RELATÓRIO ANUAL DE 2001 DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

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1 COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, COM(2002) 490 final RELATÓRIO ANUAL DE 2001 DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU SOBRE A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO DA CE E A IMPLEMENTAÇÃO DA ASSISTÊNCIA TÉCNICA

2 ÍNDICE PREFÁCIO da Direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid 5 Introdução 7 1. A reforma da gestão da assistência externa: um ano de desafios O processo de reforma Melhoria da programação Avaliação Acompanhamento orientado para os resultados e projectos de desenvolvimento Desconcentração da gestão dos projectos para as Delegações da Comissão Coerência, Coordenação e complementaridade Progressos em relação aos objectivos de desenvolvimento Objectivos de Desenvolvimento do Milénio Redução da pobreza Avaliação dos resultados através de indicadores Objectivos sectoriais do processo de programação Iniciativas políticas em domínios prioritários da CE Integração das questões horizontais Execução: instrumentos horizontais Iniciativa europeia para a democracia e os direitos do Homem Segurança alimentar Saúde: doenças relacionadas com a pobreza e saúde genésica LUTA CONTRA A DROGA Interligação entre ajuda de emergência, reabilitação e desenvolvimento AMBIENTE Parceria com as ONG Execução: as regiões REGIÕES ABRANGIDAS PELA AJUDA EXTERNA COMUNITÁRIA EUROPA DO SUDESTE: OS BALCÃS Europa Oriental, Cáucaso e Ásia Central MEDITERRÂNEO DO SUL. PRÓXIMO E MÉDIO ORIENTE África, Caraíbas e Pacífico (ACP) 140 2

3 4.6. Ásia América Latina ABORDAGEM DO DESENVOLVIMENTO ORIENTADA PARA OS RESULTADOS Desempenho dos países e dos projectos Controlo de resultados: Desempenho dos países Resultados de projectos: controlo baseado em resultados Conclusão: Quadros financeiros ANEXOS Harmonização dos procedimentos contratuais e financeiros Ajuda externa e pagamentos em atraso (RAL) Avaliação Auditorias realizadas em Inovação Relações com outras organizações internacionais Transparência e visibilidade Assistência Comunitária não abrangida pelo relatório 275 3

4 PREFÁCIO Em 2001 assistiu-se a uma profunda reforma da assistência externa da CE com o objectivo de aumentar a celeridade, a qualidade, o impacto e a visibilidade dos seus programas e projectos emtodoomundo. Em 1 de Janeiro de 2001, foi criado o Serviço de Cooperação EuropeAid, reunindo, numa organização única, a responsabilidade pela gestão das diferentes fases do ciclo dos projectos, da Identificação à avaliação, enquanto a responsabilidade pela programação foi consolidada no âmbito da DG Desenvolvimento e na DG Relex. Foi criado um novo grupo inter-serviços de apoio à qualidade que deverá contribuir para melhorar a programação e a Comissão apresentou 112 novos documentos de estratégia por país, que estabelecem enquadramentos plurianuais coerentes para a definição das relações com países terceiros. Os plenos efeitos de uma reforma desta amplitude demorarão, inevitavelmente, a fazer-se sentir. Contudo, são já sensíveis alguns resultados positivos, por exemplo, no que se refere a uma melhoria da gestão orçamental. A recente reunião do Comité de Assistência ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE reconheceu estes esforço, ao afirmar que a Comunidade Europeia melhorou consideravelmente as suas políticas e estratégias em matéria de desenvolvimento desde o último exame, efectuado em ". Esta declaração figura no resumo das conclusões do CAD, e tem por efeito encorajar a Comissão a prosseguir com o ritmo das suas reformas. Relativamente à política de desenvolvimento, a CE registou progressos significativos em matéria de reforço da orientação dos seus programas para a pobreza, com medidas concretas em prol da realização dos objectivos de desenvolvimento do milénio, nomeadamente a adopção de um ambicioso programa de acção de desenvolvimento da CE. No âmbito desta agenda, a Comissão adoptou igualmente um plano de acção de grande alcance para a luta contra as doenças relacionadas com a pobreza no mundo em desenvolvimento. Foiigualmentereforçadaacoerênciaentreapolíticadedesenvolvimentoeoutraspolíticas.O Conselho Europeu de Gotemburgo acordou numa estratégia de integração do ambiente e do desenvolvimento sustentável na política de desenvolvimento da CE. Paralelamente, o lançamento de uma nova ronda de negociações comerciais, em Doha, colocou em destaque a relação entre o comércio e o desenvolvimento. O relatório anual 2001 dá resposta às solicitações do Conselho e do Parlamento Europeu no sentido de este consistir num documento de alcance geral, baseado em elemento sólidos e orientado para os resultados. Representa um passo positivo nessa direcção, que será reforçado no futuro. O presente relatório fornece informações sobre programas executados e avalia os resultados obtidos no terreno: da promoção dos direitos humanos nos Balcãs à gestão dos recursos hídricos na Ásia, da saúde em África à formação e ao ensino na América Latina, da rápida mobilização no Afeganistão ao reforço das instituições na Rússia. A título de novidade, o relatório anual inclui um artigo especializado. Tal como a maior parte dos outros doadores, a Comissão dirige-se, cada vez mais, para uma assistência ao desenvolvimento orientada para os resultados. O artigo descreve os trabalhos em curso e indica "o ponto em que nos encontramos" a nível da aplicação de métodos de avaliação dos efeitos da nossa assistência externa fiáveis e eficazes. 4

5 São ainda muito grandes os desafios que enfrentamos. Mas os objectivos são claros: melhorar odesempenhodaassistênciadaceecontribuirparaasegurançaeaprosperidadedetodos. Chris Patten, membro da Comissão responsável pelas relações externas, presidente do Comité de Direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid Poul Nielson, membro da Comissão responsável pelo desenvolvimento, administrador geral do Serviço de Cooperação EuropeAid Günther Verheugen, membro da Comissão responsável pelo alargamento, membro do Comité de Direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid Pascal Lamy, membro da Comissão responsável pelo comércio, membro do Conselho de Direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid Pedro Solbes Mira, membro da Comissão responsável pela economia e finanças, membro do Comité de Direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid 5

