PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP. O Direito à Seguridade Social na Constituição de 1988 e o Princípio da Vedação do Retrocesso

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1 PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP Thais Maria Riedel de Resende Zuba O Direito à Seguridade Social na Constituição de 1988 e o Princípio da Vedação do Retrocesso MESTRADO EM DIREITO DAS RELAÇÕES SOCIAIS SÃO PAULO 2011

2 PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP Thais Maria Riedel de Resende Zuba O Direito à Seguridade Social na Constituição de 1988 e o Princípio da Vedação do Retrocesso MESTRADO EM DIREITO DAS RELAÇÕES SOCIAIS Dissertação apresentada à Banca E- xaminadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de MESTRE em Direito das Relações Sociais, sob a orientação do Professor Doutor Wagner Balera. SÃO PAULO 2011

3 Banca Examinadora

4 Ao meu amado Felipe.

5 AGRADECIMENTOS Agradeço primeiramente a Deus pela sua proteção. Ao meu prezado orientador, Wagner Balera, exemplo de profissionalismo e dedicação à causa previdenciária, agradeço pelos inestimáveis ensinamentos. Aos meus colegas da Advocacia Riedel, agradeço por todo o apoio para a realização do Mestrado. Às amigas Cris e Neida, a minha gratidão pela revisão técnica. A minha família e amigos, pela compreensão nos momentos de ausência e o apoio de sempre.

6 RESUMO A presente dissertação versa sobre a aplicação do princípio da vedação do retrocesso no direito previdenciário pátrio. Esse objetivo relaciona-se com o princípio da segurança jurídica no que diz respeito à proibição de uma lei posterior extinguir ou restringir um direito ou garantia, especialmente de cunho social, sob pena de promover retrocesso, abolindo um direito fundado na Constituição. O desenvolvimento histórico-legislativo da sociedade culminou na constitucionalização dos direitos sociais e, sob o primado dos direitos humanos fundamentais, coube aos Estados modernos respeitá-los em seus ordenamentos internos. O direito previdenciário é caracterizado como direito social, incluso no artigo 6º da Constituição Federal de 1988, dentro do capítulo Dos Direitos Sociais e inserido no título relativo aos Direitos e Garantias Fundamentais. No entanto, o Sistema de Seguridade Social, instrumento de proteção da sociedade quanto ao risco social, previsto pelo constituinte, vem sendo alvo de reformas restritivas de direitos, o que se insurge como afronta ao princípio objeto do estudo. Palavras-chave: direito previdenciário, direitos fundamentais e sociais, princípios constitucionais, vedação do retrocesso, segurança jurídica, Estado Democrático de Direito, efetividade e aplicação do ordenamento jurídico-constitucional, seguridade social.

7 ABSTRACT This dissertation talks about the application of the principle of nonretroactivity in the native social security right. This subject is related to the principle of the legal security regarding the ban on a subsequent law to extinguish or restrict rights or guarantees, especially social ones, which could promote retrocession, abolishing a right established by the Constitution. The historic-legislative development of the society culminated with the establishment of the social rights and, under the distinction of the fundamental human rights, it was up to the modern Estates to respect them in accordance with their own set of laws. The social security right is defined as a social right, mentioned as the sixth article of the Federal Constitution of 1988, in the chapter "Social Rights" and inserted under the title "Fundamental Rights and G uarantees". However, the social security system - instrument of protection of the society regarding the social risk established by the constituents - has been target of restrictive reforms of rights, what appears as an insult to the very principle that is being reviewed by this paper. Key words: social security right, fundamental and social rights, constitutional principles, non-retroactivity, legal security, Democratic State of Right, effectiveness and application of the constitutional-legal ordainment, social security.

8 SUMÁRIO INTRODUÇÃO CAPÍTULO 1. HISTÓRICO DOS DIREITOS HUMANOS E DA SEGURIDADE SO- CIAL Origem e evolução da proteção dos direitos humanos Constitucionalização dos Direitos Sociais Origem e desenvolvimento da Proteção do Risco Social Evolução histórica da Seguridade Social no Brasil CAPÍTULO 2. A SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 BREVE ANÁLISE A Seguridade Social na Constituição de Assistência Social Saúde Previdência Social Princípios Constitucionais da Seguridade Social Princípio da universalidade de cobertura e do atendimento Princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais Princípio de seletividade e distributividade Princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios Princípio da equidade na forma de participação no custeio Princípio da diversidade da base de financiamento Princípio do caráter democrático e descentralizado da gestão do sistema Princípio ou Regra da Contrapartida Custeio da Seguridade Social Regimes Previdenciários Regime Geral da Previdência Social Regime Próprio de Previdência Social Regime de Previdência Complementar... 95

9 2.5 Reformas Constitucionais em matéria previdenciária: suas razões e tônica Emenda Constitucional nº. 20 de Emenda Constitucional nº. 41 de Emenda Constitucional nº. 47 de CAPÍTULO 3. O PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO DO RETROCESSO E A SEGURIDADE SOCIAL Origem do Princípio da Vedação do Retrocesso Princípio da Vedação do Retrocesso características Aplicabilidade do Princípio da Vedação do Retrocesso no Direito Previdenciário visão doutrinária e jurisprudencial Princípio da Vedação do Retrocesso e o Risco Social visão crítica quanto às Reformas Previdenciárias CONCLUSÕES REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANEXOS

10 10 INTRODUÇÃO A presente tese utiliza o método histórico e o positivo-sistemático de pesquisa. Desse modo, procura-se selecionar as fontes através do método positivo, pela apreensão sobre o termo normativo, e sua análise histórica e sistemática, em que se busca observar a evolução da lei, e sua interpretação, com auxílio da doutrina, dentro do sistema como um todo, para, ao fim, adentrar num teste empírico dialético, na realidade, com a análise da jurisprudência pátria sobre o tema. Esse estudo objetiva verificar a aplicabilidade do Princípio da Vedação do Retrocesso no Direito Previdenciário. Para tanto, mister a análise histórica da evolução dos direitos sociais que foram incluídos no rol de direitos fundamentais na Constituição da República Federativa do Brasil de Isso significou um grande avanço no constitucionalismo pátrio que buscou seguir as mesmas diretrizes de outros países democráticos do mundo, com a constitucionalização de seu sistema sócio-político-normativo. No capítulo primeiro verifica-se a origem e evolução dos direitos humanos, que gerou um processo de constitucionalização dos direitos sociais, dentre os quais o direito previdenciário alcançou esse patamar, especificamente no artigo 6º da Lei Maior. Como desenvolvimento da noção da proteção do risco, o direito previdenciário aparece no cenário jurídico mundial, inicialmente, numa técnica de previsão individual, e, posteriormente, coletiva, para determinados grupos, sob a forma de seguro. Paulatinamente, amplia-se a proteção para o risco social, em que o Estado passa a ser ator propulsor do bem-estar social e a formar o seguro social, com a coparticipação da sociedade. Observa-se, nessa primeira parte da monografia, uma evolução história da legislação previdenciária no Brasil, e a influência exercida pelo cenário mundial na mesma, com a formação do Sistema de Seguridade Social. Como produto da evolução histórica do texto normativo pátrio, consolidase a seguridade social como direito constitucional, e no capítulo 2 é realizada uma breve análise da Seguridade Social na Constituição brasileira de 1988, abrangendo os princípios constitucionais previdenciários, seu custeio e os regimes de

11 11 previdência social, bem como as reformas constitucionais recentes em matéria previdenciária. No desenvolvimento do terceiro capítulo desse estudo, aponta-se a construção do princípio constitucional da vedação do retrocesso e sua aplicabilidade no direito previdenciário. O trabalho enfrenta sua criação, construção, características e o reconhecimento doutrinário e jurisprudencial, embora seja ainda tímida a sua representação no cenário do Judiciário brasileiro. Como resultado do estudo é feita uma análise crítica das reformas constitucionais em matéria previdenciária, sob a ótica do princípio da vedação do retrocesso, já que a segurança jurídica é a expressão inarredável do Estado democrático de direito. Nesse diapasão, por ser direito sempre em formação, em que se busca o alcance do bem-estar e da justiça social, verifica-se em que medida mudanças normativas podem restringir direitos sociais previdenciários, já alçados sob a proteção constitucional, cujo risco social ainda persiste na realidade empírica.

12 12 1 HISTÓRICO DOS DIREITOS HUMANOS E DA SEGURIDADE SOCIAL 1.1 Origem e evolução da proteção dos Direitos Humanos A Previdência Social, hoje constitucionalmente concebida como um direito social, é fruto de toda uma evolução dentro dos direitos humanos. Daí a necessidade de se fazer uma análise da origem e do desenvolvimento dos direitos fundamentais, conquistados ao longo da história da humanidade. Desde a democracia ateniense até ser proclamada a Declaração Universal de Direitos Humanos, em 1948, a sociedade humana convivia sem um ordenamento jurídico comum, capaz de proteger e garantir o reconhecimento da igualdade e da liberdade do Homem então trazidas durante o período axial da História. Comparato 1 explica que a questão sobre o homem e sua eminente posição no mundo surgiu sucessivamente na religião, na filosofia e na ciência. Mas foi no período axial, entre 600 e 480 AC, que o ser humano passa a ser considerado, pela primeira vez na história, em sua igualdade essencial, como ser dotado de liberdade e razão, lançando os fundamentos intelectuais para a compreensão da pessoa humana e para a afirmação da existência de direitos universais a ela inerentes. Na democracia ateniense restaram fundados princípios nos quais a preeminência da lei e da participação ativa do cidadão nas funções de governo estavam acima das vontades dos governantes. O poder dos governantes foi estritamente limitado, não só pela soberania das leis, mas também pelas instituições formadas pela cidadania ativa que entregava ao povo o poder de governar-se a si próprio. 1 COMPARATO, Fábio Konder. A Afirmação Histórica dos Direitos Humanos. 2 ed. rev. e ampliada. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 11.

13 13 Sobre esse período histórico, Canotilho 2 lembra que a sociedade ateniense obedeceu a paradigmas e aos arquétipos políticos radicalmente distintos dos de uma República. Pois essa era ajustada numa pluralidade de igualdadesdesiguais, fechadas, hierarquizantes e vergadas à transcendência cosmológica, diversamente à República cosmopolita, universalista, aberta à acção e à participação de todos os cidadãos ( dos homens às mulheres, dos sábios aos iletrados, dos possidentes aos homens do povo ) nos assuntos da res publica. Um governo moderado surgiu posteriormente na já então República Romana. O historiador grego Políbio já afirmava, conforme demonstra Comparato 3, que o gênio inventivo romano consistiu em combinar, numa mesma constituição de natureza mista, os três regimes: monarquia, aristocracia e democracia. Fator de suma relevância, explica Comparato 4, foi a lei escrita, como regra geral e uniforme, igualmente aplicável a todos os indivíduos que vivem numa sociedade organizada (no aspecto religioso pelos judeus, e no político pelos gregos). Destaca-se também a influência da filosofia estoica com o conceito de unidade moral do ser humano e a dignidade do homem considerado filho de Zeus, lançando os conceitos de hypóstasis (correlato à substância, ou seja, o substrato ou suporte individual) e de prósopon (relacionada à máscara, o personagem que possui um papel a desempenhar na sociedade). O cristianismo desenvolve os conceitos da filosofia grega com a mensagem evangélica de uma igualdade de todos os seres humanos no plano divino, apesar de suas múltiplas diferenças individuais e grupais. Porém, a Idade Média então surge e expulsa o Homem do seu posto, como ilustra com propriedade Corrêa 5. Através das palavras de Bartoli, citadas por Corrêa, explicita-se o enfraquecimento do poder político e econômico, além do evidente desprezo ao Homem, no período medieval avançado: A Idade Média não pensa; não tem senão um único espírito predominante, o do além-mundo, que a preocupa, a absorve, a aterroriza e a inebria. Daqui toda aquela literatura teológica, ascética, 2 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Estudos sobre Direitos Fundamentais. 1. ed. brasileira. São Paulo: RT, 2008, p COMPARATO, op. cit., p Ibidem, p CORRÊA, Rossini. O Liberalismo no Brasil: José Américo em perspectiva. Brasília: Senado Federal, 1994, p. 41.

14 14 lendária, a qual não tem outro valor senão o de documento histórico. Mas, com o Século XI, depois de, por assim dizer, se houver refeito dos terrores do fim do mundo, parece que o homem retoma, ao mesmo tempo, a posse da terra e de si próprio; parece que a vida volta a se lhe apresentar como alguma coisa que merece ser amada por si mesma; parece que seus olhos começam a cansar-se de contemplar o alto, a esfera celeste, o além-mundo, e que, ao contrário, ele volta a olhar em torno de si aquilo que o circunda, aquilo que pode agradar-lhe e ser-lhe útil. É este o primeiro golpe assestado ao medievalismo, cujo caráter essencial é a preocupação com o além-túmulo e todo o inevitável cortejo dos milagres, dos anjos, dos demônios. O mundo, a natureza, o homem retomam seu posto, o posto que tinham na antiguidade, e do qual o expulsou a Idade Média. 6 A partir do século XI, com a instauração do feudalismo, surge na Europa um movimento para uma reconstrução de sua política perdida. Uma disputa pela hegemonia sobre todo o território europeu é travada entre o imperador e o papa. Os reis passam a reivindicar para as suas coroas poderes e prerrogativas que, até então, pertenciam de direito à nobreza e ao clero. Contra os abusos dessa reconstrução do poder surgiram as primeiras manifestações de garantia ao valor da liberdade, embrião dos direitos humanos: na península ibérica, com a Declaração das Cortes de Leão de 1188; e, posteriormente, na Inglaterra, com a Magna Carta de Nos dois séculos que sucederam a Idade Média, a Europa conviveu com a exacerbação da concentração do poder, culminado em uma realidade na qual reinava a monarquia absoluta. O valor da harmonia social e a lembrança das declarações da Magna Carta reavivaram a consciência dos ingleses para o perigo do poder absoluto, tanto da realeza quanto da ditadura republicana. Dessa crise de consciência da Europa, ressurgiu na Inglaterra o sentimento de liberdade, que outrora fora alimentado pela resistência à tirania. Na busca de uma harmonia social, foram instituídas na Inglaterra, no final do século XVII, liberdades pessoais por meio do habeas corpus (1679) e o Bill of Rights (1689). Tais instrumentos não beneficiavam indistintamente todos os súditos, mas preferencialmente o clero e a nobreza. Porém a garantia dessas liberdades foi estendida à burguesia rica, pela sua formulação mais aberta e abstrata do que o 6 BARTORI, Adolfo. Os Precursores do Renascimento. Apud. CORRÊA, 1994, p COMPARATO, op. cit., p.44.

15 15 texto da Magna Carta de De forma ser possível afirmar que [...] sem esse novo estatuto das liberdades civis e políticas, o capitalismo industrial dos séculos seguintes dificilmente teria prosperado 8. Na construção do paradigma republicano, explica Canotilho 9, o esvaziamento dos fins do Estado, ligados ao Estado do despotismo, implicaria, como corolário lógico, a acentuação do livre desenvolvimento do sujeito e da independência privada. Nasce então, no artigo I da Declaração de Independência, que o bom povo da Virgínia tornou pública em 12 de junho de 1776, o reconhecimento solene de que todos os Homens são: [...] igualmente livres e independentes, e possuem certos direitos inatos, dos quais, ao entrarem no estado de sociedade, não podem, por nenhum tipo de pacto, privar ou despojar sua posteridade; nomeadamente, a fruição da vida e da liberdade, com os meios de adquirir e possuir a propriedade de bens, bem como de procurar e obter a felicidade e a segurança. 10 Desde o início, a América do Norte foi uma sociedade de proprietários, em que a igualdade perante a lei exercia a função da garantia fundamental da livre concorrência. Na compreensão de Comparato 11, a igualdade de condição jurídica do indivíduo foi bem marcada, [...] desde o início da colonização, no acordo celebrado pelos peregrinos do Mayflower, em Ou seja, para os norte-americanos a ideia de uma sociedade política autêntica sempre esteve vinculada a um acordo livre de vontades. A Declaração de Independência é de grande importância histórica. Traduz-se em ser o primeiro documento político que reconhece, a par da soberania legítima popular, a existência de direitos inerentes a todo ser humano, independentemente das diferenças de sexo, raça, religião, cultura ou posição social. Sua influência foi de extrema relevância, como bem explicado por Comparato, leiase: 8 COMPARATO, op. cit. p CANOTILHO, op. cit. p COMPARATO, op.cit., p Ibidem, p. 96.

16 16 Se, juridicamente, o principal precedente das declarações de direitos norte-americanos é o Bill of Rights inglês de 1689, o seu fundamento filosófico vem não só de Locke, mas também do pensamento ilustrado europeu do século XVIII, notadamente nos escritos de Montesquieu e Rousseau. Os norte-americanos, porém, não se limitaram a receber passivamente esse patrimônio cultural: foram mais além, e transformaram os antigos direitos naturais em direitos positivos, reconhecendo-os como de nível superior a todos os demais. Seguindo o modelo do Bill of Rights britânico, os Estados Unidos deram aos direitos humanos a qualidade de direitos fundamentais, isto é, direitos reconhecidos expressamente pelo Estado, elevandoos ao nível constitucional, acima portanto da legislação ordinária. 12 Na França, em 1749, surge um grande movimento, a Revolução Francesa, que tinha por objetivo inaugurar um mundo novo que não sucedia o antigo, mas a ele se opunha radicalmente. Desse movimento revolucionário iniciouse uma nova época da história, com expressa referência à Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, cuja finalidade foi a de firmar os direitos naturais, o principal dos quais é a liberdade, seguido pela igualdade diante da lei. Nas palavras de Bobbio: [...] Proclamando a liberdade, a igualdade e a soberania popular, a Declaração foi o atestado de óbito do Antigo Regime, destruído pela Revolução. 13 Motivados por uma reação à longa repressão do Antigo Regime, contra a humilhação e desigualdades suportadas, os revolucionários franceses defendiam a libertação da França do Absolutismo para a formação de um novo Estado universal da liberdade igualitária sobre a humanidade. Com esse espírito, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1749, tem seu núcleo doutrinário contido nos três artigos iniciais, que são: Artigo Primeiro. Os homens nascem e permanecem livres e iguais em direitos. As distinções sociais só podem fundar-se na utilidade comum. Art. 2. A finalidade de toda associação política é a conservação dos direitos naturais e imprescritíveis do homem. Tais direitos são a liberdade, a propriedade, a segurança e a resistência à opressão. Art. 3. O princípio de toda soberania reside essencialmente na Nação. Nenhuma corporação, nenhum indivíduo pode exercer autoridade que dela não emane expressamente. [...] COMPARATO, op. cit. p BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Apresentação Celso Lafer. 6 tiragem. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, p Tradução COMPARATO, op.cit., p. 152.

17 17 Observa-se que o conteúdo do artigo primeiro da Declaração de 1789 foi retomado na Declaração Universal dos Direitos do Homem, em 1948, em seu artigo primeiro: Todos os homens nascem livres e iguais em dignidade e direitos. São dotados de razão e consciência e devem agir em relação uns aos outros com espírito de fraternidade. 15 Dessa forma, somente após a Declaração Universal é que se pode afirmar que a humanidade partilha de alguns valores comuns; podendo-se crer na universalidade dos valores, [...] no único sentido em que universal significa não algo dado objetivamente, mas algo subjetivamente acolhido pelo universo dos homens. 16 Com o texto da Declaração Universal dos Direitos Humanos inaugura-se uma nova Era. Esses trinta artigos oferecem à humanidade todos os recursos com os quais a ideia revolucionária de ontem será hoje apenas: [...] uma das raízes fincadas na via que está conduzindo à unidade e à união, dois fatores que aparentemente exprimem a mesma coisa, mas que de fato envolvem questões superiores para afinal se realizar aquilo de longe prometido. 17 Já no preâmbulo da Declaração Universal dos Direitos Humanos é possível identificar: O reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da família humana e de seus direitos iguais e inalienáveis é o fundamento da liberdade, da justiça e da paz no mundo. 18 A Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 1948, é um ideal comum a ser atingido por toda a humanidade. Após o agrupamento dos artigos 1º ao 3º, que servem de fundamento a todos os demais, e do 4º ao 21, abarcando os direitos civis e políticos, o artigo 22 introduz o conjunto de direitos econômicos, sociais e culturais indispensáveis à dignidade humana, que passam a ser especificados nos artigos seguintes, do 23 ao 27. Ainda no preâmbulo, que é composto de sete Considerandas que retratam o seu caráter filosófico e base humanista, há a consagração do regime 15 Tradução COMPARATO, op. cit., p BOBBIO, op.cit., p ATHAYDE, Austregésilo de; IKEDA, Daiasaku. Diálogo Direitos Humanos no Século XXI. Tradução Masato Ninomiya. Rio de Janeiro: Record, 2000, p Ibidem, p. 89.

