Modelo de Excelência da Gestão Pública. Guia de inovação e melhoria do sistema de gestão da administração pública.

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1 2012 Modelo de Excelência da Gestão Pública Guia de inovação e melhoria do sistema de gestão da administração pública.

2 Presidenta da República Dilma Roussef Vice-Presidente da República Michel Temer Ministra do Planejamento, Orçamento e Gestão Miriam Belchior Secretária Executiva Eva Maria Cella Dal Chiavon Secretária de Gestão Pública Ana Lúcia Amorim de Brito Diretora do Departamento de Inovação e Melhoria da Gestão Valéria Alpino Bigonha Salgado Gerente do Gespública Bruno Carvalho Palvarini Equipe Técnica do Gespública Ana Cristina Silva Dantas Armando Amorim Simões Franciane Henriques Francisco José Pompeu Campos Helvis Araujo Fonseca Janete Balzani Marques Lobivar Barros de Matos Filho Luciana de Oliveira Garcia Nelcilândia Pereira de Oliveira Roseli Dias Barbosa Farias 2

3 Modelo de Excelência da Gestão Pública Guia de inovação e melhoria do sistema de gestão da administração pública 3

4 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO SECRETARIA DE GESTÃO PÚBLICA ESPLANADA DOS MINISTÉRIOS, BLOCO K 4º ANDAR CEP: Brasília DF FONE: (61) FAX: (61) SÍTIO: Correio Eletrônico: gespublica@planejamento.gov.br COORDENAÇÃO DO GESPÚBLICA Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG Secretaria de Gestão Pública SEGEP Departamento de Inovação e Melhoria da Gestão - DENOV SECRETARIAS COLABORADORAS Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação SLTI Secretaria de Orçamento Federal - SOF Secretaria do Patrimônio da União SPU Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos SPI É permitida a reprodução total ou parcial, desde que citada a fonte. NORMALIZAÇÃO: DIBIB/CODIN/SPOA Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão Pública. Programa Gespública, Modelo de Excelência da Gestão Pública Guia de Inovação e Melhoria do Sistema de Gestão da Administração Pública; Brasília; MP, SEGEP, Versão 1/2013. xx p. 1. Gestão Pública 2.Excelência 3. Inovação 4.Administração Pública I.Título. CDU 4

5 O Programa Gespública agradece pelas contribuições para o aperfeiçoamento deste documento, a participação dos colaboradores: Alexandre Kalil Pires André Ribeiro Ferreira Caio Castelliano de Vasconcelos Carlos Cezar Soares Batista Carlos Lombardi Cesar Pereira Viana Clesito Fechine Elton Bernardo Bandeira de Melo Erivaldo Ferreira da Silva Fabio Ferreira Batista Haley Maria de Sousa Almeida Ivan Tuyoshi Mori Kakimoto Laureano Struck Luiz Aires Maranhão Cerqueira Maria de Marilac Coelho Rocha Nilson Figueiredo Filho Oscar Zveiter Neto Paulo Daniel Barreto Lima Regina Luna Santos de Souza Ricardo Motta Ricardo Martins Roseli Teixeira Alves Sergio Antonio Martins Carneiro Washington Leonardo G. Bonini 5

6 SUMÁRIO Apresentação Fundamentação Fundamentos da gestão pública brasileira Fundamentos constitucionais Legalidade Princípio da Separação entre os Poderes Orientação fundamental à consecução dos objetivos da República Federativa do Brasil Princípio da centralidade dos direitos individuais e sociais Princípio da descentralização federativa Princípio da participação social na governança das instituições Funcionamento em rede. Parceria com a sociedade civil Os princípios da administração pública brasileira Fundamentos da gestão pública contemporânea...19 a) Pensamento sistêmico...19 b) Aprendizado organizacional...19 c) Cultura da inovação...20 d) Liderança e constância de propósitos...20 e) Orientação por processos e informações...20 f) Visão de futuro...20 g) Geração de valor...20 h) Comprometimento com as pessoas...20 i) Foco no cidadão e na sociedade...21 j) Desenvolvimento de parcerias...21 k) Responsabilidade pública...21 l) Controle social...21 m) Gestão participativa O Modelo de Excelência da Gestão Pública Visão sistêmica do modelo de excelência da gestão pública O modelo de excelência como um guia para a inovação e a melhoria do sistema de gestão pública Ponderação dos itens e subitens do Modelo de Excelência da Gestão Pública APLICAÇÃO DOS CRITÉRIOS DE EXCELÊNCIA DA GESTÃO PÚBLICA

