LATIN AMERICAN TRADE NETWORK (LATN) La Red Latinoamericana de Política Comercial apoyada por el IDRC (Canadá)

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1 LATIN AMERICAN TRADE NETWORK (LATN) La Red Latinoamericana de Política Comercial apoyada por el IDRC (Canadá) A POLÍTICA COMERCIAL DO GOVERNO LULA: CONTINUIDADE E INFLEXÃO Pedro Da Motta Veiga B r i e f # 1 9 A b r i l

2 A POLÍTICA COMERCIAL DO GOVERNO LULA: CONTINUIDADE E INFLEXÃO PEDRO DA MOTTA VEIGA O BRASIL E AS NEGOCIAÇÕES COMERCIAIS: POSIÇÕES NEGOCIADORAS E CONDICIONANTES Ao longo dos anos 90, o Brasil abriu um vasto leque de frentes de negociação comercial, nos âmbitos subregional (Mercosul), regional (Alca) e birregional (União Européia). Nestas negociações, o país adotou posturas em geral defensivas. No Mercosul, resistiu a propostas típicas de um processo de integração que se pretendia profundo e que implicassem abrir mão de graus todavia limitados de soberania na área econômica. Na OMC, o Brasil tem na agricultura praticamente o único componente de sua agenda ofensiva. Nas negociações da Alca e com a União Européia, situação semelhante se reproduz posturas defensivas dominando a posição brasileira nos demais temas de negociação. Esta situação não pode surpreender: ela traduz o fato de que, no campo dos condicionantes domésticos que moldam a estratégia comercial brasileira, houve, nos anos 90, muito mais continuidade do que ruptura em relação às décadas anteriores. Dois fatores parecem especialmente importantes para explicar a dominância das posturas defensivas do Brasil nas negociações comerciais dos anos 90: o primeiro envolve a economia política do processo de reformas liberalizantes no Brasil e, em especial, a primazia que os setores import-competing lograram manter, na área de política comercial, sobre Pedro da Motta Veiga é sócio da Ecostrat Consultores Ltda. os setores e interesses exportadores, apesar da liberalização unilateral levada a cabo no início da década. Diversos setores beneficiados pelo regime de substituição de importações mantiveram, depois da liberalização, níveis elevados de proteção nominal e efetiva e alguns deles receberam novos incentivos aos investimentos; e o segundo diz respeito à matriz hegemônica de política externa, caracterizada pelo objetivo de neutralizar os fatores externos que possam comprometer os objetivos de desenvolvimento econômico e de consolidação da capacidade industrial, percebidas como condição indispensável para uma atuação autônoma do país no sistema internacional. Nessa área, a continuidade prevaleceu com muito pouca ambigüidade: o paradigma globalista, hegemônico na política externa brasileira desde os anos 60, manteve-se nesta posição e enquadrou a lógica política de participação do Brasil no Mercosul e nas demais iniciativas de liberalização preferencial em curso. 1 O peso da matriz de política externa na definição dos objetivos e instrumentos da política comercial não poderia ser minimizado, no caso do Brasil. Como 1 Mas o que é o paradigma globalista, que está na base da política externa brasileira há quatro décadas? É uma visão da posição brasileira nas relações internacionais que resulta da articulação (...) de diversas influências intelectuais: a crítica nacionalista à matriz americanista da política externa (...); a visão da CEPAL das relações centro-periferia; e a tradição do pensamento realista nas relações internacionais, em particular a concepção do sistema internacional como um âmbito anárquico (Soares de Lima, 1994). Segundo esta autora, no início dos anos 60, a política externa encontraria no eixo Norte-Sul o espaço adequado para o exercício de um papel protagônico pelo Brasil. O eixo Norte-Sul possibilitaria ao MRE (...) encontrar na diplomacia econômica multilateral uma missão organizacional específica: complementar as políticas governamentais de desenvolvimento industrial. 2 RBCE - LATN

