Relatório de pesquisa. Projeto corrupção, democracia e interesse público

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1 Universidade Federal de Minas Gerais Relatório de pesquisa Projeto corrupção, democracia e interesse público Apoio: Presidência da República Controladoria Geral da União Escritório das Nações Unidas Sobre Drogas e Crime

2 Universidade Federal de Minas Gerais UFMG Reitor: Clélio Campolina Diniz Vice-Reitora: Rocksane de Carvalho Norton Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas Diretor: Jorge Alexandre Barbosa Neves Vice-Diretor: Mauro Lúcio Leitão Conde Centro de Referência do Interesse Público Coordenação: Leonardo Avritzer Docentes pesquisadores: Newton Bignotto Juarez Guimarães Fernando Filgueiras Heloísa Starling Projeto Corrupção, democracia e interesse público Coordenação: Fernando Filgueiras Equipe: Pesquisadores: Marjorie Corrêa Marona Bolsistas de iniciação científica: Ana Carolina de Souza Ana Maria Alemão Montandon Bárbara Magalhães de Aguiar Oliveira Ingrid Lamounier Ivna Mascarenhas Abreu Sheila Cristina Gomes dos Reis Apoio técnico: Leice Maria Garcia Controladoria Geral da União Pesquisa de campo: Instituto Olhar Pesquisa e Informação Estratégica

3 Sumário Agradecimentos Introdução Parte I Os controles públicos da corrupção no Brasil Parte II Metodologia da pesquisa Parte III Os servidores públicos federais e o controle da corrupção Parte IV Os conselheiros nacionais de políticas públicas e o controle da corrupção Conclusões e recomendações Anexo I Questionário da pesquisa com servidores públicos Anexo II Questionário da pesquisa com conselheiros nacionais de políticas públicas.. 193

4 Lista de quadros e tabelas Parte I Quadro 1. Os tipos de controle da corrupção Parte II Tabela 2.1. Universos e amostragens da pesquisa Tabela 2.2. Distribuição dos servidores de acordo com o estado da federação Tabela 2.3. Distribuição das amostras previstas e realizadas para cada estado da federação e seus respectivos fatores de ponderação (pesos) Tabela 2.4. Distribuição dos servidores por função Tabela 2.5. Distribuição dos servidores por cargos Tabela 2.6. Quantitativo de servidores por ramo da administração Tabela 2.7. Servidores por região Tabela 2.8. Servidores por gênero Tabela 2.9. Servidores por grupo etário Tabela Servidores por escolaridade Tabela Servidores por tempo de atuação no Serviço Público Tabela Servidores por forma de ingresso no Serviço Público Tabela Servidores por ministério ou órgão de exercício Tabela Quantitativo de Conselhos Nacionais de Políticas Públicas Tabela Amostragem dos conselheiros nacionais de políticas públicas Tabela Conselheiros por tipo de representação Tabela Conselheiros por escolaridade Tabela Conselheiros por estado da Federação Tabela Conselheiros por renda familiar... 50

5 Parte III Tabela 3.1. O interesse da maioria das pessoas significa interesse público? Tabela 3.2. O interesse da maioria das pessoas significa interesse público x ramo da administração (%) Tabela 3.3. O interesse de todos significa interesse público? Tabela 3.4. O interesse de todos significa interesse público? X ramo da administração (%) Tabela 3.5. O interesse público corresponde ao interesse do Estado ou ao interesse da sociedade? Tabela 3.6. O interesse público corresponde ao interesse do Estado ou ao interesse da sociedade? X ramo da administração (%) Tabela 3.7. Opinião sobre o envolvimento com corrupção de altos cargos do governo. 60 Tabela 3.8. Opinião sobre o envolvimento com corrupção de altos cargos do governo x ramo da administração (%) Tabela 3.9. Percepção sobre a corrupção existente nas situações apresentadas (médias) Tabela Percepção dos servidores sobre a presença da corrupção em ambientes institucionais e sociais (médias) Tabela Avaliação da qualificação do servidor para o desempenho de suas funções Tabela Avaliação da qualificação do servidor para o desempenho de suas funções x ramo da administração (%) Tabela Avaliação do plano de carreira em relação ao nível de exigência técnica ou responsabilidade funcional Tabela Avaliação do plano de carreira em relação ao nível de exigência técnica ou responsabilidade funcional x ramo da administração (%) Tabela Percepção sobre o nível de concordância com as expressões (médias) Tabela Recebeu alguma formação sobre ética no serviço público? Tabela Recebeu alguma formação sobre ética no serviço público? X ramo da administração (%) Tabela Recebeu alguma formação sobre as leis gerais e específicas que regulam o serviço público? Tabela Recebeu alguma formação sobre as leis gerais e específicas que regulam o serviço público? X ramo da administração (%) Tabela Considera que as normas da administração pública são igualmente aplicadas por todos os servidores, no cotidiano de seu órgão?... 79