7 HÁ 21 ANOS A INVESTE NO FOMENTO DA SUA GESTÃO O investimento sistemático em métodos e instrumentos que promovessem a maior qualidade dos processos e atividades no âmbito da gestão pública, tem como margo significativo a criação do Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade - PBQP, por meio do Decreto nº , de 07 de novembro de 1990, que contemplou um subcomitê setorial para promover a implementação de programas de qualidade e produtividade na administração pública federal. O PBQP foi uma estratégia adotada pelo Governo Federal para estimular novas técnicas de produção, gestão e mudanças organizacionais no setor empresarial brasileiro e, assim, dar, às empresas, condições de concorrência, em um cenário de abertura dos mercados nacionais que havia sido promovida pelo Governo Collor. O Subcomitê Setorial da Administração Publica foi coordenado pela extinta Secretaria de Administração Federal da Presidência da República e congregou representantes de todos os órgãos e entidades do Poder Executivo. Naquela época, houve o investimento na absorção dos conceitos e técnicas da Gestão pela Qualidade Total (Total Quality Management TQM), com realização de diversas missões ao exterior para a internalização dos conceitos de Deming e outros especialistas na área, especialmente ao Japão e aos Estados Unidos da América. Em 1995, por força do Decreto s/nº, de 9 de novembro de 1995, o PBQP foi reformulado e o Subcomitê Setorial da Administração Pública transformado em Programa da Qualidade e Participação 1 na Administração Pública - QPAP. Coube à Câmara de Reforma do Estado do Conselho de Governo a responsabilidade pela formulação de suas diretrizes e o então recémcriado e já extinto Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado - MARE ficou responsável pela implementação das ações do Programa (conforme art. 5º do Decreto). O QPAP 2 foi criado no escopo do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo MARE, como estratégia de promoção da modernização da gestão pública, com o objetivo de introduzir novos conceitos e técnicas de gestão pública, baseados no, na redução ao mínimo dos erros, e na participação dos servidores na definição dos processos de trabalho. Com a reformulação do Programa, sua abordagem, antes centrada na promoção das metodologias de TQM, evoluiu para a promoção da qualidade no sistema de gestão institucional, a partir da adoção dos critérios de excelência da gestão pública, preconizados pela Fundação Nacional da Qualidade - FNQ 3, com adaptações para ção na realidade pública. Em 1997, o QPAP lançou o primeiro instrumento de avaliação da gestão pública, elaborado a partir dos critérios do PNQ, que serviu de base para o Prêmio de Qualidade do Governo Federal - PQGF, lançado em 1998 e hoje denominado Prêmio Nacional da Gestão Pública. Após essa data, o instrumento sofreu diversas alterações e foi utilizado na efetivação de 12 ciclos anuais até o ano de Nesses doze anos, 685 órgãos e entidades públicas 1 O art. 5º do Decreto denomina o Programa como de Qualidade e Produtividade, mas o nome, efetivamente, utilizado foi Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública QPAP, conforme consta do Plano Diretor da Reforma do Estado. 2 O QPAP foi elaborado pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado e, depois de ampla discussão, aprovado pela Câmara da Reforma do Estado em sua reunião de 21 de setembro de Naquela época a FNQ denominava-se Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade FPNQ. 7