3 observa Soares de Lima (2004), por questões de formação histórica do Brasil, as definições de ameaças externas e as percepções de risco são basicamente derivadas de vulnerabilidades econômicas e não de segurança, o que gerou, na visão das elites, a percepção de que a política externa tem como função principal reduzir aquele tipo de vulnerabilidade e abrir espaço para as políticas de desenvolvimento nacional. No campo estritamente comercial, esta função atribuída à política externa se traduziu, no GATT, em demandas por tratamento diferenciado e mais favorável no âmbito multilateral e, na Rodada Uruguai, em resistências para ampliar a agenda de comércio para além das medidas fronteiriças. O paradoxo da situação em que o Brasil diversificou as frentes de negociação comercial, mas adotou sistematicamente, em todas elas, posturas essencialmente defensivas, remete ao peso destes dois condicionantes domésticos na definição da estratégia de política comercial do país. Resta explicar, então, porque o Brasil envolveu-se em processos ambiciosos de negociação preferencial na década de 90 em vez de concentrar seus esforços na esfera multilateral, menos exigente em termos de liberalização efetiva e de estabelecimento de regras em novas áreas como investimentos, compras governamentais, etc. No que se refere ao Mercosul, a iniciativa de investir em um projeto de integração sub-regional relacionase, no plano da política comercial, à meta de consolidar a abertura do início dos anos 90 e, no campo da política externa, ao objetivo de aumentar o capital político do país no mundo da pós-guerra Fria e da difusão da regionalização. No entanto, a adesão brasileira ao projeto sub-regional respeitou estritamente os condicionantes domésticos acima apontados, mesmo quando isso gerava conflitos com os parceiros do bloco ou com os objetivos explícitos no caso do Mercosul de integração profunda. 2 A estratégia de negociações comerciais é instrumentalizada domesticamente para remediar, pelo menos em parte, o desgaste causado junto ao eleitorado do PT pela adesão governamental à ortodoxia macroeconômica No que diz respeito às negociações com os EUA e a União Européia, os riscos da exclusão ou da perda adicional de preferência frente a outros concorrentes nesses grandes mercados ajudam a explicar a decisão de participar dos processos negociadores. Mais além, difundiu-se, nos meios responsáveis pela formulação da política comercial, a idéia de que acordos preferenciais são um instrumento adequado para obter mais rapidamente ganhos de acesso a mercados que podem tardar a concretizar-se no foro multilateral. Por outro lado, o processo de revisão do paradigma de políticas públicas em curso no país nos anos 90, ao longo de uma trajetória de revisão liberal dos marcos regulatórios domésticos, tornava policymakers e parte da opinião pública menos refratária não somente à idéia, implícita nessas negociações, de que o Brasil seria levado a viver um novo ciclo de liberalização comercial, mas também ao tratamento, nas negociações comerciais, de temas como serviços, investimentos, serviços e compras governamentais. 3 Ainda assim, o Brasil adotou, nas negociações relativas a esses temas, posturas nitidamente defensivas, especialmente na Alca, em que defendeu acordos GATS-like na área de serviços e resistiu a disciplinas ambiciosas nas áreas de investimentos e compras governamentais. 2 De fato, a postura do Brasil frente ao Mercosul traduziu estritamente a percepção de que os limites da cessão de soberania vinculada à integração devem ser definidos por objetivos nacionais que antecedem, em termos de prioridade política, os objetivos do projeto sub-regional e que não deveriam ser por este afetados. Ou seja, no caso brasileiro, o projeto de desenvolvimento industrial nacional mantém-se intacto na matriz hegemônica de política externa no âmbito do Mercosul, sequer se combinando com elementos de um projeto industrial regional. Ao contrário, nas negociações com os sócios brasileiros no Mercosul, o projeto de desenvolvimento nacional se expressou sistematicamente como um processo de competição e conflito e quase nunca como cooperação. 3 Vale lembrar que, no início da Rodada Uruguai, o Brasil se opôs fortemente à inclusão, na agenda multilateral, dos chamados novos temas de negociação: comércio de serviços, investimentos e TRIPs. Na década de 90, embora o país tenha firmado vários acordos bilaterais de proteção de investimentos, nenhum deles foi ratificado pelo Congresso. RBCE - LATN 3