6 Tabela Considera que as normas da administração pública são igualmente aplicadas por todos os servidores, no cotidiano de seu órgão? X ramo da administração (%) Tabela No exercício de sua função, já foi vítima de pressão de alguém? Tabela No exercício de sua função, já foi vítima de pressão de alguém? X ramo da administração (%) Tabela Por parte de quem sofreu pressão? Tabela No exercício de sua função, já foi vítima de tentativa de suborno? Tabela No exercício de sua função, já foi vítima de tentativa de suborno? X ramo da administração (%) Tabela A tentativa de suborno em seu órgão é? Tabela A cobrança de propina em seu órgão é? Tabela Percepção dos servidores sobre a presença da corrupção em procedimentos administrativos (médias) Tabela Percepção sobre a importância de práticas administrativas para o controle da corrupção (médias) Tabela Fatores principais que contribuem para a corrupção Tabela Percepção sobre a adequação dos controles internos da administração pública federal Tabela Percepção sobre a adequação dos controles internos da administração pública federal x ramo da administração (%) Tabela Percepção sobre a adequação do controle externo exercido pelo TCU Tabela Percepção sobre a adequação do controle externo exercido pelo TCU x ramo da administração (%) Tabela Percepção sobre medidas para diminuir a incidência de corrupção na administração pública (médias) Tabela Já detectou, pessoalmente, suspeita de corrupção em seu órgão? Tabela Já detectou, pessoalmente, suspeita de corrupção em seu órgão x ramo da administração (%) Tabela Denunciou a suspeita de corrupção? Tabela Por que motivo não fez a denúncia de corrupção ou ilícito? Tabela Percepção sobre o valor do órgão ou atividade para a diminuição da corrupção (médias) Tabela Classificação dos trabalhos de auditoria de contas realizados pela CGU. 104 Tabela Classificação dos trabalhos de auditorias de contas realizados pela CGU x ramo da administração (%)

7 Tabela Classificação das recomendações expedidas pela CGU Tabela Classificação das recomendações expedidas pela CGU x ramo da administração (%) Tabela Classificação da avaliação de programas governamentais realizada pela CGU Tabela Classificação da avaliação de programas governamentais realizada pela CGU x ramo da administração (%) Parte IV Tabela 4.1. O problema da corrupção no Brasil se encontra Tabela 4.2. O interesse da maioria significa interesse público? Tabela 4.3. O interesse da maioria significa interesse público x tipo de representação (%) Tabela 4.4. O interesse de todos significa interesse público? Tabela 4.5. O interesse de todos significa interesse público x tipo de representação (%) Tabela 4.6. O interesse público corresponde Tabela 4.7. O interesse público corresponde ao interesse do Estado ou ao interesse da sociedade x tipo de representação (%) Tabela 4.8. Opinião sobre o envolvimento de pessoas que ocupam cargos altos no governo com o desvio de verbas públicas Tabela 4.9. Opinião sobre pessoas que ocupam cargos altos no governo com o desvio de verbas públicas x tipo de representação (%) Tabela A mídia está atenta ao problema da corrupção na política brasileira? Tabela A mídia é parcial ou imparcial ao cobrir os escândalos da corrupção? Tabela Percepção sobre a corrupção no Brasil nos últimos 5 anos Tabela Percepção sobre a corrupção no Brasil nos últimos 5 anos x tipo de representação (%) Tabela Percepção dos conselheiros sobre a presença da corrupção em ambientes institucionais e sociais (médias) Tabela Principais temas abordados nas deliberações dos conselhos Tabela Principais temas abordados nas deliberações dos conselhos x tipo de representação (%) Tabela A atuação dos conselhos ajuda a coibir a corrupção?