8 participaram dos ciclos de premiação, sendo que, delas, 132 foram reconhecidas ou premiadas pela qualidade e excelência dos seus métodos de gestão. Em 2005, o QPAP foi reestruturado com o objetivo de ampliar sua abrangência de atuação; fortalecer a seu potencial de mobilização intra e extragoverno e refinar suas metodologias e ferramentas. O Decreto nº 5.378, de 23 de fevereiro de 2005, criou o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização Gespública., resultado da fusão do QPAP com o Programa Nacional de Desburocratização. Sua finalidade consiste em melhorar a qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da competitividade do país.. Nessa fase, o Gespública constituiu e fortaleceu a a Rede Nacional de Gestão Pública (RNGP), arranjo composto por órgãos, entidades, servidores públicos e integrantes da sociedade civil, que, nem janeiro de 2012, totalizou 1868 organizações e 1538 voluntários participantes. A Rede oferece cursos de capacitação em gestão, especialmente nos instrumentos que compõem o Programa. O Gespública é um programa de melhoria e inovação administrativa, tendo desenvolvido e aperfeiçoado diversas tecnologias de gestão, adaptadas ao contexto e à identidade dos órgãos e entidades públicos, que são disponibilizadas à sua rede de participantes, tais como Carta de Serviços 4, Gestão de Processos 5, Instrumento Padrão de Pesquisa de Satisfação - IPPS 6 e Indicadores de Desempenho 7. Embora com nomes diferentes e com redirecionamentos, o Gespública, em seus 21 anos de existência consolida-se como um programa estratégico, capaz de gerar valor público para a Administração e para a Sociedade, por meio da promoção e da articulação do conhecimento em gestão e do incentivo ao investimento contínuo na capacidade de governança das organizações e na entrega de serviços de qualidade aos cidadãos e ao mercado. 4 Documento que estabelece o compromisso das organizações públicas de observar padrões de qualidade, eficiência e eficácia na execução de suas atividades, perante os seus públicos alvos e à sociedade em geral. 5 Instrumento para identificar, desenhar, executar, documentar, medir, monitorar, controlar e melhorar processos de trabalho voltados para a geração de valor público. 6 Metodologia de pesquisa de opinião padronizada que investiga o nível de satisfação dos usuários de um serviço público, desenvolvida para se adequar a qualquer organização pública prestadora de serviços diretos ao cidadão. 7 Referencial metodológico que permite às organizações públicas definirem e mensurarem seu, assumindo-se este como um decisivo passo para a gestão do, possibilitando sua pactuação, avaliação e divulgação em momentos posteriores. 8

9 GESPÚBLICA -HISTÓRICO Criação do Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade Subcomitê Setorial da Administração Pública Objetivo: internalizar os conceitos e métodos da Gestão pela Qualidade no Setor Público Responsabilidade: SE/SAF/PR Lançamento do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública (MARE) -objetivo: internalizar conceitos e métodos da Administração Gerencial na Administração Pública (alargamento do conceito de qualidade total p/ qualidade/excelência do sistema de gestão público) 1998 Lançamento do Premio Qualidade do Governo Federal - PQGF Decreto nº 3.507, datado de 13 de junho de 2000: cria a carta de serviços (SEGES/MPOG) Lançamento do Programa GESPÚBLICA (Decreto 5.378/2005) Fusão do Programa Qualidade no Serviço Público e Programa Nacional de Desburocratização. Objetivo: formulação e implementação de medidas integradas em agenda de transformações da gestão, necessárias à promoção dos resultados preconizados no plano plurianual, à consolidação da administração pública profissional voltada ao interesse do cidadão e à ção de instrumentos e abordagens gerenciais rebatizado PQGF para Prêmio Nacional da Gestão Pública (MPOG) Decreto nº 6932/2009, relançamento da carta de serviços 2010 Suspensão do PQGF (após 13 Ciclos) 2012 REDIRECIONAMENTO ESTRATÉTICO 21 anos! 9

