Crise Econômica e Negociações Comerciais: Conjecturas sobre a Rodada Doha e Sistema Multilateral de Comércio *

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1 Crise Econômica e Negociações Comerciais: Conjecturas sobre a Rodada Doha e Sistema Multilateral de Comércio * Sebastião C. Velasco e Cruz ** Ao traçar o balanço da Rodada Tóquio do General Agreement on Tariffs and Trade (GATT; em português, Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio), Gilbert R. Winham (1986), autor de obra seminal sobre o tema, faz uma observação que nos convida a pensar. Desenrolada em meio a fortes turbulências econômicas e tensões internacionais agudas, a Rodada Tóquio produziu resultados e provocou sentimentos mistos. Por um lado, trouxe definitivamente para a agenda do GATT o tema das barreiras não tarifárias ao comércio (subsídios; valoração aduaneira; compras governamentais; padrões técnicos e sanitários; licenciamento de importações e restrições quantitativas), tendo criado, além disso, regras definidas para discipliná-las. Por outro, deu origem a um mecanismo fraco códigos de adesão voluntária desacompanhado de instrumentos efetivos para garantir a implementação das normas acordadas. Mudança extraordinária, para alguns; mudança tímida, no juízo de outros. No entender de Winham (1986), o fundamental está em outro lugar: para além da modéstia discutível de seus resultados diretos, a Rodada Tóquio foi um grande sucesso político. Com efeito, no contexto de uma crise grave, que tinha tudo para exacerbar as rivalidades entre os Estados Unidos e o seu desafiante europeu, pela segunda vez presente nas negociações do GATT como ente coletivo, a rodada chega a bom termo, e atenua os conflitos entre eles. E não por acaso: A ironia é que, enquanto a crise econômica tornou os anos 1970 um momento pouco propício para se negociar o comércio, a negociação comercial converteuos em um bom momento para se ter uma crise. As grandes transformações dos anos 1970 não foram tão danosas para o comércio internacional ou o sistema do GATT quanto poderiam ter sido, e a razão principal disso foi a existência da negociação da Rodada Tóquio. (WINHAM, 1986, p. 363, tradução minha). * Artigo produzido em maio de ** Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).

2 Crise econômica e negociações comerciais: hoje, o velho par dá novamente o ar de sua graça. Mas, aceito o argumento de Winham, caberia perguntar: será que agora a combinação entre eles se revelará tão proveitosa? À primeira vista, as diferenças entre as duas situações aludidas parecem tão grandes que quase nos levam a descartar a hipótese, ou mesmo a comparação histórica que a justifica. Para começar, há a discrepância na seqüência dos eventos: a Rodada Tóquio foi aberta em 1973, ano em que a economia internacional sofreu o enorme abalo provocado pelo primeiro choque do petróleo, enquanto a crise financeira atual apanha a Rodada Doha em seu sexto ano, quando, pelo cronograma inicial, já deveria estar há muito concluída. Depois, há as enormes diferenças obscurecidas pela utilização de um único termo para designar fenômenos diversos. A crise passada veio na esteira de um choque de oferta, cujos efeitos foram amplificados pelas políticas restritivas adotadas por diferentes governos com o fim de evitar um repique inflacionário. A crise financeira que presenciamos agora foi detonada pela quebra da cadeia que liga direitos e obrigações contratuais em uma trama a tal ponto intrincada que se torna impossível a todos determinar o tamanho exato do prejuízo incorrido por cada agente envolvido nela. Iniciada no mercado de crédito hipotecário dos Estados Unidos, a crise rapidamente se propaga para outros mercados e outros países. Arrastando em seu movimento instituições de solidez tida como indiscutível, a crise obriga as autoridades monetárias a reduzir drasticamente os juros, a injetar enormes recursos para aumentar a liquidez da economia e a fazer intervenções muito pouco ortodoxas a fim de espantar o fantasma do colapso sistêmico. No momento em que este artigo é escrito, a operação de salvamento parece ter dado bons resultados, e um clima de relativa tranqüilidade volta a tomar conta dos mercados. Mas o impacto da crise sobre a economia real ainda está longe de ter se esgotado, e ninguém refletidamente pode afastar a possibilidade de novas turbulências no futuro. Duas situações muito diferentes, pois. Mas os elementos comuns entre elas são muitos, e não menos importantes.

