Controle da Administração Pública para Auditor de Controle Externo do TCDF Aula Demonstrativa Professor: Pedro Guimarães

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1 Aula 00 Controle da Administração Pública para Auditor de Controle Externo do TCDF Aula Demonstrativa Professor: Pedro Guimarães 1

2 Aula 00 Aula Demonstrativa Fala pessoal!! É com grande satisfação que anuncio o lançamento do curso de Controle da Administração Pública, voltado especificamente para o cargo de Auditor de Controle Externo do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF). Se você acessou essa Aula Demonstrativa é porque provavelmente teve acesso a uma ótima notícia que o TCDF mandou pra gente nesses últimos dias. Se você não sabe do que estou falando, te conto agora: Já foi definida uma comissão para organizar o próximo concurso para o cargo de Auditor de Controle Externo do TCDF!! Vejam só o que diz a portaria: É ou não uma ótima notícia nesses tempos tão turbulentos no meio dos concursos? A constituição dessa comissão antes mesmo do vencimento do último concurso (que vence em Julho/2016) mostra que o órgão quer 2

3 celeridade na organização do próximo certame e vai precisar nomear pessoal o quanto antes! A hora de começar a estudar para um concurso desse nível não pode ser depois de agora! Os Tribunais de Contas no geral oferecem excelentes condições de trabalho e de valorização dos seus quadros de pessoal. O TCDF em específico costuma ser ainda mais elogiado do que os demais. Quem trabalha lá não tem vontade de sair para outro órgão e os relatos de plena satisfação são frequentes. Por isso, não podemos perder tempo. O estudo tem que começar desde já! Comissão de organização do concurso definida, vamos começar a estudar para garantir os pontos relativos a Controle da Administração Pública na prova!! Antes de falar do conteúdo que nosso curso contemplará, vamos partir direto pro edital do último concurso: CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: 1 Controle interno e externo. 1.1 Conceito, tipos e formas de controle. 2 Controle parlamentar. 3 Controle administrativo. 4 Controle judicial. 5 Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992). 6 Tribunais de contas: funções, competências, jurisdição, natureza jurídica e eficácia das decisões. 7 Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal (Lei Complementar Distrital nº 1/1994). 8 Regimento Interno do TCDF (Resolução-TCDF nº 38/1990). 9 Código de Ética do Auditor de Controle Externo (Resolução-TCDF nº 204/2009). 3

4 Tudo isso aí vai ser estudado por nós aqui em nosso curso. Além da teoria, que vai deixar vocês com a base na disciplina bem reforçada, resolveremos a maior quantidade de exercícios possível para que vocês pratiquem e entendam como os assuntos são cobrados em prova. Além de utilizarmos questões de provas antigas, em alguns casos apresentarei também questões inéditas. Fiz uma busca aprofundada para encontrar o máximo de questões que pude e em alguns casos complementarei com essas questões novidade! Agora que já falei um pouco do curso, vou me apresentar! Meu nome é Pedro Guimarães e atualmente exerço o cargo de Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União. Fui aprovado em 4º lugar no concurso de AUFC/TCU (2013) e, até alcançar esse objetivo, passei por todas as dificuldades que quem estuda pra concurso conhece. Comecei a estudar de verdade para concursos quando o TCU soltou o edital para Técnico Federal de Controle Externo, no começo do segundo semestre de É claro que meus poucos meses de estudo não foram suficientes nem para que tivesse a redação corrigida. A partir dessa reprovação pesquisei melhor e, conhecendo as atribuições do cargo de Auditor e as vantagens do órgão, decidi que minha carreira no serviço público seria em algum Tribunal de Contas. Nessa época, trabalhava em um banco público e estava cursando Ciências Contábeis pela UnB. No meu último ano de graduação (2013) tive que me virar para conciliar estudo pra concurso/trabalho/monografia/estudo pra faculdade e, no fim das contas, atingi minha meta e fui aprovado para o cargo de Auditor antes de me formar. Consegui pegar meu diploma a tempo, tomei posse aos 21 anos e hoje estou no TCU. Mesmo tendo sido aprovado no cargo que queria, minha trajetória também contou com reprovações (e não foram poucas). Nesse tempo que estudei fiz praticamente todas as provas que apareceram, desde agências reguladoras e tribunais até órgãos do Legislativo. Porém, também colhi bons resultados dente todas as provas que fiz. No total, foram 12 aprovações, sendo as principais delas: TCU Auditor Federal de Controle Externo 4º lugar MPU Analista de Planejamento e Orçamento 9º lugar ANVISA Analista Administrativo Contador 2º lugar 4

5 CNJ Analista Administrativo Contador 13º lugar Os conteúdos referentes à disciplina serão expostos na seguinte ordem: Aula Conteúdo Programático 00 Conceitos, tipos e formas de controle Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e eficácia das decisões. Jurisdição. Disposições da CF/88 sobre os Tribunais de Contas (parte 1). Disposições da CF/88 sobre os Tribunais de Contas (parte 2). 04 Disposições da Lei Orgânica do DF sobre o TCDF. 05 Organização do TCDF. 06 Processo no TCDF. 07 Processos de Contas e Tomada de Contas Especial. Fiscalização no TCDF. 08 Sanções, medidas cautelares e recursos. 09 Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992). Feitas as apresentações, vamos começar!! 5