10 A Excelência em uma organização Apresentação O aprofundamento da democracia no Brasil tem exigido dos órgãos e entidades públicos a adoção de modelos de gestão que contemplem, de forma mais efetiva e eficaz, as novas e crescentes demandas da sociedade brasileira. Não obstante os significativos avanços alcançados nos anos recentes, a Administração Pública ainda necessita aperfeiçoar seus sistemas, com vistas à prestação de serviços públicos de melhor qualidade, condizentes à contrapartida oferecida pelos cidadãos. De parte dos usuários de serviços públicos, por seu turno, exige-se atuação mais participativa de ação junto às instituições públicas. A busca por respostas a estas questões ocasionou, por um lado, uma série de iniciativas na área de planejamento e gestão, inclusive com a adoção de novos arranjos institucionais; por outro lado gerou uma realidade jurídica, administrativa e financeira marcada por incertezas quanto às limitações do seu marco legal e dos instrumentos de controle. Implantar uma gestão pública voltada para resultados implica a definição dos requisitos e expectativas da sociedade e dos parâmetros aceitáveis na atuação do Estado.A excelência da gestão na Administração Pública está relacionada à capacidade dos órgãos e entidades públicos de cumprirem suas respectivas finalidades e competências institucionais, de forma articulada e harmônica, e em regime de regime de cooperação com a sociedade e com o mercado, de forma a manter a ordem social, a ordem econômica e soberania nacional, na observância dos padrões estabelecidos pela Constituição Federal. Nesse contexto, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão tem desenvolvido projetos direcionados à democratização dos processos de formulação, implementação e gestão de políticas públicas, no sentido de aproximar-se dos cidadãos, de suas necessidades e visões, assim como de conhecer as diferentes percepções das diversas instituições do setor público e privado, parceiros da responsabilidade da prestação de serviços públicos. A Gestão Pública participativa e democrática, certamente, leva a resultados mais positivos e satisfatórios, tendo em conta que o processo de formação das normas administrativas, mecanismos de ação e controle estarão mais adequados e ajustados à realidade social. Simplificar a vida do cidadão e ampliar a capacidade de atendimento do governo às demandas da sociedade em geral, com qualidade e eficácia, são dois desafios centrais da Administração Pública Brasileira que, para serem superados, requerem a mobilização, a orientação e a adequada instrumentalização de lideranças e servidores 10

11 públicos para o investimento contínuo e crescente na melhoria e na inovação dos serviços públicos. Por essa razão, a Secretaria de Gestão Pública SEGEP do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão MP, em articulação com as Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação SLTI, Secretaria de Orçamento Federal SOF, Secretaria do Patrimônio da União SPU e Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos SPI, publica o Modelo de Excelência da Gestão Pública, referenciado nos valores e fundamentos morais da sociedade brasileira, consignados, especialmente, nas disposições da Constituição Federal Brasileira e no ordenamento legal, que orientam e delimitam as formas de funcionamento e organização da Administração Pública. O presente guia contém os conceitos e um instrumento de avaliação dos critérios de excelência da gestão pública no órgão / entidade, permitindo a rápida verificação da conformidade e, quando necessária, a implementação de melhorias na governança que venham a promover o alcance dos resultados institucionais. 11

12 1 Fundamentação 1.1 Fundamentos da gestão pública brasileira Verificar se a Constituição Federal faz menção a riscos. Caso afirmativo, incluir item m abaixo. Fortalecer os sistemas de gestão da Administração Pública implica adotar práticas e tecnologias gerenciais que contribuam, por um lado, para a ampliação da capacidade de governança e governabilidade das suas estruturas executivas, dentro de um contexto de globalização da economia e da internacionalização do direito; e, por outro lado, promovam o aprofundamento dos princípios democráticos da Constituição Federal, dentro da sociedade e do mercado brasileiros. O modelo de gestão pública, com capacidade para atender a esses dois grandes desafios precisa ser forjado em solo nacional, a partir da experiência, do conhecimento, da cultura e das tradições do povo brasileiro. Nesse processo, é preciso buscar referenciais externos relevantes, principalmente, novos paradigmas internacionais de inovação na gestão pública. Mas é fundamental respeitar o processo de aprendizagem e maturidade dos agentes políticos nacionais e da própria sociedade brasileira e buscar soluções que possam, de fato, responder aos problemas internos. As bases da excelência na gestão já estão dadas pela Carta Magna e pela lei é inerente a uma administração pública democrática, voltada para resultados, a observância dos fundamentos que a Constituição Federal estabelece para a sua atuação. Dentre eles, cabe destacar os seguintes: [Autor des1] Comentário: Voltada para resultados pode permanecer sem vírgula, mas caso se opte pelo uso dela, deverá aparecer entre vírgulas. Aposto explicativo. a) a soberania popular e a moralidade, que submetem as estruturas do Poder Executivo e a Justiça à orientação e ao controle do Poder Político; b) a legalidade, segundo o qual o poder e a atividade estatais são regulados e controlados pela lei (regime administrativo), entendendo-se a lei, nesse contexto, como a expressão da vontade geral (por ser democrático); c) a separação dos poderes de legislar, executar e judicar, em garantia à segurança democrática, que orienta para a segregação das funções normativas, executivas e de julgamento dentro das estruturas do Poder Executivo; d) a autonomia dos entes federados, com ênfase na capacidade formuladora e coordenadora da esfera Federal; do potencial de articulação dos estados e da execução de políticas públicas em nível municipal, onde estão, de fato, os cidadãos; 12

