF O PRINCÍPIO DO INTERESSE COMO PRESSUPOSTO PARA A DEFINIÇÃO DA COMPETÊNCIA Embora a legislação sobre licença ambiental seja esparsa, o fato é que a Lei 6.938/81 e a Resolução 237/97/CONAMA esclarecem e elucidam de uma forma até simples qualquer dúvida que possa pairar sobre a responsabilidade pela competência da emissão das licenças. Essa responsabilidade, é importante registrar, deriva das várias repartições de atribuições estabelecidas pela Constituição Federal aos entes federativos, e se funda no critério do interesse. Porém, esse critério, no que tange à licença ambiental, se baseia nos impactos ambientais da atividade ou do empreendimento que se pretende licenciar. É o que veremos agora. A Constituição Federal de 88, ao criar a federação, fez com que o poder não ficasse nas mãos de uma única pessoa jurídica de direito público, conferindo uma descentralização política e jurídica a cada um dos entes federativos brasileiros. Assim, cada ente, em matéria ambiental, deverá instituir órgãos próprios para exercer responsabilidades político-administrativas, cujas origens são baseadas no critério do interesse 1. Portanto, a União ostenta competência para assuntos de natureza nacional e regional, os Estados e o Distrito Federal para questões estaduais e os Municípios para os locais. Em outras palavras: a competência político-administrativa em matéria ambiental se consubstancia na execução de determinadas tarefas, funções e serviços, e está firmada no art. 23, incisos VI e VII. Neste artigo se definem várias atribuições comuns entre os três entes, daí porque a doutrina deu a tais atributos a denominação de competência comum. Conseqüentemente, a competência político-administrativa em matéria ambiental foi uma dos institutos mais implementados pelo legislador infraconstitucional, porque a União criou uma autarquia especial (IBAMA) para se responsabilizar por essa área, e praticamente todos os Estados do país têm seus respectivos e próprios órgãos ambientais. O mesmo se diga em relação a todas as capitais e os demais grandes Municípios do Brasil. Se por um lado é digna de aplausos tal implementação, por outro surgiu o lado que justamente motivou muitas confusões, isto é, devido a haver órgãos tanto da União, quanto dos Estados e dos Municípios cuidando da matéria ambiental, não se sabe algumas vezes de quem é a competência para um determinado licenciamento. Numa hora um só órgão se diz competente, e noutra hora outro entre se arvora no direito de licenciar, e nem é tão incomum quando simultaneamente dois ou mais entes se dizem os responsáveis para licenciar o mesmo empreendimento, gerando assim conflitos positivos. O contrário também acontece, ou seja, existem casos em que um órgão se omite e se diz incompetente, assim como os demais órgãos, gerando conflitos negativos. Isso ocorre porque a legislação infraconstitucional sofre das deficiências no início apontadas, mas o principal motivo mesmo que origina todas essa celeuma reside no fato de alguns entenderem que a competência se baseia no critério da propriedade do bem afetado, quando a Constituição, como vimos, é clara ao definir a competência pelo critério do interesse. 1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro.11. ed. São Paulo: Malheiros, p. 279.

3 3 3 POR QUE A COMPETÊNCIA É DEFINIDA PELO IMPACTO DA OBRA, E NÃO PELA TITULARIDADE DOS BENS AFETADOS A resposta está, em primeiro lugar, na Lei 6.938/81, que no caput do seu art. 10 (aqui já transcrito) diz que a regra é que os Estados licenciam o empreendimento. Esse artigo, por sua vez, está regulamentado pela Resolução nº 237/97/CONAMA, que enumera os casos de competência atribuídos a cada um dos três níveis da federação. Em relação à competência da União, essa Resolução diz o seguinte: Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber: I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União. II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados; III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados; IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN; V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica. A Resolução 237/97/CONAMA diz que são os seguintes os casos de responsabilidade dos Estados: Art. 5º - Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades: I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal; II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais; III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios; IV - delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio. Por fim, a mencionada Resolução afirma que a responsabilidade dos Municípios para licenciar ocorrerá nas seguintes situações: Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio. Feita a transcrição literal dos dispositivos acima, chega-se à conclusão de que o parâmetro para a identificação do órgão que será o competente para licenciar dependerá do impacto direto do empreendimento e da atividade a ser licenciada, e não da titularidade ou propriedade (ou seja, se da União, Estado ou Município) dos bens afetados. Tais dispositivos, portanto, coadunam-se com o princípio da predominância do interesse.