4 A POLÍTICA COMERCIAL DO GOVERNO LULA: CONTINUIDADE E MUDANÇA NA ESTRATÉGIA DE NEGOCIAÇÕES COMERCIAIS Na área de negociações comerciais, a estratégia do Governo Lula apresenta, em relação àquela praticada pelo dois governos Cardoso, ao mesmo tempo linhas de continuidade e de mudança. Como se viu, nos governos Cardoso, a estratégia de negociações respeitou estritamente os limites impostos pelas condicionalidades domésticas relacionadas à visão dominante de política externa e à economia política da política comercial, mas abriu espaço para iniciativas que potencialmente entravam em conflito com essas condicionalidades ou, pelo menos, testavam alguns dos seus limites: as negociações preferenciais com os EUA e a União Européia. Diante desse quadro, o governo Lula adota uma série de orientações que reduzem a ambigüidade herdada dos governos anteriores, especialmente no que diz respeito às negociações preferenciais com os países do Norte: nesses casos, a condicionalidade relacionada à política externa voltou a pesar fortemente nas posturas negociadoras do país e não por acaso esse peso se faz sentir com maior intensidade nas negociações com os EUA na Alca, processo percebido, dentro do paradigma dominante de política externa, como a opção estratégica menos desejável e mais arriscada para o Brasil. 4 Essas negociações foram paralisadas a partir do primeiro trimestre de 2004 e a postura brasileira de resistência a um projeto visto como ameaça não apenas econômica, mas também política, foi certamente um dos fatores que contribuíram para o impasse em que foram lançadas as negociações. A atitude dominante ainda é de ambigüidade em relação ao projeto sub-regional: positiva por seu potencial para alavancar exportações e excessiva quando requer regras Mesmo nas negociações com a União Européia, que adquiriram uma funcionalidade política maior para o governo após a paralisação da Alca, a postura brasileira traduziu uma resistência ainda maior do que a verificada nos anos anteriores em relação ao tratamento de temas considerados sensíveis em si mesmos, como serviços, investimentos e compras governamentais. No caso deste último tema, inclusive, o Brasil afastou-se de compromissos de negociação, ao se recusar, a partir de 2003, a negociar questões de acesso a mercados. Portanto, as negociações preferenciais com os países do Norte perderam peso, na estratégia do novo governo, e as demandas brasileiras relacionadas aos países desenvolvidos essencialmente na área agrícola tendem a se concentrar na esfera multilateral. As negociações preferenciais continuaram a ser percebidas como instâncias relevantes para a negociação de acesso a mercados (não de regras), mas, como demandeur na área agrícola, tende a se tornar claro para o Brasil que a melhoria das condições de acesso nesta área também dependem, pelo menos em parte, da negociação de regras aplicáveis a subsídios agrícolas, o que somente ocorrerá na OMC. Na OMC, a evolução da estratégia brasileira revela crescente preocupação ofensiva com a liberalização do comércio agrícola e, do lado defensivo, confere importância ao tema da manutenção de margens de liberdade na área de políticas microeconômicas com impactos comerciais. Também na Rodada de Doha, o Brasil liderou a formação do G-20 coalizão de países em desenvolvimento focada nas negociações agrícolas e contribuiu ativamente para a obtenção do consenso que permitiu o acordo de julho de 2004 sobre frameworks de negociação. A vitória obtida na OMC em dois panels agrícolas contra países desenvolvidos legitima internamente tal estratégia e confirma, aos olhos dos policy-makers brasileiros, a posição única que cabe ao multilateralismo na estratégia de negociações do Brasil. Mais recentemente, o país sinalizou com a adoção de uma postura ofensiva nas negociações de modo 4 em serviços, também na OMC. 4 Visto desde Brasília, esse risco é mais político do que econômico. De acordo com um ex-embaixador, a Alca vai expandir e legitimar a proeminência dos EUA nas Américas, favorecendo a emergência de um mundo unipolar (Souto Maior, 2001). 4 RBCE - LATN

