FACULDADES DO BRASIL PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DESBUROCRATIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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1 FACULDADES DO BRASIL PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DESBUROCRATIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CURITIBA 2007

2 RODRIGO OTÁVIO SANCHES DESBUROCRATIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Monografia apresentada como requisito à obtenção no grau de Especialista no Curso de Pós-Graduação em Administração Pública, Faculdades Integradas do Brasil UniBrasil. Orientador: João Carlos Cunha CURITIBA 2007

3 AGRADECIMENTOS monografia. Ao meu orientador João Carlos Cunha, pelo auxílio na elaboração desta À Companhia de Habitação Popular de Curitiba - COHAB, pelo voto de confiança e incentivo oferecido.

4 RESUMO Este estudo tem como finalidade explanar algumas questões a respeito da desburocratização e seu processo dentro do Estado brasileiro. O trabalho está relacionado basicamente em duas partes. A primeira dela diz respeito à teoria da burocracia descrita por Weber, comentando sobre suas características, vantagens, disfunções e grau de inserção dentro das organizações. Na segunda parte é feita uma abordagem à desburocratização, listando um breve relato dos modelos de gestão no Brasil e abordando um histórico da desburocratização brasileira. Para entender melhor o processo de desburocratização no Brasil, serão ilustrados alguns programas do governo e novas técnicas de desatamento do bloqueio burocrático, com finalidade final de atender o cidadão com maior agilidade e eficiência.

5 INTRODUÇÃO Weber talvez não imaginasse que a sua teoria da burocracia pudesse ser tão mal entendida, a ponto de causar entraves, filas e esperas estrondosas para a sociedade. A teoria desenvolvida por ele nasceu da necessidade de definição rigorosa das hierarquias, das regras e regulamentos e das linhas de autoridade como forma de garantir a sobrevivência em longo prazo, porém, por má interpretação acabou tornando-se um dos principais bloqueios para os cidadãos que precisam utilizar os serviços públicos. A partir das décadas de 60 e 70 iniciou-se a busca para eliminar o excesso de formalidades nos procedimentos de trabalho da administração pública brasileira, através de projetos de descentralização e no final da década de 70,. Durante estas décadas, tentou-se eliminar processos burocráticos que dificultavam algumas ações e tornavam o atendimento à sociedade mais moroso, dificultando a emissão de documentos, abertura de empresas e outros serviços utilizados pelos cidadãos em geral. No decorrer deste trabalho pode-se visualizar duas partes distintas. Na primeira será discutida a teoria da burocracia e suas características descritas por weber e outros autores, suas vantagens, disfunções e dilemas, E finalizando a primeira parte, é feita uma análise sobre a Burocracia em si. Na segunda parte, será feito um descritivo dos modelos de gestão pública adotados no Brasil, desde os tempos da monarquia e seu patrimonialismo exagerado, passando pelas altas inflações na década de 80 Na seqüência será descrito um breve histórico sobre a desburocratização no Brasil, que teve início na metade do século, programas de desburocratização implementados pelo governo durante as últimas décadas, a desestatização e desregulamentação como ferramentas de auxílio à desburocratização e um capítulo falando sobre a essência da desburocratização, em que é descrito um esquema modelo para desburocratizar um órgão ou setor da administração pública. No fechamento da segunda parte é feita uma análise do processo de desburocratização brasileiro, suas vantagens e desvantagens, concluindo com a definição de gestão compartilhada com a sociedade, atuando em favor do cidadão.

6 TEORIA DA BUROCRACIA Max Weber ( ), sociólogo alemão, foi o criador da Sociologia da Burocracia. Em 1894 tornou-se professor universitário de Economia Política das Universidades de Friburgo e de Heidelberg e ficou famoso pela teoria das estruturas de autoridade. Pouco tempo depois passou a viajar pelos Estados Unidos e Europa, tempo que ele decidiu então voltar-se para a Sociologia. Em 1920, Weber faleceu deixando suas obras incompletas e nenhuma traduzida para o inglês. Mas em meados de dos anos 40, suas obras sobre a burocracia foram traduzidas para o inglês o que o projetou no cenário internacional. O termo Burocracia foi usado, pela primeira vez, por ele, para descrever uma cultura e estrutura de empresas rigidamente fixadas. A Teoria da Burocracia nasceu da necessidade de definição rigorosa das hierarquias, das regras e regulamentos e das linhas de autoridade como forma de garantir a sobrevivência a longo prazo. De acordo com Motta 1, a burocracia é uma estrutura social na qual a direção das atividades coletivas fica a cargo de um aparelho impessoal hierarquicamente organizado, que deve agir segundo critérios impessoais e métodos racionais. Seguindo a mesma linha, Chiavenato 2 conceitua a burocracia como uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos. Já Robbins 3 define burocracia como uma estrutura caracterizada por tarefas operacionais, altamente padronizadas, obtidas por meio de especialização e regulamentos bastante formalizados, com autoridade centralizada e estreito controle. As origens da burocracia como forma de organização humana remontam à época da Antigüidade, quando o ser humano elaborou e registrou seus primeiros códigos de normatização das relações entre o Estado e as pessoas. Contudo, a burocracia tal como existe hoje, teve sua origem nas mudanças religiosas verificadas após o Renascimento. A Teoria da Burocracia desenvolveu-se dentro da Administração ao redor dos anos 40, em função principalmente dos seguintes aspectos: 1 MOTTA, Fernando C. Prestes. O que é Burocracia? São Paulo: Brasiliense, CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. 6ª ed. Rio de Janeiro: Campus, ROBBINS, Stephen Paul. Administração: mudanças e perspectives. São Paulo: Saraiva, 2000.