18 18 democrático, a afirmação do estado de direito e a redenção da força, a interdependência da humanidade, além da reafirmação da Carta das Nações Unidas, do compromisso oficial dos Estados, e do esforço comum pela instalação de uma nova ordem moral e jurídica internacional. Os artigos I e II são nucleares de todos os demais artigos, privilegiando a igualdade e a liberdade; e proíbem a discriminação, respectivamente. No artigo 1º, há uma afirmação da primazia da personalidade, mas em consonância com a sua natural projeção, a comunidade. Em relação ao artigo 2º, proibindo a discriminação, como um derivado lógico do postulado fundamental do primeiro, que parte da condição humana como base de toda a estrutura jurídica e política do convívio social, fundado em duas colunas: a personalidade e a comunidade. Do artigo III até o XXI, verifica-se a defesa do direito à vida, à liberdade e à segurança pessoal, bem como a garantia do direito da participação política, destacando-se os direitos civis e políticos. O artigo 3º, ao trazer os direitos à vida, à liberdade e à segurança pessoal, o famoso triângulo cívico, traz os direitos intrínsecos que dizem respeito à própria razão humana. O direito de propriedade, no entanto, não aparece nesse artigo, mas em outro próprio, por ser um direito extrínseco, ou seja, uma extensão da pessoa às coisas. Essa distinção, na opinião do Alceu Amoroso Lima 19, demonstra uma desvalorização relativa do direito de propriedade dentro de uma filosofia social de verdadeiro progresso social, para uma sociedade política de tipo humanista. O problema da escravidão é focalizado pelo artigo 4º que a proíbe em todas as suas formas. O artigo 5º proíbe a tortura e o tratamento ou castigo cruel, desumano e degradante. O artigo 6º garante o direito de todos serem reconhecidos perante a lei como pessoa humana. 19 LIMA, Alceu Amoroso Lima. Os Direitos do Homem e o Homem sem Direitos. Rio de Janeiro: Livraria Francisco Alves Editora, 1974, p. 30.

19 19 A garantia da igualdade perante a lei está expressa no artigo 7º. O artigo 8º garante o direito de receber julgamento dos Tribunais. Num caminhar progressivo no sentido das ideias aos fatos, a Declaração começou falando em direitos, depois em leis, agora em tribunais, numa sequência lógica, orgânica e prática. Não há leis positivas eficazes sem haver tribunais que as apliquem. Desse modo, a existência de um Poder Judiciário digno, independente e rápido, é uma condição para a existência das bases de qualquer tipo de civilização e de ordem social. Saindo das vitualidades e do plano ontológico e abstrato do ser humano, para o plano concreto e extrínseco e sociológico do homem em situação, o artigo 9º trata do estado de fato da arbitrariedade. O artigo 10 também entra no terreno prático da defesa efetiva dos direitos humanos por parte dos tribunais. Portanto, essa Declaração pressupõe a existência de um Estado de Direito e nunca apenas um Estado de Fato. Baseia-se também na existência de um Estado do tipo constitucional e não totalitário, exigindo a independência do Poder Judiciário 20. A presunção de inocência é o princípio postulado no artigo 11. A segunda parte do artigo 11 trata do princípio da individuação e da irretroatividade das leis. O artigo 12 faz a clara distinção entre a vida privada e a vida pública, protegendo a inviolabilidade da vida privada em face da vida pública. O artigo 13, que garante o princípio da liberdade de comoção e de residência, é a base natural, racional e experimental do habeas corpus, instituição vulnerável que foi fruto de toda uma evolução progressiva e multissecular da humanidade, no sentido da humanização. O direito de asilo, previsto no artigo 14, é um dos institutos mais clássicos da vida social civilizada e cujas raízes demonstram a origem do direito. O artigo 15 garante o direito à nacionalidade. No parágrafo segundo desse mesmo artigo são garantidos, ainda, dois direitos suplementares: o de não ser arbitrariamente privado de sua nacionalidade de origem, e o de mudar de nacionalidade. Da nacionalidade à família, o artigo 16 tem a intenção de estipular nitidamente, além do direito de constituir família, a igualdade de direitos entre marido 20 LIMA, op. cit., p. 56.

20 20 e esposa. O direito à propriedade é garantido no artigo 17. Reconhecendo um direito, não mais no domínio do próprio ser ou de suas relações com os demais seres humanos, mas com os objetos, com os seres inanimados. Nesse sentido, a propriedade é uma instituição consequente às exigências da pessoa humana, a primeira das quais é precisamente a sua expansão. O problema da liberdade religiosa é tratado no artigo 18, e a liberdade de opinião, garantida no artigo 19. Assegura-se o direito de associação no artigo 20, e o artigo 21 se refere ao problema das relações entre governantes e governados. Inicialmente, garantindo o direito de todo cidadão fazer parte do governo. Observa-se que esse artigo representa uma condenação formal de toda ditadura e de todo regime totalitário, de concentração do poder nas mãos do Estado, que passa a conceder a liberdade e não apenas reconhecê-la. Diante disso, se exige também eleições livres. O segundo item do artigo reitera o repúdio aos privilégios, garantindo o igual direito de todo cidadão ao acesso ao serviço público. O terceiro item assegura o direito a eleições periódicas e legítimas. Proclama-se, no artigo 22, o direito da pessoa, como membro da sociedade à segurança social e à realização dos direitos econômicos, sociais e culturais indispensáveis à sua dignidade e ao livre desenvolvimento de sua personalidade. A dignidade da pessoa humana é uma irradiação da personalidade. Ter dignidade é um atributo da pessoa. Como explica Jaques Maritain 21, há uma distinção ontológica entre indivíduo e pessoa. Enquanto o indivíduo é dotado apenas de razão, a pessoa possui razão e consciência. Assim, a pessoa, cujo conjunto forma a humanidade, possui dignidade. É um atributo da pessoa humana. A concretização desses direitos deverá ser resultado do trabalho realizado dentro de cada Estado, bem como da cooperação internacional. Ou seja, o Estado deve esforçar-se no sentido de se organizar a fim de proporcionar recursos capazes de realizar os direitos econômicos, sociais e culturais, que garantirão a segurança social. Mas esses direitos devem ser desenvolvidos no âmbito universal, como bem proclama a Declaração, e não apenas em alguns Estados, de forma que a cooperação internacional se faz necessária. Como explica João Batista 21 MARITAIN, Jaques. Os direitos do homem e a lei natural. Tradução de Afrânio Coutinho. Editora José Olympio, 1947, p. 11.

21 21 Herkenhoff 22, neste artigo há a consagração da solidariedade social como elo que deve cimentar as relações humanas. O direito ao trabalho é previsto no artigo 23. São quatro os aspectos 23 sob os quais é considerado nesse artigo o trabalho humano. Primeiramente, como um direito individual, antes de ser um direito social, de modo que se todo homem tem direito ao trabalho. A consequência é que toda comunidade tem o dever de assegurar trabalho a cada um de seus membros. O segundo item garante a livre escolha de emprego. A terceira condição é a de que sejam assegurados aos cidadãos condições justas e favoráveis. O quarto e último aspecto diz respeito à proteção contra o desemprego, como consequência lógica do direito ao trabalho, já que a todo trabalhador que quer trabalhar se deve garantir um emprego, é lógico que se deve compensá-lo quando se encontra desempregado contra a sua vontade. O item 2 do artigo 23, como derivação do princípio da igualdade, assegura que todo trabalho igual deve ser remunerado de forma igual. Já o item 3 desse mesmo artigo, assegura remuneração justa e satisfatória capaz de propiciar existência compatível com a dignidade humana. O direito ao repouso, previsto no artigo 24, é uma consequência biológica, sociológica e lógica do artigo anterior. O artigo 25 se abre a uma faixa mais ampla, garantindo um nível de vida digno. A segunda parte desse artigo garante cuidados especiais à maternidade e à infância (inclusive às crianças nascidas fora do matrimônio que gozarão da mesma proteção social). O problema educativo é tratado no artigo 26 que garante direito de instrução a todos, e de forma gratuita pelo menos nos graus elementares e fundamentais. Já o artigo 27 assegura o direito à participação à cultura. A garantia da propriedade científica, literária ou artística, prevista no segundo item desse artigo, é uma consequência dessa afinidade como que complementar dos direitos na vida política, na vida econômica e na vida intelectual. 22 HERKNHOFF, João Baptista. 50 anos da Declaração Universal dos Direitos Humanos : Conquistas e Desafios. Ordem dos Advogados do Brasil. Comissão Nacional dos Direitos Humanos. Brasília: 1998, p LIMA, op.cit., p

22 22 Os últimos artigos da Declaração estabelecem princípios gerais que se aplicam ao conjunto de todos os preceitos especializados nas demais partes do documento. O artigo 28 garante o direito a uma ordem social e internacional para que os direitos previstos na Declaração possam ser plenamente realizados. O artigo 29 entra no território do dever e afirma que todo homem tem deveres para com a comunidade. Já o último artigo da Declaração, o artigo 30, observa que não há direito contra direitos. Um traço marcante da Declaração Universal de 1948 é a afirmação, nos artigos XXI e XXIX, da democracia como único regime político compatível com o pleno respeito aos direitos humanos 24. O regime democrático deixa de ser uma opção política para ser a única solução legítima para a organização do Estado. Da mesma feita, nos artigos XXII ao XXVII, especificamente, estão estabelecidos os direito sociais. Ainda na Declaração de 1789, seu artigo terceiro já expressava o conceito destinado a tornar-se um dos fundamentos de todo governo democrático futuro, de que a representação é una e indivisível. Como resultado, nasce o Estado moderno: inicialmente o liberal, no qual somente uma parte da sociedade é quem reivindica o poder soberano; depois democrático, no qual todos os indivíduos fazem a reivindicação do Estado uno e indivisível (como então preceituado no artigo terceiro da Declaração de 1789); e finalmente, o Estado social, no qual todos os indivíduos transformados em soberanos, sem distinção de classe social, reivindicam além dos direitos de liberdade, também os direitos sociais, que são igualmente direitos dos indivíduos. 24 Artigo XXI 1. Todo homem tem o direito de tomar parte no governo de seu país, diretamente ou por intermédio de representantes livremente escolhidos. 2. Todo homem tem igual direito de acesso ao serviço público do seu país. 3. A vontade do povo será a base da autoridade do governo; esta vontade será expressa em eleições periódicas e legítimas, por sufrágio universal, por voto secreto ou processo equivalente que assegure a liberdade do voto. [...] Artigo XXIX [...] 2. No exercício de seus direitos e liberdades, todo homem estará sujeito apenas às limitações determinadas pela lei, exclusivamente com o fim de assegurar o devido reconhecimento e respeito dos direitos e liberdades de outrem e de satisfazer às justas exigências da moral, da ordem pública e do bem-estar de uma sociedade democrática. [...]

23 23 Portanto, os direitos políticos e os direitos civis do homem foram conquistados principalmente por meio das revoluções civis nos Estados Unidos da América e na França, ocorridas no século XXVIII. Os princípios de liberdade, igualdade e fraternidade manifestados nos documentos históricos aqui já citados, são reconhecidos como a base política para o estabelecimento da democracia. Esses direitos à liberdade e à igualdade, à participação política, à vida e à moradia, são os chamados direitos humanos de primeira geração. Porém esses direitos foram violados com regular frequência por não possuírem sustentação e garantias sociais e econômicas. Por isso mesmo, nos séculos XIX e XX, buscou-se o reconhecimento dos direitos relativos ao trabalho e às diversas atividades do homem na sociedade. Estes são então chamados de direitos sociais, reunidos aí os direitos econômicos e os direitos culturais que, também chamados de direitos humanos de segunda geração, foram inseridos nas Constituições dos países americanos e na de Weimar da Alemanha. 1.2 Constitucionalização dos Direitos Sociais O Direito Constitucional é reconhecido atualmente como o Direito Público Fundamental, já que todos os demais ramos do Direito encontram nele a fonte de seus preceitos fundamentais. A origem do termo Constituição vem do verbo latino constituere que significa constituir, delimitar, organizar, estabelecer. Não se encontra um conceito único para o termo Constituição, mas Canotilho conceitua: Por constituição em sentido histórico entender-se-á o conjunto de regras (escritas ou consuetudinárias) e de estruturas institucionais conformadoras de uma ordem jurídico-política num determinado sistema político social e Por constituição moderna entende-se a ordenação sistemática e racional da comunidade política através de um documento escrito no qual se declaram as liberdades e os direitos e se fixam os limites do poder político. Podemos desdobrar este conceito de forma a captarmos as dimensões fundamentais que ele incorpora: (1) ordenação jurídico-política plasmada num documento escrito; (2) declaração, nessa carta escrita, de um conjunto de direitos fundamentais e do respectivo modo de garantia;

24 24 (3) organização do poder político segundo esquemas tendentes a torná-lo um poder limitado e moderado. 25 O Constitucionalismo liberal ou moderno preocupou-se em consagrar os direitos políticos e individuais (direitos fundamentais de primeira geração), capazes de exigir do Estado uma atitude negativa, ou seja, de não intervenção em relação aos direitos individuais. Tal fato influenciou sobremodo o desenvolvimento da Revolução Industrial ao longo do século XIX; porém acarretou como consequência uma forte exploração da mão de obra trabalhadora, grande concentração do capital e desigualdades sociais, o que desencadeou revoltas no século XX. Como resposta ao individualismo excessivo do constitucionalismo liberal, surge o constitucionalismo moderno ou social, que considera como função estatal a realização da justiça social e vem integrar aos textos constitucionais os direitos sociais e trabalhistas (direitos fundamentais de segunda geração). Após transcorrer sobre os direitos de primeira e de segunda gerações, Athayde e Ikeda classificam os deveres que acompanham os direitos humanos em ativos e passivos. [...] Os passivos são aqueles conquistados para se libertar da opressão e por isso são denominados de liberdade de, enquanto os ativos são os direitos reivindicados para obter a participação nas questões políticas e sociais e, por isso, são denominados de liberdade para. A Declaração Universal dos Direitos Humanos associou esses dois tipos, e seu contexto foi uma integração harmoniosa das duas gerações de direitos humanos. 26 As primeiras constituições sociais que inauguraram a fase do constitucionalismo contemporâneo foram a Constituição do México, em 1917 e a Constituição da Alemanha, em Embora nenhuma dessas constituições tivessem tido grande sucesso à época, ao elevarem os direitos econômicos e sociais ao mesmo nível dos direitos civis e políticos, elas expressaram o princípio da dignidade humana como um objetivo a ser buscado pelo Estado e abriram espaço para o surgimento da democracia social, exercendo profunda influência sobre as constituições de dezenas de países. 25 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2001, p ATHAYDE; IKEDA, op. cit., p

25 25 De forma paralela ao processo de constitucionalização dos direitos sociais, houve o nascimento, em 10 de dezembro de 1948, do chamado Dia Internacional dos Direitos Humanos, quando a Organização das Nações Unidas ONU, adotou a Declaração Universal dos Direitos Humanos. O universalismo é a proposição fundamental da Declaração Universal de 1948 e o seu núcleo é o ser humano. Analisando a evolução histórica, percebe-se que, tendo como base os direitos humanos de primeira geração, formulou-se a segunda e depois a terceira, (ambientes naturais e socioculturais necessários para o bem viver do homem), tornando os seus alicerces mais abrangentes, sólidos e profundos. Alimentado por estes novos valores, o Estado tende a desprender-se do controle burguês e passa a ser o Estado de todas as classes, o Estado conciliador, o mitigador de conflitos, o pacificador entre o trabalho e o capital, o Estado social o qual busca superar a contradição entre a igualdade política e a desigualdade social; mesmo que sob distintos regimes políticos. Chega-se assim, após as atrocidades experimentadas, especialmente pelas 1ª e 2ª Guerras Mundiais e estando os países ocidentais, em particular, voltados à proteção dos direitos do Homem, já numa visão ampla e crítica do Estado Social, e à aprovação, pela Assembleia Geral das Nações Unidas, da Declaração Universal dos Direitos Humanos. A Declaração reconhece, em seu artigo XXVIII, o primeiro e fundamental direito do Homem, que tem por objetivo a constituição de uma ordem internacional respeitadora e garantidora da dignidade humana: Todo homem tem direito a uma ordem social e internacional, em que os direitos e liberdades estabelecidos na presente Declaração possam ser plenamente realizados 27. Portanto, sedimentou-se, assim, na Sociedade universal, o primado dos direitos humanos fundamentais, restando aos Estados modernos respeitá-los, protegê-los e garanti-los em seus ordenamentos internos, independentemente dos regimes políticos implementados para a forma de Governo. 27 COMPARATO, op. cit., p. 239.

26 26 Os direitos à Seguridade Social também foram fruto desse desenvolvimento histórico, alcançando o status de direitos sociais. Sobre o conceito de Direito Social, importante a definição de Cesarino Júnior: Direito Social é a ciência dos princípios e leis geralmente imperativas, cujo objetivo imediato é, tendo em vista o bem comum, auxiliar as pessoas físicas, dependentes do produto de seu trabalho para a subsistência própria e de suas famílias, a satisfazerem convenientemente suas necessidades vitais e a ter acesso à propriedade privada. 28 Estritamente ligados à proteção do risco social, esses direitos sociais passam por uma longa evolução até chegar à noção de Sistema de Seguridade Social que emerge como instrumental jurídico estatal, em colaboração com a sociedade, apto a proteger dignamente aqueles que por algum motivo, seja transitória ou definitivamente, não mais se mostram aptos a garantir condição de vida digna para si e seus familiares. 1.3 Origem e desenvolvimento da proteção do risco social O Direito Previdenciário visa à cobertura dos [...] riscos sociais, tomada a expressão no seu sentido comum de acontecimento incertuss an e incertus quando que acarrete uma situação de impossibilidade do sustento próprio e da família [...] 29. Desde as épocas mais remotas, a proteção contra determinados eventos de indigência (exposição humana a sofrimentos e privações) preocuparam a Humanidade. O receio do porvir sempre frequentou os temores humanos e a noção de proteção contra os riscos sempre se fez presente na história. Nesse sentido, explica Assis que o temor da insegurança acompanha desde sempre o homem. Por isso mesmo, a busca de um meio de defesa não é problema apenas de nossos dias CESARINO JÚNIOR, Antônio Ferreira. Direito Social. São Paulo: LTr: Editora da Universidade de São Paulo, 1980, p HORVATH JR, Miguel. Direito Previdenciário. 6. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2006, p ASSIS, Armando de Oliveira. Compêndio de Seguro Social. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1963, p. 41.

27 27 Nesse sentido, Paul Durand 31 introduz a ideia do risco e a segurança na organização da vida social, explicando que a inclinação pelo risco e o desejo pela segurança representam uma das tendências fundamentais do espírito humano. Porém, uma ou outra tendência predomina, dependendo de cada indivíduo e de cada época. Na maior parte do século XIX havia certa aceitação do risco. Já a necessidade moderna de segurança é profunda. Tal tendência começou a manifestar-se na segunda metade do século XIX e se consolidou no século XX, de forma que hoje, devido às causas demográficas, vários países do mundo se esforçam em organizar e atuar em favor da Seguridade Social. Especificamente sobre o Risco, sua noção genérica está relacionada com o Direito do Seguro, o qual o considera como todo acontecimento futuro e incerto, cuja atualização não depende exclusivamente da vontade do segurado. Ou seja, o risco é um acontecimento fortuito na maior parte das vezes; um sinistro. Porém, pode-se aplicar também às questões afortunadas, podendo o Sistema de Seguridade Social estar relacionado com as prestações familiares. A doutrina espanhola, nas palavras de Almansa Pastor 32 trabalha o conceito de risco como sendo la possibilidad de que acaesca um hecho futuro, incierto e involuntario que produce um daño de evaluación económica al asegurado. Tradicionalmente, o risco se identifica com a possibilidade da ocorrência de um evento (i) futuro, (ii) incerto, (iii) aleatório e (iv) economicamente danoso; como bem explica Venturi quando diz que: [...] si considerarmos cuál es el presupuesto común a todos os contratos de seguro, en la medida que sin él cualquier interés existente no resultaria asegurable, lo encontramos en la posibilidad de uma contingencia: a) danosa; b) futura; c) incierta; d) no dependiente exclusivamente de la voluntad del asegurado. 33 Existem riscos inerentes à vida social, ligados ao meio físico (fenômenos geológicos); ao meio social (risco de guerra; risco político; risco monetário; risco legislativo; risco administrativo; e o risco das desigualdades das condições sociais); 31 DURAND, Paul. La Seguridad Social Contemporanea. Madrid: Ministério de Trabajo y Seguridad Social, 1991, p PASTOR, José M. Almansa. Derecho de La Seguridad Social. 7. ed. Madri: Tecnos, 1991, p VENTURI, Augusto. Los Fundamentos Científicos de la Seguridad Social. Madrid: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1992, p. 556.

28 28 riscos de ordem fisiológica (maternidade; invalidez; falecimento); e os riscos da vida profissional (insegurança no emprego; insuficiência remuneratória da atividade profissional; lesões corporais na execução do trabalho provocadas por acidentes ou doenças profissionais). Sobre os riscos normais da existência humana elucida Cesarino Júnior: Há na vida humana acontecimentos independentes da vontade do homem, mais ou menos aleatórios e prejudiciais para ele chamados riscos. Podem ser biológicos, isto é, relativos a modificações do estado de saúde e da consequente capacidade para o trabalho, ou da supressão da vida, ou econômico-sociais, eventos impedientes da aquisição pelo hipossuficiente de meios para sua subsistência, decorrentes da atual organização econômica da sociedade. Os primeiros são: doença, invalidez, velhice, morte, acidentes do trabalho e maternidade; e os últimos são os relativos ao desemprego. Em linguagem previdencial a final, há quem prefira os termos contingências ou necessidades em lugar de riscos. A realização dos riscos, denominada sinistro, produz suas consequências danosas: 1 dano emergente, isto é, o prejuízo resultante da realização do risco e que pode ser de ordem física, psicofísica ou econômica e 2 o lucro cessante, vale dizer, a perda ou diminuição do salário pela incapacidade ou impossibilidade de trabalhar. 34 Originariamente, o risco social estava atrelado às questões trabalhistas, estando a Seguridade Social como parte da legislação trabalhista. Nas palavras de Horvath Júnior: [...] o Direito Previdenciário é fruto da revolução industrial e do desenvolvimento da sociedade humana, principalmente em decorrência dos inúmeros acidentes de trabalho que dizimavam os trabalhadores [...]. 35 Atualmente, a noção de risco social estendeu-se, deixando de ser somente a perda do emprego, mas também abrangendo a diminuição do nível de vida do trabalhador. A política de Seguridade Social tem então por finalidade garantir o nível de benefícios que provenham do trabalho. Já sobre o futuro da noção de risco social tendem a estabelecer um sistema de proteção para a vítima e esta tendência ressalta a força da necessidade de segurança atualmente. Assim, uma política eficaz deveria tender a conseguir modificações estruturais destinadas a prevenir os riscos sociais; ou seja, evitar que ele aconteça atuando de forma preventiva. 34 CESARINO JÚNIOR, op. cit. p HORVATH JR, op. cit., p. 19.