13 e) a atuação das instituições públicas no estrito limite das suas competências e poderes constitucionais ou legais. É importante atentar que a Administração Pública não tem vontade, nem poderes senão aqueles que lhes foram delegados pela Constituição e pela Lei para serem dos na realização dos interesses públicos; f) o pluralismo e o respeito às diferenças; g) o respeito ao pacto federativos e à autonomia política dos entes federados; h) a descentralização federativa; a cooperação estado-sociedade; i) a participação e o controle social; j) o foco em resultados e na eficiência da ação pública; k) a impessoalidade; e l) a publicidade e transparência dos atos públicos. As políticas de transparência tendem, normalmente, a ser dramáticas e apresentar resistências dentro da burocracia pública. Transparência não implica e não impacta a participação social. São duas dimensões importantes, mas que não necessariamente têm relação de causa e efeito. m) Caso tenha menção na Constituição (incluir) A evolução da gestão pública brasileira para um modelo que atenda a todos esses requisitos constitucionais requer a superação de grandes desafios. O primeiro é o da reorientação política e técnica das estruturas executivas do Estado para a atuação centrada no controle de resultados, o que exige a superação do atual modelo autocentrado da burocracia pública, baseado, fundamentalmente, no controle de meios 8, assim como a remoção de obstáculos culturais e comportamentais existentes no corpo burocrático, como o apego a velhos costumes, o burocratismo desnecessário, a submissão formalista a normas, o ritualismo exagerado e o receio à mudança, à experimentação de novas práticas abertas à participação e ao controle social. (Recomendamos que inclua alguma menção sobre a falta de cultura e de processos de gerenciamento de riscos ) Outro desafio é a inserção ativa do cidadão no Estado, o que não pode ser resolvido, apenas, por meio das políticas de transferência de renda e de redução das desigualdades. É preciso estimular, educar e instrumentalizar os cidadãos brasileiros para o efetivo exercício de sua 8 O controle da administração pública brasileira é, essencialmente, de natureza institucional e incide a posteriori sobre os atos administrativos, desempenhado por órgãos cujo foco é o controle da lei pelos órgãos de controle como CGU, TCU, Ministério Público e Tribunais. Praticamente não existem mecanismos que privilegiem o controle social efetivo da ação, exercido ex ante. 13

14 cidadania e, especialmente, orientá-los quanto ao uso dos mecanismos de defesa desses direitos. A inclusão social e participação dos cidadãos na vida pública e, especialmente, nos processos decisórios do governo, notadamente no planejamento, avaliação e controle das políticas públicas é fator crucial para o amadurecimento da sociedade brasileira e para a transposição do modelo político nacional para um modelo com características mais democráticas. É também importante para a gestão pública investir no fortalecimento da capacidade governamental de coordenação política interna e de articulação junto aos demais atores públicos e privados do sistema político nacional. Não menos fundamental, é a segurança jurídica aos atos da Administração Pública. Essa segurança deve ser garantida por uma base jurídica estável e consistente e, para isso, é preciso promover a constante atualização dos marcos legais que orientam a organização e o funcionamento das estruturas públicas, de forma a diminuir o contencioso e a judicialização da ação do Poder Executivo; com a construção de novas bases jurídicas e políticas para a ação pública que favoreçam a obtenção dos resultados esperados pela sociedade. 14