6 Tópicos da Aula 1. Conceitos iniciais de controle Classificações do controle Quanto ao objeto Quanto ao momento de realização Quanto à posição do órgão controlador Quanto ao modo de instauração Controle administrativo Controle legislativo Controle judicial Mais exercícios comentados LISTA DAS QUESTÕES COMENTADAS NA AULA GABARITO

7 Conceitos iniciais de controle Hoje em dia, a palavra controle é comum e está presente no dia-a-dia de quase todos nós. No dicionário Aurélio, o significado do termo que mais nos interessa é o seguinte: Controle 1. Fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que tais atividades, ou produtos, não se desviem das normas preestabelecidas. Na ciência da Administração, o controle é uma das quatro funções administrativas básicas (planejamento, organização, direção e controle). Segundo Fayol, da escola clássica de Administração, controlar é verificar se tudo ocorreu de acordo com padrões estabelecidos. Viram como a definição de Fayol se aproxima do significado que encontramos no dicionário Aurélio? Em ambos os conceitos percebemos que algo é controlado quando se verifica se sua ocorrência se deu de acordo com determinado parâmetro. Essa é a essência do controle. Agora vamos ver como o conceito de controle é aplicado no setor público. Em obediência aos princípios da legalidade e da supremacia do interesse público, a administração pública tem todas as suas atividades pautadas pela lei e deve atuar buscando o atendimento do interesse da coletividade. Assim, o administrador público não pode utilizar os recursos que lhes são confiados da forma que bem entender. Para evitar situações desse tipo e assegurar que a coisa pública seja gerida de forma eficaz, o Estado faz uso de mecanismos de controle. Maria Sylvia Zanella di Pietro conceitua o controle da administração pública como o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos do Poder Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que são impostos pelo ordenamento jurídico. Vamos repartir a definição de Di Pietro para analisar os pontos mais importantes: Poder de fiscalização e correção: o controlador tem o poder de fiscalizar determinada situação, ou seja, observar uma ação e compará-la com um 7

8 padrão estabelecido. Caso seja verificada uma discrepância entre a situação e o padrão, mecanismos de correção permitem que sejam feitos ajustes para permitir o alcance do resultado pretendido. Que sobre ela exercem os órgãos do Poder Judiciário, Legislativo e Executivo: em nosso ordenamento jurídico, todos os três Poderes exercem o controle. Seja por meio de suas funções típicas (controle judicial e controle legislativo, por exemplo), seja no exercício das funções atípicas (controle administrativo pelos Poderes Judiciário e Legislativo), toda a atividade administrativa do Estado é controlada de alguma forma. Com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que são impostos pelo ordenamento jurídico: uma das principais finalidades do controle da administração pública é fazer com que os órgãos e agentes públicos atuem em observância aos padrões e normas existentes e alcancem os resultados pretendidos da melhor forma possível. 1. (CESPE/ANTT Analista-Direito/2013) A definição do termo controle admite emprego restrito aos sentidos de vigilância, verificação e inspeção. Como vimos anteriormente, o termo controle possui mais de um significado. Sua definição não está restrita aos sentidos de vigilância, verificação e inspeção (mostrados na questão), pois quem controla também fiscaliza, corrige, revisa, etc. 2. (CESPE/TJ-CE Analista-Administração/2008/Adaptada) Cada poder é dotado de mecanismos de controle sobre os demais poderes, assegurando o equilíbrio e a harmonia caracterizada pelo sistema de freios e contrapesos. É isso aí. Todos os três Poderes têm atribuições relacionadas ao controle e se fiscalizam mutuamente. Veremos mais a frente que uma das classificações do controle o divide em administrativo, judicial e legislativo e cada Poder atua de uma maneira a fim de garantir o bom funcionamento da administração pública. 8

9 Item certo. Vistos os conceitos iniciais, vamos ver no próximo tópico de que formas a doutrina classifica o controle da administração pública. O controle da administração pública recebeu diversas classificações doutrinárias. Entre elas incluem-se a classificação quanto ao objeto controlado, quanto ao momento em que se realiza o controle, quanto à posição do órgão controlador e quanto ao modo de instauração. Vejamos as classificações mais importantes para cobrir o que as bancas vêm cobrando sobre isso ultimamente. Classificações do controle Quanto ao objeto I) Controle de legalidade Por meio desse controle é verificado se um ato administrativo foi praticado em conformidade com as normas e padrões preestabelecidos no ordenamento jurídico. A própria administração (seja como função típica do Executivo, seja como função atípica do Legislativo e do Judiciário), no exercício do poder de autotutela, controla a legalidade de seus atos. O Judiciário atua mediante provocação dos interessados e também pode anular atos administrativos ilegais. Já o Legislativo exerce o controle de legalidade nos casos previstos na Constituição, que serão vistos mais a frente. II) Controle de mérito Esse controle visa verificar a conveniência e oportunidade da prática de atos administrativos. De modo geral, o ordenamento jurídico reserva tal controle à própria administração. Como vocês já devem ter visto em Direito Administrativo, apenas os atos administrativos discricionários têm seu mérito controlado e podem ser revogados, por motivo de conveniência ou oportunidade. III) Controle de gestão 9