3 O primeiro diz respeito ao acirramento dos conflitos geopolíticos no Oriente Médio. Em 1973, a decisão da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) de embargar a venda do petróleo aos Estados Unidos e a seus aliados foi tomada logo após a Guerra de Yom Kipur, na qual Israel impôs uma derrota humilhante aos países da Liga Árabe. A crise presente ocorre em um contexto internacional crispado pela doutrina da guerra ao terrorismo com sua tradução imediata: a operação punitiva no Afeganistão e os preparativos para a ocupação do Iraque e pelo conflito em torno do programa nuclear iraniano, que mantém aberta a hipótese de nova guerra, de proporções muito maiores e conseqüências ainda mais espantosas. O segundo elemento em comum entre a situação presente e a passada refere-se às pressões altistas no mercado do petróleo. Esse fator esteve presente na decisão da OPEP, organização cuja existência sem ele dificilmente seria concebível. Com efeito, entre 1965 e 1973, o crescimento acumulado do consumo mundial de energia foi de 43%, (4,6% ao ano), o que levou as grandes companhias de petróleo a explorar as reservas do Alasca e do mar do Norte, e induziu o governo dos Estados Unidos a encorajar a elevação do preço do petróleo do Oriente Médio para compensar os custos mais altos desses novos campos (CEPII, 1983, p ). E não se tratava apenas do preço do petróleo: os preços das commodities industriais (metais, fertilizantes) e dos alimentos ascendem acentuadamente no início dos anos 1970, movimento este que, no caso dos alimentos, foi reforçado pela ocorrência de condições climáticas desfavoráveis e pela decisão da União Soviética de importar grãos dos Estados Unidos. A disparada atual nos preços do petróleo e dos alimentos é assunto que está nas manchetes todos os dias. Não precisamos insistir neste ponto. Basta chamar atenção para a circunstância comum que aproxima os dois contextos considerados: o longo período de acelerado crescimento econômico, com a elevação da demanda por esses bens que ele acarreta. E para um aspecto extremamente perturbador que é específico à crise de nossos dias: o impacto da especulação financeira nos preços dos alimentos e outras mercadorias (MASTERS, 2008). A longa duração do ciclo de crescimento traz à cena o quarto elemento partilhado: a mudança nas relações de força na economia internacional. Na conjuntura que

4 desemboca na crise dos anos 1970, as manifestações mais visíveis desse fenômeno eram a ascensão da Europa e do Japão, e o declínio relativo da economia norte-americana. Em 1950, os Estados Unidos respondiam por mais de 27% do produto interno bruto (PIB) mundial em 1973, esta parcela havia caído para 22,1% (MADDISON, 2003, p. 261). Em 1960, esse país participava com cerca de 20% do comércio mundial, quota duas vezes maior do que a da Inglaterra, sua mais próxima concorrente em 1972, o volume de comércio dos Estados Unidos era apenas 20% superior ao da Alemanha, e ficava bem atrás do volume total de comércio da Comunidade Européia (WINHAM, 1986, p. 27 e ss). Essa troca de posições foi marcada por um fato altamente simbólico: em 1971, os Estados Unidos sofriam o seu primeiro déficit comercial no século. No ciclo econômico recente, o pólo dinâmico deslocou-se para os países classificados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) como emergentes e em desenvolvimento: de acordo com esta fonte, nos últimos cinco anos a China respondeu sozinha por um quarto do crescimento global; o grupo Brasil, China, Índia e Rússia, por quase a metade; e o conjunto das duas categorias mencionadas, por quase dois terços. O dinamismo dessas economias impacta fortemente o comércio internacional. Elas respondem hoje por mais de um terço do comércio mundial e por mais da metade do crescimento no volume das importações globais. E não é só isso: houve também uma mudança significativa no padrão do comércio dessas economias: hoje quase a metade de suas exportações está direcionada para países do mesmo universo, com o comércio intra-regional ganhando importância crescente, mormente na Ásia (IMF, 2008, p. 24). Um dos resultados mais notáveis de tal deslocamento é o acúmulo de reservas internacionais por esses países: perto de um trilhão de dólares, pela China; cerca de 800 bilhões pela Índia; e mais de três trilhões pelo conjunto deles. O papel desses recursos na sustentação da demanda agregada dos Estados Unidos é bem conhecido e foi visto sempre com bons olhos. Nova e algo inquietante para os exportadores tradicionais de capital é a canalização de parte deles para aquisição de toda espécie de ativos em carteiras administradas por fundos soberanos. Na Europa e nos Estados Unidos, essa tendência começa a despertar reações pouco simpáticas e muito pouco condizentes com o proclamado liberalismo desses países.