15 1.2. Fundamentos constitucionais Legalidade O princípio da legalidade decorre da opção da Sociedade Brasileira pelo Estado Democrático de Direito, que se distingue pelo poder soberano dos cidadãos, livres e iguais, de produzirem suas próprias regras, por meio do processo constituinte e legislativo. No regime democrático, o princípio da legalidade representa a supremacia da dimensão política (legislativa) sobre a dimensão técnica (executiva e judicante) 9. Em decorrência do princípio da legalidade e, por conseguinte, da soberania popular, somente a lei pode delegar competências e poderes à Administração Pública e aos seus agentes públicos; criar ou extinguir competências estatais; ministério ou órgão da Presidência da República diretamente subordinado ao Chefe do Poder Executivo; cargos ou funções públicas (CF, art. 48). A Administração Publica não tem liberdade nem vontade que não as concedidas e determinadas pela Constituição e pela lei (ou seja, pelo povo) e, nesse caso, são matérias de sua discrição apenas as estratégias, mecanismos e instrumentos a serem adotados na ção da lei, no objetivo de conseguir os seus plenos efeitos, na forma mais eficiente possível Princípio da Separação entre os Poderes. O Estado Brasileiro é dotado de poder uno e soberano, atribuído ao povo, (CF, art. 1º). No entanto, para garantir a Ordem Democrática, a Constituição prevê a sua tripartição, a fim de que as funções políticas, judicantes e executivas sejam exercidas por instâncias e agentes diversos, de forma independente, ainda que harmônica. (CF, art. 2º). A tripartição preserva o poder político à instância representativa da vontade popular o Parlamento -, responsável pelo poder legislativo (de produzir as leis e, portanto, definir o direito). O poder de julgar e de resolver conflitos (e de dizer o direito) é atribuído ao Judiciário; enquanto os poderes administrativos, de intervenção no domínio social e econômico e de fomento, são atribuídos o Poder Executivo. Essa segregação de poderes deve ser observada no processo do arranjo institucional das estruturas do aparelho do Estado, em todos os níveis organizacionais, de forma que a mesma instituição ou o mesmo agente público não acumule competências ou poderes de formulação, de julgamento e de execução, em sua área de atuação. 9 Na forma do art. 44 da Constituição, o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, composto por representantes do povo, eleitos 15

16 Orientação fundamental à consecução dos objetivos da República Federativa do Brasil A principal finalidade da Administração Pública é alcançar os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil - de construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização; de reduzir as desigualdades e de promover o bem de todos, sem preconceitos (CF, art. 3º). Esses objetivos devem orientar toda a sua atuação. Portanto, os arranjos institucionais e os processos dos seus órgãos e entidades da administração direta e indireta devem ser projetados com o foco na obtenção de resultados sociais e de desenvolvimento econômico que atendam a esses objetivos; o que implica em dar foco de investimento às instâncias geradoras de benefícios sociais e econômicos. Os processos administrativos devem viabilizar a resolução dos problemas sociais e o atendimento aos cidadãos, e não se tornarem fins em si mesmos. Os mecanismos de gestão e controle devem possibilitar o desenvolvimento eficaz e eficiente da ação estatal e não representar obstáculos à consecução dos objetivos republicanos Princípio da centralidade dos direitos individuais e sociais A centralidade dos direitos sociais fundamentais, na Constituição Federal, exige que o modelo de gestão pública brasileiro caracterize-se pela adoção de tecnologias institucionais (modelos, metodologias, técnicas e ferramentas) adequadas à ação estatal na área social, cujas características e dinâmica de funcionamento são diferentes da intervenção estatal na economia. As atividades estatais na área de provimento dos direitos sociais exigem estruturas e processos ágeis e flexíveis; permeáveis a mecanismos de gestão de resultados e controle social; e abertos a mecanismos de articulação e colaboração com a sociedade civil sem fins lucrativos Princípio da descentralização federativa A descentralização federativa implica o compartilhamento de responsabilidades entre as três esferas de governo, pela execução das políticas públicas. Para tanto, é necessário gerar tecnologias de gestão voltadas à municipalização, o que constitui claro direcionamento da Constituição Federal, principalmente, no Título Da Ordem Social. A valorização do Município é basilar para a soberania e para a garantia dos direitos fundamentais e sociais, visto que é o município o centro político mais próximo do cidadão, e, por isso mais capacitado a gerar benefícios públicos sociais concretos e, 16