5 De fato, o governo brasileiro entende que a defesa da liberalização em modo 4 constitui o principal denominador comum dos interesses dos países em desenvolvimento nas negociações de serviços e que é, a partir desse tema, que se pode criar uma plataforma ofensiva de negociação para esses países, que certamente será objeto de muitas demandas dos países desenvolvidos em outros modos de prestação de serviços. Deve ser lembrado, a propósito, que alguns países em desenvolvimento, como a Índia parceiro essencial do Brasil no G-20 estão entre os principais demandantes de liberalização em modo 4 na OMC. A importância, na estratégia de negociações do Governo Lula, de considerações de política externa típicas do paradigma globalista não se evidencia apenas na revisão do modelo de negociações com os países do Norte, adotado nos anos 90, em que as negociações preferenciais desempenhavam papel relevante, senão central. Ela também se manifesta na volta à estratégia brasileira do componente de cooperação Sul-Sul. De fato, a partir de 2003, adquiriram relevância na estratégia do Brasil as negociações com outros países em desenvolvimento. Dois elementos estão presentes na reativação, pela política de negociações do Brasil, da dimensão Sul-Sul. Em primeiro lugar, há a busca de formas de cooperação econômica com outros grandes países em desenvolvimento, situados fora da América do Sul. A iniciativa IBSA (Índia-Brasil- África do Sul) é uma ilustração desse tipo de proposta, em que o componente comercial das relações bilaterais pode, inclusive, não desempenhar o papel central, embora a própria iniciativa possa gerar externalidades positivas para o país em foros multilaterais. 5 Em segundo lugar, encontra-se a prioridade explicitamente atribuída ao aprofundamento do Mercosul e à intensificação das relações econômicas com a América do Sul, que recoloca a região no centro da estratégia brasileira, com duas qualificações: o componente comercial é percebido pelos policy-makers como apenas um dos elementos da 5 Em boa medida, o G-20 pode ser entendido como uma externalidade positiva associada a iniciativas não necessariamente comerciais de aproximação entre países em desenvolvimento, especialmente Brasil e Índia. No que se refere às perspectivas de aprofundamento da integração internacional, prevalecem as posições que vêem nas negociações muito mais riscos do que oportunidades estratégia de fortalecimento dos vínculos regionais do Brasil: no caso do Mercosul, por exemplo, afirma-se a necessidade de incluir na agenda temas relacionados à política industrial, ao financiamento de investimentos, enquanto, no caso das relações com o restante da América do Sul, o tema da infra-estrutura recebe prioridade por parte do Brasil. Além disso, preocupações com questões políticas e de segurança narcotráfico, guerrilhas, etc reforçam a prioridade concedida, na política comercial, à América do Sul; e na área comercial, o Brasil tem admitido uma abordagem das concessões baseada no conceito de reciprocidade assimétrica: países menores e/ou menos desenvolvidos recebem tratamento mais favorável do que o Brasil, especialmente nas negociações com a Comunidade Andina. Para os formuladores da política, trata-se do preço a pagar pelo exercício de uma liderança benévola do Brasil na região. Não há nenhuma indicação concreta de que a disposição a pagar um preço pela liderança regional seja suficiente para gerar uma mudança substancial na postura negociadora do Brasil em relação ao Mercosul, especialmente quando objetivos de política nacional entrarem em conflito com requisitos de implementação de regras e disciplinas sub-regionais. Por enquanto, o preço a pagar tem se traduzido em uma postura de tolerância em relação a medidas protecionistas da Argentina e em concessões assimétricas negociadas com os países da CAN, posição que se poderia denominar unilateralismo benévolo. Em suma, a estratégia de negociações do governo Lula pode ser tida como um investimento simultâneo: (i) em um multilateralismo compatível com objetivos RBCE - LATN 5