29 29 Todavia, nos explica Luhmann 36 que, em nossos dias, os riscos se investigam por meio da multiplicação da magnitude do dano e a probabilidade do mesmo. O que pode suceder no futuro depende da decisão que se toma no presente. Com efeito, fala-se de risco quando há de tomar-se uma decisão sem a qual possa ocorrer um dano, o qual possa, portanto, ser evitável. Assim, a negação de um risco, qualquer que seja a sua índole, constitui também, por sua vez, um risco. O conceito de risco seria determinado em oposição à noção de segurança. Ocorre que é impossível se alcançar uma segurança absoluta, pois sempre há algo imprevisto que pode ocorrer. Desta maneira, com o binômio risco/segurança temos como resultado um esquema de observação que se faz possível, em princípio, calcular todas as decisões com base no ponto de vista do risco. O risco como uma variante de uma certa tendência a toda situação de decisão. Ocorre que a própria noção do risco se altera ao longo da história da humanidade. Como nos ensina Beck 37, atualmente surgem novos tipos de riscos, que provocam a antecipação de catástrofes globais, sacodem os cimentos das sociedades modernas e possuem três traços característicos: deslocação (suas causas e efeitos não estão limitados a um lugar ou um espaço geográficos são onipresentes); incalculabilidade (suas consequências são incalculáveis por definição, trata-se de riscos hipotéticos, baseados tanto no não saber engendrado pelas ciências, como no dissenso normativo); não compensabilidade (a lógica de compensação deixa de ser válida e a substitui o princípio da previsão mediante a prevenção e o empenho de antecipar e evitar riscos cuja inexistência ainda não está provada). Na Seguridade Social, ensina Mattia Persiani que [...] a condição humana acabou, essencialmente por coincidir com a condição de quem trabalha [...] 38, tendo a proteção social superado a circunscrição dos riscos da vida laboral para resguardar os estados de necessidade da vida social. 36 LUHMANN, Niklas. Sociología del Riesgo. 3. ed en español. México: Universidade Iberoamericana, 2006, p BECK, Ulrich. La Sociedad del Riesgo Mundial: en busca de la seguridad perdida. Espanha: Paidós, 2008, p PERSIANI, Mattia. Direito da Previdência Social. São Paulo: Quartier Latin, 2009, p. 32.

30 30 Como o sistema moderno de Seguridade Social não se formou espontaneamente, mas sim fruto de uma longa evolução histórica, Horvath Júnior explica que: [...] para combater a indulgência foram desenvolvidos inúmeros modelos de proteção individual e social, a saber: beneficência, assistência pública, socorro mútuo, e seguridade social [...] 39. Inicialmente, utilizou-se a técnica de previsão individual, através de sistema de poupança. Afinal, a poupança é, sem dúvida, o mais simples dos procedimentos utilizados para a cobertura dos riscos sociais, na qual o poupador renuncia a um consumo atual em vista de uma necessidade futura. Desta forma, se acumulam reservas, que permitem enfrentar as consequências dos riscos futuros. Porém, o sistema de poupança encontra obstáculos, tanto de ordem material (já que o resultado poupado depende da quantidade de renda de ingresso, e normalmente, quem tem menos renda acaba mais sujeito aos riscos sociais); obstáculos de ordem psicológica (uma vez que uma necessidade atual é mais vivamente sentida do que uma necessidade futura, o que faz com que a pessoa tenha que fazer um esforço intelectual de estar entre uma realidade e uma necessidade futura). Obviamente que estas dificuldades se agravam com os riscos monetários, já que a poupança é constituída pela soma de dinheiro poupada. Finalmente, a poupança apresenta uma inferioridade de caráter técnico (já que ela, por si, não dispensa a ocorrência de riscos). Já a previsão coletiva, que pode ocorrer através de um mútuo ou pela figura do seguro, agrupa um grande número de riscos, de modo que a despesa que suporta um sinistro possa ser dividida por todos os membros do grupo. O mútuo representa hoje em dia uma forma arcaica para a reparação dos riscos sociais. Porém, teve um papel apreciável na história, principalmente pela ação de cooperativas, que ajudaram decisivamente na cobertura dos riscos sociais por meio da técnica mutualista. Ocorre que, como o mútuo pressupõe também poupança individual de todos do grupo, acaba tendo as mesmas insuficiências da fórmula mutualista individual. Como a adesão é voluntária, pode ocorrer de apenas os indivíduos mais 39 HORVATH JR, op. cit., p. 20.

31 31 expostos aos riscos se filiarem, fragilizando o mútuo como um todo. O êxito do mútuo suporia, portanto, a constituição de agrupação obrigatória ao invés de cotizações dos aderentes e recursos distintos a estas cotizações. Daí surge a figura do seguro que agrupa mais riscos e pratica o resseguro. Pode-se apresentar como Seguro Popular; Seguro Grupo e Seguro de Danos. Outro procedimento comum de garantia social, apresentado por Durand 40, é a figura da Assistência. Inicialmente ela se apresenta no âmbito familiar. No entanto, o grupo familiar veio perdendo sua coesão originária, com a consequente restrição do sentido de solidariedade. Surgiram grupos profissionais com o cargo de proteção contra as enfermidades e os desempregos. Em seguida, inicia-se a assistência privada, também chamada de inglesa, impulsionadas pelo sentimento cristão de caridade. Porém, ante a insuficiência da Assistência Privada, todos os Estados vêm organizando redes muito desenvolvidas de Assistência Pública. Evidentemente, o desenvolvimento destas instituições sempre foi muito desigual, de Estado para Estado, mas ainda hoje continua sendo um dos elementos da política social dos estados modernos. Mas esta assistência se limita a outorgar à pessoa recorrida uma ajuda apenas suficiente para socorrer a necessidade. Esta precariedade de ajuda é natural, posto que o assistido não prestou nenhuma contribuição ao sistema. Durand 41 também explica que as modernas formas de reparação dos riscos sociais são frutos da evolução do meio social e das ideologias. Assim, traduzem um esforço para imaginar novas e diferenciadas técnicas destinadas a assegurar melhor a indenização e uma vontade de estender a garantia social a novos riscos. Assim, foi formando-se, pouco a pouco, um novo tipo de seguro representado pelo Seguro Social, um sistema de responsabilidade adaptado aos acidentes de trabalho e a um sistema de indenização de despesas familiares representado pelas prestações familiares. A formação dos Sistemas modernos de reparação de riscos sociais se explica por uma evolução política, demográfica e econômica que acompanhou a industrialização dos Estados modernos, cuja influência se pôs manifesta 40 DURAND, op. cit., p DURAND, op. cit., p

32 32 principalmente na Alemanha, onde a doutrina do socialismo de Estado inspirou a criação dos seguros sociais por Bismarck. A ação dos Católico-sociais e o pensamento social da Igreja Católica também favoreceram estes sistemas de indenização. Foi na Alemanha onde, através de uma série de leis escalonadas, desde 1883 a 1889, se criou o Sistema moderno de Seguros Sociais. O crescimento populacional, aliado ao desenvolvimento industrial na Alemanha, em muito influenciou este desenvolvimento. Outros fatores importantes também foram a existência na Alemanha de precedentes favoráveis à essa política e a formação de um proletariado acompanhando o processo de industrialização. O rápido desenvolvimento do movimento socialista, influenciado por Marx, inquietou a Bismarck, que decidiu pôr em prática uma política de majoração da sorte das classes obreiras, esperando, com isso, suprimir a agitação popular e desviar as massas do socialismo. Esta preocupação dos homens de Estado coincidiu com uma corrente de opinião hostil ao liberalismo social, que representa o último dos fatores que explica a formação do Sistema de Seguros Sociais. Por meio de projeto de lei proposto pelo Chanceler Otto Von Bismarck, foi aprovada na Alemanha, no final do século XIX, a primeira norma destinada a proteger a integridade física do trabalhador (Krankenversicherung) no sentido de introduzir seguro-doença com objetivo de prover segurança econômica às classes trabalhadoras. Entretanto, como leciona Venturi, na verdade tal medida visava principalmente dar uma resposta pelo governo alemão ao crescente movimento de revoltas socialistas: Sin embargo, debe tenerse em cuenta que, em la base de la iniciativa de Bismarck hubo, sobre todos, motivos políticos, de entre los que más inmediatos fueron las preocupaciones por la expansión de la socialdemocracia, a la que havia intentado oponerse a través de las medidas represivas, por él deseadas, del Sozialistengesetz, de 21 de octubre de 1878, y sus decisiones de abandonar el liberalismo e adoptar uma reforma fiscal. Las medidas represivas habían puesto de manifesto que las persecuciones reforzaban, em lugar de debillitar, y que era preciso intervenir en un sentido positivo, más que negativo, si se queria tener la esperanza de calmar la inquietud proletaria VENTURI, op. cit., p. 107.

33 33 Conforme Paul Durand 43, a evolução legislativa do Seguro Social vem marcada por três etapas: sua incorporação imediata a certas legislações; o conflito entre o princípio obrigatório e a liberdade subsidiada e, finalmente, a generalização do princípio do Seguro Social. Na primeira etapa houve a incorporação em certas legislações do princípio do seguro obrigatório. Sobre a influência da legislação alemã, os sistemas jurídicos da Europa continental passam a introduzir em sua legislação três ramos dos seguros sociais: enfermidade, acidentes e invalidez-velhice. A política da Grã Bretanha, no entanto, adquiriu especificidades na medida em que abre espaço para as medidas de assistência; cria lei constituindo seguro obrigatório contra o desemprego; amplia as prerrogativas em favor do Estado (diferentemente do modelo alemão que confiava poderes mais amplos aos Municípios e às Organizações Profissionais); sua legislação se esforçou por respeitar o espírito de iniciativa e o sentido de responsabilidade individual, como sociedades de socorros mútuos e o seguro popular; e finalmente, a incorporação do sistema de reparação de acidentes do trabalho no sistema geral de seguros sociais. Numa segunda etapa, há o conflito entre o princípio do Seguro Obrigatório e a Liberdade Subsidiada. Nesse último, o sistema deixa aos trabalhadores a opção de assegurar-se ou não, mas incentiva a provisão garantindo ao interessado que, ao assegurar-se, obterá subvenções do Estado. Afinal, existem dificuldades no sistema de liberdade subsidiada na medida em que depende dos recursos dos assalariados, e não leva em conta a contribuição dos empregadores, o que por vezes causa insuficiência de recursos. O elemento obrigação aparece no Seguro Social como um meio de romper com os condicionamentos nascidos da necessidade. Estas razões permitem pressentir o constante desenvolvimento do seguro obrigatório depois da guerra de Na terceira etapa, há a generalização do Seguro Obrigatório sob influência das consequências da guerra de O triunfo da segurança obrigatória se põe manifesto em três âmbitos: o desenvolvimento dos seguros sociais obrigatórios na Europa; a penetração do seguro obrigatório fora do continente 43 DURAND, op. cit., p

34 34 europeu; e a conversão ao sistema de seguro obrigatório das legislações que haviam adotado inicialmente o sistema de liberdade subsidiada. Conclui-se 44 que o sistema de Liberdade Subsidiada desaparece ante o princípio do Seguro Obrigatório. Com este último, se organizou um novo tipo de indenização de riscos sociais. Chama-se de Advento da Seguridade Social 45 um movimento internacional favorável ao desenvolvimento da Seguridade Social durante e após a guerra de Surge a Lei americana de Seguridade Social (1935), de âmbito federal que, embora ainda com algumas imperfeições, garantia uma indenização bastante ampla dos riscos sociais. Fato extremamente importante foi o Informe Beveridge 46, que reformou o Sistema de Seguro Social na Grã Bretanha, generalizando-o e estendendo ao maior número possível de riscos. Instituiu os subsídios familiares e simplificou o regime inglês que era, à época, muito complexo, além de propiciar uma unificação administrativa. O economista inglês Sir. Wiliam Henry Beveridge inova propondo a proteção ao cidadão pelo Estado em todas as fases de sua vida, ou seja, from the cradel to the grave [do berço ao túmulo]. Com a criação do Comitê Interdepartamental do governo inglês, que visava a elaboração de estudo completo sobre os sistemas de seguros sociais então existentes na Inglaterra, Beveridge (1943, tradução nossa) apresentou, em 1942, um relatório denominado Social Security and Allied Services [Seguro Social e Serviços Afins] que, ao revolucionar todas as medidas de proteção social anteriores, criou as bases do atual conceito de Seguridade Social, que se propõe a abolir o estado de necessidade que atingisse não apenas o trabalhador, mas a qualquer cidadão. Estas inovações influenciaram sobremodo outros países, que também contaram com certos atos internacionais como a Carta Atlântica, em 14 de agosto de 44 DURAND, op. cit. p Ibidem, p BEVERIDGE, William. O plano Beveridge: relatório sobre seguros sociais e serviços afins. Tradução de Almir de Andrade. Rio de Janeiro: Livraria José Olímpio Editora, 1943.

35 , sob ação da Organização Internacional do Trabalho (O.I.T.), Declaração de Filadélfia, datada de 10 de maio de 1944, Carta Constitucional da O.I.T., em 20 de abril de 1948, assim como com a formação do Comitê Interamericano para o Progresso da Seguridade Social, e pela influência da Organização das Nações Unidas (O.N.U.). A Seguridade Social e, portanto, os direitos previdenciários que a compõem, desempenham papel fundamental na política dos Estados contemporâneos. Sua principal manifestação se encontra na consagração constitucional da Seguridade Social, além do papel que possui no âmbito internacional com seus princípios incluídos nas Constituições dos organismos internacionais como da Organização das Nações Unidas (O.N.U.), Organização Internacional do Trabalho (O.I.T.) e Organização Mundial de Saúde (O.M.S.). Desse modo, forma-se uma política de Seguridade Social distinta da política de Seguros Sociais. Sua originalidade se expressa na medida em que: sua política proporciona uma garantia de conjunto para todos os riscos sociais; se estende a todo conjunto da população; foi capaz de realizar uma fusão dos antigos procedimentos que asseguravam a proteção contra os Riscos Sociais e criar técnica própria de cobertura dos riscos sociais, trazendo a ideia de solidariedade realizada através da redistribuição da renda nacional, abrangendo também a Assistência Social. Junto aos antigos serviços públicos de caráter puramente administrativos, a política contemporânea de Seguridade Social tem criado um novo serviço público de finalidade social. Verifica-se que o conceito de Seguro Social de Bismark se desenvolve tendendo, com o tempo, a imanar-se progressivamente para o sistema de Seguridade Social idealizado por Beveridge, buscando conciliar a noção originária de proteção individual do trabalhador num contexto social mais amplo de valorização do indivíduo como pessoa, como explica: A partir do nascimento da Seguridade Social como modelo de proteção integral, em meados do século XX, do ponto de vista teórico, houve profundas mudanças nos conceitos jurídicos dos modelos previdenciários. Assim, os três elementos risco-evento-dano passaram a buscar novos conceitos para sua compatibilização com

36 36 os fundamentos do novo modelo protetor, voltado para a proteção das necessidades sociais [...]. 47 Após um período de formação (iniciado em 1883 até a Primeira Guerra Mundial); de universalização (em que houve a expansão geográfica da previdência social com a criação da O.I.T.); de consolidação (em meio à Segunda Guerra Mundial devido à necessidade da reconstrução dos países envolvidos e de assegurar-se o mínimo de bem-estar social), chega-se a um período de reformulação (que tem início no final da década de 70) com a gradativa implantação de um Estado mínimo, marcado por sucessivas reformas nos sistemas de previdências mundo afora 48. Nesse sentido, o Sistema de Seguridade Social atual passa por um momento de reavaliação em que os Estados se organizam avançando ou recuando, entre o mínimo e o máximo, dentro do que foi estabelecido internacionalmente pelo artigo 25 da Declaração Universal dos Direitos Humanos: Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade. O sistema jurídico de proteção social foi idealizado para ser um sistema em franca expansão, até mesmo pelas transformações das necessidades sociais e suas diferentes peculiaridades nos diversos países. Nesse sentido, Almansa Pastor, ao conservar uma visão idealista da Seguridade Social observa que: [...] quanto maior a intensidade na proteção das necessidades, menor a extensão no âmbito de cobertura. No futuro, a tendência deve ser a conjugação da máxima extensão e intensidade na proteção. 49 O conceito da Seguridade Social vem sendo, portanto, construído doutrinariamente ao longo da história, fruto do desenvolvimento da noção de 47 DERZI, Heloisa Hernandez. Os beneficiários da pensão por morte: regime geral de previdência social. São Paulo: Lex Editora, 2004, p HORVATH JR, op. cit., p PASTOR, op. cit., p. 34.

37 37 proteção social, que se inicia relacionada ao exercício do trabalho e evolui para abranger, de forma indissociável, a condição da pessoa humana. Nesse sentido, afirma Persiani que: [...] a idéia de seguridade social exprime a exigência de que venha garantida a todos os cidadãos a libertação das situações de necessidade, na medida em que esta libertação é tida como condição indispensável para o efetivo gozo dos direitos civis e políticos. 50 A tradicional concepção de risco que se caracterizava duplamente pela incerteza da ocorrência do fato (incertus an) como no tempo da sua ocorrência (incertus quando) altera-se no atual cenário do seguro social, na medida em que passa a acolher riscos certos ou parcialmente incertos como bem ilustra Venturi: Connatural al concepto de riesgo resulta la incertidumbre de la contingencia cujas consecuencias pueden ser objeto de la relación de seguro. Incertidumbre que, sin duda, há de entenderse com gran amplitud. Puede ser absoluta, cuando la verificación de la contingencia dañosa es incertus an e quando : estas características las presentan los seguros sociales de accidentes; enfermedades profesionales, invalidez, desempleo y maternidad. Puede ser también relativa, cuando la verificación de contingencia es tan sólo incertus an, como em el seguro social de vejez, en el que la prestación se debe en uma fecha cierta, pero la supervivencia del asegurado resulta aleatória, o también cuando la verificación de la contingencia es tan sólo incertus quando, como em el seguro para el caso de muerte, dado que nihil certius norte, nihil incertus hora mortis. Em el seguro social de pensiones a los supervivientes concurren dos incertidumbres distintas, uma sobre el quando y uma sobre el an, porque a la relativa a la fecha de la muerte del asegurado se anãde la relativa a la supervivencia o no de los familiares a su cargo que reúnam los requisitos para las prestaciones. 51 Por isso, é preferível a utilização do termo contingência ou risco social para distinguir essa espécie diferenciada de risco que é definida por Ruprecht do seguinte modo: [...] por contingências sociais pode-se entender todo acontecimento capaz de determinar uma necessidade social ou que, de algum modo, influi na vida dos indivíduos PERSIANI, op. cit., p VENTURI, op. cit., p RUPRECHT, Alfredo J. Direito da Seguridade Social. São Paulo: LTr, 1996, p. 65.

38 38 Segundo Armando de Oliveira Assis 53, há uma relação entre o indivíduo e a sociedade de forma que o que atinge um se reflete no outro e vice-versa. Ambos dependem um do outro para sobreviverem e possuem deveres precípuos e recíprocos. Portanto, a concepção moderna de risco social proposta pelo autor é a de que o perigo que ameaça o indivíduo se transfere para a sociedade, ou por outra, se ameaça uma das partes componentes do todo, fatalmente ameaçará a própria coletividade, o que faz com que as necessidades daí surgidas se tornem além do indivíduo, de toda a sociedade. Por isso a utilização do termo necessidade social ao invés de risco social, em que o risco se torna socializado, capaz de ameaçar igualmente o indivíduo e a sociedade; e o homem passa a ser protegido não porque seja um trabalhador, um produtor de riquezas, mas pelo simples fato de ser um cidadão, de conviver em sociedade. Assim, a construção da ideia de seguridade social relaciona-se diretamente à evolução da noção de risco social, que se expande no sentido de não se restringir apenas ao trabalhador desprovido dos meios econômicos de subsistência, mas sim a toda a coletividade, em caráter universal, em função da sua condição indissociável de pessoa humana. Como bem ensina Ligero, [...] no es la condición de empleo la que debe formar la base de las prestaciones de la Seguridad Social, sino la condición humana, ella sola, simplesmente. 54 Quanto às perspectivas futuras, conforme o ideal da Seguridade Social, a proteção social poderá ser disponibilizada a todos os cidadãos, em função de qualquer estado de necessidade geradora de uma diminuição da renda ou em um aumento de gastos, independentemente da sua origem, como prevê Almansa Pastor: [...] con la visión puesta em las perspectivas futuras de la seguridad social, cabe vaticinar que las contingencias protegidas podrán perder su razón de ser actual cuando no se discrimine la proteción de la necesidad e atención a sus causas productoras, sino que se projeta según la propria entidad de la necessidad, consistente en defecto de 53 ASSIS, Armando de Oliveira. Em busca de uma concepção moderna de risco social. REVISTA DE DIREITO SOCIAL. São Paulo: Ed. Notadez, n. 14, 2004, p LIGERO, Maria de los Santos Alonso. Los Servicios Sociais y la Seguridad Social. Revista Iberoamericana de Seguridad Social, n. 1, 1971, p

39 39 ingresos o exceso de gastos. Es decir, cuando se atienda directamente a los efectos sin consideración alguna de las causas. 55 Essa nova visão de seguridade social, exclusivamente assistencialista, que já existe na Nova Zelândia, serve de exemplo de modelo de proteção de todas as contingências que podem levar um cidadão a um estado de necessidade. No Brasil, porém, o direito à seguridade social ainda está em franco desenvolvimento e é fruto de toda uma evolução histórica. 1.4 Evolução histórica da seguridade social no Brasil De forma sintética, pode-se dividir os períodos da Seguridade Social no Brasil na forma apresentada por Horvath 56 dentro dos períodos de: (1) período de implantação ou formação; (2) período de expansão; (3) período de unificação; (4) período de reestruturação; e (5) período de seguridade social. O período de implantação ou formação é marcado pelas primeiras legislações sobre direitos previdenciários, e vai da edição da Lei Elói Chaves (Decreto Legislativo n ), em 1923, até o Decreto de 1931, que formam o primeiro sistema amplo de seguros sociais, ainda sujeito a algumas condições, cobrindo riscos de invalidez, velhice e morte. Importante lembrar que desde 1919 surge no cenário pátrio a Lei n , que foi a primeira lei a tratar sobre o acidente do trabalho. O Decreto n de 1934 passou a conceder benefício de acidente do trabalho para alguns trabalhadores, como os industriários e trabalhadores agrícolas, independentemente de usarem máquinas motoras, assim como para os comerciários e empregados domésticos 57. Ressalta-se também o papel da Lei de Acidentes do Trabalho (Decreto-lei n de 10 de novembro de 1944), que alterou a legislação anterior e passou a definir maiores obrigações impostas aos empregadores em face dos acidentes de trabalho. 55 PASTOR, op. cit., p HORVATH JR, op. cit., p MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 31 ed. São Paulo: Atlas, 2011, p.407.