8 Tabela A atuação dos conselhos ajuda a combater a corrupção x tipo de representação (%) Tabela Freqüência com que o conselho detecta, em suas deliberações, a Corrupção Tabela Freqüência com que o conselho detecta a corrupção, em suas deliberações x tipo de representação (%) Tabela Ações do conselho diante de suspeitas de corrupção, que surjam em suas deliberações Tabela Ações do conselho diante de suspeitas de corrupção x tipo de representação (%) Tabela Vitimização dos conselheiros por tentativa de suborno para favorecer alguém, em deliberações dos conselhos Tabela Vitimização dos conselheiros por tentativa de suborno para favorecer alguém, em deliberações dos conselhos x tipo de representação (%) Tabela Freqüência de tentativa de suborno no âmbito das deliberações dos Conselhos Tabela Freqüência de tentativa de suborno no âmbito das deliberações dos conselhos x tipo de representação (%) Tabela Presença do jogo de influência para estabelecer as decisões ou evitar o controle sobre políticas Tabela Presença do jogo de influência para estabelecer as decisões ou evitar o controle sobre políticas x tipo de representação (%) Tabela O conselho considera o risco de corrupção quando regras e procedimentos são estruturados? Tabela Existência da preocupação com o risco de corrupção x tipo de representação (%) Tabela Ações do conselho diante de denúncias de corrupção em outra área de políticas públicas Tabela Ações do conselho diante denúncias de corrupção em outra área de políticas públicas x tipo de representação (%) Tabela Percepção sobre a atuação dos conselhos nacionais de políticas públicas no controle da corrupção Tabela Fatores mais importantes para tornar a atuação dos conselhos mais efetiva no controle da corrupção Tabela Fatores mais importantes para tornar a atuação dos conselhos mais efetiva no controle da corrupção x tipo de representação (%) Tabela Áreas em que a corrupção se faz mais presente Tabela Fatores principais que contribuem para a corrupção Tabela Ações para melhorar o controle da corrupção (médias)

9 Tabela Atuação do Governo Federal no controle da corrupção Tabela Atuação do Governo Federal no controle da corrupção x tipo de representação (%) Tabela Avaliação da atuação da Polícia Federal no controle da corrupção Tabela Avaliação da atuação da Polícia Federal no controle da corrupção x tipo de representação (%) Tabela Avaliação da atuação da Controladoria Geral da União no controle da Corrupção Tabela Avaliação da atuação da Controladoria Geral da União x tipo de representação (%) Tabela Avaliação da atuação do Ministério Público no controle da corrupção Tabela Avaliação da atuação do Ministério Público x tipo de representação (%) Tabela Avaliação da atuação do Poder Legislativo no controle da corrupção Tabela Avaliação da atuação do Poder Legislativo x tipo de representação (%) Tabela Avaliação da atuação do Tribunal de Contas da União no controle da corrupção Tabela Avaliação da atuação do Tribunal de Contas da União x tipo de representação (%) Tabela Avaliação da atuação do Tribunal de Contas dos estados no controle da corrupção Tabela Avaliação da atuação do Tribunal de Contas dos estados x tipo de representação (%) Tabela As comissões parlamentares de inquérito/cpi s representam um instrumento eficaz de controle da corrupção no Brasil? Tabela Comparativo da avaliação dos conselheiros sobre as instituições de controle (% válido)