7 A fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clássica como da Teoria das Relações Humanas, ambas oponentes e contraditórias entre si, mas sem possibilitarem uma abordagem global, integrada e envolvente dos problemas organizacionais; Tornou-se necessário um modelo de organização racional capaz de caracterizar todas as variáveis envolvidas, bem como o comportamento dos membros dela participantes, e aplicáveis não somente à fábrica, mas a todas as formas de organização humana e principalmente às empresas; O crescente tamanho e complexidade das empresas passaram a exigir modelos organizacionais mais bem definidos; O ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta dos trabalhos de Max Weber, o seu criador. Segundo essa teoria, um homem pode ser pago para agir e se comportar de certa maneira preestabelecida, a qual lhe deve ser explicada com exatidão, muito minuciosamente e em hipótese alguma permitindo que suas emoções interfiram no seu desempenho. Para compreender melhor a burocracia, Weber estudou os tipos de sociedades e os tipos de autoridades. Tipos de Sociedade Os tipos de sociedades compreendem a sociedade tradicional, sociedade carismática e sociedade legal, racional ou burocrática. Sociedade Tradicional: onde predominam características patriarcais e patrimonialistas, como a família, o clã, a sociedade medieval, etc. Sociedade Carismática: onde predominam características místicas, arbitrárias e paternalísticas, como nos grupos revolucionários, nos partidos políticos, nas nações em revolução, etc. Sociedade Legal, Racional ou Burocrática: onde predominam normas impessoais e racionalidade na escolha dos meios e dos fins, como nas grandes empresas, nos estados modernos, nos exércitos, etc.

8 Tipos de Autoridade Segundo Chiavenato 1, cada tipo de sociedade corresponde, a um tipo de autoridade. No modelo proposto por Weber, a autoridade representa o poder institucionalizado e oficializado. Poder implica potencial para exercer influencia sobre as outras pessoas. A autoridade proporciona o poder: ter autoridade é ter poder. A recíproca nem sempre é verdadeira, pois ter poder, nem sempre significa ter autoridade. A autoridade - e o poder dela decorrente depende da legitimidade, que é a capacidade de justificar o seu exercício. A legitimidade é motivo que explica por que um determinado número de pessoas obedece às ordens de alguém, conferindo-lhe poder. Essa aceitação, essa justificação do poder é chamada legitimação. A autoridade é legitima quando é aceita. Os tipos de autoridades, também chamadas de tipo de dominação, estudadas por Weber e enumeradas por Chiavenato 2, foram: autoridade tradicional, autoridade carismática e autoridade legal, racional ou burocrática. Autoridade tradicional :quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque essa sempre foi à maneira pela qual as coisas foram feitas. O domínio patriarcal do pai de família, do chefe do clã, e o despotismo real representam apenas o tipo mais puro dessa autoridade. Segundo Motta 3, o governante tem grande liberdade para emitir suas ordens, que só são limitadas pelos costumes da sociedade.a dominação tradicional pode assumir duas formas de aparato administrativo para garantir sua sobrevivência: Forma patrimonial e Forma Feudal. Autoridade carismática : quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, por causa da influência da personalidade e da liderança do superior com o qual se identificam. È aplicável a lideres políticos como Gandhi e em grandes industriais, como pode ser visto no fordismo. O poder carismático é um poder sem base racional, é instável e facilmente adquire 1 CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. São Paulo: Makron Books, CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. São Paulo: Makron Books, MOTTA, Fernando C. Prestes. O que é Burocracia? São Paulo: Brasiliense, 1981.

9 características revolucionárias. Não pode ser delegado, nem recebido em herança como o tradicional. Autoridade legal, racional ou burocrática : quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque concordam com um conjunto de preceitos ou normas que consideram legítimos e dos quais deriva o comando. É o tipo de autoridade técnica e administrada. Baseia-se na promulgação. A idéia básica fundamenta-se no fato de que as leis podem ser promulgadas e regulamentadas livremente por procedimentos formais e corretos. O conjunto governante é eleito e exerce o comando de autoridade sobre seus comandados, seguindo certas normas e leis. A obediência não é devida a alguma pessoa em si, seja por suas qualidades pessoais excepcionais ou pela tradição, mas a um conjunto de regras e regulamentos legais previamente estabelecidos. Weber identifica os principais fatores que favorecem o desenvolvimento da moderna burocracia: O desenvolvimento de uma economia monetária: a moeda não apenas facilita, mas racionaliza as transações econômicas. Na burocracia, a moeda assume o lugar da remuneração em espécie para os funcionários, permitindo a centralização da autoridade e o fortalecimento da administração burocrática. O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado Moderno: apenas um tipo burocrático de organização poderia arcar com a enorme complexidade e tamanho de tais tarefas. A superioridade técnica - em termos de eficiência - do tipo burocrático de administração: que serviu como uma força autônoma interna para impor sua prevalência. "A razão decisiva da superioridade da organização burocrática sempre foi unicamente sua superioridade técnica sobre qualquer outra forma de organização. O desenvolvimento tecnológico fez com que as tarefas da administração tendessem ao aperfeiçoamento. Assim, os sistemas sociais cresceram em demasia, as grandes empresas passaram a produzir em massa, sufocando as pequenas. Além disso, nas grandes empresas há uma necessidade crescente de cada vez mais se obter um controle e uma maior previsibilidade do seu funcionamento.