6 INTRODUÇÃO O presente relatório sintetiza o primeiro ano de execução das actividades de assistência externa da CE pelo Serviço de Cooperação EuropeAid 1. Cobre inúmeros aspectos, dos progressos em relação aos objectivos de desenvolvimento do novo milénio a exemplos concretos da forma como as verbas da CE foram despendidas e com que resultados. A UE é o maior doador de assistência externa do mundo, representando o investimento da CE cerca de 10% da ajuda ao desenvolvimento mundial. O presente relatório dá conta da utilização dos milhões de euros autorizados e dos milhões de euros pagos pela CE em A reforma da gestão da assistência externa é fundamental para o êxito destas actividades. O presente relatório constitui, aliás, um importante resultado da reforma, aumentando a transparência e a responsabilidade da política da CE e das acções nesta área. Ao descrever todos os programas geográficos e horizontais, o presente relatório substitui uma série de relatórios de programa que eram habitualmente elaborados. Os progressos alcançados em domínios prioritários para a reforma melhoramento da programação, unificação do ciclo dos projectos sob a mesma responsabilidade e aumento da responsabilidade das delegações no terreno são descritos no Capítulo I. O processo de reforma, lançado em Maio de 2000, tem ainda um longo caminho a percorrer até à realização dos seus objectivos, embora algumas melhorias estejam já bem patentes. Por exemplo, pela primeira vez desde 1990, verificou-se uma redução do número de compromissos assumidos à espera de ser pagos. O primeiro ponto do presente relatório sublinha ainda a importância que a coerência, a coordenação e a complementaridade assumem para as políticas da CE concebidas para promover o desenvolvimento, reduzir a pobreza e promover a integração na economia mundial. O desafio da coerência consiste em encontrar a combinação certa de políticas para cada região e país, com recurso à assistência ao desenvolvimento, a assistência humanitária, a Política Externa e de Segurança Comum, a assistência técnica na área do comércio, os direitos humanos, o ambiente, etc. Os instrumentos de programação foram melhorados com vista a assegurar um enquadramento geral coerente. A coordenação com outros doadores e a complementaridade das políticas e das actividades são igualmente fundamentais para garantir a eficácia da assistência externa. O relatório descreve as medidas tomadas pela CE neste domínio, junto dos Estados-Membros, da ONU, das instituições de Bretton Woods e de outros doadores. Os objectivos de desenvolvimento para o milénio, acordados pela comunidade internacional em Setembro de 2000, constituem um enquadramento comum para a orientação e a avaliação dos progressos no domínio do desenvolvimento. O Capítulo 2 do presente relatório descreve sucintamente os progressos alcançados no sentido da realização destes objectivos e insere as actividades de assistência externa na UE no âmbito deste enquadramento. Concentra-se nos 1 A assistência aos países candidatos não está incluída no presente relatório. Para informações sobre os programas Phare, Ispa e Sapard, consultar os respectivos relatórios anuais, publicados nos seguintes endereços: Sobre a ajuda humanitária, consultar o relatório anual do ECHO, no endereço: 6

7 domínios prioritários de intervenção da CE, como a saúde e a educação, e em actividades destinadas a garantir a integração de questões comuns, como os direitos humanos ou o ambiente, nos projectos e programas elaborados. Os instrumentos concebidos para assegurar que as prioridades de política horizontal, como a segurança alimentar e a luta contra a droga, a par das supramencionadas, se traduzam em actividades nestes domínios, são expostos no Capítulo 3, que descreve ainda projectos executados em 2001, bem como a repartição orçamental e as prioridades definidas para cada região. O Capítulo 4 é consagrado aos programas regionais da CE. São apresentadas, em rubricas temáticas comuns que reflectem as prioridades de desenvolvimento para o investimento da CE, as actividades da CE nos Balcãs, na Europa Oriental e na Ásia Central, no Mediterrâneo, nos países da África, das Caraíbas e do Pacífico, na Ásia e na América Latina. Esta apresentação demonstra que é fácil comparar as regiões em termos, por exemplo, de desenvolvimento rural ou de transportes. As actividades do ECHO, bem como os empréstimos do BEI, são igualmente abordados neste capítulo. O Capítulo 5 trata a abordagem do desenvolvimento orientada para os resultados. Com base nos documentos de estratégia por país e em indicadores, explora os critérios para o acompanhamento do desempenho dos países. É igualmente apresentado um exercício-piloto sobre o sistema de acompanhamento de projectos de desenvolvimento orientado para os resultados. O Capítulo 6 é composto por um conjunto de quadros financeiros, que inclui a discriminação dos valores nas categorias definidas pelo Comité de Assistência ao Desenvolvimento da OCDE. Por último, os anexos descrevem as actividades relacionadas com a reforma da gestão da assistência externa da CE. Apresentam os progressos na harmonização dos procedimentos financeiros, tanto internamente como com outras instituições, bem como as actividades desenvolvidas em 2001 com vista a recuperar os atrasos nos pagamentos, as actividades de auditoria, as actividades da Unidade de Inovação da EuropeAid, as relações com outras organizações, a transparência eavisibilidade. A Comissão está empenhada em levar a reforma a bom termo, a pô-la em prática e a certificar-se de que ela cumpre os seus objectivos. O relatório salienta os passos dados em 2001 neste sentido. 7