4 4 Porém, sabe-se que a interpretação literal não tem ascendência sobre a interpretação sistemática. Sendo assim, deve ficar aqui registrado que a própria Resolução 237/97 merece ser interpretada sistematicamente, sobretudo quando fazemos uma leitura da competência designada no seu artigo 4º, I, sem sair do espírito dessa norma que, repita-se, consagra a doutrina do interesse nacional, regional, estadual e local para a proteção do meio ambiente. É justamente por causa desse espírito que o artigo 4º, inciso I, da Resolução 237/97/CONAMA deve ser entendido no sentido de que somente será competente a União para licenciar empreendimentos ou atividades se os impactos forem de órbita nacional ou regional, porque nem toda atividade e empreendimento ali desenvolvidos produzem significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, como, inclusive, já decidiu o TCU 2. Em outras palavras, mesmo nos casos em que as atividades ou os empreendimentos forem feitos ou implantados nas áreas da União descritas no art. 4º, I, não será competente o IBAMA, e sim o órgão estadual ou municipal, se o impacto for respectivamente estadual ou local. O próprio Ministério do Meio Ambiente já enfrentou essas dúvidas e endossou o entendimento aqui exposto através do Parecer 312/CONJUR/MMA/2004, do consultor Gustavo Trindade 3 : não há contradição entre o regime constitucional dos bens da União e o fato de ser o licenciamento ambiental realizado pelos órgãos estaduais ou municipais integrantes do SISNAMA, dada a preponderância do interesse público sobre o domínio do bem. Não há direito de propriedade da União sobre os bens de seu domínio tal qual a do particular, posto que são bens de uso comum do povo, e portanto, patrimônio de toda a Nação. O critério utilizado pela lei para efeito de fixação das competências não decorre do regime constitucional dos bens da União, pois a licença é um instrumento administrativo de gestão ambiental [...]. O critério adotado pelo legislador na Lei n 6938/81, para efeito de divisão das competências é o do dano e não o do bem ou localização da atividade ou empreendimento. O conceito de domínio, administração e utilização dos bens públicos, não se vincula com o instituto do licenciamento ambiental, eis que são institutos distintos e por conseguinte tratados em legislação própria. Por fim, o licenciamento ambiental de uma atividade não implica no uso ou alteração de regime do bem público. A propósito, vejamos o que diz a jurisprudência: EMENTA; ADMINISTRATIVO. OBRA EM REGIME DE URGÊNCIA. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. CONTRATAÇÃO COM DISPENSA DE LICITAÇÃO. - A competência para licenciar projeto de obra ou atividade potencialmente danosa ao meio ambiente não se fixa pela titularidade dos bens nele contemplados, mas pelo alcance dos seus possíveis impactos ambientais. - Ausência de prova da significância e abrangência, regional ou nacional, dos impactos decorrentes da obra impugnada ou que importe na descaracterização da situação de urgência invocada para dispensa de licitação. (TRF 5ª Região. 3ª T. AC nº RN, rel. Desembargador Federal Ridalvo Costa, data do julgamento). Conclui-se, portanto, que o fato das áreas serem de domínio ou pertencerem à União não é o fator determinante para definir a competência, e sim os impactos ambientais que a atividade ou o empreendimento vai alcançar, como aliás muito claro 2 3 Acórdão 560/2007, plenário, sessão de Disponível em: <

5 5 deixou assentado o acórdão. Logo, se o impacto for nacional ou regional, a responsabilidade pelo licenciamento será do IBAMA. Para espancar qualquer dúvida que ainda reste, vejamos o que diz a Lei: Lei 6.938/81 Art. 10. [...] 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional. A própria Resolução 237/97 define ainda o que consiste impacto regional: Art. 1º- [...] IV Impacto Ambiental Regional: é todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (área de influência direta do projeto), no todo ou em parte, o território de dois ou mais Estados. Finalmente, se a atividade ou empreendimento tiver impacto estadual, a competência será do órgão estadual; e municipal se o impacto for local, independentemente, em qualquer caso, da área pertencer à União, Estado, Município ou a particular. Para concluir e consubstanciar todo o aqui exposto, com o palavra o escólio de Antonio F. G. Beltrão 4 : Assim, se os impactos diretos do empreendimento a ser licenciado extrapolarem a extensão territorial de um Estado será competente o IBAMA. Caso tais impactos sejam inferiores ao limite territorial de um Estado, mas exceda os limites de um Município, competirá o licenciamento ao órgão ambiental estadual. Por fim, se os impactos diretos forem apenas de âmbito local, será competente o órgão municipal. 4 CONCLUSÕES a) Cada ente federativo tem o poder de instituir órgãos próprios para exercer responsabilidades político-administrativas, em matéria ambiental. Essa poder se baseia no critério do interesse. Logo, a União ostenta competência para assuntos de natureza nacional, os Estados e o Distrito Federal para questões estaduais e os Municípios para os locais. b) O critério básico para identificar o órgão licenciador competente consiste na avaliação do âmbito da influência dos impactos diretos no ambiente do empreendimento ou da atividade a ser licenciada. Esse critério coaduna-se com o princípio da predominância do interesse nacional, regional, estadual e local para a proteção do meio ambiente. c) O artigo 4º, inciso I, da Resolução 237/97/CONAMA deve ser entendido no sentido de que somente será competente a União para licenciar empreendimentos ou atividades se os impactos forem de órbita nacional ou regional, porque nem toda atividade e empreendimento desenvolvidos nas áreas indicadas no referido dispositivo produzem significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional. d) Se os impactos diretos do empreendimento a ser licenciado extrapolarem a extensão territorial de um Estado será competente o IBAMA. Caso tais impactos sejam inferiores ao limite territorial de um Estado, mas exceda os limites de um Município, competirá o licenciamento ao órgão ambiental estadual. Por fim, se 4 In Manual de Direito Ambiental. São Paulo: Método, 2008, p. 173.

6 6 os impactos diretos forem apenas de âmbito local, será competente o órgão municipal. 5 REFERÊNCIAS DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Atlas, BELTRÃO, Antonio F. G. Manual de Direito Ambiental. São Paulo: Método, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro.11. ed. São Paulo: Malheiros, p TRINDADE, Gustavo. Parecer 312/CONJUR/MMA/2004, disponível em: <