10 O objeto desse controle são os resultados alcançados com a prática de determinado ato. Os padrões que regem o controle de gestão são a eficiência, a eficácia, a efetividade e a economicidade da atuação da administração pública. 3. (CESPE/TRE-MT Cargo 6/2010) Controle de mérito é aquele em que o órgão controlador faz o confronto entre a conduta administrativa e uma norma jurídica vigente e eficaz, que pode estar na CF ou em lei complementar ou ordinária. É o controle de legalidade que se caracteriza pela comparação de um ato administrativo com uma norma jurídica. O controle de mérito avalia a conveniência e oportunidade da prática de determinada conduta. 4. (CESPE/TJ-RR Técnico Judiciário/2012) O controle de legalidade pode ser exercido tanto internamente, por órgãos da própria administração, quanto externamente, por órgãos dos outros Poderes. Exatamente. O controle de legalidade deve ser amplo para evitar ao máximo a existência de atos ilegais no ordenamento. A própria administração deve anular seus atos quando eivados de vício de legalidade (princípio da autotutela). O Poder Judiciário, quando provocado, pode anular atos dos outros Poderes, assim como o Poder Legislativo também pode nos casos previstos constitucionalmente. Item certo. 5. (CESPE/TJ-CE Analista-Administração/2008/Adaptada) No controle de gestão, a economicidade refere-se à ênfase ao modo mais econômico, mais racional de utilização dos recursos, à combinação ótima dos meios, dos fatores de produção dos bens e serviços. É, pois, 10

11 relevante estabelecer e verificar uma adequada ou a mais adequada relação custo-benefício. Um dos aspectos do controle de gestão é a economicidade. Verificar a economicidade de determinada ação do Poder Público é verificar se os custos foram minimizados na realização da atividade e se os recursos públicos foram geridos de forma adequada. O controle de gestão analisa as práticas gerenciais relacionadas à aplicação de recursos públicos, com o objetivo de auxiliar no aumento da qualidade da gestão. Item certo. Quanto ao momento de realização I) Controle prévio (ou a priori) Controle exercido antes do início da prática de determinado ato administrativo. Tem finalidade preventiva e, em geral, constitui requisito para a validade ou eficácia do ato (ou seja, para que o ato seja praticado deve haver a ocorrência de um ato de controle prévio). Exemplo de controle a priori é a aprovação de nomes de autoridades pelo Senado (ministros do TCU, Procurador-Geral da República, etc.). Assim, essa aprovação é requisito para a posterior nomeação em alguns cargos. II) Controle concomitante (ou pari pasu) Controle exercido durante a própria realização de determinado ato administrativo. Também possui finalidade preventiva, porém sem constituir requisito para validade ou eficácia. Exemplo desse tipo de controle é a fiscalização de um contrato pela administração durante a sua execução. III) Controle posterior (ou a posteriori) Controle exercido após a prática de determinado ato administrativo, com caráter corretivo. É uma das formas mais comuns de controle e, como exemplo, cita-se o julgamento das contas dos administradores públicos pelo TCU. 11

12 6. (CESPE/HEMOBRAS Administrador/2008) É um exemplo de controle prévio, a autorização do Senado Federal, necessária para que a União, estados, Distrito Federal e municípios possam contrair empréstimos externos. É isso aí. Como a autorização do Senado é anterior à aquisição do empréstimo pelo ente federativo, temos um exemplo de controle prévio. Item certo. 7. (CESPE/TCE-TO ACE/2009) Não caberá ao controle posterior desfazer atos ilegais ou contrários ao interesse público, já praticados. O controle posterior reexaminará atos já praticados com o intuito de corrigi-los ou apenas confirmá-los. No controle posterior, um ato já praticado pode tanto ser corrigido quanto desfeito. Se a Administração verifica, por exemplo, que um ato já praticado é ilegal, não há impedimentos para que ela o desfaça por meio da anulação. Veremos que o STF já editou Súmula Vinculante expondo que a Administração pode anular seus próprios atos quando verificar que estes possuem vícios que os tornem ilegais. 8. (CESPE/TCE-ES Procurador de Contas/2009) O acompanhamento da realização das obras e da execução dos contratos é o que caracteriza o controle a posteriori. Quando uma obra é fiscalizada durante sua execução ou um contrato é fiscalizado durante sua execução, o que temos é o controle concomitante. Nesse caso, o ato é controlado ao mesmo tempo em que é executado. 12

13 Quanto à posição do órgão controlador I) Controle interno No controle interno, o órgão controlador integra a própria administração do objeto controlado. Exemplos são o exercício do poder hierárquico dentro da estrutura interna de um órgão e a atuação da Controladoria-Geral da União (CGU) no âmbito do Poder Executivo Federal. A CF/88 cita expressamente esse controle (em seu art. 74), determinando que os três Poderes da República mantenham, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Reparem que o controle interno tem o dever de apoiar o controle externo (este último, nos termos da CF/88, é exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio do TCU) no exercício de sua missão institucional, fornecendo informações e dando ciência sobre irregularidades e ilegalidades. Vejamos o que dispõe o 1º do art. 74 da CF/88: 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. II) Controle externo Já no controle externo, um órgão controla os atos administrativos praticados por outro órgão e ambos pertencem a estruturas organizacionais distintas. 13