8 1. A REFORMA DA GESTÃO DA ASSISTÊNCIA EXTERNA: UM ANO DE DESAFIOS O presente capítulo destaca os progressos realizados em 2001 no âmbito da reforma da gestão da assistência externa da CE, lançada em Maio de O processo de reforma da gestão é o ponto de partida natural do relatório, na medida em que afecta todos os aspectos da assistência externa da CE, descritos mais pormenorizadamente nos capítulos seguintes. A reforma da política de desenvolvimento da CE, lançada em Novembro de 2000, e a ser executada em paralelocomareformadagestão,éabordadanocapítulo O processo de reforma Quando tomou posse, em Setembro de 1999, a actual Comissão viu-se confrontada com uma situação alarmante em matéria de execução da ajuda a países terceiros. A pertinência e a qualidade dos programas comunitários eram objecto de críticas cada vez mais explícitas, com a imagem e a credibilidade da Comissão a saírem diminuídas aos olhos dos Estados beneficiários e das instituições multilaterais parceiras. Em 16 de Maio de 2000, a Comissão lançou um programa de reforma da gestão da assistência externa 2, cujos principais objectivos são os seguintes: melhorar a qualidade dos projectos e programas; reduzir o tempo necessário para a sua execução; garantir que os procedimentos de gestão financeira, técnica e contratual correspondem aos mais elevados padrões internacionais; aumentar o impacto e a visibilidade da assistência externa da União Europeia (UE). Paralelamente ao processo de reforma, procurou-se melhorar a correspondência entre prioridades políticas e dotações orçamentais. No Conselho informal Assuntos Gerais de Evian, de 2 e 3 de Setembro de 2000, e na reunião do Conselho Assuntos Gerais de 9 de Outubro de 2000, os Ministros dos Negócios Estrangeiros da UE sublinharam a necessidade de reforçar a coerência das acções externas da UE. No Conselho Assuntos Gerais de Janeiro de 2001, os mesmos ministros salientaram que os objectivos das acções da CE devem traduzir-se em compromissos concretos e que a sinergia entre as acções da UE e as dos Estados-Membros deve ser reforçada, a fim de aumentar a eficácia das acções externas da UE. Foi identificada uma série de instrumentos fundamentais para atingir os objectivos da reforma. Em 2001, foram definidos e aprovados novos instrumentos de planeamento e programação para a cooperação para o desenvolvimento da CE, designadamente os documentos de estratégia por país, que estão prestes a tornar-se o principal instrumento de gestão da ajuda da CE (ver ponto 1.2 do presente capítulo). Paralelamente, foi melhorada a gestão das avaliações. Nomeadamente, foi reforçada 2 SEC(2000)814 de 16 de Maio de 2000 Comunicação dos Comissários Relex : Chris Patten (Relações Externas), Poul Nielson (Desenvolvimento), Verheugen (Alargamento), Pascal Lamy (Comércio) e Pedro Solbes Mira (Assuntos Económicos e Financeiros). 8

9 a imparcialidade, e os resultados das avaliações passam a ser sistematicamente tidos em conta no processo decisório, bem como na concepção e na execução dos projectos e programas (ponto 1.3.). Associado à melhoria da avaliação surge um sistema de acompanhamento de projectos e programas orientado para os resultados (ponto 1.4). Trata-se de um primeiro passo, mas que constitui uma parte muito importante da reforma. A Comissão iniciou igualmente a descentralização da gestão dos projectos e programas para as suas Delegações (ponto 1.5). 18 das 21 Delegações seleccionadas para a primeira fase têm já a gestão a seu cargo, enquanto a preparação para a segunda vaga de desconcentração (26 Delegações) está já numa fase avançada, devendo a maior parte destas Delegações estar a funcionar de forma desconcentrada no início do segundo semestre de Por último, no ponto 1.6 é explicada a forma por que a Comissão aceitou o desafio de reforçar a coerência, a coordenação e a complementaridade os 3 C -, aspectos estreitamente ligados ao processo dos documentos estratégicos por país Melhoria da programação Documentos de estratégia por país/regionais A programação obedece a prioridades estabelecidas nos documentos de estratégia por país/regionais (DEP/DER), que definem um enquadramento estratégico para as prioridades de cooperação da CE num dado país ou numa dada região 3. Trata-se da primeira vez que a Comissão estabeleceu um enquadramento coerente para as suas relações com países terceiros, que cobre tanto a assistência ao desenvolvimento como outras políticas comunitárias essenciais (a combinação de políticas ). Em 2001, a Comissão começou a elaborar documentos de estratégia por país e região para parceiros de todas as regiões abrangidas pelos diferentes regulamentos: para os Estados ACP (África, Caraíbas e Pacífico), ALA (Ásia e América Latina), CARDS (para os Balcãs) MEDA (para o Mediterrâneo), TACIS (para a Europa Oriental e a Ásia Central). Estas estratégias foram definidas em colaboração com os governos nacionais, os Estados-Membros, outros doadores bilaterais e multilaterais e, sempre que possível, representantes da sociedade civil 4. Mais de 110 documentos de estratégia por país ou regionais estão já concluídos ou em fase avançada de preparação. Prevê-se que, antes do final de 2002, o processo esteja concluído e todos os documentos estejam publicados nos seguintes sítios Web: O Grupo Interserviços de Apoio à Qualidade No âmbito do processo de reforma, foi criado, em Janeiro de 2001, um Grupo Interserviços de Apoio à Qualidade, cuja principal tarefa consiste em avaliar os projectos de documentos de estratégia por país e região, bem como os programas indicativos, a fim de assegurar a sua elevada qualidade. Para obter o máximo impacto, o Grupo intervém numa das primeiras fases do processo de programação. 3 4 SEC(2000)814, SEC(2000)1049, de 15 de Junho de 2000, e conclusões do Conselho Desenvolvimento de 10 de Novembro de A consulta da sociedade civil constitui uma obrigação nos termos do artigo 2º do Acordo de Cotonou. 9