6 A mudança mais significativa decorre menos de uma revisão voluntarista das estratégias de negociação anteriores do que de um processo de transformação estrutural da economia brasileira de desenvolvimento via OMC e aproximação com outros países em desenvolvimento ; e (ii) na inserção regional do país, em detrimento da consolidação de laços preferenciais com países desenvolvidos, que absorveram boa parte dos esforços negociais dos governos anteriores. Segundo Soares de Lima (2004), esta estratégia tem como pano de fundo um entendimento da ordem internacional em que vetores multipolares são relevantes e devem ser fortalecidos para evitar a consolidação de uma ordem unipolar, moldada pelos interesses da potência hegemônica. Essa estratégia inclui os seguintes elementos: intensificação das demandas na área agrícola, tanto nas negociações preferenciais para acesso a mercados quanto na OMC para regras; postura defensiva na área de tarifas industriais, tanto nas negociações preferenciais com países desenvolvidos quanto na OMC, posição que pouco difere daquela adotada nos governos anteriores. Esta postura não exclui, no Governo Lula assim como no que o precedeu, a idéia de que a conseqüência natural das negociações de livre comércio (com países desenvolvidos) seria um novo e amplo ciclo de liberalização comercial decorrente da eliminação das tarifas que atualmente protegem a produção doméstica. Mas ela inclui a defesa, nas negociações preferenciais com os países desenvolvidos, de prazos de transição longos para a desgravação tarifária de produtos sensíveis e algumas regras de tratamento mais favorável para os países do Mercosul; intensificação da postura defensiva em temas não fronteiriços, tidos como sensíveis por suas implicações potenciais sobre margens de liberdade do país para formular políticas industriais (serviços, investimentos, compras governamentais, DPIs, etc.). Seria correto afirmar que o núcleo duro do protecionismo brasileiro deslocou-se, nos últimos anos, da dimensão tarifária para a agenda de temas não fronteiriços; postura ofensiva em modo 4 nas negociações de serviços na OMC e manutenção de posição defensiva em outros modos de prestação, especialmente modo 1; priorização da estratégia sul-americana, com os componentes aprofundamento do Mercosul e intensificação dos laços com os países da CAN, ambos incluindo elementos não-comerciais e esquemas assimétricos de troca de concessões na área especificamente comercial; valorização das alianças com outros países grandes em desenvolvimento fora da região, com base em considerações e interesses econômicos e políticos bilaterais, mas também sistêmicos (fortalecimento do multilateralismo multipolar ); e manutenção da posição tradicional da diplomacia brasileira, de rejeição frontal ao tratamento dos temas ambientais e trabalhistas em foros comerciais, o que não deixa de ser curioso para um governo de esquerda. O ALCANCE E OS IMPACTOS DA ESTRATÉGIA COMERCIAL DO GOVERNO LULA Decorridos quase dois anos e meio do mandato do Governo Lula, sua política externa e sua estratégia de negociações comerciais são, com freqüência, objeto de elogios e alvo de críticas. A estratégia comercial tem, no que se refere às negociações comerciais, linhas de continuidade e de inflexão quando comparada com aquela que prevaleceu sob o governo de Cardoso. É como se, frente a um portfólio de processos negociadores herdado do governo anterior, o novo governo tivesse redistribuído suas fichas. Esta redistribuição beneficiou a OMC que se tornou instância preferencial (quase exclusiva, se poderia dizer) de negociações com os países desenvolvidos as negociações Sul-Sul (dentro da região e fora dela) e o Mercosul, retirando ênfase das negociações preferenciais com os países do Norte. 6 RBCE - LATN

7 Quais são os elementos centrais da estratégia posta em prática pelo governo atual na área de negociações comerciais? Três deles parecem hoje claros e é interessante observar que eles não necessariamente convergem para a definição dos meios e objetivos da política. Em primeiro lugar, há uma subordinação nítida da estratégia de negociações comerciais à política externa tout court. Nos governos Cardoso, ensaiou-se um movimento de autonomização da estratégia de negociação comercial em relação aos objetivos mais gerais da política externa, a partir da idéia geral (sujeita a algumas qualificações pontuais) de que essas negociações, e seus resultados, não seriam capazes de comprometer aqueles objetivos, mas poderiam dar alguma contribuição positiva à sua consecução. No governo atual, esse movimento de autonomização foi revertido e as negociações são avaliadas, em grande medida, segundo critérios políticos, entre os quais a clivagem Norte-Sul aparece como um critério de primeira grandeza. A estratégia de negociação do atual governo encaixa-se à perfeição no modelo de legitimação da política externa hegemônica durante o período