14 Exemplos são o julgamento das contas do Presidente da República pelo Congresso Nacional (Poder Legislativo exercendo controle sobre o Poder Executivo) e a anulação de um ato do Poder Executivo por decisão judicial (Poder Judiciário exercendo controle sobre o Poder Executivo). Hely Lopes Meireles define o controle externo como a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. Apesar de a classificação doutrinária atribuir o exercício do controle externo aos três Poderes, a CF/88, por disposição expressa, atribui o controle externo ao Congresso Nacional, com o auxílio do TCU. Vejamos: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União [...] 9. (CESPE/TCU AUFC/2011) O controle externo da administração pública é função concorrente dos Poderes Judiciário e Legislativo. Na esfera federal, esse controle é exercido privativamente pelo Senado Federal, auxiliado pelo TCU. Vimos acima que a CF/88 atribui o controle externo ao Poder Legislativo. Em âmbito federal, nos termos da Constituição, compete ao Congresso Nacional (e não ao Senado), com o auxílio do TCU, exercer o controle externo. 10. (CESPE/MPE-AM Procurador/2007) O controle que os chefes exercem sobre os seus subordinados, na estrutura de um órgão público, é uma modalidade de controle externo. 14

15 A questão trouxe como exemplo o controle hierárquico, onde um chefe atua sobre seus subordinados baseado na relação de hierarquia. Nesse caso o controlador e o controlado pertencem à mesma estrutura, sendo assim uma modalidade de controle interno. 11. (CESPE/ANTT Analista-Direito/2013) Ao analisar as contas da ANTT, o Tribunal de Contas da União pratica ato de controle interno. Em âmbito federal, o TCU é responsável pelo controle externo da administração pública. O controle interno do Poder Executivo federal (onde está a ANTT) é feito pela CGU. Quanto ao modo de instauração I) Controle de ofício Controle exercido por iniciativa do próprio agente público. Pelo princípio da autotutela, por exemplo, a própria Administração deve anular os atos eivados de vícios de legalidade e revogar os atos inconvenientes e inoportunos. II) Controle por provocação É aquele controle realizado por solicitação ou determinação de outras pessoas físicas ou jurídicas. Exemplo é a apuração de uma denúncia apresentada por cidadão pelo TCU. Outra classificação do controle é a que o divide em administrativo, legislativo e judicial. Como o assunto é recorrente em provas, vamos ver cada uma dessas classificações. Controle administrativo 15

16 O controle administrativo, segundo Di Pietro, é o poder de fiscalização que a Administração Pública exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e de mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação. Percebam que a atuação do controle administrativo é interna, ou seja, feita por órgãos integrantes do mesmo Poder que praticou o ato. O controle hierárquico é exemplo de controle administrativo. No âmbito dos órgãos de uma mesma pessoa jurídica o superior hierárquico pode verificar aspectos de legalidade e de mérito dos atos praticados pelos respectivos subordinados. Os instrumentos que podem ser utilizados pelo poder público para exercer o controle administrativo são a anulação, a revogação, a convalidação, os recursos administrativos, a supervisão hierárquica, etc. Os administrados também dispõem de mecanismos para provocar o exercício do controle administrativo, como, por exemplo, a representação, a denúncia e a reclamação. Os institutos da anulação e da revogação, citados acima, estão expressos na Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal (STF): A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogálos, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 12. (CESPE/INPI Cargo 19/2012) O controle administrativo, que consiste no acompanhamento e fiscalização do ato administrativo por parte da própria estrutura organizacional, configura-se como controle de natureza interna, privativo do Poder Executivo 16

17 A função administrativa é exercida pelos três Poderes, seja de forma típica pelo Executivo, seja de forma atípica pelo Legislativo e Judiciário. Todos possuem quadro de servidores, realizam processos licitatórios para aquisição de equipamentos, etc. Assim, o controle administrativo dessas atividades é de natureza interna e ocorre no âmbito dos três Poderes. 13. (CESPE/MJ Analista/2013) O controle administrativo é instrumento jurídico de fiscalização sobre a atuação dos agentes e órgãos públicos, realizado de ofício por iniciativa própria, não se aceitando provocação da parte interessada. Os administrados têm à disposição instrumentos para provocar a Administração Pública. Citamos anteriormente os exemplos da representação, da denúncia e da reclamação, por meio dos quais as partes interessadas podem levar elementos e fazer com que a Administração tome as devidas providências para fins de controle. Assim, o controle administrativo pode ocorrer tanto de ofício quanto por provocação. 14. (CESPE/MI Administrador/2013) O controle administrativo tem como fundamento o dever-poder de autotutela que a administração pública tem sobre suas atividades, atos e agentes, sendo um de seus instrumentos o direito de petição. O princípio da autotutela prevê que a Administração tem o poder-dever de controlar seus próprios atos. O direito de petição é um dos mecanismos existentes para que a Administração seja provocada e está previsto diretamente na CF/88: Art. 5º, XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; 17

18 Item certo. Controle legislativo Juntamente com a função normativa, a função fiscalizatória é função típica do Poder Legislativo. A função de fiscalizar é exercida por meio do controle legislativo, que, de acordo com Jacoby Fernandes, se subdivide em: Controle parlamentar: exercido pelo Congresso Nacional, Câmara dos Deputados e Senado Federal (por simetria, pelas Assembleias Legislativas dos Estados e pelas Câmaras Municipais) Controle técnico: exercido pelos Tribunais de Contas I) Controle parlamentar Como dito acima, é exercido pelo Congresso Nacional ou por suas Casas (Câmara dos Deputados e Senado Federal). O controle parlamentar tem natureza política e envolve os interesses superiores do Estado e da coletividade. As principais formas de atuação desse controle estão previstas diretamente na CF/88. Vejamos algumas delas: Congresso Nacional Sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa Julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo Fiscalizar e controlar, diretamente ou por qualquer de suas Casas, ou atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta Escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União Criar Comissões Parlamentares Mistas de Inquérito (CPMI) para apuração de fato determinado Fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da 18