10 Até agora, o Grupo avaliou mais de 110 documentos de programação, elaborou orientações relativas à aplicação do enquadramento comum para os documentos de estratégia por país e organizou quatro seminários de formação em programação. Por último, o Grupo criou um sítio Web na intranet da Comissão, com o objectivo de melhorar a comunicação interna entre os intervenientes no processo de programação. O principal instrumento para avaliação de que o Grupo dispõe é o enquadramento comum para os documentos de estratégia por país, adoptado pelo Conselho. Para além de tecer observações sobre o formato, o estilo, a apresentação e a legibilidade geral, o Grupo concentra-se em determinados aspectos centrais: qualidade da avaliação do potencial de desenvolvimento, e necessidades e limitações do processo de desenvolvimento; coerência entre a análise e a estratégia de resposta proposta pela Comissão, verificando se as intervenções da CE correspondem a desafios de desenvolvimento essenciais a médio prazo; concentração na pobreza, pela estratégia proposta, bem como a sua coerência com outros objectivos políticos da CE; orientação/grau de concentração; grau de complementaridade entre o apoio da CE e o de outros doadores, em especial dos Estados-Membros da UE; condições em que o apoio é concedido; definição de indicadores destinados a acompanhar o desempenho do país em termos de crescimento económico e de redução da pobreza; medida em que é abrangida a totalidade da assistência externa prestada pela Comunidade ao país em causa (coerência entre dotações para o país e rubricas orçamentais horizontais); importânciaconferidaàcoerênciaentreapolíticadedesenvolvimentoeoutras políticas comunitárias relevantes para o país/região parceiros ( combinação de políticas ). Com base nas conclusões do Grupo Interserviços de Apoio à Qualidade, a Comissão considera que se verificou um salto qualitativo na programação da assistência externa da CE. O Grupo concluiu que, de um modo geral, os documentos que analisou respondiam à maior parte dos requisitos estabelecidos no enquadramento para os documentos estratégicos por país. As principais deficiências foram assinaladas aos responsáveis pela elaboração dos documentos, com vista à introdução das necessárias alterações. Contudo, a programação pode ainda ser melhorada. Nesse espírito, a Comissão vai empreender uma análise do processo de elaboração dos documentos de estratégia e enunciar as suas conclusões num relatório a apresentar ao Conselho Desenvolvimento em Novembro de O relatório incluirá ainda propostas no sentido de melhorar o processo de programação, em antecipação da próxima revisão dos documentos de estratégia por país. 10

11 Maior concentração do ciclo dos projectos e criação do Serviço de Cooperação EuropeAid Em 1 de Janeiro de 2001, as direcções-gerais geográficas (DG Relações Externas e DG Desenvolvimento) assumiram a responsabilidade da programação e estratégia, enquanto o recém-criado Serviço de Cooperação EuropeAid (EuropeAid) tomou a seu cargo os demais aspectos do ciclo dos projectos (da identificação dos projectos à avaliação ex-post). Esta reorganização implicou a correspondente transferência de pessoal e responsabilidades. Em Junho de 2001, foi assinado um acordo interserviços que clarificou os papéis e as responsabilidades das três direcções-gerais mais estreitamente implicadas na gestão da assistência externa Melhoria da gestão e desempenho financeiros Os primeiros efeitos do processo de reforma da gestão, em termos de procedimentos e de gestão e desempenho financeiros, fizeram-se sentir ainda no decurso de Entre esses efeitos, podem destacar-se: a melhoria da execução orçamental, incluindo o aumento dos pagamentos em 20% em relação a 2000; uma distribuição mais equilibrada ao longo do exercício financeiro, confirmada pelo perfil das autorizações orçamentais (52% do orçamento executado do último trimestre, contra uma média de 68%, no mesmo trimestre, durante o período ); pela primeira vez desde 1990, uma redução de 3% do nível de compromissos assumidos e ainda por pagar; o número de anos necessário para recuperar este atraso nos pagamentos passou de 4,12 anos, no final de 2000, para 3,66 anos, no final de 2001; a redução do número de rubricas orçamentais individuais (14%) em relação a 2000; a aplicação de procedimentos contratuais novos e simplificados (que foram reduzidos, em número, de 46 para 8) foi acelerada, graças à elaboração de um guia prático; as funções dos 48 gabinetes de assistência técnica desmantelados em 2001 foram asseguradas internamente Avaliação No âmbito do processo de reforma, a avaliação da assistência externa está a ser reforçada e mais bem integrada no processo decisório. Também a imparcialidade da avaliação está a ser assegurada, em conformidade com o pedido da OCDE/CAD, sendo mantida uma clara separação entre o serviço de avaliação, que procede a avaliações temáticas, sectoriais e geográficas (países e regiões), e os serviços operacionais e políticos que analisam essas avaliações e tomam as medidas adequadas para dar resposta às conclusões e recomendações. 11