40 40 Sobre o tema, Amélia Cohn observa que: Vários estudos mostram a existência de programas de previdência social no brasil, implementados pelo governo já no período colonial. Não obstante, é da segunda década deste século a extensão previdenciária a assalariados do setor privado, posterior à dos serviços públicos civis e militares. Já em 1919 são encontradas medidas referentes a garantias no trabalho, com evidência o Decreto-lei n.º de 15/1/1919, que institui a responsabilidade potencial do empregador por acidentes ocorridos no trabalho, ficando estabelecido que o período de acidentes seria coberto por empresas privadas. 58 Já o período de expansão é caracterizado pela propagação dentro das categorias de classes dos institutos de aposentadoria e pensões até a edição da Lei Orgânica da Previdência Social LOPS em O terceiro estágio, chamado de período de unificação, vem desde a promulgação da LOPS, já que foi responsável por unificar grande parte da legislação aplicável ao sistema brasileiro, até a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) e a edição da primeira Consolidação das Leis de Previdência Social CLPS, pelo Decreto n. 72 de O período de reestruturação começa em 1977, com a criação do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social SINPAS, até a promulgação da Constituição de 1988, que implantou o sistema de seguridade social. A última e atual fase, o período de seguridade social, implantou-se através do texto constitucional de 1988, em que o Brasil deixa de ser um Estado Providência, garantidor de proteção apenas aos trabalhadores, para ser um Estado de Seguridade Social, que garante proteção universal à sua população, de forma a assegurar o mínimo social necessário à existência humana digna. No entanto, a legislação brasileira, assim como o texto constitucional, ainda continuam sendo objetos de alterações e reformas, aí ressaltam a edição da Lei 9.032, de 1995, e a Lei 9.876, de 1999, e as Emendas Constitucionais ns. 20/98, 41/2003 e 47/ COHN, Amélia. Previdência Social e Processo Político no Brasil. São Paulo: Moderna. 1980, p. 5.

41 41 Para o aprofundamento do estudo do desenvolvimento da seguridade social no Brasil, mister se faz a análise histórica dentro das Cartas Constitucionais brasileiras e as principais alterações na legislação ordinária a elas contemporâneas. A Constituição Imperial de 1824 foi influenciada pelo liberalismo do século XVIII, caracterizado pela restrição da atuação estatal à sua própria auto-organização e à proteção e tutela dos direitos civis individuais. Instituiu um Estado unitário, com forte centralização político-administrativa e pela função moderada delegada ao monarca, que lhe permitia interferir no exercício dos demais poderes. Assegurava os socorros públicos, em seu artigo 179, inciso XXXI, (assistência à população carente) 59. Em 1835 é expedido decreto que aprovou a importante entidade de previdência privada conhecida como Estatutos do Montepio da Economia dos Servidores do Estado (MONGERAL). Em seguida, em 1888, edita-se a lei n que cria caixa de socorros para os trabalhadores das estradas de ferro de propriedade do Estado. Após a Proclamação da República, em 1889, vários segmentos da sociedade se valem de proteções associativas: Decreto n , de 1889, com o Montepio obrigatório para os empregados do Correio; Decreto n , de 1889, criando a Caixa de Pensões dos Operários da imprensa nacional; Decreto n. 221, de 1890, dispondo sobre a aposentadoria aos trabalhadores da Estrada de Ferro Central do Brasil, que foi estendido a todos os ferroviários do país, pelo Decreto n. 405; e o Decreto n. 942-A, de 1890, que cria o Montepio obrigatório dos empregados do Ministério da Fazenda. A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891 foi a primeira a apresentar em seu texto, no artigo 75, o direito à aposentadoria, ainda que de forma restrita aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da Nação. Sob sua vigência que o sistema previdenciário brasileiro começou a se desenvolver em nossa legislação, destacando-se, principalmente, a Lei n de 1919, também chamada de Lei do Acidente do Trabalho; o Decreto , de 1922, que criou a Caixa de Pensões dos Empregados jornaleiros da estrada de Ferro Central do Brasil; o Decreto Legislativo n , de 1923, também conhecida como 59 HORVATH JR, op. cit., p. 25.

42 42 Lei Eloy Chaves, que determinava a criação de Caixas de Aposentadoria e Pensões para os empregados ferroviários. Nesse mesmo ano de 1923 ressalta-se também a criação do Conselho Nacional do Trabalho, pelo Decreto n No ano de 1933 há a criação do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos, pelo Decreto n Influenciada pela Constituição alemã de Weimar, de 1919, e pela Revolução de 1930, a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934 foi a responsável pela constitucionalização dos direitos sociais no país. Especificamente em relação aos direitos previdenciários, assegurou no artigo 121, parágrafo 1, alínea h, a instituição de previdência, mediante contribuição igual da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes de trabalho ou de morte. Também foi estabelecida, no artigo 5, inciso XIX, alínea c, a competência da União para legislar sobre assistência social e, no artigo 170, estabeleceu o direito à previdência para os funcionários públicos, de forma bem detalhada. Ao longo da década de 30, foram criados Institutos de Aposentadorias e Pensões para várias categorias como: Marítimos IAPM (Decreto n de 1933); Comerciários IAPC (Decreto n de 1934); Bancários IAPB (Decreto n de 1934); Industriários IAPI (Lei n. 367 de 1936); Servidores do Estado IPASE (Decreto-lei n. 288 de 1938); Empregados em Transportes e Cargas IAPTEC (Decreto-lei n. 651 de 1938). Havia no Brasil movimentos tendentes à diversificação do sistema previdenciário, como outros incentivando sua unificação, como explica Amélia Cohn: O desenvolvimento histórico da previdência social demonstra sua tendência à unificação, como demonstra grandes resistências a ela. A tendência à unificação é evidenciada, por exemplo, pela transformação de duas caixas em institutos, em 1938, e pelo complemento dessa fusão das caixas, com a criação em 1953 (Decreto de 12/11/53) da Caixa única, a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos (CAPFESP). As resistências à unificação transparecem no malogro dos esforços para racionalizar a organização e o funcionamento do sistema

43 43 previdenciário, a exemplo do decreto de 1945 constituindo o ISSB, que logo depois seria revogado. 60 A Constituição de 1937 pouco inovou no que se refere à previdência social diante do que já era previsto na Carta Constitucional de 1934, cabendo apenas destacar a norma disposta no artigo 177, que permitiu a aplicação de uma espécie de aposentadoria compulsória aos funcionários públicos que de alguma forma fossem contrários ao regime totalitário da época. Em relação à Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946, determinou-se o custeio tripartite e a obrigatoriedade da instituição do seguro pelo empregador contra os acidentes do trabalho. Aparece pela primeira vez a expressão previdência social, desaparecendo a expressão seguro social. Trouxe as seguintes inovações no que diz respeito ao direito previdenciário: a competência para legislar sobre a previdência social tornou-se concorrente entre a União (artigo 5, inciso XV, alínea b) e os Estados (artigo 6); estabeleceu-se a competência do Tribunal de Contas para julgar a legalidade das aposentadorias, reformas e pensões dos funcionários públicos (artigo 77, inciso III); estabeleceu paridade entre os proventos da inatividade e da atividade (artigo 193); criou regras de aposentadoria por idade, por invalidez e compulsória (artigo 191) para os funcionários públicos; previu que o tempo de serviço público federal, estadual ou municipal fosse computado integralmente para efeitos de disponibilidade e aposentadoria (artigo 192); e deixou expresso em seu texto, agora de forma autônoma e independente do ramo do Direito do Trabalho, a autonomia do Direito Previdenciário (artigo 5, inciso XV e artigo 157). Sobre o período após a Constituição de 1946, explica Amélia Cohn que: [...] promulgada a Constituição Federal de 1946, começam a surgir na Câmara Federal projetos de lei relativos à previdência social. A maior parte desses projetos, pelo seu caráter restrito, reforça a característica predominante da previdência social brasileira durante o período aqui estudado, que é a de ser objeto de inúmeras regulamentações específicas. 61 Fato de extrema relevância ocorreu em 1960 com a edição da Lei n , de 1960, conhecida como Lei Orgânica de Previdência Social LOPS que 60 COHN, op. cit., p COHN, op. cit., p. 161.

44 44 unificou a legislação previdenciária entre todos os Institutos Previdenciários e promoveu a padronização entre as contribuições e os benefícios nos diversos institutos. Em seguida, o Decreto-Lei n. 72, de 1966, cria o Instituto Nacional de Previdência Social INPS que unificou a maioria dos institutos previdenciários com gestão estatal. A Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional n. 1 de 1969 mantiveram a estrutura do direito à previdência social já existente na Carta de 1946, acrescentando alguns pontos, dentre os quais: incorporação do seguro de acidentes de trabalho na previdência oficial; concessão de aposentadoria voluntária às mulheres aos 30 anos de serviço; previsão de aposentadoria especial aos 25 anos de serviço aos civis que combateram na Segunda Guerra Mundial; exigência de fonte prévia de custeio para instituição e majoração de benefícios. Na legislação ordinária, destacam-se: a edição da Lei Complementar n. 11, de 1971 (alterada pela Lei Complementar n. 16 de 1973) que criou o PRORURAL em que a Previdência Social regulamenta a proteção aos trabalhadores rurais; a inclusão dos empregados domésticos pela Lei n em 1972; a inclusão como direito previdenciário do benefício salário-maternidade pela Lei n de 1974; expansão dos direitos previdenciários aos rurais pela Lei n de 1975; reunião da legislação previdenciária na Consolidação da Legislação de Previdência Social, em 1976, como também a edição da Lei n que regulamentou o seguro de acidentes do trabalho. Posteriormente, destaca-se a criação do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social, em 1977, responsável pela concessão e manutenção de benefícios e prestação de serviços previdenciários, além do custeio de atividades, programas e gestão administrativa, patrimonial e administrativa do Sistema. Por fim, a Emenda Constitucional n. 18 de 1981 constitucionalizou a aposentadoria especial dos professores. A Constituição Federal de 1988 institui a Seguridade Social no Brasil, com três áreas de atuação (assistência social, saúde e previdência social), prevendo custeio tripartite entre União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Sua análise 62 A Lei. n /76 foi precedida pela Lei n de 1919; Decreto n /34; Decreto-lei n de 10 de novembro de 1944, que foi alterada pelo Decreto-lei n. 293 de 1967; pela Lei n /67; e pela Lei n /74.

45 45 mais aprofundada, assim como as inovações após a sua edição, serão melhor analisadas ao longo do capítulo dois, a seguir.

46 46 2 A SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 BREVE ANÁLISE 2.1 A Seguridade Social na Constituição Brasileira de 1988 O processo de reconstitucionalização que se seguiu na Europa, após a 2ª Grande Guerra Mundial, redefiniu a posição de um novo direito constitucional, principalmente quanto às suas influências sobre as instituições contemporâneas. Sobre este fato, Barroso 63 explica que uma aproximação entre o constitucionalismo nesse momento em foco e a ideia de democracia produziu a nova forma de organização política nomeada, entre outros, de Estado Democrático de Direito. Sobre a noção de Estado de Direito, leciona Canotilho que [...] o princípio básico do Estado de direito é o da eliminação do arbítrio no exercício dos poderes públicos com a consequente garantia de direitos dos indivíduos perante esses poderes. 64 Mas essa visão liberal do Estado de Direito cede para uma estrutura de Estado de direito democrático, ou seja, uma ordem de domínio legitimada pelo povo, em que [...] a articulação do direito e do poder do Estado constitucional significa, assim, que o poder do Estado deve organizar-se e exercer-se em termos democráticos 65 Portanto, o Estado Democrático de Direito funda-se na noção de justiça social e é fruto do desenvolvimento político, jurídico e social da humanidade, sendo definido por Claudia Toledo nos seguintes termos O Estado democrático de Direito é definido então como organização jurídica de poder, que se assenta em alguns princípios elementares e 63 BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalismo e Constitucionalismo do Direito: o triunfo tardio do Direito Constitucional no Brasil. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado. Salvador- BA: Instituto Brasileiro de Direito Público, n. 9, março/abril/maio, 2007, p. 3. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com.br/redae.asp>. Acesso em: 11 de nov CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Cadernos Democráticos: Estado de Direito. Coleção Fundação Mário Soares. Gradiva Publicações, Ida. Lisboa, 1999, p Ibidem, p. 27.

47 47 na declaração e garantia dos direitos fundamentais (cuja efetivação é sua finalidade, o motivo pelo qual foi criado). Os princípios de legalidade e de divisão do exercício do poder eram, assim, aqueles bastantes para o Estado do Direito liberal. O Estado Democrático de Direito contemporâneo, decorridos mais de dois séculos da instituição do Estado Liberal, apresenta um conjunto mais amplo dos princípios que o compõem indispensavelmente, como o princípio da certeza jurídica, da segurança jurídica, da irretroatividade das leis e do direito adquirido. 66 Sob forte influência da Constituição Alemã (Lei Fundamental de Bonn em 1949) e da Constituição Portuguesa de 1976, no Brasil o marco histórico é firmado com a edição da Constituição de 1988 e o processo de redemocratização que foi realizado no país sob o seu manto de protetor. Assim, a Carta Constitucional de 1988 foi o [...] marco zero de um recomeço [...] histórico 67. Com o advento da Constituição de 1988, afirma-se que seu texto albergou a moderna concepção de Estado Democrático Social, como explica Leiria: Tem-se, pois, que a Constituição de 88, ao lado de outras tantas de outros países, é exemplo de Constituição que afirma o Estado Democrático Social, onde os direitos fundamentais estão reconhecidos, bem como discriminados os mecanismos para a sua proteção e garantia contra qualquer ato lesivo, abusivo ou de simples perigo ou ameaça; é preciso, no entanto, que todo cidadão e todos os que detêm a titularidade desta defesa estejam conscientes da necessidade de manutenção, acima de todas as ideologias, da eficácia permanente dos direitos fundamentais, quer os de primeira, quer os de segunda, terceira ou quarta gerações, que podem ser reunidos sempre que se interpretem os textos com o fim último do bem comum, com o teleos axiológico do interesse público. 68 Nesse sentido, o texto constitucional de 1988 adotou em seu Título I os Princípios Fundamentais do Estado brasileiro: os fundamentos da República Federativa do Brasil (artigo 1); separação dos poderes (artigo 2); objetivos fundamentais (artigo 3); e princípios reguladores das relações internacionais (artigo 4). 66 TOLEDO, Cláudia. Direito Adquirido e Estado Democrático de Direito. São Paulo: Landy Livraria Editora e Distribuidora Ltda., 2003, p BARROSO, Luís Roberto; BARCELLOS, Ana Paula de. O Começo da História: a nova interpretação constitucional e o papel dos princípios no direito brasileiro. Disponível em: <http://www.camera.rj.gov.br/setores/proc/revistaproc/revproc2003/arti_histdirbras.pdf>. Acesso em: 12 de jun. 2008, p LEIRIA, Maria Lúcia Luz. Direito Previdenciário e Estado Democrático de Direito: uma (re)discussão à luz da hermenêutica. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001, p

48 48 Ressalta-se que, como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil, existe a dignidade da pessoa humana (artigo 1, inciso III), que se consubstancia, conforme lição de Bulos 69, em princípio fundamental estruturante, valor constitucional supremo que embasa, fundamenta e informa todo o sistema jurídico-protetivo e orienta a atuação legislativa, executiva e judiciária no sentido de sua concretização. Jacques Maritain já dizia que [...] a dignidade da pessoa humana seria uma expressão vã se não significasse que, segundo a lei natural, a pessoa humana tem o direito de ser respeitada e é sujeito de direito, possui direitos. 70 No mesmo sentido, sobre a dignidade da pessoa humana, leciona Miranda que: A dignidade da pessoa humana, apesar do elevado grau de abstração do seu significado, repousa suas bases no sentimento de respeito aos direitos naturais e inalienáveis do homem, como a vida e a integridade física e psíquica, princípio estruturado sob os signos da igualdade, liberdade e solidariedade entre os homens. 71 Na medida em que o Estado brasileiro reconhece a dignidade da pessoa humana na Constituição Federal de 1988 como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil, essa assume o papel primordial no exercício de seu poder estatal de agir conforme esse princípio agora positivado, como nos explica Sarlet: Com o reconhecimento expresso, no título dos princípios fundamentais, da dignidade da pessoa humana como um fundamento do nosso Estado Democrático (e Social) de Direito (art. 1º, inc. III, da CF), o Constituinte de 1987/88, além de ter tomado uma decisão fundamental a respeito do sentido, da finalidade e da justificação do exercício do poder estatal e do próprio Estado, reconheceu expressamente que é o Estado que existe em função da pessoa humana, e não o contrário, já que o homem constitui a finalidade precípua, e não meio da atividade estatal. 72 No mesmo sentido, sobre a importância do reconhecimento da dignidade da pessoa humana pelo Estado, Simone Barbisan Fortes observa: 69 BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. 6. ed. São Paulo:Saraiva, 2005, p MARITAIN, op. cit., p MIRANDA, Jadiel Galvão. Direito da Seguridade Social: Direito Previdenciário, Infortunística, Assisstência Social e Saúde. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007, p SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. 7. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p

49 49 Elemento fundamental para a construção do Estado Democrático de Direito foi o reconhecimento da dignidade da pessoa humana, já que a ele se agregam, além dos simples direitos sociais exercidos em face do Estado, os direitos sociais de dignidade exercidos em face de todos os membros da comunidade política. 73 Outros fundamentos e objetivos da República Federativa do Brasil que merecem ser mencionados constam do artigo 1, inciso IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e do artigo 3, incisos I e III construir uma sociedade livre, justa e solidária e erradicar a pobreza e marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais. A Seguridade Social tem previsão constitucional no artigo 194 da CRFB/88, integrada na Ordem Social, e subordina-se aos primados do trabalho e da justiça social (art. 193 da CRFB/88). Dentro dessa concepção constitucional, o Sistema de Seguridade Social encontra-se na seara de proteção da dignidade humana daqueles que se encontram impossibilitados momentanea ou definitivamente de trabalhar e, por conseguinte, inaptos a garantir condição de vida digna para si e seus familiares. Para Narlon Gutiere Nogueira, pode-se relacionar o direito à previdência social dentro dos objetivos e fundamentos constitucionais, uma vez que: [...] a) o direito à previdência social é uma das formas de se garantir a dignidade da pessoa humana, pois permite a manutenção das necessidades básicas do ser humano naquelas situações em que ele se encontra com sua capacidade de trabalho reduzida ou suprimida (velhice, enfermidade, desemprego, maternidade e morte); b) é um mecanismo de conciliação entre os valores sociais da livre iniciativa e do trabalho, reduzindo as tensões do capital e o trabalho pela proteção social oferecida; o trabalhador fornece a sua mão-deobra para que o capital produza os bens econômicos, enquanto o capital contribui para que o trabalhador receba uma prestação quando a sua capacidade de trabalho não mais puder atender aos padrões de produtividade por ele exigidos; c) é instrumento de efetivação da justiça social, permitindo que sejam reduzidas a pobreza e as desigualdades sociais e regionais, pois Estado, empregadores e trabalhadores atuam solidariamente, direcionando parte de seus recursos com a finalidade de distribuição 73 FORTES, Simone Barbisan. Previdência Social no Estado Democrático de Direito. São Paulo: LTr, 2005, p. 169.

50 50 das prestações previdenciárias, sob a forma de rendas temporárias ou vitalícias [...]. 74 O direito à seguridade social se caracteriza como direito fundamental de segunda geração, ou seja, ligado às prestações que o Estado deve ao seu conjunto de integrantes. Assim, este direito assume uma dimensão positiva como meio de proporcionar uma participação do bem-estar social. Nesta forma de Estado o direito à seguridade social passa a ser direito público subjetivo, pois uma vez não concedidas às prestações, o indivíduo pode requerê-las, exercitando o direito de ação. Especificamente em relação à Constituição Federal, verifica-se que os direitos sociais consistem em cláusulas pétreas implícitas na categoria de normas intangíveis relativas aos direitos fundamentais que englobam seu Título II, capítulo I, II, III, e VI. Desta feita, para Horvath Junior 75, as prestações de seguridade social enquanto direitos fundamentais têm as seguintes características, dentre outras: historicidade, inalienabilidade, imprescritibilidade, irrenunciabilidade, universalidade, inviolabilidade, interdependência e complementariedade. Sendo que a solidariedade é a base do sistema de seguridade social. O Sistema de Seguridade Social está definido no artigo 194 da Constituição Federal de 1998 como o conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos à saúde, à previdência e à assistência social. Desta feita, traz um modelo misto, universalista, não acabado, solidário, de gestão administrativa descentralizada e com a participação democrática da sociedade. Observa-se, portanto, que a Seguridade Social não resulta da atividade de um único órgão estatal, mas do funcionamento integrado de diversas entidades públicas e privadas na saúde, na previdência e na assistência social, como bem observa Balera: 74 NOGUEIRA, Narlon Gutierre. A Constituição e o Direito à Previdência Social. REVISTA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. São Paulo: RPS, n. 334, ano 32, 2008, pp HORVATH JR, op. cit., p. 247.