19 Senado Federal administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas Sustar contrato ilegais ou irregulares e solicitar ao Poder Executivo as providências cabíveis Aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de autoridades (entre essas autoridades incluem-se os Ministros do TCU indicados pelo Presidente da República) Autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do DF, dos Territórios ou dos Municípios Aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração de ofício do PGR antes do término do mandato Destaco que tanto o Senado Federal, quanto a Câmara dos Deputados, podem, separadamente, criar Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI). Assim também o fazem as Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais. Além disso, a CF atribui ao Poder Legislativo a competência de convocar autoridades para prestarem, pessoalmente, informações às Casas Legislativas. O pedido de informação também pode ser encaminhado por escrito e o não atendimento a essas solicitações configura crime de responsabilidade. II) Controle técnico É exercido pelos Tribunais de Contas, de acordo com as diretrizes estabelecidas na CF/88. A própria Constituição, em seu art. 71, atribui expressamente competências aos TC s: Tribunais de Contas Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte 19

20 prejuízo ao erário público Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório Realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município Prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade Sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal Representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados 20

21 Além da CF/88, normas infraconstitucionais também atribuem competências aos TC s, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos). A tabela acima contém uma visão geral das atribuições dos tribunais de contas. Tanto as competências constitucionais quanto as infraconstitucionais dos TC s serão detalhadas mais adiante no curso. 15. (CESPE/TRE-MT Cargo 6/2010) O controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a administração pública é de caráter exclusivamente político. Além do controle parlamentar (que possui caráter político), o Legislativo, por meio dos Tribunais de Contas, também exerce o controle de caráter técnico sobre atos administrativos. 16. (CESPE/FNDE Técnico/2012) O controle que o Poder Legislativo exerce sobre a administração pública envolve tanto aspectos de natureza política quanto de natureza financeira. Reafirmando o que foi dito na questão acima, o controle legislativo se divide em controle parlamentar e controle técnico. Viram como essa questão e a anterior se parecem? Item certo. 17. (CESPE/MPE-AM Procurador/2008) A sustação, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar configura controle externo. 21

22 Exatamente. Assim como vimos acima, essa é uma das competências constitucionais do Congresso Nacional e, como se caracteriza pela atuação de um poder sobre outro, é classificada como controle externo. Item certo. Controle judicial A CF/88, quando tratou dos direitos e garantias fundamentais, dispôs o seguinte: XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; O controle judicial, portanto, é exercido pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos administrativos dos demais poderes. Assim, aquele que tiver direito lesado ou ameaçado pela administração pública, pode recorrer ao Judiciário para solicitar a anulação de determinado ato. Pelo princípio da inércia judicial, o Poder Judiciário não age de ofício, mas sim quando provocado por algum interessado. Alguns dos mecanismos de controle judicial postos à disposição para que o Judiciário seja acionado são o mandado de segurança, o habeas data, o habeas corpus, o mandado de injunção, etc. Lembrem-se também que a revogação é privativa da administração que praticou o ato (portanto, o Judiciário só pode revogar um ato administrativo quando estiver no exercício de sua função atípica de administrar). No exercício da sua função típica, o Poder Judiciário, quando constatada ilegalidade ou irregularidade, pode proceder apenas à anulação de um ato administrativo. 22

23 18. (CESPE/TCE-ES ACE/2012) Uma das funções precípuas do Poder Judiciário é realizar o controle de mérito dos atos administrativos do Poder Executivo que contribuem para o melhor interesse da sociedade. O Poder Judiciário, ao exercer o controle judicial, verifica a legalidade, e a legitimidade dos atos administrativos, promovendo a anulação de atos que não observem esses aspectos. Já o controle de mérito é exercido pela própria Administração sobre sua atuação, por meio da revogação de atos administrativos discricionários. 19. (CESPE/TCE-ES Procurador de Contas/2009) O controle judicial, exercido tanto em relação à legalidade quanto à moralidade, restringese aos atos vinculados, não se aplicando aos atos discricionários. De fato o controle judicial é exercido em relação à legalidade e à moralidade. Porém, tanto um ato vinculado quanto um ato discricionário podem ser anulados por não observarem algum desses aspectos. Vimos que o Poder Judiciário, no exercício de sua função típica, não pode revogar atos administrativos (pois a revogação constitui controle de mérito, que é realizado pela própria Administração). Só que isso não significa que o controle judicial só se aplica aos atos vinculados. O Judiciário pode sim determinar a anulação de um ato (seja ele vinculado ou discricionário) quando verificar que não foram obedecidos aspectos de legalidade e legitimidade, desde que não adentre seu mérito. 20. (CESPE/TRT-10 Analista Judiciário/2013/Adaptada) O controle exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos da administração pública é externo, de legalidade, provocado e posterior. Como já vimos as principais classificações do controle, podemos analisar a questão por inteiro: 23