10 Lista de gráficos Parte II Gráfico 2.1. Amostra de servidores por ramo da administração (%) Gráfico 2.2. Servidores por região (%) Gráfico 2.3. Servidores por gênero (%) Gráfico 2.4. Servidores por grupo etário (%) Gráfico 2.5. Servidores por escolaridade (%) Gráfico 2.6. Servidores por tempo de atuação no Serviço Público (%) Gráfico 2.7. Servidores por forma de ingresso no Serviço Público (%) Gráfico 2.8. Servidores por ministério ou órgão de exercício (%) Gráfico 2.9. Conselheiros por tipo de representação (%) Gráfico Conselheiros por escolaridade (%) Gráfico Conselheiros por estado da federação (%) Gráfico Conselheiros por renda familiar (%) Parte III Gráfico 3.1. O interesse da maioria significa interesse público? (%) Gráfico 3.2. O interesse da maioria significa interesse público x ramo da administração (%) Gráfico 3.3. O interesse de todos significa interesse público? (%) Gráfico 3.4. O interesse de todos significa interesse público? X ramo da administração (%) Gráfico 3.5. O interesse público corresponde ao interesse do Estado ou ao interesse da sociedade? (%) Gráfico 3.6. O interesse público corresponde ao interesse do Estado ou ao interesse da sociedade? X ramo da administração (%) Gráfico 3.7. Opinião sobre o envolvimento com corrupção de altos cargos do governo (%) Gráfico 3.8. Opinião sobre o envolvimento com corrupção de altos cargos do governo x ramo da administração (%)... 61

11 Gráfico 3.9. Percepção sobre a corrupção existente nas situações apresentadas (médias) Gráfico Percepção dos servidores sobre a presença da corrupção em ambientes institucionais e sociais (médias) Gráfico Avaliação da qualificação do servidor para o desempenho de suas funções (%) Gráfico Avaliação da qualificação do servidor para o desempenho de suas funções x ramo da administração (%) Gráfico Avaliação do plano de carreira em relação ao nível de exigência técnica ou responsabilidade funcional Gráfico Avaliação do plano de carreira em relação ao nível de exigência técnica ou responsabilidade funcional x ramo da administração (%) Gráfico Percepção sobre o nível de concordância com as expressões (médias). 74 Gráfico Recebeu alguma formação sobre ética no serviço público? (%) Gráfico Recebeu alguma formação sobre ética no serviço público? X ramo da administração (%) Gráfico Recebeu alguma formação sobre as leis gerais e específicas que regulam o serviço público? Gráfico Recebeu alguma formação sobre as leis gerais e específicas que regulam o serviço público? X ramo da administração (%) Gráfico Considera que as normas da administração pública são igualmente aplicadas por todos os servidores, no cotidiano de seu órgão? Gráfico Considera que as normas da administração pública são igualmente aplicadas por todos os servidores, no cotidiano de seu órgão? X ramo da administração (%) Gráfico No exercício de sua função, já foi vítima de pressão de alguém? Gráfico No exercício de sua função, já foi vítima de pressão de alguém? X ramo da administração (%) Gráfico Por parte de quem sofreu pressão? (%) Gráfico No exercício de sua função, já foi vítima de tentativa de suborno? Gráfico No exercício de sua função, já foi vítima de tentativa de suborno? X ramo da administração (%) Gráfico A tentativa de suborno em seu órgão é? Gráfico A cobrança de propina em seu órgão é? Gráfico Percepção dos servidores sobre a presença da corrupção em procedimentos administrativos (médias)... 88

12 Gráfico Percepção sobre a importância de práticas administrativas para o controle da corrupção (médias) Gráfico Fatores principais que contribuem para a corrupção Gráfico Percepção sobre a adequação dos controles internos da administração pública federal Gráfico Percepção sobre a adequação dos controles internos da administração pública federal x ramo da administração (%) Gráfico Percepção sobre a adequação do controle externo exercido pelo TCU Gráfico Percepção sobre a adequação do controle externo exercido pelo TCU x ramo da administração (%) Gráfico Percepção sobre medidas para diminuir a incidência de corrupção na administração pública (médias) Gráfico Já detectou, pessoalmente, suspeita de corrupção em seu órgão? Gráfico Já detectou, pessoalmente, suspeita de corrupção em seu órgão x ramo da administração (%) Gráfico Denunciou a suspeita de corrupção? Gráfico Por que motivo não fez a denúncia de corrupção ou ilícito? Gráfico Percepção sobre o valor do órgão ou atividade para a diminuição da corrupção (médias) Gráfico Classificação dos trabalhos de auditoria de contas realizados pela CGU 104 Gráfico Classificação dos trabalhos de auditorias de contas realizados pela CGU x ramo da administração (%) Gráfico Classificação das recomendações expedidas pela CGU Gráfico Classificação das recomendações expedidas pela CGU x ramo da administração (%) Gráfico Classificação da avaliação de programas governamentais realizada pela CGU Gráfico Classificação da avaliação de programas governamentais realizada pela CGU x ramo da administração (%) Parte IV Gráfico 4.1. O problema da corrupção no Brasil se encontra (%) Gráfico 4.2. O interesse da maioria significa interesse público? (%) Gráfico 4.3. O interesse da maioria significa interesse público x tipo de representação (%)