51 51 [...] o Sistema deverá atuar, na desordem social que o constituinte identifica e reconhece, a fim de conformá-la em plano superior e, assim, arrumadas em sistema, as três partes que compõem o arcabouço saúde, previdência social e assistência social devem proporcionar, a todos, a seguridade social. A integração das áreas que, dentro e fora do aparelho governamental, recebem a incumbência de satisfazer certos direitos sociais implica a racionalização da atividade administrativa, permitindo, destarte, melhor aproveitamento das particulares formas de proteção pelos usuários. 76 Assim, o Sistema de Seguridade Social no Brasil se caracteriza, constitucionalmente, como a integração de esforços governamentais para promover a realização e o desenvolvimento pleno da população, através de medidas preventivas, reparadoras e integradoras firmadas em ações nos campos da Saúde, Previdência e Assistência Social. Daí resulta que a ideia de Seguridade Social se vincula, de forma indissociável, com seu caráter finalístico de garantir [...] a libertação das necessidades da pessoa humana 77. Porém, a seguridade social brasileira em relação à saúde e assistência social fulcra-se na solidariedade coletiva (nacional), enquanto em relação à previdência social baseia-se na solidariedade interpessoal fundada na obrigatoriedade de contribuição ex lege. A Lei Maior brasileira traz também a competência legislativa sobre a seguridade social (privativa da União) e sobre a previdência social, proteção e defesa da saúde (competência concorrente entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Sobre o ambiente do Sistema Nacional de Seguridade Social, [...] a norma erige a proteção social em sistema para que esse instrumental, reordenando a Ordem Social que é seu ambiente modifique radicalmente o lugar no qual as pessoas humanas vivenciam situações de necessidade [...] 78. Mas este lugar é transitório, apresenta-se como estágio atual de cobertura e de atendimento, que visa atingir o objetivo proposto no artigo 193 da Constituição Federal. Os fins da Ordem 76 BALERA, Wagner. Sistema de Seguridade Social. 4. ed. São Paulo: LTr, 2006, p DERZI, op. cit., p BALERA, op. cit., p. 17.

52 52 Social (bem estar e justiça social) serão atingidos por intermédio da universalização dos planos de proteção. Portanto, sendo o bem estar motor propulsor, o sistema de seguridade social é instrumental de realização de justiça social, protegendo assim os trabalhadores, seus primitivos destinatários, e a todos os necessitados. O direito da seguridade social, contido nos artigo 193 e 194 da Lei maior, portanto, contém caráter nitidamente publicista já que atribui ao Poder Público o dever de organizar o sistema integrado de proteção, que deverá obedecer a princípios específicos, além de ter como base o primado do trabalho e como objetivo o bem estar e a justiça social, com bem explica Derzi: Assim, a Seguridade Social, concebida pelo constituinte de 1988, apóia-se em três idéias fundamentais: 1. A valorização do trabalho e, por conseguinte, a busca do pleno emprego (art. 1º, IV, e 193 da CF/98); 2. A busca do bem estar e, para tanto, a integração dos mecanismos jurídicos preventivos, reparadores ou reabilitadores e integradores das necessidades vitais do ser humano (arts. 3º, IV, 193, 196, 201, 202, e 203); e 3. A realização da justiça social, a se perfazer por meio de um sistema equânime de repartição de renda nacional (arts. 3º, 193, 194, V, VI e 195 da CF/88). 79 Quanto à estrutura do Sistema Nacional de Seguridade Social, ela serve de apoio ao conjunto de regras que relacionam ambiente, recursos e componentes do sistema 80. É composta pelos princípios catalogados no artigo 194 da Constituição Federal: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e dos serviços; irredutibilidade do valor do benefício; equidade na forma de participação de custeio; diversidade da base de financiamento. Sendo que o constituinte determinou a descentralização da gestão da seguridade social, a qual transfere para a periferia do sistema o poder de decisão, permitindo que os conselhos estaduais e municipais discutam e proponham diretivas e planos de ação. 79 DERZI, op. cit., p BALERA, op. cit., p. 19.

53 Assistência social O termo assistência vem do latim adsistentia e pode ser entendida pelo ato ou efeito de assistir, de proteger, de amparar, de auxiliar alguém em estado de necessidade 81. Originariamente, a primeira rede de proteção sempre foi a família, na qual os membros se amparavam mutuamente. Tal noção ainda permanece nos dias de hoje, nos termos do Código Civil de 2002, que prevê o dever legal de mútuaassistência no círculo familiar. Mas esse papel historicamente exclusivo da família passa por transformações pelas quais o Estado assume participação atuando diretamente nos casos em que a família não consegue prover assistência a seus próprios membros. Essa proteção estatal aos necessitados nasceu na Inglaterra, em 1601, com a promulgação da denominada Lei dos Pobres (Act for the Relief of the Poor) no governo da Rainha Isabel I, em que se propunha, através de paróquias, a proteção nas situações de enfermidade, invalidez e desemprego 82. No Brasil, a assistência social, prevista nos artigos 203 e 204 da Constituição e na Lei de 1993 é definida por Horvath Júnior 83 como política de seguridade social não contributiva que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. A noção de assistência social é bem definida no âmbito da legislação ordinária, mas especificamente no artigo 1º da Lei Orgânica da Assistência Social LOAS (Lei nº 8.742/93), nos seguintes termos: Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. 81 MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 31 ed. São Paulo: Atlas, 2011, p BALERA, op. cit., p HORVATH JR, op. cit., p. 101.

54 54 Um traço marcante do conceito de assistência social é a não contributividade por parte do destinatário da proteção social, como leciona Sérgio Pinto Martins: A Assistência Social é, portanto, um conjunto de princípios, de regras e de instituições destinado a estabelecer uma política social aos hipossuficientes, por meio de atividades particulares e estatais, visando à concessão de pequenos benefícios e serviços independentemente de contribuição por parte do próprio interessado. 84 Conforme prescrição do art. 203 da Constituição da República de 1988, a Assistência Social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à Seguridade Social. Assim, a Assistência Social insere-se no arcabouço protetivo do Estado brasileiro como política de Seguridade Social não contributiva e configura-se como direito fundamental garantidor do acesso à plenitude da cidadania. Ao lado dos princípios da Seguridade Social, previstos no artigo 194 da CF88, possui princípios próprios, quais sejam: supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica; universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas; respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade; igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais; divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão. Os sujeitos protegidos são todos aqueles que não têm condições financeiras de manter a própria subsistência e nem de tê-la mantida pela sua família (que é o núcleo social primário). São destinatários primários da Assistência Social: 84 MARTINS, Sérgio Pinto, op. cit., p. 484.

55 55 as crianças e os adolescentes; as pessoas idosas 85 ; e as pessoas portadoras de deficiência. Segundo o art. 203 da CRFB/88 (repetido no art. 2º da LOAS), a Assistência Social tem por objetivos: a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e aos adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei. De acordo com a lição de Zambitte: O segmento assistencial da seguridade tem como propósito nuclear preencher as lacunas deixadas pela previdência social, já que esta, como se verá, não é extensível a todo e qualquer indivíduo, mas somente aos que contribuem para o sistema, além de seus dependentes. Muitas pessoas não exercem atividades remuneradas, daí serem desprovidas de qualquer condição de custear a proteção previdenciária. Ao Estado, portanto, urge manter segmento assistencial direcionado a elas. Não compete à previdência social a manutenção de pessoas carentes; por isso, a assistência social é definida como atividade complementar ao seguro social. 86 As prestações assistenciais são: benefício de prestação continuada; benefícios eventuais; serviços assistenciais; programas de assistência social; projetos de enfrentamento da pobreza. Os benefícios de assistência social não são nominados e podem ser prestados de forma continuada ou eventual, sendo que estes benefícios não podem ser cumulados com qualquer outro tipo de benefício previdenciário. Os benefícios assistenciais eventuais estão previstos no art. 22 da LOAS: Entendem-se por benefícios eventuais aqueles que visam ao pagamento de auxílio 85 O Amparo Assistencial, em sua origem (redação original do artigo 20 da LOAS), era devido apenas aos idosos com idade igual ou superior a 70 anos de idade. Com a Lei n /98 reduziu a idade para 67 anos e no ano de 2003, com o Estatuto do Idoso (Lei n /2003) estabeleceu a idade atual de 65 anos como requisito para a aquisição do benefício assistencial. 86 IBRAHIM, Fábio Zambitte, Curso de Direito Previdenciário. 14 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2009, p. 13.

56 56 por natalidade ou morte às famílias cuja renda mensal per capta seja inferior a ¼ do salário mínimo. Os benefícios assistenciais não eventuais previstos em legislação esparsa (fora da LOAS) também existem, tais como: bolsa-alimentação criado pela MP /2001; cartão-alimentação criado pela MP 108/2003, convertida na Lei nº /03; bolsa-escola criado pela Lei nº /2001; auxílio-gás criado pela MP 18/2001, convertida na Lei nº /02; bolsa família criado pela Lei nº /2004. O programa Bolsa Família previu a unificação dos Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão Alimentação. Esses programas são denominados pelo Governo Federal de programas remanescentes. O benefício assistencial de prestação continuada (ou amparo social) tem assento constitucional (art. 203, inciso V), positivação legal no art. 20 da Lei nº 8.742/93 e regulamentação pelo Decreto nº 1.744/95. O Constituinte Originário remeteu ao legislador ordinário a tarefa de dispor sobre as condições de concessão do benefício assistencial de prestação continuada, o que somente se deu com a promulgação da Lei nº 8.742/93 (art. 20). Da análise do dispositivo da LOAS, pode-se identificar os pressupostos de concessão, os quais podem ser chamados de critérios subjetivo e objetivo. Os critérios subjetivos são: a) ser pessoa idosa com idade de 65 anos ou mais; ou b) ser pessoa portadora de deficiência. O critério objetivo é a hipossuficiência, comprovada pela ausência de meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida pela família. Conforme disposto no art. 21 da Lei nº 8.742/93, o benefício assistencial de prestação continuada deve ser revisto a cada 2 (dois) anos para avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem, cessando o seu pagamento no momento em que forem superadas as condições de concessão, bem como no caso de falecimento do beneficiário. Também deverá ser cancelado quando se constatar irregularidade na sua concessão ou utilização do benefício.

57 57 Portanto, possui natureza precária já que, segundo prescrição legal, alteradas as condições fáticas do titular, seja pelo aspecto subjetivo (deficiência qualificada pela dúplice incapacidade) ou objetivo (hipossuficiência revelada pela renda per capta do núcleo familiar inferior a ¼ do salário mínimo), o pagamento do benefício será cessado. Havendo alteração desse quadro, com a efetiva integração dos membros da família no mercado de trabalho, por meio de atividade remunerada, o benefício assistencial cessará. Nesse sentido, esclarece Zambitte: Não se deve confundir assistência social com assistencialismo. A proposta do sistema é, além de manter rendimento dignamente mínimo, fornecer aptidão profissional para que o percipiente do benefício possa garantir o próprio sustento. Como prevê a Constituição, a ordem social tem como base o primado do trabalho (art. 193). Naturalmente, é possível, também, nova concessão do benefício à pessoa que teve o BPC cessado para assumir trabalho remunerado, casso sua situação regrida novamente. 87 Dessa forma, os serviços assistenciais são os que visem à melhoria de vida da população e cujas ações, voltadas para as necessidades básicas, observem os objetivos, princípios e as diretrizes legalmente estabelecidas (art. 23 da LOAS). Em sua prestação, deve ser dada prioridade à infância e à adolescência, em situação de risco pessoal e social. Os serviços são divididos em duas espécies: serviço social e habilitação e reabilitação profissional. O serviço social tem como objetivo prestar ao destinatário orientação e apoio nas questões pessoais e familiares e à melhoria da sua inter-relação com a Previdência Social. Esses serviços têm por objetivo proporcionar aos destinatários, incapacitados parcial ou totalmente para o trabalho, bem como às pessoas portadoras de deficiência, os meios para a educação (ou reeducação) ou adaptação (ou readaptação) profissional e social indicados para participar do mercado de trabalho, garantindo a inserção (ou reinserção) na vida comunitária. 87 IBRAHIM, op. cit., p.21.

58 58 Dispõe o art. 24 da LOAS que os programas de assistência social compreendem ações integradas e complementares com objetivos, tempo e área de abrangência definidos para qualificar, incentivar e melhorar os benefícios e os serviços assistenciais. Os projetos de enfrentamento da pobreza compreendem a instituição de investimento econômico-social nos grupos populares, buscando subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios, capacidade produtiva e de gestão para a melhoria das condições gerais de subsistência, elevação do padrão da qualidade de vida, a preservação do meio ambiente e sua organização social (art. 25 da LOAS). A Declaração dos Direitos do Homem, em seu artigo XXV, 1, prevê que toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis. Portanto, a Assistência Social representa papel crucial em nosso ordenamento jurídico, na medida em que visa resgatar e integrar as pessoas à vida comunitária ao assegurar um padrão mínimo de vida para aqueles que se encontram em estado de necessidade social Saúde A Saúde, conforme artigo 196 da Carta de 1988, é direito de todos e dever do Estado garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para sua promoção, proteção e recuperação. O texto constitucional é claro no sentido de que o direito da saúde deve ser garantido a todos os cidadãos brasileiros, aptos a exigi-lo a qualquer tempo. Ou seja, apresenta-se como um verdadeiro direito subjetivo público (facultas agendi) definido por Montoro como o [...] direito de praticar determinados atos. Nessa

59 59 hipótese, a vontade é necessária para o exercício de tais direitos, embora esses direitos persistam, ainda mesmo que a pessoa não os exerça 88. A Organização Mundial da Saúde (OMS) conceitua saúde como a situação de completo bem-estar físico e mental do ser humano. Portanto, a saúde não deve ser considerada somente como o estado de não doença ou não enfermidade. Abarca condicionantes biológicos (como sexo, idade, herança genética), o meio físico (geografia da ocupação humana distribuição de água potável, alimentos e habitação) e meio sócio-econômico e cultural (com os níveis de emprego e renda, educação e lazer, liberdade, relacionamentos interpessoais e acesso a serviços de recuperação da saúde) 89. Como bem explicam Simone Barbisan Fortes e Leandro Paulsen: [...] nesse universo mais amplo é que a saúde tem-se inserido no campo da Seguridade Social, como verdadeiro direito que, mais do que simples fornecimento de assistência médica e de medicamentos, deveria também envolver programas de medicina preventiva, com vistas à redução de taxas de mortalidade e natalidade, erradicação e controle de doenças infecciosas e parasitárias, desnutrição, subnutrição e, ainda, melhoria das condições gerais de saúde populacional, portanto também pela via indireta de acesso à adequados níveis de renda, habitação e saneamento básico. 90 Os benefícios concedidos no âmbito do setor de Saúde objetivam a conservação ou o restabelecimento do estado de saúde. As atividades de saúde são de relevância pública e sua organização obedecerá aos seguintes princípios e diretrizes: a) acesso universal e igualitário; b) provimento de ações e serviços através de rede regionalizada e hierarquizada, integrados em sistema único; c) descentralização, com direção única em cada esfera de governo; d) atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas; e) participação da comunidade na gestão, fiscalização e acompanhamento das ações e dos serviços de saúde; f) participação da iniciativa privada na assistência à saúde, obedecidos os preceitos constitucionais. 88 MONTORO, André Franco. Introdução à Ciência do Direito. 25 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p Cf. BRASIL. Ministério da Educação e do Desporto. Secretaria da Educação Fundamental. Parâmetros Curriculares Nacionais: Terceiro e Quarto Ciclos do Ensino Fundamental; Temas Transversais. MEC/SEF, 1998, p FORTES, Simone Barbisan; PAULSEN, Leandro. Direito da seguridade social: prestações e custeio da previdência, assistência e saúde. Porto Alegra: Livraria do Advogado, 2005, p. 297.

60 60 Alfredo Ruprecht 91 diz que os serviços e benefícios assistenciais relativos à saúde podem ser de três tipos: a) medidas preventivas que procuram evitar que a contingência ocorra; b) medidas curativas que restabelecem a saúde alterada do indivíduo para que volte a ter completo controle físico e mental; c) medidas reabilitatórias quando a doença deixar sequelas, com o objetivo de que o afetado recupere, na melhor condição possível, seu estado de saúde anterior à doença. O artigo 197 da Constituição de 1988 estabelece ser de relevância pública as ações e os serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado. As condições de implantação das ações da saúde, além de sua organização e seu funcionamento, são regulamentadas pela Lei nº 8.080/90. A partir da Lei n /90, os serviços e as ações de saúde de caráter universal ficaram a cargo do Sistema Único de Saúde SUS, a serem prestados por órgãos e instituições públicas das três esferas: federal, estadual e municipal e deverá prover o atendimento integral em saúde, com ênfase nas atividades preventivas. O art. 2º da Lei 8.080/90 destaca e reforça a saúde como um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício. Esse dever consiste em garantir a saúde pela formulação e execução de políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos e no estabelecimento de condições que assegurem acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua promoção, proteção e recuperação. Contudo, o dever do Estado não exclui o das pessoas, da família, das empresas e da sociedade, conforme expressamente disposto no 2º do citado artigo. Nos termos do art. 198, as ações e os serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, 91 RUPRECHT, Alfredo J. Direito da Seguridade Social. São Paulo: LTr, 1996, p. 184.

61 61 organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; IIIparticipação da comunidade. Nos termos do art. 4º da Lei nº 8.080/90, o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público, constitui o Sistema Único de Saúde (SUS). Estão incluídas no disposto neste artigo as instituições públicas federais, estaduais e municipais de controle de qualidade, pesquisa e produção de insumos, medicamentos, inclusive de sangue e hemoderivados, e de equipamentos para saúde. Por sua vez, a iniciativa privada poderá participar do SUS, em caráter complementar. Verifica-se que o Sistema Único de Saúde SUS visou integrar as ações em matéria de saúde em todas as esferas de governo (municipal, distrital, estadual e federal), assim como as geridas por particulares, as quais são consideradas como complementares, como aponta: De fato, é de toda a conveniência que haja cooperação entre diferentes unidades de governo, nos diversos níveis, para que se evite a dispersão de recursos e para que haja complementação de esforços naquelas políticas que abrangem mais de um Estado ou mais de um Município. Estrutura regionalizada e hierarquizada, o Sistema Único de Saúde SUS forjará modelos jurídicos modernos de articulação intergovernamental e entre os Poderes Públicos e as entidades privadas. 92 Pelo disposto no art. 5º da Lei nº 8.080/90, são objetivos do Sistema Único de Saúde SUS: I - a identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes da saúde; II - a formulação de política de saúde destinada a promover, nos campos econômico e social, a observância do disposto no 1º do art. 2º da Lei 8.080/90; III - a assistência às pessoas por intermédio de ações de 92 BALERA, op. cit., p. 46.

62 62 promoção, proteção e recuperação da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais e das atividades preventivas. Têm direito às prestações de saúde a população nacional e estrangeiros em trânsito ou residentes no país, ou seja, todas as pessoas independentemente de serem beneficiários da Previdência Social. Também possui princípios e diretrizes próprias sendo que seu custeio far-se-á através de recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, além da CPMF. Como disposto na Constituição da República, as ações e os serviços de saúde podem ser executadas diretamente pelo Poder Público ou através de terceiros, incluindo pessoas físicas ou jurídicas de direito privado. Consoante o art. 199 da Lei Maior, a assistência à saúde é livre à iniciativa privada sendo, entretanto, vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos, bem como a participação direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na assistência à saúde no País, salvo nos casos previstos em lei. Um princípio extremamente importante é o da vinculação de Recursos para a Saúde. Diante do princípio da universalidade no atendimento dos serviços de saúde e, diante da limitação dos recursos públicos, foi inserido o 2º no art. 198 da CRFB/88 pela Emenda Constitucional n. 29/2000. Tamanha é a relevância do direito à saúde, que Ingo Wolfgang Sarlet 93 afirma ser a saúde um direito social fundamental ligado, juntamente com outros (assistência social, previdência social e renda mínima) ao direito à garantia de uma existência digna, no âmbito do qual se manifesta de forma mais contundente a vinculação do seu objeto (prestações materiais na esfera da assistência médica, hospitalar, etc.), com o direito à vida e ao princípio da dignidade da pessoa humana. O direito à vida, nas palavras do citado autor, assume a condição de verdadeiro direito a ter direitos, constituindo precondição da própria dignidade da pessoa humana. 93 SARLET, op. cit., p. 343.