12 O programa de avaliação de 2001 O programa de trabalho da Unidade de Avaliação para 2001 foi adoptado pela Direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid na sua primeira reunião, em Fevereiro de Para além da habitual análise política dos principais sectores, foram incluídos temas horizontais, instrumentos e programas por país, o próprio processo de programação e a combinação de políticas. No final do ano, haviam sido concluídas 17 avaliações, estando 8 em curso. O programa de 2001 reunia as avaliações em quatro grupos temáticos. Do ponto 7.3 do Capítulo 7 anexo consta uma descrição pormenorizada Acompanhamento orientado para os resultados e projectos de desenvolvimento Tanto os indicadores relativos a cada país como o acompanhamento dos resultados dos projectos contribuem para a avaliação do desempenho da cooperação da CE para o desenvolvimento. Estes dois elementos têm papéis complementares, e os resultados de ambos são tidos em conta em todos os níveis da definição de políticas. Do Capítulo 5 constam informações mais pormenorizadas sobre ambas as abordagens. A ajuda ao desenvolvimento da Comissão está a ser cada vez mais orientada para os resultados, tendo mesmo sido instaurado e começado a ser testado um sistema para acompanhar, de forma regular, os resultados dos projectos, ou seja, osresultados e o eventual impacto dos projectos nos beneficiários. Em 2000, a Comissão concebeu um sistema melhorado de acompanhamento, orientado para os resultados, a aplicar nas regiões ALA/MED/ACP e nos Balcãs, alicerçado no sistema da Comissão para a gestão do ciclo dos projectos. O sistema foi testado e melhorado em O principal objectivo consiste na compilação de informações orientadas para os resultados relativas a projectos no terreno e na elaboração de relatórios sobre os progressos alcançados. O sistema proporciona, tanto às Delegações como ao Serviço, uma panorâmica dos progressos dos projectos em relação aos resultados. Nãose destina prioritariamente às autoridades responsáveis pelos projectos, cuja gestão corrente exige informações mais pormenorizadas, embora, naturalmente, deva ser útil a estas autoridades, bem como aos ministérios e governos parceiros. O sistema inclui visitas breves ao terreno por parte de peritos externos experientes, que preenchem fichas seminormalizadas em que estimam a eficácia, a eficiência, o impacto, a pertinência e a sustentabilidade provável dos projectos e programas. Para garantir a coerência do sistema, cada um dos cinco critérios é exaustivamente definido em conformidade com a metodologia actual e, em seguida, são discriminadas as suas componentes, que os peritos devem analisar cuidadosamente antes de atribuir uma classificação. Os peritos externos em acompanhamento dispõem de conhecimentos e experiências sectoriais e geográficas variáveis. Trabalham em pequenas equipas e o seu trabalho assenta na análise de documentos e em entrevistas com representantes das partes interessadas num dado projecto, incluindo os beneficiários finais. São avaliados dados essenciais, como o orçamento dos projectos, embora não seja efectuada qualquer auditoria ou acompanhamento financeiro aprofundado. Os relatórios, pareceres de gestores de tarefas e documentos 12

13 de base dos projectos são registados na base de dados central, que irá constituir um instrumento fundamental de gestão e informação. São acompanhados os projectos em curso (no mínimo, seis meses de execução e mais seis meses de duração) com uma dimensão mínima (cerca de um milhão de euros). No final de 2001, tinham sido acompanhados cerca de 500 projectos, num valor total de milhões de euros, na América Latina, na Ásia, em África, nas Caraíbas, no Pacífico, no Mediterrâneo e nos Balcãs. Do Capítulo 5 constam as primeiras indicações acerca do desempenho dos projectos, desde as fases de concepção e ensaio Desconcentração da gestão dos projectos para as Delegações da Comissão A desconcentração da gestão da ajuda externa para as Delegações da Comissão constitui um elemento fundamental da reforma da gestão da assistência externa. O princípio é o de que tudo o que pode ser mais bem gerido e decidido localmente, no país em causa, deve ser decidido localmente, e não em Bruxelas. A Comissão impôs-se um calendário extremamente cerrado, cujo objectivo consiste em tornar a desconcentração extensiva a todas as Delegações até ao final de 2003, em três vagas sucessivas: 21 Delegações em 2001, 26 em 2002 e as restantes 31 Delegações ACP em Progressos alcançados em 2001 O ambicioso objectivo fixado para 2001 realizar a desconcentração em 21 Delegações 5 cobriu todas as áreas geográficas e, por conseguinte, programas muito diferentes. Para realizar este objectivo, os serviços da Comissão tiveram de trabalhar, paralelamente, no desenvolvimento do conceito, nos preparativos técnicos e na planificação logística. Este complexo exercício teria ainda de ser lançado num momento em que outros elementos do processo de reforma estivessem a ser introduzidos, tanto nos serviços Relex (criação do Serviço de Cooperação EuropeAid, integração do ciclo dos projectos, etc.) como ao nível da Comissão (reforma financeira e administrativa). Além disso, os recursos financeiros que puderam ser mobilizados para esta primeira vaga foram relativamente modestos, sobretudo no que se refere ao número de novas vagas para pessoal (limitado a 40). Esta situação irá, contudo, melhorar em 2002: serão disponibilizadas 114 vagas para o lançamento da segunda vaga e o reforço da primeira, onde necessário Preparação da desconcentração Durante o primeiro trimestre de 2001, foi desenvolvido um conceito harmonizado de desconcentração, que cobre todos os programas geográficos, com base nos seguintes princípios: 5 As 21 Delegações da primeira vaga são as seguintes: Europa: Croácia e Rússia, Mediterrâneo: Egipto, Marrocos, Tunísia e Turquia, Ásia: Indonésia, Tailândia, Índia e China América Latina: Nicarágua, Bolívia, Argentina, México e Brasil; África/ACP: África do Sul, Senegal, Costa do Marfim, Quénia, Mali e República Dominicana. 13

14 A prazo, a desconcentração irá incidir em todos os programas. A desconcentração irá incidir em todas as fases do ciclo de projectos. A desconcentração requer substanciais recursos adicionais (humanos e materiais). O papel da sede irá evoluir para um papel de coordenação, supervisão da qualidade, controlo da gestão, apoio técnico e melhoria dos métodos de trabalho. A nível prático, a desconcentração implica as seguintes mudanças para as Delegações: uma participação mais activa na programação, embora a responsabilidade última continue a ser da Direcção-Geral Relações Externas ou da Direcção-Geral Desenvolvimento, consoante a área geográfica; responsabilidade directa pelo trabalho de identificação e de instrução, com o apoio metodológico e técnico do Serviço de Cooperação EuropeAid, que é igualmente responsável pelo controlo de qualidade final das propostas de financiamento e pelo acompanhamento destas propostas ao longo do processo decisório (processo do comité de gestão, etc.); responsabilidade directa pela execução contratual e financeira, subordinada ao respeito estrito dos procedimentos, e pelo acesso aos sistemas de gestão financeira econtabilísticanasede; responsabilidade directa pela execução técnica que requeira capacidades técnicas no local e pelo eventual recurso a pareceres mais especializados da sede. Entre Abril e Dezembro de 2001, o processo prático de preparação incluiu o ensaio de ligações informáticas seguras, a adaptação do sistema de informação à gestão desconcentrada, a elaboração ou a actualização de manuais, a elaboração de orientações sobre circuitos financeiros, a criação de um programa de formação específico e a obtenção de financiamento para as 21 Delegações da primeira vaga Desconcentração em favor das 21 Delegações da primeira vaga A tarefa de preparar as 21 Delegações para a desconcentração foi iniciada no princípio de Em Julho de 2001, os Chefes de Delegação já tinham tido uma audição com os Directores-Gerais Relex, a fim de acordar os recursos adicionais necessários e definir um plano de acção para a respectiva mobilização. O resultado deste processo e o desafio que ele representou para os serviços da Comissão pode sintetizar-se do seguinte modo: selecção, recrutamento e formação de 307 novos trabalhadores (funcionários e outros agentes) a colocar nas 21 Delegações; mudança ou ampliação das instalações de 18 das 21 Delegações; instalação de ligações informáticas seguras em 19 das 21 Delegações, de modo a permitir-lhes aceder ao sistema de informação contabilística e de gestão da Comissão. 14