13 Gráfico 4.4. O interesse de todos significa interesse público? (%) Gráfico 4.5. O interesse de todos significa interesse público x tipo de representação (%) Gráfico 4.6. O interesse público corresponde (%) Gráfico 4.7. O interesse público corresponde ao interesse do Estado ou ao interesse da sociedade x tipo de representação (%) Gráfico 4.8. Opinião sobre o envolvimento de pessoas que ocupam cargos altos no governo com o desvio de verbas públicas (%) Gráfico 4.9. Opinião sobre pessoas que ocupam cargos altos no governo com o desvio de verbas públicas x tipo de representação (%) Gráfico A mídia está atenta ao problema da corrupção na política brasileira? (%) 123 Gráfico A mídia é parcial ou imparcial ao cobrir os escândalos da corrupção? (%) Gráfico Percepção sobre a corrupção no Brasil nos últimos 5 anos (%) Gráfico Percepção sobre a corrupção no Brasil nos últimos 5 anos x tipo de representação (%) Gráfico Percepção dos conselheiros sobre a presença da corrupção em ambientes institucionais e sociais (médias) Gráfico Principais temas abordados nas deliberações dos conselhos (%) Gráfico Principais temas abordados nas deliberações dos conselhos x tipo de representação (%) Gráfico A atuação dos conselhos ajuda a coibir a corrupção? (%) Gráfico A atuação dos conselhos ajuda a combater a corrupção x tipo de representação (%) Gráfico Freqüência com que o conselho detecta, em suas deliberações, a corrupção (%) Gráfico Freqüência com que o conselho detecta a corrupção, em suas deliberações x tipo de representação (%) Gráfico Ações do conselho diante de suspeitas de corrupção, que surjam em suas deliberações (%) Gráfico Ações do conselho diante de suspeitas de corrupção x tipo de representação (%) Gráfico Vitimização dos conselheiros por tentativa de suborno para favorecer alguém, em deliberações dos conselhos (%) Gráfico Vitimização dos conselheiros por tentativa de suborno para favorecer alguém, em deliberações dos conselhos x tipo de representação (%) Gráfico Freqüência de tentativa de suborno no âmbito das deliberações dos conselhos (%)

14 Gráfico Freqüência de tentativa de suborno no âmbito das deliberações dos conselhos x tipo de representação (%) Gráfico Presença do jogo de influência para estabelecer as decisões ou evitar o controle sobre políticas (%) Gráfico Presença do jogo de influência para estabelecer as decisões ou evitar o controle sobre políticas x tipo de representação (%) Gráfico O conselho considera o risco de corrupção quando regras e procedimentos de controles são estruturados (%) Gráfico Existência da preocupação com o risco de corrupção x tipo de representação (%) Gráfico Ações do conselho diante de denúncias de corrupção em outra área de políticas públicas (%) Gráfico Ações do conselho diante denúncias de corrupção em outra área de políticas públicas x tipo de representação (%) Gráfico Percepção sobre a atuação dos conselhos nacionais de políticas públicas no controle da corrupção Gráfico Fatores mais importantes para tornar a atuação dos conselhos mais efetiva no controle da corrupção (%) Gráfico Fatores mais importantes para tornar a atuação dos conselhos mais efetiva no controle da corrupção x tipo de representação (%) Gráfico Áreas em que a corrupção se faz mais presente Gráfico Fatores principais que contribuem para a corrupção (%) Gráfico Ações para melhorar o controle da corrupção (médias) Gráfico Atuação do Governo Federal no controle da corrupção (%) Gráfico Atuação do Governo Federal no controle da corrupção x tipo de representação (%) Gráfico Avaliação da atuação da Polícia Federal no controle da corrupção Gráfico Avaliação da atuação da Polícia Federal no controle da corrupção x tipo de representação (%) Gráfico Avaliação da atuação da Controladoria Geral da União no controle da corrupção Gráfico Avaliação da atuação da Controladoria Geral da União x tipo de representação (%) Gráfico Avaliação da atuação do Ministério Público no controle da corrupção Gráfico Avaliação da atuação do Ministério Público x tipo de representação (%) 165 Gráfico Avaliação da atuação do Poder Legislativo no controle da corrupção Gráfico Avaliação da atuação do Poder Legislativo x tipo de representação (%). 167