5 A última similitude a destacar diz respeito aos desequilíbrios financeiros que antecedem a eclosão da crise. No caso da mais antiga, a história é sabida: com a redução dos saldos comerciais, os estoques de ouro do Tesouro dos Estados Unidos foram minguando, em termos relativos e absolutos, tornando a tarefa de manter a regra de conversibilidade ouro-dólar, pedra angular do sistema de Bretton Woods, cada dia mais difícil. Em 1947, com mais de 22 bilhões de dólares sob a guarda do Tesouro, os Estados Unidos detinham cerca de 70% do estoque total de moeda ouro do mundo; em 1971, quando o governo norte-americano rompeu a regra da conversibilidade, este estoque estava reduzido a menos da metade (10,2 bilhões de dólares). Antes de chegar a esse ponto, o dólar norte-americano fora alvo da crítica insistente de governos europeus e de ataques especulativos de grandes investidores. Ainda houve uma tentativa de salvar o sistema, com o Acordo Smithsoniano de dezembro de Em vão. Depois de várias depreciações unilaterais, em 1973, o governo Nixon anunciava a decisão de permitir a livre flutuação do câmbio. Abria-se, assim, um período de desordem financeira que se prolongaria por mais de uma década. Trinta e cinco anos depois, os choques financeiros incluem-se também entre os antecedentes notáveis da crise. A série é longa e instrutiva: 1992: pressões sobre o marco nas circunstâncias excepcionais criadas pela unificação alemã e adoção de políticas defensivas pelo Bundesbank, que transferem a crise para a libra esterlina, levando à sua saída temporária do Sistema Monetário Europeu (SEABROOKE, 2001, p. 160 e ss); 1994/1995: crise Tequila, com a fuga precipitada do peso e a operação bilionária de resgate adotada em tempo recorde pelo governo dos Estados Unidos; 1997: crise no mercado imobiliário tailandês derruba o bath, arrasta a rupia indonésia, quebra a bolsa de Hong Kong e joga na lona o won coreano, deixando o país à mercê do doutores do dinheiro do FMI; 1998: especulação contra o rublo acua o governo russo, que reage decretando a moratória; neste mesmo ano, para evitar o mesmo desfecho, o Banco Central brasileiro produz brutal elevação da taxa básica dos juros e recebe generoso crédito do FMI para sustentar a cotação do real, que não consegue, porém, resistir, forçando o governo, em janeiro do ano seguinte, a mudar o regime de câmbio; 2001, Estados Unidos: para começar, estouro da bolha das empresas de internet,