15 Os progressos alcançados até ao final de 2001 foram bastante satisfatórios. A maior parte das 21 Delegações estava apta a começar a funcionar de forma desconcentrada em Janeiro de 2002, início do novo exercício financeiro Preparação da segunda vaga A lista de 26 Delegações 6 a desconcentrar em 2002 foi aprovada em Setembro de O Afeganistão foi ulteriormente acrescentado à lista, para ser objecto de uma rápida desconcentração, logo que as condições no terreno o permitam. Os trabalhos preparatórios foram iniciados de imediato. A experiência adquirida com a primeira vaga não deixará de ser proveitosa. Espera-se que, em relação ao primeiro grupo de candidatos à segunda vaga, a desconcentração esteja concretizada em Setembro de 2002 (partindo do princípio de que, até lá, será possível solucionar o problema da exiguidade das instalações) Coerência, Coordenação e complementaridade Reforçar a coerência das políticas Garantir a coerência entre os objectivos da política de desenvolvimento da CE e as suas políticas e objectivos para outras áreas constitui uma prioridade operacional e uma obrigação jurídica para a Comissão. A Comunidade Europeia tem acordos bilaterais de associação e de cooperação com a maior parte dos países de África, da Ásia, da América Latina, bem como do Mediterrâneo e dos Balcãs Ocidentais, que são, na sua maioria, países em desenvolvimento. A CE instituiu uma série de políticas destinadas a promover o desenvolvimento,reduzirapobrezaeaintegrarestespaísesnaeconomiamundial.a forma por que se procura realizar estes objectivos difere de país para país e de região para região. Os objectivos específicos e os domínios de interacção com a UE variam em função de uma série de factores intrínsecos ao país em causa, como o rendimento nacional, a incidência da pobreza, a situação política, as estruturas comerciais, a proximidade geográfica em relação à União Europeia, etc. O desafio que se coloca à UE é o de encontrar a combinação de políticas adequada a cada região e a cada país. A vasta gama de políticas de que a UE dispõe proporcionalhe uma oportunidade única de utilizar uma combinação eficaz de instrumentos de cooperação, incluindo a assistência ao desenvolvimento, acordos de pesca, instrumentos comerciais, diálogo político, instrumentos de política externa, etc. O processo dos documentos de estratégia por país deverá permitir uma utilização mais coerente destes instrumentos. Na elaboração dos documentos de estratégia por país são consultados todos os serviços pertinentes da UE, bem como o país parceiro em causa. Os documentos incluem uma secção em que são identificadas as políticas da 6 As 26 Delegações da segunda vaga são as seguintes: Europa: Albânia, Cazaquistão e Ucrânia Mediterrâneo: Argélia, Margem Ocidental/Faixa de Gaza, Jordânia, Líbano e Síria; Ásia: Bangladesh, Filipinas, Paquistão e Vietname; América Latina: Colômbia, Peru, Uruguai, Chile e Venezuela, ACP : Burkina Faso, Benin, Camarões, Etiópia, Madagáscar, Nigéria, República da Guiné e Tanzânia. 15

16 Pesca UE que afectam o país terceiro em causa e é analisada a combinação de políticas adequada. No ponto seguinte, são apresentados dois exemplos concretos da forma como a coerência é assegurada, na prática, nos domínios da pesca e da ajuda alimentar/segurança alimentar. No capítulo seguinte são apresentados novos exemplos. Na sua Comunicação sobre a Pesca e a Redução da Pobreza 7 e em apoio do processo de formulação de conclusões do Conselho e do Parlamento Europeu, a Comissão consagrou muita atenção às questões da coerência e da complementaridade no domínio da pesca. Os principais objectivos deste esforço foram os seguintes: melhoraracoerênciaentreapolíticadedesenvolvimentodacomunidadeeas demais políticas comuns relacionadas com o sector da pesca; fomentar a complementaridade entre as operações apoiadas pela CE e as empreendidas pelos Estados-Membros, mediante uma perspectiva comum dos desafios em presença e das estratégias para os enfrentar. Este trabalho, desenvolvido em estreita cooperação entre os serviços da Comissão responsáveis pela pesca e pelo desenvolvimento, permitiu atenuar as incoerências entre a política de desenvolvimento da CE, por um lado, e a política comum da pesca, por outro. Os principais vectores deste trabalho foram os seguintes: a política de desenvolvimento da CE, que conduziu a uma crescente integração das questões do sector da pesca nos documentos de estratégia por país e região; a política comum da pesca, que será cada vez mais orientada para o desenvolvimento sustentável, tanto internamente como no que se prende com as relações internacionais da Comunidade no sector da pesca Ajuda alimentar/segurança alimentar Em Setembro de 2001, a Comissão emitiu uma Comunicação relativa à avaliação e orientação futura do Regulamento (CE) nº 1292/96 do Conselho, relativo à política e à gestão da ajuda alimentar e às acções específicas de apoio à segurança alimentar 8. Nesta Comunicação, a Comissão realizou um progresso considerável do ponto de vistadacoerêncianestedomínio. A Comunicação veio assegurar uma maior coerência interna na utilização da ajuda alimentarrelativamenteàajudahumanitáriaeàpolíticaagrícolacomum: A ajuda alimentar em espécie prestada no âmbito do Regulamento ajuda alimentar/segurança alimentar e canalizada, principalmente, através de programas governamentais directos, da EuronAid/ONG e do PAM passou a ser mobilizada (i) em complementaridade com o ECHO, a fim de prestar assistência em caso de 7 8 Comunicação da Comissão sobre Pesca e redução da pobreza COM (2000) 724 de ). COM (2001) 473, de , alterada em COM(2001) 473, p.2. 16