15 Gráfico Avaliação da atuação do Tribunal de Contas da União no controle da corrupção Gráfico Avaliação da atuação do Tribunal de Contas da União x tipo de representação (%) Gráfico Avaliação da atuação do Tribunal de Contas dos Estados no controle da corrupção Gráfico Avaliação da atuação do Tribunal de Contas dos Estados x tipo de representação (%) Gráfico As comissões parlamentares de inquérito/cpi s representam um instrumento eficaz de controle da corrupção no Brasil? Gráfico Comparativo da avaliação dos conselheiros sobre as instituições de controle (% válido) Gráfico Comparativo da avaliação da atuação das instituições de controle (% de respostas ótimas)

16 Agradecimentos Esta pesquisa não teria sido possível sem o apoio logístico e financeiro de diferentes instituições. Em primeiro lugar, gostaríamos de agradecer à Controladoria Geral da União (CGU) o apoio logístico para a realização do projeto e ao Escritório das Nações Unidas Sobre Drogas e Crime (UNODC) o apoio financeiro. Gostaríamos de agradecer também o apoio oferecido pela Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP) e pela Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR). Por fim, agradecemos à Direção da Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas (FAFICH) da UFMG, que disponibilizou diferentes servidores para administrar o projeto.

17 15 Introdução Esta pesquisa versa sobre o tema da corrupção e a percepção de diferentes atores sociais e políticos envolvidos na questão do controle da corrupção na dimensão do Estado brasileiro. Coletou-se uma série de dados a respeito da percepção de servidores públicos federais e conselheiros nacionais de políticas públicas sobre o tema da corrupção e seus controles na dimensão do controle burocrático e do controle social. O objetivo da pesquisa foi averiguar o alcance dos mecanismos de controle da corrupção na dimensão do Estado brasileiro, tendo em vista a percepção e as representações coletivas de agentes envolvidos e subordinados a esses controles. Dessa forma, procuramos compreender o desempenho dos controles públicos da corrupção, identificar eventuais pontos de vulnerabilidades e pontos estratégicos para o aprimoramento dos instrumentos de controle no Estado brasileiro. Com este objetivo em vista, partimos da premissa que a melhor forma de inquirir estas questões é interpelar diretamente os agentes envolvidos e subordinados aos controles públicos da corrupção, por meio de pesquisa de survey. Este relatório apresenta os resultados obtidos com pesquisas de survey junto aos servidores públicos civis federais, da administração direta, autárquica e fundacional e junto aos conselheiros que representam o governo e a sociedade civil nos conselhos nacionais de políticas públicas. A escolha desses atores foi motivada pelo fato de eles estarem envolvidos em uma categorização maior da questão do controle da corrupção na dimensão do Estado brasileiro, tendo em vista um outro marco teórico que acreditamos dar conta do problema da corrupção no Brasil.