10 O modelo concebido com grande antecipação por Max Weber tem muita semelhança com as grandes organizações modernas, como a General Motors, a Philips e a Ford, por exemplo. CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA A burocracia é ligada por normas e regulamentos predefinidos, em outras palavras é uma organização baseada em uma legislação própria (como a Constituição para o Estado ou os estatutos para uma empresa privada) constatando antecipadamente como uma organização deverá funcionar. Essas normas e regulamentos são escritos e também exaustivos porque cobrem todas as áreas da organização, sabendo o que vai ocorrer e para isso enquadrando-se dentro de um esquema capaz de regular tudo o que venha acontecer. E devido a tudo isso, a burocracia é legalmente organizada, pois destina as pessoas investidas da autoridade um poder sobre os subordinados e aos meios capazes de impor a disciplina. Caráter Formal das Comunicações As regras, decisões e ações administrativas na burocracia são formuladas e registradas por escrito, daí o caráter formal da burocracia, pois através de procedimentos sendo feitos para ocasionar comprovação e assegurar a interpretação correta, é necessária a documentação adequada. Portanto a burocracia é uma estrutura social formalmente organizada, pois deixa de lado rotinas e formulários. Caráter Racional e Divisão do Trabalho A divisão do trabalho é adequada aos objetivos, ou seja, a metas a serem alcançadas: a eficiência da organização. Daí o aspecto racional da burocracia, dividindo sistematicamente o trabalho e o poder, cabendo a cada participante uma atribuição. Atribuições essas como um cargo específico, uma função e uma esfera de responsabilidade e competência, sabendo quais são os limites de sua tarefa,

11 para que não venha a interferir na competência alheia e nem prejudicar a estrutura existente, para que haja assim uma estrutura social racionalmente organizada. Impessoalidade nas Relações A distribuição das atividades é feita impessoalmente, ou seja, em forma de cargos e funções, pois a administração da burocracia é realizada sem considerar as pessoas como pessoas e sim com o cargo e funções que ocupam. A prestação de serviço de um subordinado obedecendo aquele que ocupa um cargo de maior poder, também é impessoal, pois o subordinado obedece não à pessoa, mas sim o cargo que o superior ocupa. Sendo assim, a burocracia social é impessoalmente organizada porque as pessoas vão e vêm, mas os cargos e funções permanecem. Hierarquia da Autoridade A burocracia é uma organização que estabelece os cargos segundo princípio da hierarquia. Cada cargo inferior deve estar sobre a supervisão de um superior. Daí a necessidade da hierarquia de autoridade para definir as chefias. Todos os cargos estão dispostos em uma estrutura hierárquica onde a autoridade obtém o poder resultante de controle e a distribuição de autoridade serve para diminuir ao máximo o atrito, por regras definidas pela organização. Sendo assim o subordinado está protegido da ação contrária do seu superior, pois as ações de ambos se processam dentro de um conjunto estipulado por regras, fazendo com que a estrutura social hierárquica seja organizada. Rotinas e procedimentos padronizados A burocracia é uma organização que fixa as regras técnicas para o desempenho de cada cargo. O funcionário não faz o que quer, mas o que a burocracia impõe que ele faça. As regras e normas técnicas regulam a conduta do ocupante de cada cargo, cujas atividades são executadas de acordo com as rotinas e procedimentos. A disciplina no trabalho e o desempenho no cargo são assegurados por um conjunto de regras e normas que ajustam o funcionário ás exigências do cargo e da organização: a máxima produtividade. Essa racionalização do trabalho encontrou sua forma mais extremada na Administração Cientifica, com o condicionamento e treinamento racionais do

12 desempenho do trabalho. As atividades de cada cargo são desempenhadas segundo padrões definidos, nos quais cada conjunto de ações está relacionado com os objetivos da organização. Competência técnica e meritocrática A burocracia é uma organização na qual a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência e não em preferências pessoais. A admissão, transferência e promoção dos funcionários são baseadas em critérios válidos para toda a organização, de avaliação e classificação, e não em critérios particulares e arbitrários. Daí a necessidade de exames, concursos, testes e títulos para admissão e promoção dos funcionários. Especialização da administração A burocracia é uma organização que se baseia na separação entre a propriedade e a administração. Os membros do corpo administrativo estão separados da propriedade dos meios de produção. Em outros termos, os administradores da burocracia não são seus donos ou proprietários. O dirigente não é necessariamente o dono do negócio ou grande acionista da organização, mas um profissional especializado na sua administração. Os meios de produção, isto é, os recursos necessários para desempenhar as tarefas da organização, não são propriedades dos burocratas. O funcionário não pode vender, comprar ou herdar sua posição ou cargo, e sua posição e cargo não podem ser apropriados e integrados ao seu patrimônio privado. Profissionalização dos participantes A burocracia é uma organização que se caracteriza principalmente pela profissionalização dos participantes. Cada funcionário da burocracia é um profissional, pois: É um especialista: Cada funcionário é especializado nas atividades do seu cargo. Enquanto os que ocupam posições no topo da organização são generalistas, os que ocupam posições mais baixas vão-se tornando gradativamente mais especialistas.

13 É assalariado: Os funcionários da burocracia participam da organização e, recebem salários correspondentes ao cargo que ocupam, além do poder. É ocupante de cargo: O funcionário da burocracia é um ocupante de cargo e é a sua principal atividade dentro da organização, O funcionário não ocupa um cargo por vaidade ou honraria, mas porque é o seu meio de vida, o seu ganhapão. É nomeado pelo superior hierárquico: O funcionário é um profissional selecionado e escolhido por sua competência e capacidade, promovido e demitido da organização pelo seu superior hierárquico. VANTAGENS DA BUROCRACIA No modelo weberiano são citadas várias razões para explicar o avanço da burocracia sobre os demais modelos de associação. A principal vantagem da burocracia segundo Robbins 1 consiste na capacidade para executar tarefas padronizadas de maneira altamente eficiente. Além disso outras vantagens podem ser citadas, como a racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização, a precisão na definição do cargo pelo exato conhecimento dos deveres, rapidez nas decisões, único entendimento nas interpretações, que é garantida pela regulamentação física e escrita, a uniformidade de rotinas e procedimentos que favorece a redução de custos e erros, pois as rotinas são definidas por escrito, continuidade da organização com substituição de pessoas afastadas, baseando-se em competência técnica e a confiabilidade, pois as regras de condução do negócio são conhecidas, as decisões são previsíveis e o processo decisório exclui preferências pessoais, eliminando a descriminação. Somam-se a isso fatos como profissionalização do trabalho, nepotismo evitado e condições que dificultam a corrupção. As pessoas sabem que devem fazer sua parte para que o objetivo global seja alcançado. 1 ROBBINS, Stephen Paul. Administração: mudanças e perspectives. São Paulo: Saraiva, 2000.