24 - Controle do Judiciário é externo?: quando o Judiciário controla atos da administração pública, temos um órgão (tribunal, juiz, etc.) atuando sobre outro pertencente a estrutura distinta, caracterizando controle externo - Controle do Judiciário é de legalidade?: sim, pois quando o Judiciário controla a administração pública, avalia apenas aspectos relacionados à legalidade e à legitimidade - Controle do Judiciário é provocado?: sim, pois regra geral o Judiciário segue o princípio da inércia judicial (ou seja, só atua mediante provocação do interessado) - Controle do Judiciário é posterior?: nem sempre. Vejamos a lição de José dos Santos Carvalho Filho: A regra geral é a de que o controle judicial é posterior. Há, entretanto, algumas situações especiais que admitem um controle prévio do Judiciário. O fundamento desse controle se encontra no art.5, XXXV, CF, que garante o individuo contra lesão ou ameaça de lesão a direito Assim, um juiz pode adotar medidas preventivas para evitar que determinado ato seja praticado, por exemplo. Tal controle é classificado como preventivo. O gabarito preliminar para a questão foi certo, mas a banca anulou o item após os recursos pela existência da exceção mostrada acima. Item anulado. Pessoal, até aqui vimos os conceitos básicos do controle da Administração Pública. Na próxima aula falaremos sobre os Tribunais de Contas, suas funções, sua natureza jurídica, eficácia de decisões e sua jurisdição. Vamos partir para mais alguns exercícios antes de finalizar a aula! 24

25 Mais exercícios comentados Pra finalizar a aula, vamos praticar o conteúdo resolvendo mais questões de concursos anteriores! 21. (CESPE/TCU AUFC/2007) A relevância do controle externo no Brasil não se restringe aos aspectos concernentes à eficiente gestão das finanças ou à adequada gerência administrativa do setor público. Envolve também o equilíbrio entre os poderes na organização do Estado democrático de direito. O controle externo é aquele exercido por um Poder sobre outro. Esse tipo de controle é um dos mecanismos do sistema de freios e contrapesos e existe para que o Estado democrático de direito seja mantido. Assim, o controle externo garante que os três Poderes tenham mecanismos de fiscalização e se controlem mutuamente. Item certo. 22. (CESPE/TCE-ES Auditor/2012) O controle gerencial privilegia a análise dos custos dos atos administrativos e os resultados que se pretende alcançar. Quanto ao objeto, o controle se classifica em: Legalidade: avalia os aspectos de legalidade e de legitimidade De mérito: avalia a conveniência e a oportunidade do ato De gestão (ou gerencial): avalia a eficácia, eficiência, efetividade e economicidade do ato Os aspectos do controle gerencial permitem que o ato seja analisado na ótica do seu custo e dos resultados que serão obtidos com sua prática, assim como dito na questão. Item certo. 25

26 23. (CESPE/MTE AFT/2013) O controle da administração realizado pelo Poder Legislativo com o auxílio do TCU abrange o denominado controle de economicidade, pelo qual se verifica se o órgão público procedeu da maneira mais econômica na aplicação da despesa, atendendo à adequada relação de custo-benefício. Exatamente. A economicidade é um dos aspectos a serem avaliados quando se realiza o controle de gestão. Por esse aspecto verifica-se se o órgão, ao realizar suas despesas, otimizou a ação estatal e encontrou a solução mais adequada para a consecução de uma atividade. Item certo. 24. (CESPE/TRT-10 Analista Judiciário/2013) O controle prévio dos atos administrativos do Poder Executivo é feito exclusivamente pelo Poder Executivo, cabendo aos Poderes Legislativo e Judiciário exercer o controle desses atos somente após sua entrada em vigor. Todos os três Poderes têm formas de atuar no controle preventivo (antes da ocorrência do ato). Lembram dos exemplos que citamos na aula? O Judiciário pode emitir uma decisão liminar a fim de evitar que um ato administrativo cause ameaça a direito. Já o Legislativo (por meio do Senado Federal) é o responsável pela aprovação de nomes de algumas autoridades a serem nomeadas pelo Poder Executivo. 25. (CESPE/TCU ACE/2004) Considerando controle externo como aquele realizado por órgão não-pertencente à estrutura do produtor do ato a ser controlado, é correto afirmar que, no Brasil, o TCU não é o único componente do poder público encarregado daquela modalidade de controle. 26

27 Vimos que a CF/88 atribui o exercício do controle externo ao Congresso Nacional, com o auxílio do TCU. Assim, em nosso ordenamento jurídico, o Poder Legislativo detém expressamente as atribuições do controle externo. Contudo, de acordo com o conceito doutrinário, o controle externo é caracterizado pela atuação de um órgão em outro pertencente a estrutura distinta (não importando a qual Poder o órgão controlador está vinculado). Como a questão não faz menção à Constituição, levamos em conta as bases conceituais e não a literalidade da CF/88. Item certo. 26. (CESPE/TJDFT Analista/2008) O controle dos atos da administração pública pode ser exercido de forma interna, pelos tribunais de contas estaduais e do DF, ou de forma externa, pelo Tribunal de Contas da União e pelo Poder Judiciário. Em simetria ao modelo estabelecido para o âmbito federal, nos Estados o controle externo está a cargo das Assembleias Legislativas com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados. Já nos Municípios o controle externo possui mais algumas peculiaridades, que serão vistas nas próximas aulas. Portanto, os Tribunais de Contas são responsáveis pelo controle externo. 27. (CESPE/FNDE Técnico/2012) O controle exercido pelos órgãos da administração direta sobre seus próprios atos, por considerá-los ilegais, inoportunos ou inconvenientes, é caracterizado como controle interno. A própria Administração pode revogar ou anular seus atos, a depender do vício existente. Assim, como esse controle acontece dentro de uma só estrutura (a Administração controlando atos que ela mesma praticou), é classificado como controle interno. Item certo. 27