18 16 Parte I Os controles públicos da corrupção no Brasil

19 17 Desde a democratização, o Brasil tem experimentado um processo contraditório no que diz respeito à corrupção. De um lado, o Estado brasileiro tem aprimorado os mecanismos de controle da corrupção, com a criação de instituições responsáveis por processos de controladoria, investigação e sanção. Exemplos desse aprimoramento institucional estão na maior autonomia do Tribunal de Contas da União (TCU) e do Ministério Público, na criação da Controladoria Geral da União (CGU), no aprimoramento da legislação ordinária de controle e no fomento da transparência pública. De outro lado, apesar do aprimoramento institucional construído desde 1988, o Brasil tem experimentado uma profusão de escândalos de corrupção, que passam por diferentes maneiras de malversação de recursos públicos e relações de poder, que afetam os diferentes poderes constituídos e pautam negativamente a opinião pública brasileira. Esta profusão de escândalos de corrupção e o modo como este tema é tratado pela mídia criam uma sensação comum de que o Estado brasileiro é o espaço dos vícios e de que a corrupção é comum na dimensão do mundo público brasileiro (Filgueiras, 2009). Este processo contraditório não tem uma resposta eficaz. Pode-se dizer que, apesar das inovações institucionais proporcionadas pelo Estado brasileiro, a corrupção tem aumentado por conta de uma degeneração da democracia. Ou, por outro lado, a profusão dos escândalos de corrupção provoca esta sensação do seu aumento por conta de uma atuação mais incisiva das instituições de controle, que desvelam os diferentes esquemas de malversação de recursos públicos. Acreditamos que se a corrupção no Brasil for tratada na dimensão dos escândalos, pouco conseguiremos avançar no que diz respeito à constituição de um sistema de integridade pública mais eficaz. É necessário abordar o problema da corrupção na dimensão de seus controles públicos, partindo da premissa que este é um problema de Estado, que atravessa os diferentes poderes constituídos e que exige uma resposta estratégica por parte das instituições e da sociedade brasileira em seu conjunto (Avritzer e Filgueiras, 2010). De uma forma geral, a questão do controle da corrupção no Estado brasileiro tem sido tratada na dimensão administrativa, considerando a diferenciação entre controle interno e controle externo. Do ponto de vista administrativo, esta diferenciação parte da questão do controle na dimensão burocrática, conforme uma lógica organizacional interna

20 18 e externa dos órgãos públicos. No que diz respeito ao controle externo, ele é efetuado por uma entidade externa à administração, que exerce atividades de vigilância, correção e orientação (Gomes e Araújo, 2008). Por outro lado, no que tange ao controle interno, ele é o conjunto das práticas que a própria organização exerce sobre seus atos, sendo entendidas estas práticas como o conjunto de ações, métodos, procedimentos e rotinas que visam a preservar o patrimônio da organização e a averiguar a compatibilidade entre ações e princípios pactuados (Spinelli, 2008). Pode-se dizer que esta tipologia dos controles surgiu no contexto de desenvolvimento das modernas burocracias, de acordo com os preceitos racionais da administração pública, pautada por uma separação radical entre a política e o mundo dos interesses privados em relação à administração pública. Esta tipificação do controle parte da premissa que a burocracia deve ser controlada com o objetivo de evitar a ilegalidade praticada pelos agentes públicos. No âmbito do direito administrativo, o problema da ilegalidade constitui-se como o problema fundamental da questão do controle, com o intuito de evitar a arbitrariedade dos agentes públicos, tendo em vista os princípios da soberania do interesse público sobre o interesse privado e da indisponibilidade do interesse público. Esses princípios configuram o cerne do direito administrativo, mediante o qual se fundamenta a existência de uma administração do Estado de caráter público e moderno, os quais permitam a intervenção nos direitos individuais e uma medida para a ação do império da Administração Pública (Bandeira de Mello, 2003). O problema de tratar a corrupção na lógica puramente administrativa está em não perceber o fato de que a ela é um fenômeno polissêmico, que congrega aspectos que vão além da questão propriamente organizacional. A corrupção é um fenômeno de natureza política, porquanto não se refira apenas à questão das burocracias, mas ao Estado em seu conjunto. A corrupção está relacionada, então, a problemas de ordem política, econômica, social e cultural que definem seu caráter polissêmico e fluido, de acordo com o modo como é absorvida em práticas sociais e construções culturais mais amplas, as quais moldam a forma como a sociedade percebe e constrói relações de interesse público. A polissemia da corrupção significa a maneira de acordo com a qual não existe um único objeto ou prática que possa ser enquadrada em seus moldes jurídicos. A corrupção é um conjunto amplo de práticas, que ocorrem no âmbito do Estado e no mundo privado, cujo significado primordial é degenerar práticas de interesse público