14 BUROCRACIA RACIONAL E OS SEUS DILEMAS A racionalidade é um conceito muito ligado à burocracia. Racionalidade é a adequação dos meios aos fins, ou seja, eficiência. A organização é racional se os meios mais eficientes são os escolhidos para a implementação das metas. É importante ressaltar que as metas coletivas é que são levadas em consideração e não as individuais. Quanto mais racional e burocrática for à organização, mais as pessoas tornam-se engrenagens de uma máquina. O modelo weberiano sugere que a racionalidade funcional é alcançada pela elaboração de regras que tem o objetivo de dirigir todos os comportamentos, visando à eficiência. É essa concepção de racionalidade que fundamenta a administração científica que almeja a aplicação da melhor maneira de desempenho e de trabalho industrial. O termo burocratização é usado por Weber de uma forma mais ampla, referindo-se também às formas de agir e pensar que existem fora do contexto organizacional e coincide com o conceito de racionalização. O racionalismo pode referir-se aos meios racionais e sua adequação para chegar a um fim ou à visão racional do mundo através de conceitos precisos e abstratos da ciência, rejeitando a religião e os valores metafísicos ou tradicionais. Por mais que considerasse a burocracia a mais eficiente forma de organização criada pelo homem, temia-se que esta eficiência, cujos resultados seriam uma ameaça à liberdade individual e às instituições democráticas. O modelo weberiano notou a fragilidade da estrutura burocrática que enfrenta um dilema: de um lado, existem pressões exteriores para que o burocrata siga normas diferentes das da organização, e de outro, o compromisso do subordinado com a burocracia tende a se enfraquecer.a capacidade para aceitar ordens e regras como legítimas exige um grande nível de renúncia. As organizações burocráticas apresentam uma tendência a se desfazerem. Assim, a racionalidade da estrutura racional é frágil e precisa ser protegida contra pressões externas, para ser dirigida para seus objetivos próprios e não para outros. Os burocratas são pessoas que formam o corpo administrativo de hierarquia e seguem as regras impostas servindo aos objetivos da organização.

15 Weber salienta também a existência de chefes não-burocráticos que estabelecem regras e nomeiam os subordinados e que geralmente são eleitos ou herdam sua posição. Esses chefes desempenham o papel de estimular a ligação emocional dos participantes com a racionalidade, pois a identificação com um líder ou chefe da organização influi psicologicamente, reforçando o compromisso abstrato com as regras dessa. Nas organizações burocráticas, as identificações referem-se à posição e não ao ocupante. Em sua ausência ou morte, o burocrata é substituído por outro pelo critério de qualificação técnica e a eficiência não é prejudicada. No entanto, a ausência de um chefe não-burocrático da organização - indivíduo perante o qual as identificações são pessoais - provoca uma crise acompanhada de um período de instabilidade. O modelo weberiano alega que a crise de sucessão é mais evidente nos estados totalitários, embora também exista nas organizações como empresas, igrejas e exércitos. As burocracias ditam normas e têm de impô-las. Tem regulamentos e regras. Dão ordens que devem ser obedecidas para que a organização funcione eficientemente. A burocracia tem ainda algumas disfunções que serão exemplificadas a seguir. DISFUNÇÕES DA BUROCRACIA A burocracia é uma organização cujas conseqüências desejadas se resumem na previsibilidade do seu funcionamento no sentido de obter a maior eficiência da organização.todavia, ao estudar as conseqüências previstas da burocracia que a conduzem à máxima eficiência, nota-se também as conseqüências indesejadas e que a levam à ineficiência e às imperfeições. Segundo Merton (apud Chiavenato 1 ), estas conseqüências imprevistas, chamam-se disfunções da burocracia, para designar as anomalias de funcionamento responsáveis pelo sentido pejorativo que o termo burocracia adquiriu junto aos leigos no assunto. 1 CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. São Paulo: Makron Books, 1998.

16 Os cientistas têm dado muita ênfase aos resultados positivos e às funções da organização burocrática, descuidando-se das tensões internas de tais estruturas, enquanto o leigo, ao contrário, tem exagerado exatamente as imperfeições da burocracia. Na verdade, não existe uma organização plenamente racional e o formalismo não tem a profundidade descrita por Weber. Por outro lado, o conceito popular de burocracia faz pensar que o grau de eficiência administrativa deste sistema social racional é baixíssimo. Isto porque o tipo ideal de burocracia sofre transformações quando operado por homens. O homem quando participa da burocracia, faz com que toda a previsibilidade do comportamento, que deveria ser a maior conseqüência da organização, escape ao modelo preestabelecido. Ocorre, então, o que passou a se denominar disfunções da burocracia, isto é, anomalias e imperfeições no funcionamento da burocracia. Cada disfunção é o resultado de algum desvio ou exagero em cada uma das características do modelo burocrático explicado por Weber. Cada disfunção é uma conseqüência não-prevista pelo modelo weberiano. As disfunções da burocracia são basicamente as seguintes: 1. Internacionalização das regras e exagerado apego aos regulamentos: As diretrizes da burocracia, emanadas através das normas e regulamentos, para atingir os objetivos da organização, tendem a adquirir um valor positivo, próprio e importante, independentemente daqueles objetivos, passando a substituí-los gradativamente. As normas e regulamentos passam a se transformar de freios em objetivos. Passam a ser absolutos e prioritários: o funcionário adquire "viseiras" e esquece que a flexibilidade é uma das principais características de qualquer atividade racional. Com isto, o funcionário burocrata torna-se um especialista, não por possuir conhecimento de suas tarefas, mas por conhecer perfeitamente as normas e os regulamentos que dizem respeito ao seu cargo ou função. Os regulamentos, de meios, passam a ser os principais objetivos do burocrata. 2. Excesso de formalismo e de papelório: A necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro da burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito pode conduzir à tendência ao excesso de formalismo, de documentação e, conseqüentemente, de papelório. Aliás, o papelório constitui uma das mais gritantes disfunções da burocracia, o que leva o leigo, muitas