desenvolvimentista: sua legitimidade derivava de seu papel como política capaz de mitigar as ameaças econômicas externas e de criar espaço para políticas autônomas de desenvolvimento industrial. Em segundo lugar, a estratégia de negociações comerciais é instrumentalizada domesticamente para remediar, pelo menos em parte, o desgaste causado junto ao eleitorado do PT pela adesão governamental à ortodoxia macroeconômica. Nesse sentido, a política de negociações comerciais é um mecanismo de legitimação política do governo e esse fato impõe limites claros à flexibilidade que o Brasil pode demonstrar em negociações com países desenvolvidos. Sem agregar esse elemento, é muito difícil entender a paralisia das negociações da Alca e a posição brasileira nesse processo negociador. Sem considerar esse componente de política doméstica, também fica difícil entender o padrão de relacionamento do governo com a sociedade civil nesta área de governo: pouco institucionalizado, esse relacionamento sujeita os grupos da sociedade civil à discricionaridade dos atores públicos, criando incentivos para que estes adotem práticas instrumentalistas em suas relações com a sociedade civil. O acesso heterogêneo da sociedade civil a diferentes processos de negociação reflete em parte esse tipo de comportamento dos atores públicos. Em terceiro lugar, a estratégia governamental internalizou e deu prioridade às demandas de liberalização dos mercados agrícolas, que traduzem essencialmente um processo de transformação estrutural da economia brasileira expresso na emergência de um agribusiness voltado para a exportação e altamente competitivo. Ao fim e ao cabo, a mudança mais significativa na política comercial sob o Governo Lula e aquela cujos efeitos deverão ser mais duradouros e profundos decorre menos de uma revisão voluntarista das estratégias de negociação anteriores do que de um processo de transformação estrutural da economia brasileira que levou à emergência de um agribusiness competitivo e fez do Brasil um demandeur de peso em uma área onde se concentra o núcleo duro do protecionismo dos países desenvolvidos. Esse processo amadureceu no final do Governo Cardoso e durante o período Lula. Ao governo atual, deve-se reconhecer o mérito de haver incorporado em sua estratégia as implicações dessa mudança estrutural, pressionando ativamente os países desenvolvidos nas negociações multilaterais e preferenciais, mas também através do mecanismo de solução de controvérsias da OMC pela liberalização do comércio agrícola internacional. Esse componente ofensivo da estratégia brasileira se encaixa adequadamente no modelo de política, porque atualiza a clivagem Norte-Sul, que desempenha papel central na lógica daquele modelo. A constituição do G-20 sanciona essa clivagem Norte-Sul em uma área onde até então as coalizões eram heterogêneas, do ponto de vista do nível de desenvolvimento de seus membros. Esses três elementos domésticos moldam a estratégia brasileira de negociações comerciais, que é favorecida por um fator externo, a saber, a marcada reversão observada nos últimos sete ou oito anos no ambiente em que ocorrem as negociações comerciais no mundo. Pode-se formular a idéia sinteticamente da seguinte forma. O final da última década do século XX assistiu RBCE - LATN 7

8 à crise do consenso pró-liberalização comercial e próharmonização de regimes regulatórios e à emergência de um modelo de percepção da globalização muito mais pessimista, em que temas relacionados ao desenvolvimento, ao combate à fome e à pobreza, às clivagens Norte-Sul ganharam destaque. Esse novo ambiente é muito mais permissivo em relação a estratégias como a seguida pelo atual governo do que o era aquele vigente até meados da década de 90 e isto, além de conferir maior legitimidade externa à estratégia brasileira de negociação comercial (e à própria política externa), certamente ajuda a entender porque líderes de países em desenvolvimento que se esmeram em referências à polarização Norte- Sul, como Lula, são tratados com extrema benevolência, até mesmo por chefes de Estado dos países mais protecionistas do mundo na área agrícola. Como o ambiente externo não condiciona no sentido de restringir opções senão de forma muito branda a estratégia negociadora brasileira, esta resulta fundamentalmente do