28 28. (CESPE/DPE-TO Defensor/2013) O controle interno é exercido apenas no âmbito do Poder Executivo. Todos os três Poderes exercem controle interno sobre suas próprias atividades. A CF/88 impõe isso expressamente, vejam só: Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno (...) 29. (CESPE/TJ-CE Analista-Administração/2008) Entre as atribuições típicas da função de controle exercida pelo Poder Legislativo, figuram a convocação de ministro de Estado, para a prestação de informações pessoalmente, e os pedidos escritos de informação, cujo desatendimento implica crime de responsabilidade. Essas são duas competências do Poder Legislativo e configuram ferramentas fundamentais de controle. Por meio delas as Casas Legislativas podem ter acesso a informações e seu não atendimento pelo convocado ainda importa crime de responsabilidade. Tome nota delas na CF/88: Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada. (...) 2º - As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos de informações a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o não - atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestação de informações falsas. 28

29 Item certo. 30. (CESPE/TCE-ES ACE/2012) Uma das funções precípuas do Poder Judiciário é realizar o controle de mérito dos atos administrativos do Poder Executivo que contribuem para o melhor interesse da sociedade. Questão batida! O Judiciário, quando atua na sua função típica, exerce controle de legalidade e não controle de mérito. 31. (CESPE/INPI Analista/2013) O controle judicial sobre atos da administração pública é exclusivamente de legalidade e, como regra, realizado a posteriori. Podem haver, no entanto, situações especiais em que se admite um controle prévio exercido pelo Judiciário. Lembram de uma questão parecida com essa que comentamos anteriormente e que foi anulada pelo Cespe? A banca reformulou o enunciado para torná-lo certo e colocou a questão em outra prova. Nem sempre o controle judiciário é posterior. Como já havíamos comentado, um juiz pode atuar de forma preventiva ao conceder uma liminar, exercendo o controle judicial a priori. Item certo. 32. (CESPE/TJDFT Analista/2008) Por integrar o Poder Judiciário, mesmo as funções tipicamente administrativas exercidas pelo TJDFT estão sujeitas apenas ao controle judicial. Os atos administrativos dos três Poderes, inclusive o Judiciário, se sujeitam tanto ao controle judicial quanto ao administrativo e ao legislativo. 29

30 O TJDFT, no exercício de sua função atípica de administrar, exerce o controle administrativo sobre seus próprios atos. Além disso, também está sujeito ao controle externo por parte do Congresso Nacional e do TCU. 33. (CESPE/TCE-TO ACE/2009) A Constituição Federal determina que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito. Assim, o controle judicial existe para avaliar a legalidade das ações de outros órgãos do executivo ou legislativo e abrangerá tanto o mérito legal quanto o administrativo. A primeira parte da questão está correta e é literalidade da CF/88 (A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito). Já a segunda parte contém um erro. O controle judicial verifica apenas aspectos de legalidade e legitimidade. A avaliação do mérito de um ato é competência do gestor, no exercício de suas funções administrativas (controle administrativo). Pessoal, terminamos por aqui a Aula 0. Até a próxima aula!! 30

31 LISTA DAS QUESTÕES COMENTADAS NA AULA 1. (CESPE/ANTT Analista-Direito/2013) A definição do termo controle admite emprego restrito aos sentidos de vigilância, verificação e inspeção. 2. (CESPE/TJ-CE Analista-Administração/2008/Adaptada) Cada poder é dotado de mecanismos de controle sobre os demais poderes, assegurando o equilíbrio e a harmonia caracterizada pelo sistema de freios e contrapesos. 3. (CESPE/TRE-MT Cargo 6/2010) Controle de mérito é aquele em que o órgão controlador faz o confronto entre a conduta administrativa e uma norma jurídica vigente e eficaz, que pode estar na CF ou em lei complementar ou ordinária. 4. (CESPE/TJ-RR Técnico Judiciário/2012) O controle de legalidade pode ser exercido tanto internamente, por órgãos da própria administração, quanto externamente, por órgãos dos outros Poderes. 5. (CESPE/TJ-CE Analista-Administração/2008/Adaptada) No controle de gestão, a economicidade refere-se à ênfase ao modo mais econômico, mais racional de utilização dos recursos, à combinação ótima dos meios, dos fatores de produção dos bens e serviços. É, pois, relevante estabelecer e verificar uma adequada ou a mais adequada relação custo-benefício. 6. (CESPE/HEMOBRAS Administrador/2008) É um exemplo de controle prévio, a autorização do Senado Federal, necessária para que a União, estados, Distrito Federal e municípios possam contrair empréstimos externos. 7. (CESPE/TCE-TO ACE/2009) Não caberá ao controle posterior desfazer atos ilegais ou contrários ao interesse público, já praticados. O controle posterior reexaminará atos já praticados com o intuito de corrigi-los ou apenas confirmá-los. 31