17 também o mais adequado a exercer um modelo de gestão pública mais democrática, na qual os cidadãos participem, efetivamente, dos processos de formulação, implantação, avaliação e controle das políticas públicas. No arranjo institucional das estruturas do Poder Executivo e na prospecção de seus processos finalísticos e de apoio, a orientação constitucional à descentralização federativa implica a revisão das competências e das estruturas organizacionais dos órgãos e entidades da administração direta e indireta com o objetivo de verificar se não existem competências que estejam sendo desempenhadas pela esfera federal que não deveriam ser transferidas para as esferas estaduais e municipais. Essa transferência requer a geração de novas tecnologias institucionais que favoreçam o arranjo sistêmico das estruturas do aparelho do Estado, nas três esferas de governo e a concepção de um novo modelo para o ciclo de gestão, que permita o gerenciamento das responsabilidades compartilhadas Princípio da participação social na governança das instituições. O modelo democrático do Estado Brasileiro combina, prevê o hibridismo de práticas representativas e participativas, conforme cristalizado no artigo primeiro da Carta, quando essa dispõe que todo o poder emana do povo que o exerce por meio de seus representantes (democracia representativa) ou diretamente (por meio de uma democracia participativa); e sinalizado em diversos outros dispositivos constitucionais. Pode-se dizer que, para realizar o regime democrático preconizado na Constituição, é necessário que a Administração Pública Brasileira adote modelos de gestão abertos à participação social qualificada dentro dos espaços de formulação e de implementação de políticas públicas. É preciso abrir os órgãos e entidades públicos para participação do cidadão e romper com a tradição cultural de autorreferenciamento, que ocorre, principalmente, nas esferas de governo mais distantes dos cidadãos, como é o caso da esfera federal. Para que o governo possa se aproximar dos problemas imediatos e concretos da população é forçoso conceber novos arranjos institucionais, que privilegiam a participação social nos processos de formulação, acompanhamento, avaliação e controle de políticas públicas, especialmente, nas áreas de prestação de serviços sociais diretos à população Funcionamento em rede. Parceria com a sociedade civil Constitui clara orientação constitucional, especialmente no Título VIII, que trata da Ordem Social, o estabelecimento de parcerias entre o Estado e a Sociedade Civil, por meio da ação articulada, complementar ou concorrente, no provimento de serviços de interesse social. Para isso, é fundamental investir no fortalecimento das relações de cooperação, dentro de um espírito de confiança mútua entre os agentes estatais e privados. A atuação cooperada público-privada exige, no entanto, novos modelos de estruturas estatais, capazes de funcionar em redes e, para tanto, dotadas de 17

18 mecanismos e instrumentos de integração, gerenciamento e controle do dos atores públicos e privados Os princípios da administração pública brasileira Em se tratando de gestão do Estado, é essencial acrescentar, ainda, os princípios constitucionais específicos para a administração estabelecidos no artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil: administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. a) Legalidade Este princípio está apresentado no item Aplicado, de forma específica, as estruturas da Administração Pública, o princípio reafirma que o poder concedido às estruturas executivas do Estado deve ser exercido na estrita observância das disposições da Constituição Federal e da lei, que conformam o regime administrativo de Direito Público e que recaem, exclusivamente, sobre as estruturas estatais. Ao Poder Executivo não é dada a prerrogativa de inovar no ordenamento jurídico e interferir no equilíbrio entre interesses de indivíduos, grupos e Estado. É vedado ao Poder Executivo dispor sobre direito e obrigação para terceiros e sobre competências, autonomias e obrigações do Poder Público. Seus limites naturais situam-se no âmbito da competência executiva e administrativa, na qual se insere. Ultrapassar esses limites importa em abuso de poder e em usurpação de competência. b) Impessoalidade A impessoalidade é uma expressão da supremacia do interesse público, por isso este princípio não admite a acepção de pessoas. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez no atendimento, a confiabilidade e o conforto são requisitos de um serviço público de qualidade e devem ser agregados a todos os usuários indistintamente. Em se tratando de organização pública, todos os seus usuários são preferenciais, são pessoas muito importantes. c) Moralidade Este princípio reafirma a supremacia da liberdade, da igualdade e da soberania popular como valores supremos do Sistema Político Brasileiro. A moralidade representa a orientação fundamental de que são os valores e as regras da maioria - que conformam a vontade popular - que dão origem, organizam e sustentam a ordem jurídica. Essa não gera a si mesma, nasce da expressão política da vontade do povo, por meio dos processos constituinte e legislativo. Significa dizer que, em um estado democrático de direito, as leis são o registro dos valores e os anseios da sociedade e, portanto, devem acompanhar, permanentemente, a moral vigente. 18