17 vezes, a imaginar que toda burocracia tem necessariamente um volume inusitado de papelório, de vias adicionais de formulários e de comunicações. 3. Resistência a mudanças: Conforme Robbins 1, as regras e as operações padronizadas funcionam muito bem desde que hoje seja exatamente igual ontem, mas quando surgem casos que não se enquadram nas regras, o sistema fracassa. Como tudo dentro da burocracia é rotinizado, padronizado, previsto com antecipação, o funcionário geralmente se acostuma a uma completa estabilidade e repetição daquilo que faz, o que passa a lhe proporcionar uma completa segurança a respeito de seu futuro na burocracia. Atendendo às normas e regulamentos impostos pela burocracia, o funcionário torna-se simplesmente um executor das rotinas e procedimentos, os quais passam a dominar com plena segurança e tranqüilidade com o passar do tempo. Quando surge alguma possibilidade de mudança dentro da organização, esta tende a ser interpretada pelo funcionário como algo que ele desconhece, e, portanto, algo que pode trazer perigo à sua segurança e tranqüilidade. Com isto, a mudança passa a ser indesejável para o funcionário. E, na medida do possível, ele passa a resistir a qualquer tipo de mudança que se queira implantar na burocracia. Essa resistência à mudança pode ser passiva e quieta, como pode ser ativa e agressiva através de comportamentos de reclamação, tumultos e greves. 4. Despersonalização do relacionamento: A burocracia tem com uma de suas características a impessoalidade no relacionamento entre os funcionários. Daí o seu caráter impessoal, pois ela enfatiza os cargos e não as pessoas que os ocupam. Isto leva a uma diminuição das relações personalizadas entre os membros da organização: diante dos demais funcionários, o burocrata não os toma mais como pessoas mais ou menos individualizadas, mas como ocupantes de cargos, com direitos e deveres previamente especificados. Daí a despersonalização gradativa do relacionamento entre os funcionários da burocracia. Os funcionários passam a conhecer os colegas não pelos seus nomes pessoais, mas pelos títulos dos cargos que ocupam. Algumas vezes, o conhecimento é feito pelo número do registro do 1 ROBBINS, Stephen Paul. Administração: mudanças e perspectives. São Paulo: Saraiva, 2000.

18 colega ou por qualquer outra forma de identificação das pessoas imposta pela organização. 5. Categorização como base do processo decisório: A burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade. Portanto, quem toma decisões em qualquer situação será aquele que possui a mais elevada categoria hierárquica, independentemente do seu conhecimento sobre o assunto. Quem decide é sempre aquele que ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que nada saiba a respeito do problema a ser resolvido. Por outro lado, categorizar significa uma maneira de classificar as coisas, a fim de lidar com elas com mais facilidade. Quanto mais se lançar mão da categorização no processo de decisão, menor será à procura de alternativas diferentes de solução. 6. Superconformidade às rotinas e procedimentos: A burocracia baseia-se em rotinas e procedimentos, como meio de garantir que as pessoas façam exatamente aquilo que delas se espera. Como uma burocracia eficaz exige o seguimento correto das normas e regulamentos, esse seguimento às regras e regulamentos conduz à sua transformação em coisas absolutas: as regras e rotinas não mais são consideradas como relativas a um conjunto de objetivos, mas passam a ser absolutas. Com o tempo, as regras e as rotinas tornam-se sagradas para o funcionário. O impacto dessas exigências burocráticas sobre a pessoa provoca profunda limitação em sua liberdade e espontaneidade pessoal, além da crescente incapacidade de compreender o significado de suas próprias tarefas e atividades dentro da organização como um todo. Estudando o efeito da estrutura burocrática sobre a personalidade dos indivíduos, alguns autores chegaram a algumas conclusões, como a "incapacidade treinada", ou a "deformação profissional", para mostrar que o funcionário burocrata trabalha em função dos regulamentos e das rotinas, e não em função dos objetivos organizacionais que foram realmente estabelecidos. Essa conformidade às regras, regulamentos, às rotinas e procedimentos conduz a uma rigidez no comportamento do burocrata: o funcionário passa a fazer o estritamente contido nas normas, nas regras, nos regulamentos, nas rotinas e procedimentos impostos pela organização. Esta perde toda a sua flexibilidade, pois o funcionário restringe-se ao desempenho mínimo. Perde sua iniciativa, criatividade e inovação.

19 7. Exibição de sinais de autoridade: Como a burocracia enfatiza a hierarquia de autoridade, torna-se necessário um sistema capaz de indicar, aos olhos de todos, aqueles que detêm o poder. Daí surge à tendência à utilização intensiva de símbolos ou de sinais de status para demonstrar a posição hierárquica dos funcionários, como o uniforme, a localização da sala, do banheiro, do estacionamento, do refeitório, o tipo de mesa etc., como meios de identificar quais são os principais chefes da organização. Em algumas organizações - como o exército, a Igreja etc. - o uniforme constitui um dos principais sinais de autoridade. 8. Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público: O funcionário está completamente voltado para dentro da organização, para suas normas e regulamentos internos, para suas rotinas e procedimentos, para seu superior hierárquico que avalia o seu desempenho. Essa sua atuação interiorizada para a organização geralmente o leva a criar conflitos com os clientes da organização. Todos os clientes são atendidos de forma padronizada, de acordo com os regulamentos e rotinas internos, fazendo com que o público se irrite com a pouca atenção e descaso para com os seus problemas particulares e pessoais. Com as pressões do público, que pretende soluções personalizadas que a burocracia padroniza, o funcionário passa a perceber essas pressões como ameaças à sua própria segurança. Daí a tendência à defesa contra pressões externas à burocracia. Com essas disfunções, a burocracia torna-se esclerosada, fecha-se ao cliente, que é o seu próprio objetivo, e impede totalmente a inovação e a criatividade. As causas das disfunções da burocracia residem basicamente no fato de que a burocracia não leva em conta a chamada organização informal que existe fatalmente em qualquer tipo de organização, nem se preocupa com a variabilidade humana (diferenças individuais entre as pessoas) que necessariamente introduz variações no desempenho das atividades organizacionais. Em face da exigência de controle que norteia toda a atividade organizacional é que surgem as conseqüências imprevistas da burocracia.