17 crise grave e prolongada, (ii) a título de contribuição para reservas estratégicas e redes de segurança e (iii) na interligação das operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento. A ajuda alimentar em espécie foi claramente dissociada do escoamento dos excedentes agrícolas e transformou-se num instrumento da assistência ao desenvolvimento. Quanto à coerência externa, os serviços da Comissão em causa registaram progressos consideráveis, tanto no contexto da Convenção Internacional para a Ajuda Alimentar como no do processo de negociações da OMC, no sentido da adopção de regras mais estritas e de maior transparência na prestação de ajuda alimentar aos países em desenvolvimento: A ajuda alimentar deve ser prestada a título gratuito. Deve ser limitada a intervenções humanitárias e de emergência, à interligação das operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento e a elemento de uma estratégia de rede de segurança destinada a grupos particularmente vulneráveis da população. A fim de respeitar os padrões de consumo e evitar distorções do mercado, a ajuda alimentar deve ser prestada, unicamente, a pedido dos países beneficiários, que devem indicar as suas necessidades específicas. Sempre que possível, os doadores devem dar preferência a aquisições locais ou regionais Coordenação e complementaridade O reforço da coordenação e da complementaridade são essenciais para aumentar a eficácia da assistência externa da CE. Ao nível mais básico, a coordenação implica maior conhecimento daquilo que os outros implicados num dado sector, país ou região estão a fazer e um esforço no sentido de uma colaboração mais eficaz. A coordenação é fundamental para evitar sobreposições ou incoerências no trabalho daqueles que pretendem atingir os mesmos objectivos. A complementaridade começa com a coordenação, mas vai mais longe: implica que cada actor concentre a sua assistência onde esta puder representar valor acrescentado, tendo em conta aquilo que os outros estão a fazer trata-se de maximizar energias. A CE está firmemente empenhada em observar estes dois princípios. A nível político, o enquadramento comum para as intervenções da CE e de outras agências na esfera do desenvolvimento é proporcionado pelos objectivos de desenvolvimento do milénio. Mais concretamente, a CE pretende, sempre que possível, integrar o seu apoio, a nível de país, num contexto mais vasto. O processo do documento de estratégia para a redução da pobreza (DERP), firmemente apoiado pela CE (ver Capítulo 2), foi especificamente concebido para promover a coordenação e a complementaridade dos esforços dos doadores nos países de baixos rendimentos. A nova abordagem da programação da CE, incluindo o recurso aos documentos de estratégia por país e um diálogo estruturado com os beneficiários (por exemplo, os países ACP), constituem mecanismos essenciais para assegurar uma coordenação e uma complementaridade acrescidas. A decisão da CE de concentrar as suas intervenções para o desenvolvimento em seis domínios prioritários, cuja escolha tem em conta as prioridades nacionais e as intervenções dos outros doadores, representa 17

18 uma nova demonstração do seu empenhamento nestes princípios. As alterações específicas na abordagem política da CE e em relação a determinados sectores e regiões são abordadas em capítulos ulteriores. O ponto seguinte avança alguns exemplos dos progressos alcançados a partir do centro em Entre os Estados-Membros e a Comissão As orientações do Conselho e da Comissão para melhorar a coordenação operacional entre a CE e os Estados-Membros, que cobrem todos os países beneficiários de assistência externa da União, foram aprovadas no decurso do debate de orientação do Conselho de As melhorias introduzidas na programação da ajuda da CE, atrás referidos, deverão contribuir para este processo. Para além das consultas sobre os documentos de estratégia por país, a partilha das orientações sectoriais entre os Estados-Membros e a Comissão revelou-se muito útil (a Comissão está a preparar orientações sectoriais para os seus seis domínios prioritários de intervenção, tendo já sido adoptadas orientações para o sector prioritário dos transportes). Os resultados destes esforços começam a fazer-se sentir. A Comissão organiza regularmente reuniões, em conjunto com os directores-gerais responsáveis pelo desenvolvimento dos Estados-Membros. Estas reuniões constituem um fórum para a troca de opiniões sobre boas práticas, preocupações comuns, dificuldades presentes e novas abordagens. Tendo em conta as importantes conferências internacionais agendadas para 2002, sobre o financiamento do desenvolvimento (Monterrey) e sobre o desenvolvimento sustentável (Joanesburgo), foi particularmente valorizada a coordenação no âmbito das instâncias internacionais. Igual esforço foi feito para promover um maior envolvimento da Comissão no CAD da OCDE. O mandato conferido pelos Estados-Membros à Comissão para elaborar um relatório preparatório da Conferência de Monterrey constituiu um sinal positivo em termos de confiança. Na sua reunião de Novembro de 2001, o Conselho Desenvolvimento, solicitou à Comissão que clarificasse uma série de questões e que explorasse, através do diálogo com os Estados-Membros, as eventuais iniciativas a empreender por estes. O Conselho destacou, nomeadamente, a questão do aumento do volume da ajuda, com vista a alcançar a meta das Nações Unidas de 0,7% do rendimento nacional bruto a fornecer como ajuda oficial ao desenvolvimento (AOD), designadamente através do estabelecimento de calendários específicos. Para além do volume da ajuda, foi ainda feita uma menção especial à respectiva eficácia, incluindo a desvinculação da ajuda, os bens públicos mundiais e as fontes de financiamento inovadoras. O relatório da Comissão, foi apresentado no Conselho Assuntos Gerais de Fevereiro de 2002, e sintetizava potenciais iniciativas positivas resultantes das discussões entre a Comissão e os Estados-Membros e abordava a forma de superar a diferença entre o actual nível de assistência ao desenvolvimento e o volume necessário para atingir os objectivos da Declaração do Milénio. O relatório e as medidas tomadas pelos Estados-Membros contribuíram para assegurar um contributo positivo da UE para a Conferência sobre o financiamento do desenvolvimento. 9 Conselho Assuntos Gerais de de Janeiro de