6 inaugurando um período de recessão leve, mas relativamente prolongada; e, para fechar o ano à altura, escândalo da Enron desmontagem de esquema fraudulento envolvendo gigante do setor de infra-estrutura e uma das maiores firmas de auditoria do mundo; 2002/2003: colapso do peso e crise catastrófica da economia argentina. Crises em diferentes pontos do espaço e do tempo, cada uma delas com suas características próprias, mas com esse denominador comum: o predomínio da lógica da acumulação financeira em mercados frouxamente regulados. Em sua brevidade, esses paralelos sugerem uma consideração, que leva ao centro do argumento que estamos a traçar. Na década de 1970, à medida que o tempo passava e as políticas econômicas rotineiras produziam resultados frustrantes e inesperados, foi se tornando crescentemente claro que a crise envolvia muito mais do que desajustes momentâneos e choques externos. A crise tinha raízes profundas, e elas é que precisavam ser atacadas todos concordavam. Mas na identificação dos problemas e nas soluções propostas a discórdia imperava e se traduzia em conflitos ásperos. Na Inglaterra e nos Estados Unidos, esse período agônico vai se encerrar no início do decênio seguinte, com as vitórias políticas acumuladas pelos governos de Margareth Thatcher e Ronald Reagan. O processo de reestruturação econômica que ganhava fôlego, então, tinha duas faces: sob o manto de um discurso aguerrido de ruptura, ele envolvia mudanças mais ou menos drásticas em instituições e modelos de políticas domésticas; em outro plano, ele implicava uma ampla redefinição das regras que regiam as relações econômicas entre os países. Não podemos nos deter em sua caracterização: basta dizer que, entre os seus aspectos fundamentais, contam-se o processo movido contra os direitos sociais institucionalizados no Welfare State, o reforço em toda linha dos direitos de propriedade e a desregulamentação dos mercados financeiros. Ao se completar é uma maneira de dizer, pois ele não se completa nunca, esse processo havia dado uma outra cara ao capitalismo.

7 Haveria um paralelo, aqui também, entre as duas crises, a de ontem e a hodierna? Há quem exclua de saída essa possibilidade. As crises financeiras reza o argumento são ocorrências normais nesse tipo de capitalismo. Elas não o debilitam: pelo contrário, é por meio da crise que essa forma perversa de organização socioeconômica e política se reproduz e amplia o seu raio. Do outro lado do espectro político, vamos encontrar os ideólogos de plantão, a repetir uma vez mais e sempre que os problemas não estão no modelo seguido, mas na inconseqüência dos governantes, que o adotam apenas parcialmente, e dele se afastam à primeira oportunidade. Argumentos distintos, de conotações opostas. Mas, para uns e outros, o prognóstico é essencialmente o mesmo: o resultado da crise é o reforço da ordem vigente. Nem todos, porém, concordam com esta avaliação. Martin Wolf (2008), por exemplo, prestigioso articulista do Financial Times, viu na decisão do Federal Reserve de resgatar o banco de investimento Bear Stearns o reconhecimento explícito, pelo protagonista principal do capitalismo de livre mercado, de que essa era estava terminada. A questão da autoridade de Martin Wolf para fazer um julgamento tão forte não tem o menor interesse. Mas o argumento que ele usa em seu apoio é relevante. Vale a pena escutá-lo: Se os próprios Estados Unidos se afastam do modelo da desregulamentação financeira, esse fato vai ter amplas implicações globais. Até recentemente, era possível dizer aos chineses, aos indianos ou àqueles que sofreram crises financeiras significativas nas últimas duas décadas que havia um sistema financeiro ao mesmo tempo livre e robusto. Esse não é mais o caso. Será realmente difícil persuadir esses países de que as falhas de mercado que se manifestaram nos Estados Unidos e em outros países ricos não são uma advertência horrível. Se os EUA, com sua vasta experiência e todos os seus recursos, foram incapazes de evitar aquelas armadilhas, por que, eles hão de indagar, devemos acreditar que nos sairemos melhor? (WOLF, 2008, tradução do autor). O futuro é uma obra aberta, e não há como afirmar com segurança qual será a sua fisionomia. Mas o argumento de Wolf (2008) faz referência ao presente, e nesse passo nos dá um atalho para a hipótese com que se encerrará este artigo.