20 MODELO BUROCRÁTICO DE MERTON O modelo burocrático de Merton é baseado nas conseqüências nãoprevistas, nas disfunções da burocracia. Representa a burocracia dentro dois princípios da Máquina. Começa com a exigência de controle por parte da organização, e esse controle dá ênfase a previsibilidade do comportamento, garantida através de normas e regulamentos. Isso conduz as pessoas a uma justificativa de suas ações individuais e conduz a conseqüências imprevistas, como a rigidez no comportamento e defasa mútua da organização. Essa situação não atende às expectativas e anseios da clientela, provocando dificuldades no atendimento ao público e levando a um sentimento de defesa da ação individual, pois a burocracia não tem como objetivo prestar contas ao cliente, mas sim as regras da organização e a obediência da hierarquia. De acordo com Chiavenato 1, a rigidez do sistema reduz a eficiência organizacional e põe em risco o apoio da clientela. Já no modelo proposto por Merton, a burocracia não é tão eficiente como salientava Weber, mas apresenta na prática uma série de distorções que prejudicam seu funcionamento e a levam à ineficiência. INTERAÇÃO DA BUROCRACIA COM O MEIO AMBIENTE Ao formular o modelo burocrático, Weber não previu a possibilidade de flexibilidade da burocracia para atender a duas circunstâncias: a adaptação da burocracia às exigências externas dos clientes e a adaptação da burocracia às exigências internas dos participantes. Selznick realizou um estudo com o intuito de mostrar a flexibilidade e o ajustamento da burocracia às duas demandas referidas anteriormente, propondo 1 CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. São Paulo: Makron Books, 1998.

21 uma nova abordagem da sociologia da Burocracia e um modelo burocrático diferente do weberiano. Chiavenato 1. O modelo de Selznick mostra que a burocracia gera conseqüências nãoprevistas, demonstrando que essas decorrem dos problemas ligados à organização informal. O modelo de Selznick pode ser assim explicado. Começa com a exigência de controle por parte da administração, levando conseqüentemente a uma delegação de autoridades. Ao mesmo tempo, reforça-se o estabelecimento de subjetivos, além de sua internalização nos participantes do processo. As decisões são tomadas com base em critérios operacionais estabelecidos pela organização e que age como reforço adicional, sendo as decisões reforçadas pelo treinamento de pessoal de cada unidade. Todo esse processo depende da operacionalidade dos objetivos da organização, e qualquer variação nesse processo afeta o conteúdo das decisões diárias, modificando-o gradativamente. A burocracia não é rígida e nem estática, mas adaptativa e dinâmica, interagindo com o ambiente externo e adaptando-se a ele. Quando o produto ou serviço de uma organização não é aceito pelo meio ambiente, a organização deixa de existir, a não ser que receba subsídios de outra organização ou modifique o produto ou serviço. GRAU DE BUROCRATIZAÇÃO NAS ORGANIZAÇÕES Citado por Chiavenato 2, Alvin W. Gouldner realizou uma pesquisa e conclui que não há um único modelo de burocracia, mas uma variedade de graus de burocratização. Para Gouldner, o modelo burocrático leva a conseqüências nãoprevistas por Weber. O modelo burocrático de Gouldner começa com a exigência de controle por parte da organização quanto à condução das regras burocráticas. Essas regras 1 Idem. 2 CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. São Paulo: Makron Books, 1998.

22 visam a adoção de diretrizes gerais e impessoais que definem o que é permitido e estabelecem um padrão de comportamento mínimo aceitável. Isso possibilita uma visibilidade das relações de poder, mas essa visibilidade pode provocar o aumento do nível de tensão no relacionamento interpessoal, reduzindo a motivação de produzir. Ao verificar a diferença entre os objetivos organizacionais e sua efetiva realização na prática, a direção reage impondo um maior rigor na supervisão para forçar as pessoas a trabalharem mais. Em outros termos, a direção intensifica a burocracia punitiva, reiniciando o ciclo vicioso do processo. No modelo de Gouldner, o processo burocrático é um ciclo instável que busca estabilidade e equilíbrio, mas provoca tensões e conflitos interpessoais. Não há um tipo único de burocracia, mas uma infinidade, que vai desde o excesso de burocratização até a ausência de burocracia. ANÁLISE DO MODELO BUROCRÁTICO Como se viu anteriormente, não há um tipo único de burocracia, mas vários graus de burocratização. O conceito atual de burocracia é decorrente de dimensões, cada qual delas variando de alguma forma. Trata-se de uma abordagem mais adequada do que se tratar à organização como sendo totalmente burocrática ou não-burocrática. A partir dessa idéia, pode-se selecionar seis dimensões para a burocracia. Divisão do trabalho baseado na especialização funcional; Hierarquia de autoridade; Sistema de regras e regulamentos; Formalização das comunicações; Impessoalidade no relacionamento entre as pessoas; Seleção e promoção baseadas na competência técnica. Uma organização pode ser muito burocratizada quanto ao conjunto de regras e regulamentos ao mesmo tempo em que está escassamente burocratizada quanto à sua divisão do trabalho.