19 Com outros doadores A Comissão lançou diversas iniciativas com outros doadores no âmbito das cimeiras UE-EUA, UE-Canadá e UE-Japão, orientadas, sobretudo, para a região dos Grandes Lagos e para o Afeganistão. Além disso, realizaram-se reuniões de alto nível com vista a melhorar a cooperação com a Noruega. A Comissão está a explorar modelos para reforçar a cooperação com outros doadores. Decorreu já uma primeira iniciativa, no âmbito da qual a Comissão acolheu funcionários do Japão. A harmonização dos procedimentos dos doadores constitui um elemento fundamental para o reforço da coordenação, da eficácia e da apropriação por parte dos países beneficiários. Neste contexto, a Comissão empreendeu exercícios exploratórios com os Estados-Membros e o CAD. Um esforço idêntico está a ser feito relativamente à ONU, mediante a renegociação do acordo-quadro geral e a reformulação do regulamento financeiro Com a ONU Para reforçar a coordenação com as Nações Unidas e para promover a complementaridade, a Comissão tem conduzido um diálogo político alargado e negociações sobre o melhoramento do acordo-quadro geral CE/ONU. Para o efeito, foram mantidas reuniões com, nomeadamente, o ACNUR, a OIT, o PNUD, a UNICEF, a UN-NADAF, a FAO, a OMS, o PAM, o FIDA e a UNESCO. Em 2001, a Comissão adoptou uma comunicação subordinada ao tema Criação de uma parceria eficaz com as Nações Unidas nos domínios do desenvolvimento e dos assuntos humanitários 10. O essencial do seu conteúdo (melhoria da cooperação CE- ONU) foi aprovado pelo Conselho Desenvolvimento de 31 de Maio de A nova abordagem irá reforçar a participação da CE nos diálogos políticos a montante e aumentar a eficácia, a transparência, a previsibilidade financeira e a facilidade de acompanhamento da parceria operacional com as agências, fundos e programas da ONU. No seguimento desta Comunicação, a Comissão procedeu a uma análise aprofundada do principal mandato e dos meios das agências, fundos e programas das Nações Unidas. Nesta base, a Comissão irá propor, em diálogo com os Estados- Membros e sempre que tal represente um valor acrescentado para a realização dos objectivos políticos com eles acordados, o reforço da cooperação com as instâncias da ONU, mediante o estabelecimento de uma parceria estratégica. Por conseguinte, a divisão das tarefas pelos doadores será feita com base nos critérios de selecção do principal mandato e concentrar-se-á nas vantagens comparativas, no valor acrescentado e na complementaridade Com as instituições de Bretton Woods No âmbito do processo do DERP, foram mantidos intensos contactos com o FMI e o Banco Mundial, tanto a nível de funcionários como de direcção. Uma equipa do DERP da CE visitou Washington em Janeiro no seguimento das reuniões FMI/BM/DERP realizadas em Bruxelas em Setembro do ano anterior. A missão aprofundou a coordenação do processo do DERP, nomeadamente através de um acordo com vista ao co-financiamento do CARP 11 em alguns países-piloto e ao reforço da cooperação em apoio da gestão das finanças públicas. Foram igualmente Comunicação da Comissão sobre Criação de uma parceria eficaz com as Nações Unidas nos domínios do desenvolvimento e dos assuntos humanitários (COM (2001) 231 de ). Crédito de apoio à redução da pobreza, o novo instrumento programático de crédito do Banco Mundial para os países pobres fortemente endividados (PPFE). 19

20 registados progressos no que se refere à convergência de perspectivas sobre a importância da condicionalidade baseada nos resultados. Os planos relativos à gestão das finanças públicas conduziram à instituição do programa PEFA (Despesa Pública e Responsabilidade Financeira), apoiado pelo Banco, a CE e o DFID (departamento para o Desenvolvimento Internacional, Reino Unido), e parcialmente financiado através de uma contribuição da CE de 1,9 milhões de euros para um fundo fiduciário. Em contrapartida, o co-financiamento do CARP ainda não se tinha concretizado no final do ano, devido, em larga medida, ao facto de apenas três países (dois dos quais ACP) terem recebido um CARP e de, por vezes, não haver grandes expectativas para a cooperação no terreno. Entretanto, a CE começa a participar no apoio orçamental em conjunto com outros doadores, o que, até certo ponto, limita as perspectivas de co-financiamento do CARP com o Banco. Em 2001, foram mantidos alguns contactos de alto nível, incluindo a visita do Presidente do Banco Mundial, James Wolfensohn, à Comissão durante o mês de Novembro. Graças à sua participação na iniciativa PPAE, a Comissão tornou-se o principal contribuinte para os fundos geridos pelo Banco Mundial. Ao longo do ano prosseguiram os intensos contactos entre o Banco e a Comissão, sobretudo no contexto da coordenação sectorial e de iniciativas especiais, como a duradoura participação de ambas as instituições na Parceria Especial para África (PEA). 20

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