8 Dissemos há pouco que o processo de reestruturação econômica levado a cabo no final do século passado compreendia dois movimentos interligados: a mudança das políticas domésticas e a redefinição das normas que presidiam o relacionamento entre os países. No contexto produzido pela decisão do Federal Reserve de elevar brutalmente a taxa básica de juros nos Estados Unidos, em 1979, a tarefa de impor as novas disciplinas contou com a contribuição inestimável do Banco Mundial e do FMI, mas o fundamental do trabalho foi realizado nas negociações da Rodada Uruguai do GATT. É com o final dessa rodada e com a criação conseqüente da Organização Mundial do Comércio (OMC) que a idéia de uma mudança constitucional no sistema multilateral do comércio ganha substância e passa a ser levada a sério. 1 Se esta leitura estiver correta, a Rodada Tóquio deve ser encarada como um prelúdio. Algo parecido pode ser dito esta hipótese sugerida neste artigo da Rodada Doha: contemplada em uma perspectiva de longo prazo, ela deve ser vista como etapa preliminar de um processo de transição. Ao formulá-la, além dos elementos comparativos já avançados, levamos em conta os seguintes aspectos. 1) As dificuldades enfrentadas pelos Estados Unidos e demais países desenvolvidos no período de pré-negociação da rodada. O episódio emblemático aqui foi a reunião Ministerial de Seattle, em novembro de Ele ganhou projeção na mídia pela intervenção espetacular dos movimentos sociais e das organizações não governamentais que mobilizaram milhares de manifestantes em protesto contra aquele conclave, inscrevendo com isso, definitivamente, o movimento antiglobalização na pauta dos jornais em todo o mundo. Mas o fracasso da conferência não foi uma conseqüência dessa mobilização. Os interlocutores principais chegaram ao local do encontro sem terem previamente produzido o encontro indispensável de horizontes. Na ausência de consenso, e na atmosfera carregada da conferência, a impossibilidade de chegar a uma proposta satisfatória para as partes envolvidas (isto é, os Estados representados na Conferência) teve enorme repercussão e valeu como um sinal de que o jogo a partir de então seria mais emocionante.

9 Emoção não faltou à Conferência de Doha, na qual se deu o consenso necessário para a abertura da nova rodada de negociações sobre as regras do comércio internacional. Mas a origem dela estava em outro lugar. Com efeito, a Conferência de Doha realizou-se em 2001, dois meses depois dos atentados de 11 de setembro, quando o choque provocado por esse acontecimento ainda estava bem vivo e os Estados Unidos moviam a primeira das grandes campanhas de sua declarada guerra ao terrorismo. Nessas circunstâncias, a obtenção de um acordo que pudesse dar provas de unidade era imprescindível. Mas, mesmo assim, o consenso não foi alcançado facilmente: ele exigiu muitas e difíceis concessões, e um dos resultados delas foi a Agenda de Desenvolvimento, que desde então esteve associada à rodada, como sua marca de fantasia. 2) A ativação dos países em desenvolvimento e a efetividade surpreendente de sua intervenção. O divisor de águas nesse particular foi a quinta Conferência Ministerial da OMC, realizada em 2003, em Cancún, México. Como observaram prontamente os melhores analistas, a conferência de Cancún foi palco de uma movimentação inédita entre esses países, que lograram fortalecer suas respectivas posições negociadoras ao exibirem um nível notável de mobilização e ao se reforçarem mutuamente por intermédio de um conjunto muito diversificado de alianças (NARLIKAR; TUSSIE, 2003). Tais alianças se distinguiam pela seguinte particularidade: nenhuma delas estava centrada em um único tema. Pelo contrário, assumiam características de bloco coalizões relativamente estáveis que modulam suas agendas em função das ocorrências que marcam os processos de negociação nos quais estão envolvidas. Ademais, entre elas havia um considerável grau de interseção, em virtude da sobreposição freqüente dos múltiplos vínculos de boa parte de seus membros. Estava ressuscitada, assim, no sistema multilateral de comércio internacional, a clivagem Norte-Sul que parecia ter sido sepultada na Rodada Uruguai, na segunda metade da década de Não faltaram críticas à aliança antinatural do Brasil e da Índia, que associava países com interesses contraditórios no tema-chave da agricultura. Não faltaram, tampouco, os prognósticos sobre a dissolução rápida do grupo dos 20, por suas inconsistências próprias e pela ação dissolvente da diplomacia das grandes potências. Os críticos