jogo entre os fatores condicionantes domésticos. E este jogo tende a opor, de um lado, os dois primeiros fatores apontados acima, e, de outro, o terceiro fator, tal polarização se manifestando de forma particularmente intensa no que se refere à estratégia a adotar nas negociações com países desenvolvidos. Enquanto a subordinação da estratégia de negociação a uma política externa que se baseia na lógica da oposição Norte-Sul e o uso desta política para fins de legitimidade doméstica desestimulam a busca de acordos comerciais com os países desenvolvidos e, em primeiro lugar, com os EUA a pressão ofensiva do agribusiness vê nesses acordos uma oportunidade insubstituível de acesso aos grandes mercados do Norte. O resultado líquido das tensões existentes entre esses fatores é uma estratégia de negociação comercial que pretende fazer da OMC a instância praticamente exclusiva de negociação com os países desenvolvidos, denotando baixa disposição para firmar acordos preferenciais com esses países, especialmente quando tais acordos incluem temas considerados sensíveis à luz dos objetivos gerais de preservar o espaço para a formulação de políticas de desenvolvimento (investimentos, compras governamentais, etc.). Na visão do governo, o grande risco associado às negociações com países desenvolvidos é de natureza político-regulatória e relaciona-se com a percepção de que acordos abrangentes em áreas não diretamente comerciais podem afetar a capacidade do país para fazer políticas e, portanto, comprometer a soberania econômica nacional. 6 Se a posição negociadora do Brasil integrou um componente ofensivo de peso e teve seu componente defensivo deslocado dos temas estritamente comerciais (proteção tarifária, principalmente) para as áreas de política industrial, esta nova configuração tende a tornar mais aceitável, para os negociadores brasileiros, a hipótese de pagar, com concessões em áreas como bens industriais e serviços, o preço pelos ganhos a serem obtidos na agricultura, 7 mesmo que a matriz de política não incluia, entre seus objetivos, a ampliação do grau de abertura da economia brasileira à competição das importações. Outro resultado da ação simultânea dos fatores domésticos e externa apontados acima é a decisão de utilizar os acordos comerciais Sul-Sul de alcance muito limitado, em termos econômicos, como instrumento de construção de coalizões que só adquirem sentido pleno na política do governo dentro de uma lógica de confrontação Norte-Sul em instâncias multilaterais (OMC) ou em negociações preferenciais (Alca). No caso das negociações intra-mercosul, houve alguma mudança de postura do Brasil sob o Governo Lula, mudança orientada pela idéia de que cabe ao país pagar o preço da liderança. Os impactos desta mudança no processo de integração foram e provavelmente continuarão a ser nos próximos anos limitados. De um lado, há que se reconhecer que a crise do bloco é profunda. De fato, ao déficit de institucionalização acumulado a partir de 1995 somase, no período mais recente, o aprofundamento das assimetrias estruturais entre as economias brasileira e argentina: entre 1998 e 2003, as diferenças de tamanho e de competitividade entre a grande maioria 6 A preocupação com o risco regulatório associado às negociações com os países desenvolvidos especialmente em áreas percebidas como sendo de política industrial não é nova na política comercial brasileira. Não resta dúvida, no entanto, de que esta preocupação tornou-se mais aguda sob o Governo Lula do que sob o anterior. 7 No Governo Lula, este trade-off é admitido no que se refere a acesso a mercados, a concessões a serem feitas pelo Brasil nas áreas em que os países desenvolvidos têm interesses ofensivos não incluindo o campo de regras e disciplinas. 8 RBCE - LATN