19 d) Publicidade Ser transparente, dar ampla divulgação aos atos praticados pela Administração Pública. Este princípio é forte indutor da indução do controle social. e) Eficiência Fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto com riscos gerenciados de acordo com um processo de gerenciamento de riscos definido. 1.3 Fundamentos da gestão pública contemporânea Os fundamentos, apresentados a seguir, são princípios que definem o entendimento contemporâneo de uma gestão de excelência na administração pública. a) Pensamento sistêmico Gerenciar levando em conta as múltiplas relações de interdependência entre as unidades internas de uma organização e entre a organização e outras organizações de seu ambiente externo; o aproveitamento dessas relações minimizam custos, qualificam o gasto público, reduzem tempo, geram conhecimento e aumentam a capacidade da organização de agregar valor à sociedade; o pensamento sistêmico pressupõe, ainda, a valorização das redes formais com cidadãos-usuários, interessados e parceiros, bem como das redes que emergem informalmente, entre as pessoas que as integram, e destas com pessoas de outras organizações e entidades. b) Aprendizado organizacional Gerenciar buscando continuamente novos patamares de conhecimento e transformando tais conhecimentos em bens individuais e, principalmente organizacionais. Entender que a preservação e o compartilhamento do conhecimento que a organização tem de si própria, de sua gestão e de seus processos é fator imprescindível para o aumento de seu. c) Cultura da inovação 19

20 Gerenciar promovendo um ambiente favorável à criatividade; isto requer atitudes provocativas no sentido de estimular as pessoas a buscarem espontaneamente novas formas de enfrentar problemas e fazer diferente. d) Liderança e constância de propósitos Gerenciar movendo e inspirando as pessoas, procurando obter delas o máximo de cooperação e o mínimo de oposição; isto pressupõe: a) atuar de forma transparente, compartilhando desafios e resultados com todas as pessoas; b) participação pessoal e ativa da alta administração; c) constância na busca pela consecução dos objetivos estabelecidos, mesmo que isso implique algum tipo de mudança, e d) a prestação de contas sobre o que acontece no dia-a-dia da organização. e) Orientação por processos e informações Gerenciar por processos conjunto de centros práticos de ação cuja finalidade é cumprir a finalidade do órgão/entidade e estabelecer o processo decisório e de controle alicerçado em informações; dessa forma a gestão terá condições de racionalizar sua atuação e dar o máximo de qualidade ao seu processo decisório. f) Visão de futuro Gerenciar com direcionalidade estratégica; o processo decisório do órgão/entidade deve ter por fator de referência o estado futuro desejado pela organização e expresso em sua estratégia; é fundamental para o êxito da estratégia que a visão de futuro desdobrada em objetivos estratégicos oriente a gestão da rotina e determine os momentos de mudança na gestão dos processos. g) Geração de valor Gerenciar de forma a alcançar resultados consistentes, assegurando o aumento de valor tangível e intangível, com sustentabilidade, para todas as partes interessadas. h) Comprometimento com as pessoas Gerenciar de forma a estabelecer relações com as pessoas, criando condições de melhoria da qualidade nas relações de trabalho, com o objetivo de que se realizem humana e profissionalmente; tal atitude gerencial pressupõe: a) dar autonomia para atingir metas e alcançar resultados, b) criar oportunidade de aprendizado e de desenvolvimento de competência, e c) reconhecer o bom. i)foco no cidadão e na sociedade 20