10 mantêm, provavelmente, as suas reservas, mas as previsões céticas sobre a resistência do grupo revelaram-se falsas. Aqui também uma referência comparativa à Rodada Tóquio pode ser instrutiva. Nesta, a negociação seguia um padrão piramidal, na imagem usada por Winham (1986): as grandes potências fechavam acordos no alto, e depois estes eram gradualmente ampliados, com a inclusão de outros países na discussão (WINHAM, 1986, p ). Na Rodada Doha o padrão é totalmente distinto: os Estados Unidos e a União Européia tentam fechar entendimentos com os seus interlocutores em encontros fechados com o Brasil e a Índia, sob o olhar sumamente crítico de todos. 3) O encolhimento da agenda e a duração excessiva da Rodada. A redução da pauta da negociação deu-se já no processo de pré-negociação, que resultou em um documento no qual os temas de Cingapura (investimento, política de concorrência, compras governamentais e facilitação de comércio) compareciam como possíveis itens da agenda negociadora, dependendo da manifestação de consenso explícito dos participantes. Este, como sabemos, não se produziu, e a negociação ficou restrita aos acordos já existentes. Por outro lado, a resistência dos países ricos tem afastado qualquer progresso no sentido de alterar o acordo do Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) para evitar a apropriação indébita de recursos genéticos e dar proteção aos saberes tradicionais, bem como em outros itens que poderiam dar substância à dita agenda do desenvolvimento. Prevista para se encerrar até dezembro de 2005, a rodada ainda se arrasta até hoje, e há algum tempo observadores mais avisados previam que ela não estaria concluída antes de 2009 (EVENETT, 2006). Como um processo de negociação tão longo e trabalhoso envolve custos não recuperáveis muito elevados, há poucas dúvidas de que ela será terminada um dia. Mas as expectativas a respeito dos seus resultados, que já se encontravam muito deflacionadas no início do ano corrente, ficaram ainda mais depois da promulgação, em maio, da nova lei agrícola dos Estados Unidos, com os generosos subsídios que ela consagra.

11 Nessa dupla condição pelo que trouxe de novo e pelo que deixou de realizar, a Rodada Doha será vista provavelmente pelo observador futuro como uma ponte, um lugar de passagem. A questão que não temos como responder é para onde ela conduz. Na opinião de alguns, a um regime novo, em que os acordos regionais e bilaterais de comércio se multiplicariam e a OMC funcionaria como mediadora, contribuindo para sua necessária harmonização. Nesta perspectiva, o telos continua sendo o mesmo: o livre-comércio (BALDWIN, 2006); muda apenas o caminho para alcançá-lo. Para outros e entre eles o autor deste artigo, a ponte deve levar a um regime mais flexível, em que a OMC estará mais aberta à voz dos países em desenvolvimento, e as normas em vigor ampliarão o espaço para a adoção de políticas nacionais que tenham em vista o atendimento das necessidades e a realização dos anseios de bem-estar de suas populações. O fato de que essas duas possibilidades estejam abertas realça a natureza política do problema que temos à frente. Referências Bibliográficas BALDWIN, Richard E. Multilateralising regionalism: spaghetti bowls as building blocs on the path to global free trade. The World Economy, v. 29, n. 11, p , CASS, Deborah Z. The constitutionalization of the World Trade Organization. Legitimacy, democracy, and community in the International Trading System. Oxford: Oxford University Press, CEPII. Économie mondiale: la montee des tensions. Rapport du CEPII, Paris, EVENETT, Simon J. The WTO Ministerial Conference in Hong Kong. What next? Journal of World Trade, v. 40, n. 2, p , 2006.

12 IMF. World Economic Outlook. Housing and the business cycle, abr Disponível em: < Acesso em: 24 jul MADDISON, Angus. The world economy: historical statistics. Paris: OECD, MASTERS, Michael W. Testimony before the Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, United States Senate, May, 20, NARLIKAR, Amrita; TUSSIE, Diana. Bargaining together in Cancun: developing countries and their evolving coalitions Disponível em: < Acesso em: 24 jul SEABROOKE, Leonard. US power in international finance. The victory of dividends. New York: Palgrave MacMillan, WINHAM, Gilbert R. International trade and the Tokyo Round negotiation. Princeton: Princeton University Press, WOLF, Martin. The rescue of Bearn Stearns marks liberalisation s limit. Financial Times, 25 mar Nota 1 Para um tratamento aprofundado do debate sobre a questão, ver Cass (2005).