23 A burocracia proporciona uma maneira racional de organizar pessoas e atividades no sentido de alcançar objetivos específicos. Em conclusões de Chiavenato 1, a primeira diz que os erros atribuídos à burocracia não são erros de conceito, mas sim conseqüências do fracasso em burocratizar adequadamente. O autor também descreve a preocupação com a reforma, humanização e descentralização das burocracias apenas obscurecem a verdadeira natureza da burocracia e desvia a atenção para o seu impacto sobre a sociedade. O impacto sobre a sociedade é mais importante do que o impacto sobre os membros de uma organização. A burocracia é uma forma de organização superior a todas as demais que conhecemos ou que esperamos alcançar em futuro próximo. Atualmente insiste-se em que a forma burocrática resulta de uma tentativa bem-sucedida de atingir o que todas as organizações buscam, que é diminuir o impacto de influências externas sobre os seus membros, proporcionar alto grau de especialização para garantir eficiência e competência e controlar as inseguranças e variabilidade do ambiente. Os principais pontos de apreciação da burocracia, segundo Chiavenato 2 são: PONTOS DE APRECIAÇÃO: 1. O EXCESSIVO RACIONALISMO DA BUROCRACIA. A organização burocrática é super-racionalizada e não considera a natureza organizacional e nem as condições do ambiente. 2. MECANICISMO E AS LIMITAÇÕES DA TEORIA DA MÁQUINA. O modelo burocrático de Weber é mecanicista e tem mais coisas em comum com os teóricos da gerência administrativa, como Fayol, do que com os autores posteriores a partir do modelo burocrático. 1 CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. 6ª ed. Rio de Janeiro: Campus, CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. 6ª ed. Rio de Janeiro: Campus, 2000

24 3. CONSERVANTISMO DA BUROCRACIA. As organizações burocráticas são unidades complexas destinadas a alcançar objetivos. A burocracia é um processo conservador e contrário à inovação. O burocrata tem um comportamento muito apegado as regras, o que causa o desaparecimento do modelo burocrático. 4. ABORDAGEM DE SISTEMA FECHADO. A Teoria da Burocracia visualiza as organizações como entidades absolutas que existem no vácuo como sistemas fechados. Esses sistemas fechados buscam a certeza, incorporando apenas as variáveis diretamente associadas ao empreendimento e sujeitando-as a uma rede de controle monolítica. A burocracia se sustenta sem depender da coletividade que a sustenta e do ambiente em quem está inserida. 5. ABORDAGEM DESCRITIVA E EXPLICATIVA O modelo burocrático preocupa-se em descrever,analisar e explicar as organizações, a fim de que o administrador escolha a maneira apropriada de lidar com elas, levando em conta aspectos que variam intensamente. 6. CRIÍTICAS MULTIVARIADAS À BUROCRACIA Weber não inclui a organização informal em seu tipo ideal de burocracia; A distinção de Weber entre os tipos de autoridade é exagerada. O conflito interno na organização é considerado indesejado. 7. POSIÇÃO DA TEORIA DA BUROCRACIA DENTRO DA TEORIA DAS ORGANIZAÇÕES. O modelo burocrático constitui um terceiro pilar da Teoria Tradicional da Organização, ao lado do Taylorismo e das obras de Fayol.

25 MODELO DE GESTÃO PÚBLICA No Brasil, o primeiro modelo de gestão pública foi o patrimonial, em que o estado tinha o dever de administrar os bens da monarquia. Vários problemas surgiram devido a este modelo de gestão, fazendo com que na metade do século XIX fosse aplicado o modelo de administração burocrática profissional, utilizado especificamente para combater o patrimonialismo exagerado, cujos indicadores principais eram a centralização e a padronização de processos e rotinas formalizados com a intenção de garantir a impessoalidade. Segundo Marini 1 a implementação dos princípios do modelo burocrático cumpriu o papel de frear a lógica patrimonialista e foi determinante na administração pública e também no setor privado, profissionalizando as empresas familiares. Entre 1987 e 1991 o Brasil atravessou uma crise relacionada a alta inflação e principalmente a mudança política, que segundo Bresser-Pereira 2, deixou de se dominada pelas classes industriais e passou para as mãos dos rentistas, agentes financeiros que vivem de juros, cenário também dominado pelas multinacionais, que haviam entrado no Brasil com força total na última década. A reforma comercial, com a abertura do mercado foi tratada de forma apressada e no mesmo momento, a abertura financeira, com a liberação completa dos movimentos de capitais fez com que o país perdesse o controle da taxa de câmbio. As privatizações se tornaram mais intensas e a desnacionalização dos bancos privados fizeram com que baixassem as taxas de crescimento, porém as exportações dobraram na década de 90. Esta tentativa de desmonte do aparelho do Estado, baseada no neoliberalismo, fez com que surgisse em 1995 a Reforma Gerencial, encabeçada pelo MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, que será descrita nos capítulos seguintes. As constantes e cada vez mais presentes mudanças no mundo, devido à globalização, expõe cada vez mais os governos burocráticos, forçando uma descentralização e em enxugamento da sua estrutura, para conseguir acompanhar o ritmo do mundo moderno. Busca-se então o estado com perfil mais gerenciador do 1 MARINI, Caio. Gestão Pública: o debate contemporâneo. Salvador. Fundação Luis Eduardo Magalhães, Caderno nº 7 2 BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Burocracia Pública e Reforma Gerencial. Revista do Serviço Público. Edição comemorativa dos 70 anos. Agosto de 2007.