63 63 O direito à saúde é elencado, ao lado do direito à proteção social referente à previdência e assistência social, no artigo XXV, item 1, da Declaração Universal dos Direitos Humanos, adotada pela resolução n. 217 A (III) da Assembleia Geral das Nações Unidas, em 10 de dezembro de No âmbito do sistema regional americano de direitos humanos, a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, Resolução XXX, aprovada pela IX Conferência Interamericana em abril de 1948, em seu artigo XI também explicita o direito à saúde segundo o qual toda pessoa tem direito a que sua saúde seja resguardada por medidas sanitárias e sociais relativas à alimentação, vestuário, habitação e cuidados médicos correspondentes ao nível permitido pelos recursos públicos e da coletividade Previdência Social A noção de Previdência Social, conforme já analisado no presente trabalho, tem sua origem no modelo alemão do programa social de seguro-doença criado por Bismarck, em 1883, que se consubstanciava no primeiro ato normativo previdenciário mundial com a participação do Estado, empregadores e trabalhadores. O modelo brasileiro sofreu grande influência desse modelo alemão, como bem ilustra Balera ao inferir que: [...] não obstante as transformações por que tem passado, o esquema da previdência social, que vigora presentemente, preserva, em grande parte, o arcabouço engendrado há mais de um século na Alemanha. 94 Assim, a Previdência Social, prevista nos artigos 201 e 202 da Constituição de 1988 e na Lei de 1991 e da Lei de 1991, há de ser obrigatoriamente paga, com fórmula tripartite de custeio: Estado (União, Estadosmembros, Municípios e Distrito Federal), trabalhadores e empregadores. 94 BALERA, Wagner. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2004, p. 51.

64 64 Também possui seus objetivos bem definidos dentro do Sistema de Seguridade Social, tendo como papel a substituição da renda do trabalhador contribuinte, quando este perder sua capacidade para o trabalho, conforme lições de Derzi: Justamente para construir e ordenar o sistema de proteção social, o constituinte de 88 optou por implantar o abrangente Sistema de Seguridade Social, no qual a Previdência Social é um subsistema destinado a cumprir o relevante papel de segurança econômica daqueles que exercem atividades laboral, dela retiram o seu sustento e, nas eventuais situações de impedimento de seu exercício, podem lançar mão de um mecanismo idealizado para abrandar os estados de necessidade possivelmente gerados pela inatividade. 95 São suas diretrizes: cobertura dos riscos de doença, invalidez, morte, incluídos os resultantes de acidente do trabalho, velhice e reclusão; ajuda à manutenção dos dependentes dos segurados de baixa renda; proteção à maternidade, especialmente à gestante; proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; pensão por morte de segurado, homem ou mulher, ao conjugue ou companheiro e dependentes. Seguem existindo dois programas obrigatórios de Seguridade Social: o que ampare os trabalhadores em geral e o que cuida dos agentes públicos. Além dos regimes privados de proteção social que passam a se desenvolver e a ser inseridos constitucionalmente no desenho do Sistema de Seguridade Social brasileiro com a emenda constitucional n. 20/98, com caráter complementar e facultativo. Sobre essa diferença, elucida Balera que: O regime geral se encontra sob o império do ordenamento jurídico estatal, de direito administrativo, enquanto que o regime complementar é demarcado pelo direito privado, no qual a estrutura contratual dita as regras. Sem embargo, também este último está sujeito ao controle e à supervisão do Poder Público. 96 Há, portanto, uma tríplice finalidade do sistema de seguridade social: o Regime Geral de Previdência, de caráter contributivo e filiação obrigatória para fornecer cobertura das contingências sociais básicas para a maior parte da população; o Regime Próprio dos Servidores dos Poderes Públicos, contributivos e 95 DERZI, op. cit., p BALERA, Wagner. Competência Jurisdicional na Previdência Privada. São Paulo: Quartier Latin, 2006, p. 12.

65 65 de filiação obrigatória, que protegem os servidores públicos civis e militares do país; e o Regime de Previdência Complementar, contributivo e de filiação facultativa, disponível para todos e serve para complementar as prestações devidas pelos demais regimes. Mas todos se submetem aos princípios da Seguridade Social esculpido no artigo 194 da Constituição Federal. E devem respeitar as demais legislações sociais que tendem ao objetivo último da Justiça Social 97. Maiores detalhes da Previdência Social serão abordados nos tópicos específicos sobre seus regimes. 2.2 Princípios constitucionais de seguridade Sobre o termo princípio, o professor Paulo de Barros bem observa que esse adquire caráter polissêmico à medida que comporta em si uma infinidade de acepções que podem variar segundo os valores da sociedade em uma determinada época 98. Pela definição clássica atribuída a princípio, elaborada com maestria pelo Professor Celso Antônio Bandeira de Mello, em prestigiado ensinamento de direito público: Princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico [...]. Violar um princípio é muito mais grave do que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, 97 BALERA, Wagner. Sistema de Seguridade Social. 4. ed. São Paulo: LTr, 2006, p CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributário: linguagem e método. 2. ed, São Paulo: Noeses, 2008, p. 242.

66 66 porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais [...]. 99 Os princípios consubstanciam o alicerce da estrutura jurídica de um ordenamento jurídico, como ilustra Oswaldo de Souza Santos Filho: Os princípios são as estruturas do edifício de um ordenamento jurídico. São os princípios os fundamentos últimos de uma dada ciência, o ponto inicial para qualquer investigação ou especulação. Podemos conhecer a civilização de um povo pelos princípios morais e jurídicos adotados. 100 Especificamente em relação aos princípios constitucionais previdenciários, Balera explica que: Segundo a métrica traçada pelo constituinte, o sistema de seguridade social brasileiro obedece a um conjunto de princípios (apropriadamente denominados objetivos) que possuem, entre si, uma hierarquia além de, claro, sobreporem-se às demais normas do ordenamento pátrio protetivo. Enquanto diretiva para o legislador, o constituinte definiu postulado fundamental expresso como objetivo geral da Ordem Social pelo artigo 193 do Estatuto Fundamental. 101 Nessa esteira, dentro de um sistema jurídico, tem-se nos princípios o alicerce da estrutura jurídica vigente, por serem eles os instrumentos que introduzem no ordenamento os principais valores de uma sociedade. Daí serem considerados normas de hierarquia superior, já que positivam valores que devem ser diretrizes para as demais regras do ordenamento. Nesse sentido, esclarece Paulo de Barros Carvalho que: [...] princípios são normas jurídicas carregadas de forte conotação axiológica. É o nome que se dá a regras do direito positivo que introduzem valores relevantes para o sistema, influindo vigorosamente sobre a orientação de setores da ordem jurídica. [...] Seja como for, os princípios aparecem como linhas diretivas que iluminam a compreensão de setores normativos, imprimindo-lhes 99 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Elementos de Direito Administrativo. São Paulo: RT, 1991, p SANTOS FILHO, Oswaldo de Souza. Princípio da Automacidade e Automação dos Benefícios Previdenciários no Regime Geral Brasileiro. São Paulo, 2004, p Tese de Doutorado em Direito Tributário. Faculdade de Direito, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. 101 BALERA, 2004, op. cit., p. 81.

67 67 caráter de unicidade relativa e servindo de fator de agregação num dado feixe de normas. 102 O ordenamento jurídico pátrio consagrou o Sistema de Seguridade Social com princípios constitucionais próprios, que devem ser vistos como normas de hierarquia superior, que possuem forte conteúdo axiológico. No parágrafo único do artigo e no parágrafo quinto do artigo 195 da Constituição Federal de 1988, enumeram-se os objetivos da seguridade social que devem ser vistos como princípios Princípio da universalidade de cobertura e do atendimento O primeiro enumerado é o Princípio da Universalidade de cobertura e do atendimento que, sinteticamente, é definido por Hernándes, Porras e Ramos no seguinte aspecto: [...] la universalidad implica em puridad que toda persona en situación de necessidad tiene derecho a ser protegido por el Sistema de Seguridad Social 104. O Sistema de Seguridade Social tem como objetivo a universalidade, ou seja, o amparo pelo Estado brasileiro a todos que se encontrem em estado de necessidade. Com dimensão objetiva, traduzindo a previsão de universalidade de cobertura dos riscos e contingências sociais; e dimensão subjetiva, traduzindo na possibilidade de todos os integrantes da sociedade brasileira, atendidos os requisitos legais, terem acesso às prestações de seguridade social. 102 CARVALHO, op. cit., p Art A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV - irredutibilidade do valor dos benefícios; V - eqüidade na forma de participação no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. 104 HERNANDEZ, Juan Gorelli, PORRAS, Maximiliano Vilchez, RAMOS, Maria José Rodriguez. Sistema de Seguridad Social. 10 ed. Madrid: Tecnos, 2008, p. 50.

68 68 A seguridade social pretende conferir, a todas as pessoas, a proteção de que necessitem. Ou seja, todos serão protegidos em todas as situações configuradas pela lei como riscos sociais. Portanto, confere dimensão objetiva (todas as situações que representem risco estão compreendidas na cobertura que o sistema brasileiro de proteção social pretende proporcionar às pessoas) e subjetiva (todas as pessoas são consideradas sujeitos de direito previdenciário). Esse objetivo de expansão do sistema condiciona o legislador a criar instrumentais jurídicos de proteção social, para que se efetive a proteção da população em face das contingências capazes de eliminarem ou reduzirem sua capacidade produtiva. O Relatório de Beveridge já havia previsto essa necessidade de expansão: Para evitar que a interrupção ou destruição da capacidade produtiva conduza à miséria, é preciso aperfeiçoar os atuais projetos de seguro social em três direções: estendendo o seu alcance, a fim de abranger pessoas presentemente excluídas; ampliando os seus fins de cobrir riscos também atualmente excluídos; e aumentando as taxas de benefício. 105 A antiga Lei Orgânica da Previdência Social de 1960 serviu como base para vários países (excluía expressamente o trabalhador rural e o empregado doméstico, também não protegia o salário mínimo). Somente com a Constituição Federal de 1988 todos os trabalhadores têm proteção previdenciária (universalidade). Todo aquele que tem atividade remunerada no Brasil é segurado da Previdência Social, seja brasileiro ou estrangeiro, inclusive no serviço público. E a toda pessoa é devida a saúde independentemente de contribuição prévia, assim como a assistência social, quando houver necessidade social. Para o autor Wladmir Martinez: [...] a universalidade é limitada no seguro social e praticamente ilimitada na seguridade social, embora se tenha como certo, mesmo nesta última haver algum controle quanto à dimensão e 105 BEVERIDGE, Willian. O plano Beveridge: relatório sobre seguros sociais e serviços afins. Tradução de Almir de Andrade. Rio de Janeiro: Livraria José Olympio Editora, 1943, p. 13.

69 69 características da clientela protegida, pois os encargos crescem na razão direta desses destinatários. No seguro social, a determinação da dimensão do conjunto é igualmente necessária, traduzindo-se no conhecimento do número de beneficiários. 106 E é essa universalidade que distingue a Seguridade Social da concepção originária de seguro social, como bem explica Balera: Por superar a concepção estrita de um seguro, que somente beneficia aos que a ele aderem mediante contribuições adrede pactuadas, a seguridade social tem como pedra angular a universalidade. É que se trata de um esquema protetivo amplo, moldado a partir da constatação, até certo ponto óbvia, de que sem a superação da miséria e das desigualdades não há bem estar nem justiça social. 107 Verifica-se, portanto, que o princípio da universalidade da cobertura e do atendimento adquire importância singular ao estimular a progressiva evolução da proteção social, para que se atinja o ideal da Ordem Social consubstanciada no bem estar e na justiça social de toda a sociedade brasileira Princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais O segundo objetivo compreende o Princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais, ou seja, a vedação de proteção social diversa entre estas duas populações. Determina que será idêntico o rol de prestações (benefícios e serviços) e serão equivalentes os valores das mesmas para toda a população que é beneficiária da proteção social. Esse princípio busca resgatar uma dívida do Estado brasileiro com as populações rurais que ficaram à margem de proteção trabalhista e previdenciária por muitos anos. Isso porque apenas com a Lei n de foi criada uma lei 106 MARTINEZ, Wladmir Novaes. Princípios de Direito Previdenciário. 4 ed. São Paulo: LTr, 2001, p BALERA, Wagner. A Seguridade Social na Constituição de São Paulo: Editora dos Tribunais TR, 1989, p A Consolidação das Leis do Trabalho já existia trazendo normas de proteção ao trabalhador urbano desde 1943.

70 70 protetora aos rurais, com o Estatuto do Trabalhador Rural, garantindo direitos trabalhistas e criando o Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural. Porém, tal fundo era assistencial e insuficiente para concretizar seus objetivos como bem observa João Antônio Pereira Leite: A generosidade talvez tenha sido excessiva. Certo é que nunca chegou a ser aplicado por completo, à míngua de regulamentação. As prestações previdenciárias estavam moldadas no regime urbano mas o custeio, segundo se afirmou insistentemente, era precário. Chegou-se a editar regulamentação, revogada com a queda do governo, em Somente com a criação do Programa de Assistência do Trabalhador Rural PRORURAL, em 1971, houve uma maior extensão da proteção social ao trabalhador do campo, com a maior gerência da previdência do trabalhador do campo por órgão de natureza autárquica, denominado Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural FUNRURAL. Essa proteção, porém, ainda era desigual e inferior ao trabalhador urbano, tratando-se na verdade de medidas assistenciais, já que custeadas apenas por contribuições de empresas rurais e urbanas, sem a necessária contrapartida dos trabalhadores beneficiados. Essa natureza não contributiva do PRORURAL é atestada por Celso Barroso Leite: [...] talvez já não devêssemos falar aqui em previdência, mas apenas em assistência. Todavia, o novo Programa tem custeio especial e utiliza linguagem previdenciária, assegurando inclusive benefícios típicos de previdência social o que parece suficiente para justificar que se continue a cogitar dele pelo menos em termos de Programa misto, isto é, ao mesmo tempo assistencial e previdenciário. 110 Ademais, o rol de prestações e os valores dos benefícios dos rurais eram inferiores aos urbanos, trazendo grande diferença de tratamento aos trabalhadores urbanos e rurais antes da Constituição de 1988, como bem critica Balera: Completando essa odiosa discriminação, vem outra do mesmo calibre: a distinção entre o rol de prestações num e noutro dos sistemas protetivos. Ao beneficiário urbano a legislação diferia nada 109 LEITE, João Antonio G. Pereira. Curso Elementar de Direito Previdenciário. São Paulo: LTr, 1977, p LEITE, Celso Barroso. Previdência Social: Atualidades e Tendências. São Paulo: LTr, 1973, p. 42.

71 71 menos que dezenove espécies de benefícios, enquanto o rural tinha direito a apenas cinco prestações desse tipo. Com o objetivo de equivalência não mais haverá essa distinção. Um mesmo rol de prestações beneficiará as populações urbanas e rurais. 111 Fundamental, portanto, a inserção desse princípio no texto constitucional como forma de reafirmar a igualdade de proteção a todos, independentemente do meio em que vivem, seja urbano ou rural. A Previdência Social é relacionada diretamente à renda per capita da população. O sistema torna paradoxal, pois quanto mais se ganha, menos se precisa da Previdência Social. Wladimir Martinez considera que, [...] para fins previdenciários, os filiados são iguais, não importando tratarem-se de pertencentes ao universo urbano ou rural 112. Mas, para o autor, há ainda outras diferenças lesivas ao próprio conceito da seguridade social, já que o constituinte esqueceu dos parlamentares, dos militares e dos servidores civis da União, dos Estados e dos Municípios. A uniformidade e equivalência se coadunam justamente com a determinação de um único rol de prestações e na mesma medida a ambas populações urbanas e rurais, não se admitindo distinções injustificadas Princípio de seletividade e distributividade Há também o Princípio da seletividade e distributividade. A seletividade consiste na eleição dos riscos e das contingências sociais a serem cobertos. Já a distributividade implica a criação dos requisitos para acesso aos riscos objeto de proteção, de forma a atingir o maior universo de pessoas, proporcionando assim uma cobertura mais ampla. Considerado como um contentor do princípio da universalidade já que quando não tiver recursos para atender todo o universo, devese selecionar. Para Wladimir Novaes Martinez esse princípio da seletividade e distributividade deve ser caracterizado: 111 BALERA, 2006, op. cit. p MARTINEZ, op. cit., p. 187.

72 72 Por seleção de prestações se entende a escolha, por parte do legislador, de um plano de benefícios compatível com a força econômico-financeira do sistema nos limites das necessidades do indivíduo e Distributividade: a necessidade de, no bojo da Previdência Social (onde presentes duas forças sociais de grande realce, a solidariedade e a distribuição de rendas), na elaboração do Plano de Benefícios, serem concebidos direitos em maior número e qualidade a favor dos mais necessitados. 113 A seletividade é comando dirigido ao legislador a quem compete, no ato mesmo da elaboração da norma de proteção, selecionar dentre as prestações possíveis aquelas que pretende concretizar na lei. Mas o legislador deve agir com o critério da distributividade, selecionando prestações que carreguem consigo manifesto potencial distributivo, para que tais bens permitam a concretização da justiça social. Santos: Sobre o tema, valiosa é a lição da Desembargadora Marisa Ferreira dos A seletividade diz quais são as contingências-necessidades objetos da relação jurídica de seguridade social. A distributividade fixa o grau de proteção a que terão direito os beneficiários das prestações previamente selecionadas. [...] A seletividade destina-se à garantia dos mínimos vitais necessários à obtenção de bem-estar. A distributividade visa à redução das desigualdades sociais e regionais, com o que implementa a justiça social. 114 A seletividade e a distributividade, então, são instrumentos que, no campo da seguridade social, viabilizam a consecução dos objetivos da Ordem Social. A Constituição de 1988 vem dar ao legislador algumas opções de escolher, nos limites da necessidade do protegido e a disponibilidade econômicofinanceira do sistema, quais benefícios serão prioritários, secundários ou, até dispensáveis. O princípio da distributividade sugere uma distribuição de prestações inversamente proporcional à renda per capta, ou seja, o atendimento prioritário aos mais desprotegidos, aos mais expostos às debilidades sociais. 113 MARTINEZ, op. cit., p SANTOS, Marisa Ferreira dos. Princípio da seletividade das prestações de seguridade social. São Paulo: LTr, 2003, p

73 73 Não obstante, o princípio da seletividade e da distributividade não se contrapõe ao princípio da universalidade, visa sim otimizar a proteção social ainda em expansão, adequando-a à realidade financeira do país Princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios Existe ainda o Princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios, o qual visa manter o valor real de compra, o que não significa o atrelamento ao salário mínimo, mas sim a proteção dos benefícios contra os efeitos maléficos da inflação. O princípio da irredutibilidade também tem sua face constitucional no que tange aos direitos trabalhistas 115 e dos servidores públicos 116, e visa garantir um patamar de remuneração seguro de reduções futuras. No âmbito previdenciário, a irredutibilidade imprime a obrigatoriedade de que, após a concessão de qualquer prestação pela Seguridade Social, o valor do benefício deva ser mantido íntegro durante todo o período no qual será percebido (quanto ao seu valor real). Ou seja, mais do que a impossibilidade da redução do valor nominal (monetária ou de face) há a garantia do seu valor quantitativo quanto ao seu poder de compra. Por isso, a análise conjunta do princípio da irredutibilidade dos valores dos benefícios com o princípio previdenciário, constante no artigo 201, 4º da CF/88, que determina o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei. Deverá, assim, ocorrer a reposição da inflação, que é diferente do reajuste do salário mínimo. A Lei n /91 estipula a aplicação do Índice Nacional 115 Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: [...] VI - irredutibilidade do salário, salvo o disposto em convenção ou acordo coletivo; [...]. 116 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...] XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, 4º, 150, II, 153, III, e 153, 2º, I; [...].

74 74 de Preços ao Consumidor INPC 117 no reajuste dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social RGPS. A irredutibilidade do valor dos benefícios (previsto na Lei n.º 8.213/91, no art. 41; CF, e no art. 201, 2 o e 4 o ) é um dos maiores problemas da Previdência Social. A não utilização de mesmo índice de reajuste do salário mínimo, que ultimamente tem sido mais elevado do que o INPC, tem gerado um achatamento dos benefícios superiores e uma sensação de prejuízo desses beneficiários. Contudo, a princípio, a distinção de critérios de reajustamento não consubstancia em violação ao princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios. Entretanto, há de se conferir se o reajuste anual dos benefícios previdenciários realmente consegue garantir a manutenção do valor real e, consequentemente, a proteção contra o estado de necessidade Princípio da equidade na forma de participação no custeio Ademais, há o Princípio da equidade na forma de participação no custeio, que decorre do princípio da isonomia e da capacidade econômica do contribuinte prevista no artigo 145, parágrafo primeiro, da Carta Magna. Por um lado, a equidade na participação no custeio pressupõe um mesmo nível de tributação para os contribuintes em idêntica situação. Mas por outro, trata desigualmente os desiguais, conforme a situação da realidade proporcionar maior ou menor risco social. Toda a sociedade é chamada a participar do financiamento da seguridade social. Equidade significa justiça, que não se confunde, portanto, com capacidade contributiva. Seu significado esta no artigo da CF. 117 Lei n /91 (alterada pela Lei n /2006). Art. 41-A. O valor dos benefícios em manutenção será reajustado, anualmente, na mesma data do reajuste do salário mínimo, pro rata, de acordo com suas respectivas datas de início ou do último reajustamento, com base no Índice Nacional de Preços do Consumidor INPC, apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE.