32 8. (CESPE/TCE-ES Procurador de Contas/2009) O acompanhamento da realização das obras e da execução dos contratos é o que caracteriza o controle a posteriori. 9. (CESPE/TCU AUFC/2011) O controle externo da administração pública é função concorrente dos Poderes Judiciário e Legislativo. Na esfera federal, esse controle é exercido privativamente pelo Senado Federal, auxiliado pelo TCU. 10. (CESPE/MPE-AM Procurador/2007) O controle que os chefes exercem sobre os seus subordinados, na estrutura de um órgão público, é uma modalidade de controle externo. 11. (CESPE/ANTT Analista-Direito/2013) Ao analisar as contas da ANTT, o Tribunal de Contas da União pratica ato de controle interno. 12. (CESPE/INPI Cargo 19/2012) O controle administrativo, que consiste no acompanhamento e fiscalização do ato administrativo por parte da própria estrutura organizacional, configura-se como controle de natureza interna, privativo do Poder Executivo 13. (CESPE/MJ Analista/2013) O controle administrativo é instrumento jurídico de fiscalização sobre a atuação dos agentes e órgãos públicos, realizado de ofício por iniciativa própria, não se aceitando provocação da parte interessada. 14. (CESPE/MI Administrador/2013) O controle administrativo tem como fundamento o dever-poder de autotutela que a administração pública tem sobre suas atividades, atos e agentes, sendo um de seus instrumentos o direito de petição. 15. (CESPE/TRE-MT Cargo 6/2010) O controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a administração pública é de caráter exclusivamente político. 16. (CESPE/FNDE Técnico/2012) O controle que o Poder Legislativo exerce sobre a administração pública envolve tanto aspectos de natureza política quanto de natureza financeira. 32

33 17. (CESPE/MPE-AM Procurador/2008) A sustação, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar configura controle externo. 18. (CESPE/TCE-ES ACE/2012) Uma das funções precípuas do Poder Judiciário é realizar o controle de mérito dos atos administrativos do Poder Executivo que contribuem para o melhor interesse da sociedade. 19. (CESPE/TCE-ES Procurador de Contas/2009) O controle judicial, exercido tanto em relação à legalidade quanto à moralidade, restringese aos atos vinculados, não se aplicando aos atos discricionários. 20. (CESPE/TRT-10 Analista Judiciário/2013/Adaptada) O controle exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos da administração pública é externo, de legalidade, provocado e posterior. 21. (CESPE/TCU AUFC/2007) A relevância do controle externo no Brasil não se restringe aos aspectos concernentes à eficiente gestão das finanças ou à adequada gerência administrativa do setor público. Envolve também o equilíbrio entre os poderes na organização do Estado democrático de direito. 22. (CESPE/TCE-ES Auditor/2012) O controle gerencial privilegia a análise dos custos dos atos administrativos e os resultados que se pretende alcançar. 23. (CESPE/MTE AFT/2013) O controle da administração realizado pelo Poder Legislativo com o auxílio do TCU abrange o denominado controle de economicidade, pelo qual se verifica se o órgão público procedeu da maneira mais econômica na aplicação da despesa, atendendo à adequada relação de custo-benefício. 24. (CESPE/TRT-10 Analista Judiciário/2013) O controle prévio dos atos administrativos do Poder Executivo é feito exclusivamente pelo Poder Executivo, cabendo aos Poderes Legislativo e Judiciário exercer o controle desses atos somente após sua entrada em vigor. 33

34 25. (CESPE/TCU ACE/2004) Considerando controle externo como aquele realizado por órgão não-pertencente à estrutura do produtor do ato a ser controlado, é correto afirmar que, no Brasil, o TCU não é o único componente do poder público encarregado daquela modalidade de controle. 26. (CESPE/TJDFT Analista/2008) O controle dos atos da administração pública pode ser exercido de forma interna, pelos tribunais de contas estaduais e do DF, ou de forma externa, pelo Tribunal de Contas da União e pelo Poder Judiciário. 27. (CESPE/FNDE Técnico/2012) O controle exercido pelos órgãos da administração direta sobre seus próprios atos, por considerá-los ilegais, inoportunos ou inconvenientes, é caracterizado como controle interno. 28. (CESPE/DPE-TO Defensor/2013) O controle interno é exercido apenas no âmbito do Poder Executivo. 29. (CESPE/TJ-CE Analista-Administração/2008) Entre as atribuições típicas da função de controle exercida pelo Poder Legislativo, figuram a convocação de ministro de Estado, para a prestação de informações pessoalmente, e os pedidos escritos de informação, cujo desatendimento implica crime de responsabilidade. 30. (CESPE/TCE-ES ACE/2012) Uma das funções precípuas do Poder Judiciário é realizar o controle de mérito dos atos administrativos do Poder Executivo que contribuem para o melhor interesse da sociedade. 31. (CESPE/INPI Analista/2013) O controle judicial sobre atos da administração pública é exclusivamente de legalidade e, como regra, realizado a posteriori. Podem haver, no entanto, situações especiais em que se admite um controle prévio exercido pelo Judiciário. 32. (CESPE/TJDFT Analista/2008) Por integrar o Poder Judiciário, mesmo as funções tipicamente administrativas exercidas pelo TJDFT estão sujeitas apenas ao controle judicial. 34

35 33. (CESPE/TCE-TO ACE/2009) A Constituição Federal determina que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito. Assim, o controle judicial existe para avaliar a legalidade das ações de outros órgãos do executivo ou legislativo e abrangerá tanto o mérito legal quanto o administrativo. GABARITO 1 E 11 E 21 C 31 C 2 C 12 E 22 C 32 E 3 E 13 E 23 C 33 E 4 C 14 C 24 E 5 C 15 E 25 C 6 C 16 C 26 E 7 E 17 C 27 C 8 E 18 E 28 E 9 E 19 E 29 C 10 E 20 X 30 E 35