9 dos setores manufatureiros dos dois países só fizeram crescer (em favor da economia brasileira) e é este fator estrutural que está na origem das medidas protecionistas argentinas. De outro, a mudança de postura do governo brasileiro não foi suficiente para colocar em questão a resistência brasileira a aceitar negociar regras e disciplinas sub-regionais que possam vir a limitar as margens de liberdade do governo no manejo de políticas consideradas domésticas embora tais regras constituam parte essencial da agenda de qualquer processo de integração econômica mais profunda. Nesse sentido, a atitude dominante no Brasil ainda é de ambigüidade em relação ao projeto: avaliado positivamente por seu potencial para alavancar a capacidade de negociação de seus membros (inclusive o Brasil) e para beneficiar as exportações industriais do país, o projeto sub-regional torna-se excessivo quando requer o estabelecimento de regras e disciplinas que cerceiam a liberdade de seus membros ou seja, do Brasil para fazer políticas. Obviamente, o somatório desses movimentos tem sido, quando avaliado em termos comerciais, muito limitado, gerando críticas vindas principalmente dos setores que têm interesse ofensivo nas negociações preferenciais com países desenvolvidos e de segmentos da opinião pública que criticam os pressupostos políticos da estratégia de negociação comercial. No que se refere ao primeiro tipo de crítica, M.R. Soares de Lima lembra que a cobrança de resultados concretos, de curto prazo, das iniciativas diplomáticas é uma decorrência natural do protagonismo que os temas econômicos adquiriram na política externa brasileira. Se a legitimidade interna da política externa é gerada pela percepção de que esta política tem implicações positivas para o desenvolvimento econômico, é legítimo esperar que as negociações gerem resultados econômicos que vão mais além da prevenção de danos e da mitigação de riscos e ameaças externas. Na realidade, por trás desse tipo de crítica, encontra-se a percepção de que os resultados econômicos da política externa não podem mais se reduzir àqueles perseguidos na época do nacional-desenvolvimentismo (a prevenção de danos e ameaças externas), mas devem incluir a geração de oportunidades externas para a economia brasileira. No que se concerne ao segundo tipo de críticas, estas têm como alvo os pressupostos políticos da estratégia de negociação comercial do Brasil. Num primeiro plano, há as críticas à visão ideológica que permeia esta estratégia: os objetivos de legitimação doméstica junto a um eleitorado de esquerda frustrado com a política macroeconômica explicam essa influência ideológica que efetivamente está presente, mesmo que o governo se empenhe em negá-la. Num plano mais profundo, a crítica remete às hipóteses sobre as quais se baseiam as escolhas concretizadas pela estratégia de negociações comerciais e, em particular, sobre a viabilidade (política) de tais hipóteses: a clivagem Norte-Sul pode ser fonte de um aumento do capital político do Brasil na cena internacional? É possível operacionalizar estratégias Sul-Sul que vão além de iniciativas pontuais como o G-20 quando as clivagens entre países em desenvolvimento se explicitam cada vez mais nas negociações multilaterais e preferenciais? A política para a América do Sul pode ir além de esforços de integração comercial e de infraestrutura, transbordando para iniciativas pomposas como a Comunidade Sul-americana de Nações? Não por acaso tais críticas atacam precisamente a distância entre a retórica da política externa e os recursos de poder que estariam efetivamente à disposição do Brasil. Passado pouco mais da metade do Governo Lula, parece claro que a política comercial adotada não foi pautada principalmente pela preocupação de aumentar o grau de integração internacional da economia brasileira e de gerar impactos expressivos sobre os fluxos de comércio e investimentos do Brasil com seus principais parceiros. Embora essa preocupação não tenha estado ausente do discurso e da prática da diplomacia econômica brasileira nos últimos dois anos essencialmente através da demanda por maior acesso aos mercados dos países desenvolvidos na área agrícola não foi ela, mas sim uma visão da ordem mundial que prioriza claramente a clivagem Norte-Sul o elemento-chave a orientar a estratégia brasileira de negociação no Governo Lula. 8 8 Se a preocupação de aumentar o grau de integração internacional da economia brasileira e de gerar impactos expressivos sobre os fluxos de comércio e investimentos do Brasil com seus principais parceiros tivesse papel central na estratégia brasileira, a matriz de formulação de política do governo incluiria como objetivo a perseguir o aumento do grau de exposição da produção doméstica à competição dos importados e de novos investidores externos. RBCE - LATN 9