75 75 [...] 9º As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-deobra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho [...]. Diversamente da técnica tradicional do seguro civilista, no qual o sujeito exposto ao maior grau de risco deverá arcar com o montante maior do prêmio; na técnica da Seguridade Social a exposição a um maior risco deverá lhe garantir uma maior proteção; cabendo uma adequação à realidade brasileira que dará tratamento diferenciado àquelas empresas propensamente mais geradoras de riscos. Nessa lógica, aduz Balera que: [...] quando o fim é a superação das necessidades, a equidade autoriza a imposição de maiores encargos aos que menores necessidades possuem. Vice-versa, quanto maior a necessidade, menor ou nenhum ônus haverá de ser cometido ao indivíduo. A equidade é um critério de justiça. 118 Outrossim, o princípio da equidade na forma de participação no custeio representa a aplicação, ao contexto do financiamento da Seguridade Social brasileira, da diretriz constitucional de justiça social Princípio da diversidade da base de financiamento Outro princípio é o da diversidade da base de financiamento, expresso no artigo 195, caput, I, II e III, em que são previstas diversas bases de sustentação do sistema previdenciário, visando dar-lhe segurança e estabilidade. Antigamente, somente a folha salarial era responsável pelo custeio da previdência social. A Constituição Federal de 1988 diversificou as bases de financiamento da seguridade social, mediante a instituição das contribuições sobre a receita, o lucro e o faturamento das empresas. As bases de financiamento estão, em grande parte, expressas no artigo 195 da Lei Maior, in verbis: Art A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos 118 BALERA, op. cit. p. 42.

76 provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; III - sobre a receita de concursos de prognósticos. IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. 1º - As receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinadas à seguridade social constarão dos respectivos orçamentos, não integrando o orçamento da União. 2º - A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus recursos. 3º - A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. 4º - A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I. 5º - Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. 6º - As contribuições sociais de que trata este artigo só poderão ser exigidas após decorridos noventa dias da data da publicação da lei que as houver instituído ou modificado, não se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, "b". 7º - São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei. 8º O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei. 9º As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-deobra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho. 10. A lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema único de saúde e ações de assistência social da União para 76

77 77 os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e dos Estados para os Municípios, observada a respectiva contrapartida de recursos. 11. É vedada a concessão de remissão ou anistia das contribuições sociais de que tratam os incisos I, a, e II deste artigo, para débitos em montante superior ao fixado em lei complementar. 12. A lei definirá os setores de atividade econômica para os quais as contribuições incidentes na forma dos incisos I, b; e IV do caput, serão não-cumulativas. 13. Aplica-se o disposto no 12 inclusive na hipótese de substituição gradual, total ou parcial, da contribuição incidente na forma do inciso I, a, pela incidente sobre a receita ou o faturamento. Segundo esse princípio as bases de custeio do sistema de seguridade social devem ser diversificadas, já que toda a sociedade deve contribuir, de forma que a existência de apenas uma fonte de manutenção do sistema poderia criar uma dependência de uma única forma de financiamento, além, é claro, de serem necessários outros sinais de riqueza, pois a existência de apenas uma única fonte poderia não ser suficiente para o custeio da seguridade. Nesse raciocínio afirma Zambitte Ibrahim que: De acordo com a sabedoria popular, nunca se deve colocar todos os ovos na mesma cesta. Lógica semelhante é aplicável ao financiamento de seguridade social. Diversas fontes propiciam maior segurança ao sistema, o qual não estaria sujeito a grandes flutuações de arrecadação, em virtude de algum problema em contribuição específica. Por este motivo, qualquer proposta de unificação das contribuições sociais em uma única, como se tem falado, é evidentemente inconstitucional, além de extremamente perigosa para a seguridade social. 119 A diversidade da base de financiamento, conforme Balera 120, possui dupla dimensão: Diversidade Objetiva, que diz respeito aos fatos sobre os quais incidirão as contribuições e Diversidade Subjetiva, atinente às pessoas naturais ou jurídicas que verterão as contribuições. O princípio da diversidade da base de financiamento encontra-se em perfeita consonância com o principio essencial que deve embasar todo o sistema da Seguridade Social que é o Princípio da Solidariedade Social, presente no caput do artigo 195 da CF/88, que determina que o Sistema de Seguridade Social brasileiro deverá ser financiado por toda a sociedade. 119 ZAMBITTE, op. cit. p BALERA, op. cit. p. 22.

78 Princípio do caráter democrático e descentralizado da gestão do sistema Por fim, há o Princípio do caráter democrático e descentralizado da gestão do sistema, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados, por intermédio dos Conselhos Nacionais de Previdência Social, Assistência Social e de Saúde. Tal princípio inspira-se no artigo 1º da Lei Maior que estabelece um Estado Democrático de Direito e se coaduna com o artigo 10 que assegura a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação. No plano da Seguridade Social, a democratização das estruturas de gestão deverá se expressar na composição dos organismos dirigentes da seguridade social, que devem contar com representantes eleitos pela comunidade de beneficiários e de contribuintes do plano de proteção. Valiosa é a lição de Ana Carolina Rossi Barreto sobre o tema: Assim, o caráter democrático previsto no Princípio em estudo estará garantido com a integração de dois vetores: a) descentralização administrativa; e b) com a participação da comunidade. Os conceitos estão ligados em relação de interdependência, pois são instrumentos que se integram. Desta forma, apenas com a descentralização administrativa poderá se falar-se em participação da comunidade e a recíproca será verdadeira. Ademais, enquanto a primeira situa a estrutura burocrática no seu verdadeiro papel de agente de proteção, a segunda permite a elaboração de esquemas próprios de avaliação do desempenho dessa estrutura, no cumprimento dos objetivos maiores que o sistema abraça. 121 Cumpre observar que o comando constitucional do artigo 165, 5º pelo qual se verifica orçamento próprio para a Seguridade Social evidencia sobremodo o princípio do caráter descentralizado da gestão do sistema. 121 BALERA, Wagner (Coord.). Previdência Social Comentada. São Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 461.

79 Princípio ou regra da contrapartida A Constituição Federal garante também a Regra da Contrapartida, ou seja, um permanente equilíbrio financeiro ao esquema protetivo que nela se acha concebido. Assim se expressa a regra insculpida no artigo 195, 5: Nenhum benefício ou serviço da seguridade social pode ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. Este princípio é melhor qualificado como regra, a diretriz que norteia o legislador. Nas palavras de Wagner Balera: Dir-se-ia, pois, que a fórmula da contrapartida é limitação constitucional contra os abusos que o Poder Legislativo, seduzido pela demagogia (notadamente nos anos eleitorais), viesse a cometer, mediante a criação de prestações que não tivessem previsão das respectivas receitas de cobertura. 122 Como um garante do sistema, a regra da contrapartida permite que seja feito um planejamento financeiro na sua equação econômica elementar, qual seja, a estreita relação entre as receitas e as despesas, que possibilita a previsão numérica capaz de assegurar o quantitativo necessário para a cobertura dos riscos protegidos. Ensina Rio Nogueira que o princípio da contrapartida foi inserido na Constituição para evitar [...] promessas inviáveis de política demagógica [...] 123, que poderiam prejudicar as reais pretensões de proteção social do Estado brasileiro. Todavia, é importante ressaltar que a regra da contrapartida não pode ser vista como um obstáculo à expansão do sistema, mas sim como uma exigência à sua respectiva manutenção. O sistema não está engessado com essa determinação, podendo se expandir, desde que tal expansão se dê de forma responsável, baseada em nova fonte de custeio, conforme disposto no art. 195, 4º, c/c o art. 154, I, ambos da Constituição Federal. 122 BALERA, 2004, op. cit., p NOGUEIRA, Rio. A Crise Moral e Financeira da Previdência Social. São Paulo: DIFEL, 1945, p. 46.

80 Custeio da seguridade Sobre os recursos do Sistema Nacional de Seguridade Social, que são o instrumental financeiro apto a dar sustentação ao sistema, Wagner Balera 124 demonstra que cada plano de proteção deverá ser dotado de reservas que fundearão, em conformidade com a legislação, os contratos, convênios e termos de parceria, o objetivo social antes definido. Assim, o artigo 165 da Lei Fundamental estabelece que os setores da seguridade social estarão contemplados por orçamento próprio. Desta feita, a primeira etapa que se apresenta no esquema constitucional de distribuição de recursos, é o planejamento, com previsão orçamentária tanto no Plano Plurianual de Investimento (PPA), quanto na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Formando um Orçamento da Seguridade Social que deverá estabelecer metas quantitativas, cujo cumprimento será cobrado no devido tempo. Tudo isso sob responsabilidade do Conselho de Governo, com a tarefa de coordenação de todo o orçamento. Contudo, a Lei Maior (artigo 195) exige a participação ativa dos representantes dos três setores da seguridade social que, juntos, devem elaborar proposta orçamentária a ser encaminhada ao Poder Executivo. Sendo que todo o suprimento de fundos deverá ser autorizado pelo orçamento que também consentirá a despesa, garantindo recursos a cada área de gestão. Operacionalmente, o sistema de seguridade social se sustenta com recursos que, consignados em fundos especiais, custeiam atividades em vários setores. Os diversos fundos existentes Fundo de Previdência e Assistência Social; Fundo Nacional de Saúde; Fundo Nacional de Assistência Social; Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza; entre outros são o esteio financeiro do sistema e instrumento de amparo e proteção dos direitos sociais da comunidade. Compõem ainda a tabela de recursos que sustentam a seguridade social as verbas consignadas ao Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT. Para Balera, o risco social justifica o surgimento da proteção previdenciária e deve ser suportado pelo Estado, empregadores e trabalhadores. 124 BALERA, Wagner. Sistema de Seguridade Social. 4. ed. São Paulo: LTr, 2006, p. 25.

81 81 Portanto, os planos privados, como complementares que são do plano básico, obedecem à mesma configuração institucional. Afinal, [...] exercendo as funções públicas inerentes à seguridade social, a entidade privada cumpre papel institucional, tornando efetiva a vontade da lei 125. Ademais, a manutenção das atividades da seguridade social é obtida mediante fontes básicas de custeio que são, na esfera pública, as contribuições sociais e as receitas orçamentárias e, no âmbito privado, as contribuições dos participantes e provedores do ente complementar. Também, o conjunto da sociedade verte recursos, de modo direto, através de contribuições outras, como a contribuição provisória sobre movimentação financeira (CPMF), existente por longo período. Cumpre destacar que, conforme artigo 195 da Carta Magna, outras contribuições poderão ser criadas, sempre observando a regra da contrapartida a qual assevera que só com a concomitante previsão da fonte de custeio é que se pode cogitar de novas prestações. Portanto, o texto constitucional de 1988, em seu artigo 195, determina que a seguridade social será financiada por toda a sociedade, mediante recursos: dos orçamentos do Poder Público; de contribuições cobradas dos empregadores e empresas (incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos a pessoas físicas, sobre a receita ou faturamento e sobre o lucro); de contribuições dos trabalhadores e demais segurados da previdência social; de contribuições sobre o importador de bens e serviços ou equiparados; e de contribuições sobre a receita de concurso de prognósticos. Sendo que poderão ser instituídas por lei outras fontes de custeio para a manutenção ou expansão da seguridade social e nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. Analisando o sistema como um todo, inclusive observando as diferenciações de regimes, de cálculos e benefícios, observa-se a figura da carência (artigo 24 da Lei 8.213/91) que é o número de contribuições mensais indispensáveis para que o beneficiário faça jus aos benefícios consideradas a partir do transcurso do primeiro dia dos meses de suas competências, criada para estabelecimento da 125 BALERA, op. cit., p. 37.

82 82 lastro financeiro inicial à sustentação do plano. Mas o plano de proteção social brasileiro deve forrar-se de recursos públicos, como por exemplo, ao arrecadar as contribuições sobre o lucro (CSSL) 126 e sobre o faturamento (COFINS) 127. Ocorre que muitas vezes estes recursos são desviados para outras finalidades, o que gerou a necessidade de adaptações no sistema, com adoção de outros critérios como o do período aquisitivo, já existente no caso de seguro-desemprego. Assim, enquanto a carência é pressuposto que pode, inclusive, resultar em exclusão do direito do benefício, o período de carência já se situa em etapa posterior no desenvolvimento da relação jurídica. Tais conceitos se somam a necessidade de princípios técnicos, dentre os quais se preceitua a Regra da Contrapartida. Afinal, [...] a relação jurídica da seguridade social, a fim de dar a devida cobertura às contigências sociais, somente completa seu ciclo formativo ao cabo de certo período de tempo 128. Porém, observa-se que nosso sitema ainda não se encontra verdadeiramente integrado à era da seguridade social. Para tanto, é mister que prevaleça o conceito de período aquisitivo, que poderá ser reduzido ou suspenso sem que se altere a estrutura básica do benefício, sem que seja afetado o respectivo equilíbrio financeirio e sem que, enfim, o sistema se veja por algum modo atingido. Afinal, o estabelecimento de certo lapso de tempo para que o beneficiário possa requerer, a cada período determinado, o benefício, reduz possibilidades de fraude e evita que se manipulem falsas situações. Para Balera 129, o sistema é deficiente. Deficiência esta que não se encontra no elenco dos benefícios ou dos serviços, mas em incompreensíveis distorções de tratamento fiscal que impedem a redução das desigualdades econômicas e sociais. 126 A Contribuição social sobre o lucro líquido- CSLL foi criada pela Lei n. 7689/88; e alterada por outras leis: Lei n /90, Lei n /91, LC n. 70/91, Lei n /95, EC n. 10/96, MP n , MP n , MP n , MP n , Lei n /01 e Lei n /03, Lei n o , de 2004, Lei n o , de Lei Complementar 70/91 instituiu a COFINS-Contribuição para o financiamento da Seguridade Social, e alterações posteriores: Lei n /98, /01 e /03, /04, /04 e / BALERA, 2006, op. cit., p BALERA, 2006, op. cit., p. 40.

83 Regimes previdenciários Primeiramente, mister a compreensão do que seja regime previdenciário, que pode ser definido como [...] o conjunto de normas e princípios harmônicos que informam e regem a disciplina previdenciária de determinado grupo de pessoas. 130 A definição de regime também é analisada por Ilídio das Neves que entende que: [...] a palavra regime tem fundamentalmente o sentido de conjunto ordenado, coerente e sistematizado de normas ou regras jurídicas, que enquadram no plano jurídico determinadas situações, em que certas pessoas se podem encontrar, tendo em vista a prossecução de objetictivos precisos de natureza protetora. 131 Inobstante a existência do princípio da uniformidade de prestações previdenciárias, não existe apenas um regime previdenciário no âmbito da Previdência Social. Carlos de Castro e João Lazzari, sobre o conceito de Regime elucidam: Entende-se por regime previdenciário aquele que abarca, mediante normas disciplinadoras da relação jurídica previdenciária, uma coletividade de indivíduos que têm vinculação entre si em virtude da relação de trabalho ou categoria profissional a que está submetida, garantindo a esta coletividade, no mínimo, os benefícios essencialmente observados em todo sistema de seguro social aposentadoria e pensão por falecimento do segurado. 132 O Brasil tem uma diversidade de regimes previdenciários. No entanto, pode-se dizer que três são os principais regimes e que abrangem a maior parcela da população: o Regime Geral de Previdência Social; os Regimes Próprios de Previdência Social; e o Regime de Previdência Complementar. Pela amplitude do estudo do tema, o presente trabalho se deterá às principais características dos regimes, privilegiando os aspectos constitucionais concernentes ao assunto. 130 BRIGUET, Rosalia, VICTORINO, Maria Cristina, HORVATH, Miguel. Previdência Social: aspectos práticos e doutrinários dos regimes jurídicos próprios. São Paulo: Atlas, 2007, p NEVES, Ilídio das. Direito da Segurança Social: princípios fundamentais para uma análise prospectiva. Coimbra: Coimbra, 1996, p CASTRO, Carlos; LAZZARI, João. Manual de Direito Previdenciário. 8 ed. Florianópolis: Conceito, 2007, p. 107.

84 Regime geral de previdência social O Regime Geral de Previdência Social é regime de organização estatal, contributivo e compulsório, administrado pelo INSS Instituto Nacional do Seguro Social e pela Receita Federal do Brasil. Tem por objetivo fornecer proteção social aos beneficiários quando atingidos pelas contingências sociais prescritas na Constituição da República. É o principal regime na ordem interna e abrange, obrigatoriamente, todos aqueles que exerçam algum tipo de atividade remunerada, exceto se esta atividade já gera a filiação a determinado regime próprio de previdência. De forma geral, abrange os trabalhadores da iniciativa privada, bem como seus dependentes, podendo abarcar servidores públicos de entes que não instituíram seus regimes próprios. A organização de uma estrutura de Regime Geral é concebida, na visão de Ilídio das Neves, como balizadora dos demais regimes [...] regime geral tem o significado de regime comum, isto é, de regime padrão, de regime fundamental, que consagra os princípios e as medidas de proteção mais importantes e mais amplas, tendencialmente generalizáveis. Desse modo, os demais regimes contributivos seriam estruturados por referência ou adequação ao geral, entendido como regime da generalidade das pessoas, o que de facto se verifica na prática legislativa. 133 Assim, há um caráter residual do Regime Geral na medida em que quem não estiver inserido em outro regime específico, será seu segurado. São segurados obrigatórios: os trabalhadores que possuem relação de emprego regida pela Consolidação das Leis do Trabalho; os trabalhadores rurais regidos pela Lei n de 1973, os trabalhadores domésticos regidos pela Lei n de 1972; trabalhadores avulsos; os trabalhadores autônomos; os empresários, titulares de firmas individuais ou sócios gestores e prestadores de serviços; pequenos produtores rurais e pescadores artesanais em regime de economia familiar; entre outras categorias de trabalhadores, como empregados de organismos internacionais, sacerdotes, garimpeiros, etc. 133 NEVES, op. cit., p. 666.

85 85 É o único regime previdenciário compulsório brasileiro que permite a adesão de segurados facultativos, em obediência ao princípio da universalidade do atendimento. No entanto, a filiação de participante de Regime Próprio de Previdência, como segurado facultativo, é vedada. Sobre esse último aspecto, Hugo Goes explica que: O segurado facultativo é uma espécie de segurado cuja filiação ao RGPS depende exclusivamente de sua vontade. A lei não obriga a se filiar. Pode fiiar-se ao RGPS como segurado facultativo, mediante contribuição, a pessoa física maior de dezesseis anos de idade, desde que não esteja exercendo atividade remunerada que implique filiação obrigatória a qualquer regime de previdência social no país. É vedada a filiação ao RGPS, na qualidade de segurado facultativo, de pessoa participante de regime próprio de previdência social, salvo na hipótese de afastamento sem vencimento e desde que não permitida, nesta condição, contribuição ao respectivo regime próprio. 134 O artigo 201 da Constituição contém as regras que disciplinam de forma detalhada o Regime Geral de Previdência Social, também conhecido como RGPS. É regido pela Lei n , de 1991, intitulada Plano de Benefícios da Previdência Social e pela Lei n , também de 1991, denominada Plano de Custeio da Previdência Social. Quanto às características do RGPS, primeiramente se observa que sua filiação é obrigatória; possui caráter contributivo e deve observar critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. Quanto à obrigatoriedade de filiação, dispõe a Lei Maior, no artigo 201, que será obrigatória a filiação na Previdência Social, nos termos da lei. Coube ao Regulamento da Previdência Social RPS (Decreto n /99) dispor sobre o tema: Art. 20. Filiação é o vínculo que se estabelece entre pessoas que contribuem para a previdência social e esta, do qual decorrem direitos e obrigações. Parágrafo único. A filiação à previdência social decorre automaticamente do exercício de atividade remunerada para os segurados obrigatórios e da inscrição formalizada com o pagamento da primeira contribuição para o sistema. 134 GOES, Hugo Medeiros. Manual de Direito Previdenciário. Rio de Janeiro: Ferreira, 2006, p. 75.

86 86 Pela filiação forma-se um vínculo abstrato entre as pessoas que exercem atividade remunerada e a Previdência. Como observa Pulino, [...] a regra da filiação prévia, impõe-se, basicamente, para que se possa saber quais serão esses sujeitos, a um só tempo, protegidos e obrigados ao custeio. 135 Assim, a filiação decorre automaticamente do exercício de atividade remunerada para o segurado obrigatório. Já para o segurado facultativo a filiação decorre da inscrição, que é o ato de cadastramento perante o Regime Geral de Previdência Social, formalizada com o pagamento da primeira contribuição. A obrigatoriedade de filiação é uma obrigação ex lege que se fundamenta pela visão míope da sociedade, em sua maioria, de não se precaver dos eventos futuros. Nesse sentido, leciona Fábio Berbel que [...] a obrigatoriedade de vinculação é requisito fundamental à socialização da previdência, pois a facultatividade, ante a miopia pessoal, seria óbice à proteção social plena 136. O caráter contributivo é uma de suas marcas essenciais, já que inexistente na Assistência e na Saúde. Na Previdência, como esclarece Bruno Martins, [...] a proteção previdenciária exige a contribuição direta do protegido no custeio de suas ações como condição necessária para a qualificação do direito subjetivo a essa proteção. 137 Portanto, aspecto basilar na Previdência Social é o prévio custeio, como bem assinala Pulino: [...] a participação do sujeito protegido no custeio do sistema possui relevância, no mais das vezes, na própria determinação da existência da relação jurídica de concessão de prestação previdenciária (...) bem assim, também como regra geral, na quantidade de proteção, quer dizer, no valor do benefício previdenciário que será devido a cada sujeito diante do fato de que a base contributiva do segurado coincidirá, normalmente, com a base de cálculo de seu benefício PULINO, Daniel. A aposentadoria por invalidez no direito positivo brasileiro. São Paulo: LTR, 2001, p BERBEL, Fábio Lopes Vilela. Teoria Geral da Previdência Social. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p MARTINS, Bruno Sá Freire. Direito Constitucional Previdenciário do Servidor Público. São Paulo: LTr, 2006, p PULINO, op. cit., p. 45.