26 que executor, buscando melhorar o atendimento aos anseios da sociedade. As idéias de Bresser-Pereira eram novidade para a sociedade brasileira, além de parecerem neoliberais e irem contra os servidores públicos, o que gerou uma resistência muito forte para a sua implementação. Com base na eficiência do governo, pode-se averiguar que a administração pública deve manter seu foco na sua modernização. HISTÓRICO DA DESBUROCRATIZAÇÃO O processo de desburocratização no Brasil surgiu na metade do século passado, com intuito básico de descentralizar a administração. A criação de autarquias foi a primeira tentativa de descentralização, seguida pela criação do Banco Central, Petrobrás e outras empresas. Segundo Carneiro 1, estas empresas juntamente com o BNDE passaram a ser um braço moderno do Estado. O governo Juscelino Kubitschek utilizava setores da economia como estratégia para esta modernização, inclusive com a alteração da Capital do Brasil para a cidade projetada de Brasília. Já no Governo João Goulart foi criado o Ministério Extraordinário da Reforma Administrativa e a partir de 1967 ocorreram sucessivas mudanças, com enfoque primordial na descentralização administrativa e a criação de várias outras empresas de administração indireta, delegando alguns setores da alçada do governo para tornar-los mais ágeis. Em 1979 foi criado o Programa Nacional de Desburocratização, iniciado por Helio Brandão, tornando possível então retomar a reforma administrativa, focando na descentralização e com ênfase no usuário dos serviços públicos. Alguns fatores impedem que as reformas se tornem permanentes e efetivas, como é o caso da centralização, já difundida na cultura do serviço público. Outro fator é o formalismo jurídico, que nos conduz ao olhar necessariamente legal, fator este vindo desde o término da monarquia, momento em que se iniciava a criação do Estado brasileiro. O terceiro fator é a desconfiança que impera entre o governo e a 1 CARNEIRO, João Geraldo Piquet, Histórico da desburocratização. Disponível em Acesso em 23/08/2007

27 sociedade. A idéia que se tem é que quando o cidadão procura algum serviço público, ele está querendo obter vantagem e não um direito que lhe pertence. Muitas das leis brasileiras tratam o cidadão como um potencial estelionatário, fato que exige excesso de documentação e procedimentos, deixando-se de lado a realidade objetiva. O quarto e último fator diz respeito ao autoritarismo encontrado na administração pública. Este que faz o servidor público se tornar o monopolista e detentor do conhecimento a respeito do que é melhor ou não para o Estado. Esta força faz com que o cidadão se coloque automaticamente na posição de dependente dos interesses e vontade do Estado. Estes fatores combinados fazem com que a administração pública seja demorada e pouco eficiente nas suas ações. O servidor público está a serviço dos interesses da sociedade e não somente aos do governo, por isso deve ajustar as exigências de forma com que não se prejudique a sociedade. PROGRAMAS DO GOVERNO DE DESBUROCRATIZAÇÃO A partir dos anos 30, com o objetivo de proteger o Estado do sistema patrimonialista até então vigente no País, iniciou-se a implantação de uma burocracia profissional, cujos princípios organizadores eram a centralização e a padronização. A partir daí, a busca pela desburocratização, ou seja, pela eliminação do excesso de ritualismos e formalidades jamais cessou. Os primeiros diagnósticos sobre a necessidade de simplificação da burocracia surgiram nos anos 50, na administração do Governo Juscelino Kubitschek e, nas décadas de 60 e 70, sob os governos militares, foram elaborados o projeto de descentralização e a edição da organização jurídico-institucional do País, por meio do Decreto-Lei 200. Porém, somente em 1979, com o Programa Nacional de Desburocratização, é que o Estado explicitou a vontade de proteger os cidadãos contra os excessos da burocracia que, invariavelmente, impedem que os serviços sejam prestados de forma ágil e transparente.

28 Em 1995, logo após a contenção da inflação galopante, foi implementada a Reforma da Gestão Pública, conduzida pelo então Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira. Era o início do declínio do Estado de Bem Estar Social, que construído nos últimos 50 anos, precisava ser reformulado, devido ao inchaço do próprio Estado. O Brasil adiantou-se frente a outros países em desenvolvimento e seguindo as tendências de algumas nações desenvolvidas, emplacou a Reforma Gerencial. A Globalização também forçava a mudança para um Estado Democrático Social, fazendo com que a administração pública burocrática caísse em decadência, pois a eficiência dos serviços públicos era o principal item a ser buscado nos próximos anos. Já no governo Collor pode-se verificar uma tentativa de reforma do Estado, cortando funcionários e diminuindo salários, com o intuito principal de reduzir o tamanho do Estado. Com a chegada de Itamar Franco ao poder, o neoliberalismo já se apresentava e impunha certa pressão sobre a burocracia, trazendo consigo a ideologia de reconstrução de um Estado efetivo e eficiente na regulação do mercado. Assim foram definidas as políticas do MARE. Assim começa a reforma do Aparelho do Estado de De acordo com Bresser-Pereira 1, as idéias apresentadas tiveram que enfrentar uma certa resistência, pois eram entendidas como neoliberais e contra os interesses públicos. Bresser-Pereira utilizou a estratégia de atacar a administração pública burocrática, e propunha o fortalecimento da capacidade gerencial do Estado. A Reforma Gerencial de 1995 baseia-se em um modelo de mudanças na forma de administrar e na cultura da administração pública, alterando principalmente o foco para a descentralização, em que predominavam as agências reguladoras e organizações sociais. Em 1999, o Programa Nacional de Desburocratização foi reestruturado e passou a fazer parte do Programa Avança Brasil., vinculado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Seu objetivo era garantir respeito e credibilidade das pessoas e protege-las contra a burocracia opressiva. O Programa tinha o ideal de que a complexidade e a grandeza da máquina pública não podem ser fatores que obstruam iniciativas que objetivem torná-la mais eficiente no seu foco principal, que é servir o cidadão com qualidade e eficiência. 1 BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Burocracia Pública e Reforma Gerencial. Revista do Serviço Público, número comemorativo dos 70 anos. 11 de agosto de 2007.