87 87 Outra característica fundamental da Previdência Social, introduzida pela Emenda Constitucional n. 20/98, é a obrigatoriedade da utilização de critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema. Ao se falar de equilíbrio financeiro, deve-se entender, conforme Bulos, [...] o controle equânime das receitas e das despesas, de modo que não haja gastos superiores àqueles previstos no orçamento público. 139 No âmbito da Previdência Social, esse equilíbrio financeiro decorre do cálculo entre o montante arrecadado e o valor total gasto com a outorga de proteção social. Para tanto, mister o rigor técnico e científico, com cálculos atuariais, para que os recursos arrecadados sejam suficientes para a disponibilização das prestações, como adverte Balera ao afirmar que [...] o desejado equilíbrio, gerador de seguridade, não se efetiva sem ampla avaliação técnica e atuarial do sistema 140. No direito previdenciário, portanto, imprescindível o estudo atuarial, resumido nas palavras de Bruno Martins como: [...] estudo técnico desenvolvido pelo atuário baseado nas características biométricas, demográficas e econômicas da população analisada com o objetivo principal de estabelecer, de forma suficiente e adequada, o montante dos recursos necessários para a garantia dos pagamentos dos benefícios previstos pelo plano previdenciário. 141 Este Regime destina-se, conforme artigo 201 da Constituição de 1988, a proteção de inúmeros eventos, tais como: idade avançada, morte, doença, invalidez, desemprego involuntário, maternidade, acidentes de trabalho, auxílio-reclusão e salário-família para os dependentes de segurados de baixa renda. Trata-se de um rol mínimo de riscos sociais protegidos pelo Regime Geral de Previdência Social, o qual poderá ser expandido seguindo o ideal da universalidade, desde que observado a regra da contrapartida. 139 BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p BALERA, Wagner. Curso de Direito Previdenciário. 4. ed. São Paulo: LTr, 1998, p MARTINS, Bruno Sá Freire. Direito Constitucional Previdenciário do Servidor Público. São Paulo: LTr, 2006, p. 27.

88 88 Sua gestão é realizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social INSS, autarquia federal responsável pela administração da arrecadação de contribuições sociais para a Seguridade Social, assim como pela concessão de benefícios e serviços do RGPS. Sobre as prerrogativas deste órgão, Fábio Zambitte explica: O RGPS é administrado por uma autarquia federal, componente da Administração Indireta federal, denominada Instituto Nacional do Seguro Social, oriundo da fusão do IAPAS com o INPS (...) Na condição de autarquia, o INSS é dotado de personalidade jurídica de direito público, vinculada ao Ministério da Previdência Social MPS. A priori, o INSS tem como incumbência precípua a organização da previdência social, ficando de fora a assistência social e a saúde. Entretanto, por questões de ordem prática, ainda que atualmente as ações de previdência e assistência social não mais estejam vinculadas ao mesmo ministério, é comum observar-se o INSS administrando prestações de natureza assistencial, como o benefício de prestação continuada, no valor de um salário-mínimo. 142 Em linhas gerais, pode-se dizer que no RGPS, a aposentadoria pode ser concedida: por tempo de contribuição para os homens com 35 anos de contribuição e para as mulheres com 30 anos de contribuição, sem a exigência de uma idade mínima, mas com a aplicação do fator previdenciário, que é um índice aplicado aos cálculos da aposentadoria levando em consideração o tempo de contribuição, a idade e a expectativa de vida média do brasileiro; aposentadoria por idade aos 65 anos de idade para o homem e 60 para a mulher, com redução de 5 anos para os trabalhadores rurais, garimpeiros, pescadores e produtores rurais que exerçam suas atividades em regime de economia familiar. Haverá a redução de 5 (cinco) anos no tempo de contribuição exigidos para a aposentadoria para os professores que conseguirem comprovar tempo exclusivo de efetivo exercício na educação infantil, ensino fundamental e médio. Um aspecto importante a ser ressaltado é a vedação de utilização de requisito e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria, salvo a aposentadoria especial em atividades exercidas sob condições que prejudiquem a integridade física ou a saúde do trabalhador e quando se tratar de segurados portadores de deficiência. 142 IBRAHIM, op. cit., p. 140.

89 89 Os benefícios devem respeitar o valor mínimo do salário mínimo e o máximo do teto estipulado pelo INSS e devem ser reajustados periodicamente para preservação do valor real. Também é prevista gratificação natalina no mês de dezembro para os aposentados, tendo como base o valor dos proventos do mês de dezembro. É possível a contagem recíproca de tempo de contribuição prestado à administração pública e em atividade privada, urbana ou rural, assegurada a compensação financeira entre os regimes. No RGPS existe também um sistema especial de inclusão previdenciária para os trabalhadores de baixa renda e os trabalhadores domésticos sem renda própria, desde que pertencentes à família de baixa renda, com a garantia de benefícios de valor igual ao salário mínimo, com alíquotas e prazo de carência reduzidos Regime próprio de previdência social Entende-se o Regime Próprio de Previdência Social: [...] o sistema de previdência, estabelecido no âmbito de cada ente federativo, que assegure, por lei, a servidor titular do cargo efetivo, pelo menos os benefícios de aposentadoria e pensão por morte previstos no art. 40 da Constituição Federal. 143 Instituídos pela União, Estados, Distrito Federal, e Municípios, os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) se propõem a dar amparo aos servidores públicos. O artigo 40 da Constituição Federal, que foi recentemente modificado pela Reformas Constitucionais (EC 20, EC41 e EC47), conforme será melhor detalhado em seguida, disciplina essa modalidade de regime. Primeiramente, destaca-se o fato do RPPS existir para a cobertura exclusiva dos servidores públicos titulares de cargos efetivos, ou seja, os estatutários. Portanto, os servidores ocupantes exclusivamente de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, de cargo temporário ou 143 BRIGUET; VICTORINO; HORVATH, op. cit., p. 13.

90 90 de emprego público têm vinculação obrigatória ao Regime Geral de Previdência Social RGPS. Outro aspecto diz respeito ao seu caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. Porém, há a vedação da existência de mais de um Regime Próprio de Previdência Social e de mais de uma unidade gestora em cada ente estatal. Quanto às formas de aposentadoria, existem: a aposentadoria por invalidez permanente com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável ou de acidente de trabalho, em que será integral; aposentadoria voluntária aos 55 anos de idade e 30 de contribuição para mulher e 60 anos de idade e 35 de contribuição para homem, exigidos ainda 10 anos de efetivo exercício no serviço público e 5 anos no cargo; aposentadoria voluntária aos 65 anos de idade para o homem e 60 anos de idade para a mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exigidos 10 anos de efetivo exercício no serviço público e 5 anos o cargo; aposentadoria compulsória aos 70 anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição. Também há no RPPS a vedação à adoção de critérios e requisitos diferenciados para a concessão de aposentadoria, ressalvada a aposentadoria especial em atividades exercidas em condições que prejudiquem a integridade física ou a saúde, os que exerçam atividade de risco e os portadores de deficiência. Há outra situação diferenciada no que diz respeito aos professores que comprovem tempo exclusivo de efetivo exercício em funções de magistério na educação infantil, ensino fundamental e médio, os quais têm o direito de redução de 5 anos na idade e tempo de contribuição exigidos para aposentadoria. A pensão por morte, com valor correspondente à totalidade dos proventos ou remuneração do servidor falecido, conforme estivesse aposentado ou em atividade, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS, acrescidos de 70% (setenta por cento) da parcela excedente a esse limite.

91 91 Em todos os casos, no entanto, o cálculo dos proventos de aposentadoria é feito considerando as remunerações que serviram de base para as contribuições, devidamente atualizadas, e estão limitadas, no momento da concessão, à remuneração do cargo efetivo e ao teto do servidor público, estabelecido na Constituição Federal. Também há a vedação de recebimento de mais de uma aposentadoria de RPPS, salvo quando se tratar de cargos cuja acumulação é permitida constitucionalmente. É permitido, no entanto, para fins de aposentadoria, a contagem do tempo de contribuição federal, estadual e municipal, embora não seja mais permitida a contagem de tempo fictício. Os benefícios deverão ter seu reajustamento, para fins de preservação do valor real. Outro aspecto de relevância se deve ao fato da possibilidade de se fixar o limite máximo dos benefícios do RGPS para as aposentadorias e pensões do RPPS, desde que o ente público institua regime de previdência complementar para os servidores titulares de cargo efetivo, situação a qual se assegura a opção de ingresso para aqueles servidores anteriores à lei instituidora. Porém há exigência de que o regime de previdência complementar seja instituído por lei de iniciativa do Poder Executivo do ente público, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, cujo plano de benefícios seja obrigatoriamente na modalidade de contribuição definida. Sobre o Regime Complementar para Servidores Públicos, Fábio Zambitte Ibrahim observa que: Esse regime complementar também deve obediência ao artigo 202 da Constituição, mas tem características próprias. O regime previsto no art. 40 da Constituição é restrito ao servidor ocupante de cargo efetivo e vinculado a regime próprio de previdência e prevê a existência de entidades fechadas de previdência complementar de natureza pública, ao contrário das EFPC tradicionais, que tem natureza privada, não obstante a ausência de fins lucrativos destas. Por fim, já prevê a Constituição que as EFPC públicas somente oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios na modalidade de contribuição definida (art. 40, 15 da CFRB/88). 144 Para os servidores que tenham cumprido os requisitos exigidos para a aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição e que optem por permanecer em atividade, existe a figura do abono de permanência, que consiste no recebimento do percentual de contribuição, destinados ao RPPS. Ocorre que, haverá a incidência de contribuição sobre os proventos de aposentadoria e pensão 144 IBRAHIM, op. cit., p. 669.

92 92 cujo valor supere o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS, aumentado esse valor para o dobro do limite, em se tratando de beneficiário portador de doença incapacitante. Cumpre salientar que os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos não poderão conceder benefícios distintos dos previstos no Regime Geral de Previdência Social, salvo disposição em contrário na própria Constituição. Em relação a tal vedação, observa-se que: Esta regra lança fundamento no princípio da universalidade de cobertura e de atendimento que determina que todos os integrantes da sociedade tenham acesso à proteção previdenciária, sem nos esquecermos do princípio da uniformidade (mesmas prestações) e equivalência (mesmo valor) de cobertura e atendimento entre as populações urbanas e rurais. A combinação destes princípios enquanto norma programática visa reduzir os espaços de desigualdade de prestações entre os regimes. 145 Portanto, embora com algumas características específicas, o Regime Próprio de Previdência Social integra, juntamente com o Regime Geral de Previdência Social, o Sistema de Proteção Social básico, garantindo o mínimo existencial, cabendo à previdência complementar assegurar, de forma facultativa, o nível de vida do segurado. Um aspecto que deve ser observado diz respeito ao equilíbrio atuarial, pois, os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são responsáveis pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras do respectivo regime próprio, decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários. O financiamento dos RPPS dar-se-á mediante recursos provenientes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, para os seus respectivos regimes. 145 BRIGUET; VICTORINO; HORVATH, op. cit., p. 25.

93 93 As alíquotas de contribuição dos servidores ativos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para os respectivos regimes próprios de previdência social não serão inferiores às dos servidores titulares de cargos efetivos da União (atualmente a alíquota cobrada é de 11%), devendo ainda ser observadas, no caso das contribuições sobre os proventos dos inativos e sobre as pensões, as mesmas alíquotas aplicadas às remunerações dos servidores em atividade do respectivo ente estatal. Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal não poderão conceder benefícios distintos dos previstos no Regime Geral de Previdência Social, de que trata a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, salvo disposição em contrário da Constituição Federal: I - quanto ao servidor: a) aposentadoria por invalidez 146 ; b) aposentadoria compulsória; c) aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição;d)aposentadoria voluntária por idade; e) aposentadoria especial 147 ; f) auxílio-doença; g) salário-família; e h) saláriomaternidade; e II - quanto ao dependente: a) pensão por morte; e b) auxílioreclusão. O regime próprio de previdência social deverá ser rigorosamente administrado, sob pena de sofrer sanções. O art. 7º da lei 9.717/98 estabelece como sanções, em decorrência do descumprimento do disposto nela pelos Estados, Distrito Federal e Municípios e pelos respectivos fundos, a partir de 1º de julho de 1999: I - suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União; II - impedimento para celebrar acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como 146 APOSENTADORIA POR INVALIDEZ: será aposentado por invalidez o servidor que estiver inválido para o exercício do cargo e impossibilitado de reabilitação ou readaptação a outro cargo. Todos os casos de invalidez verificados após 1/1/2004 terão os proventos da aposentadoria calculados com base na média dos salários de contribuição, mesmo que o servidor tenha ingressado no serviço público antes de tal data. Os proventos serão equivalentes à totalidade da média caso a invalidez seja decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável (rol do artigo 186, 1⁰ da Lei n /90), ou proporcionais ao tempo de contribuição, nos demais casos. O reajuste será anual, com índice previsto em lei. 147 APOSENTADORIA ESPECIAL: embora prevista no artigo 4º parágrafo 4º da Constituição Federal de 1988, não era aplicada por ausência de lei complementar regulando a matéria. Diante da lacuna no ordenamento jurídico, por mais de 20 anos, o Supremo Tribunal Federal começou a deferir pedidos de mandados de injunção, determinando a aplicação das regras do regime geral até que seja editada a referida lei complementar.

94 94 receber empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União; III - suspensão de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais; IV suspensão do pagamento dos valores devidos pelo Regime Geral de Previdência Social em razão da Lei nº 9.796, de 5 de maio de Daí a importância da regulamentação e fiscalização, em que compete à União, por intermédio do Ministério da Previdência Social: I - a orientação, supervisão e o acompanhamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e dos militares da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e dos fundos a que se refere o art. 6º da Lei 9.717/98, para o fiel cumprimento dos dispositivos desta Lei; II - o estabelecimento e a publicação dos parâmetros e das diretrizes gerais previstos na referida Lei; III - a apuração de infrações, por servidor credenciado, e a aplicação de penalidades, por órgão próprio, nos casos previstos no art. 8º da Lei. Considera-se instituído o regime próprio de previdência social a partir da publicação das normas pelos respectivos entes federativos. Nos termos do 20 do artigo 40, fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, 3º, X (refere-se aos integrantes das Forças Armadas). O Certificado de Regularidade Previdenciária CRP, criado pelo Decreto nº 3.788/2001, e implementado pela Portaria nº 2.346/2001, é o documento que atesta a adequação do regime próprio de previdência social de Estado, Distrito Federal ou Município aos critérios, aos requisitos e às exigências da Lei nº 9.717, de A Secretaria de Previdência Social manterá Cadastro de Regime Próprio de Previdência Social - CADPREV, para fins de emissão do CRP. Nesse cadastro constarão os dados oficiais sobre regime próprio de previdência social, bem como, se for o caso, relatório de inobservância e descumprimento da Lei nº 9.717, de 1998, e da Portaria nº 4.992, de 1999.

95 95 A extinção de regime próprio de previdência social far-se-á pela revogação de lei ou de dispositivos da lei de regência dos mesmos ou então pela vinculação, também por lei, do servidor titular de cargo efetivo ao Regime Geral de Previdência Social - RGPS. No caso de extinção de regime próprio de previdência social, a União, o Estado, o Distrito Federal e os Municípios assumirão integralmente a responsabilidade pelo pagamento dos benefícios concedidos durante a sua vigência, bem como daqueles benefícios cujos requisitos necessários a sua concessão foram implementados anteriormente à extinção do regime próprio de previdência social. Extinto o regime próprio de previdência social, o servidor ativo a ele vinculado filia-se automaticamente ao RGPS, sendo devidas, a partir da data de publicação da lei de extinção, as contribuições sociais nos termos da Lei nº 8.212/1991, vedado o reconhecimento retroativo de direitos e deveres perante o RGPS. Oportuno destacar que os benefícios concedidos durante a vigência do regime próprio de previdência social, bem como aqueles para os quais foram implementados, antes da extinção, os requisitos necessários a sua concessão serão custeados pelo ente da Federação. Por sua vez, não se considera extinto o regime próprio de previdência social caso a lei extinga apenas a unidade gestora do regime (entidade ou órgão que tenha por finalidade o gerenciamento e a operacionalização do regime próprio de previdência social) Regime de previdência complementar O Regime de Previdência Complementar pode ter natureza privada (conforme dispõe o artigo 202 da Constituição Federal) ou pública (com previsão constitucional no artigo 40, 14, 15 e 16).

96 96 Wagner Balera 148 analisa os entes de previdência privada que, para ele, formam uma segunda rede de seguridade social em colaboração com o Poder Público, mas sem perderem os traços característicos que são peculiares às pessoas privadas. Este regime complementar deve ser regulado mediante lei complementar, conforme determina o artigo 202 da Constituição Federal. Assim, este fenômeno jurídico é composto de duas características essenciais: contratualidade e facultatividade. Ou seja, a previdência privada é de índole contratual, negociada entre os interessados, constituída autonomamente em relação ao regime geral de previdência social (vigora o princípio da autonomia privada). Porém, a Norma Fundamental já imprime os lineamentos que revestirão, sob o império da autonomia privada, o comportamento humano, no particular. Desse modo, a lei definirá os termos gerais, os termos externos do negócio previdenciário. Já a facultatividade significa que os interessados são revestidos pelo ordenamento jurídico de liberdade para fazerem ou deixarem de fazer o negócio jurídico (autonomia da vontade). Mas, nos casos dos contratos de adesão, há limitações de fato à liberdade de contratar na medida em que a liberdade de contratar será exercida em razão e nos limites da função social do contrato. Ocorre que no tipo negocial previdenciário privado cada participante conserva, consigo, o poder de disposição que lhe permite, respeitados os termos da obrigação e segundo o procedimento pertinente, modificar os critérios da adesão, tanto quanto ao objeto da proteção previdenciária como quanto ao respectivo modo de exercício. Afinal, nesse negócio, as circunstâncias levam à definição de novas regras para que o fundo social alcance os objetivos definidos pela norma legal. Assim, a avaliação atuarial apresenta-se como dado estrutural dos programas previdenciários privados que devem estar baseados na constituição de reservas que garantam o benefício contratado. Então, redobrada prudência na gestão do fundo previdenciário, é o que exige a constituição de reservas garantidoras dos benefícios. Para tanto, foram elaboradas duas leis complementares a respeito do assunto: Leis Complementares número 108 e BALERA, 2006, op. cit., p. 71.

97 97 Enquanto o sistema público visa manter a média padrão, o sistema privado visa a manutenção do adequado padrão de vida, que deve ser tanto quanto possível compatível com a posição social que o trabalhador galgou durante o período que integrou a força de trabalho. Por isso que, em rigor, inexiste limite para a incidência de contribuições sobre o rendimento dos trabalhadores que ingressam em plano previdenciário complementar. Os planos privados assumem a forma fechada ou a forma aberta de atuação. Os de tipo aberto podem ser custeados, na totalidade, por contribuições das empresas e dos instituidores, por contribuições das empresas, instituidores e segurados inscritos ou, ainda, por contribuições cobradas, com exclusividade, dos segurados. Devem respeitar o artigo 26 da Lei Complementar n. 109/2001. Cumpre destacar que, por ser um serviço privado de interesse público, a responsabilidade das entidades privadas é extremamente relevante, cabendo-lhes a proteção jurídica integral de certo universo de pessoas, assim como se obriga o segurador, nos termos do contrato do seguro. Os de tipo fechado são acessíveis apenas a determinados grupos, sendo fechadas para os demais e devem seguir o disposto nos artigos 12 e 13 da Lei Complementar n. 109 de Mas em ambos os tipos devem estar presentes dois traços fundamentais: a portabilidade (direito de o participante mover os recursos que lhe pertencem, alocados a qualquer um dos tipos de planos existentes, para outro plano) e o resgate (levantamento dos valores consignados ao fundo previdenciário pelo participante assim que o desejar, deduzidas as despesas de gestão especificadas no negócio previdenciário). Infinito é o rol de prestações possíveis no âmbito da previdência privada, mas estão sujeitas à fiscalização pelos órgãos públicos como determina o artigo 74 da Lei Complementar n. 109, que criou estruturas tutelares que deliberam, controlam e avaliam a execução das atividades dos entes de previdência privada, observando sua conformidade com a Constituição Federal. Como curador da entidade fechada, existe o Conselho de Gestão da Previdência Complementar (artigo 1 do Decreto n de 2003). A este organismo governamental cabe permitir que se encaixem no sistema as entidades cuja

98 98 institucionalização lhe é submetida. Atua de modo preventivo (podendo impedir que a entidade postulante ingresse no sistema) ou repressivo (vigiando, isolando ou excluindo aquelas que sejam rejeitadas, ou possam vir a ser rejeitadas por não se conformarem ao ideal protetor do sistema). A Superintendência Nacional de Previdência Privada - PREVIC é o órgão de execução que dá cumprimento às diretrizes emanadas do Conselho de Gestão da Previdência Complementar. A esse departamento governamental cabe acompanhar o quotidiano das entidades, sem, no entanto, interferir nas atitudes e decisões que hão de afetar, exclusivamente, a vida social da comunidade protegida. Portanto, o gerenciamento dos fundos de pensão deve respeitar certos limites, sendo que os dirigentes da previdência complementar estão sujeitos à responsabilidade civil, cabendo a indenização pelos danos ou prejuízos causados por atos de gestão que tenham culminado no resultado deficitário do plano (artigo 63 da LC 109). A apuração da responsabilidade civil dos dirigentes só pode ocorrer pela via judicial, o que não impede que entendimento consensual venha a se concretizar. O artigo 65 da Lei Complementar n. 109 traz as sanções a quem infringir a legislação. Ademais, a ação administrativa poderá implicar, inclusive, na indisponibilidade dos bens. Assim, a decretação da intervenção ou da liquidação, por conseguinte, será ato revestido de dupla eficácia: a de instituir o tal regime jurídico excepcional de controle da entidade e determinar a indisponibilidade dos bens de todos os envolvidos. Balera 149 observa, porém, que o fundo de pensão deve ter a sua independência na gestão de recursos financeiros preservada, sendo vedada a interferência de autoridades econômicas na determinação de montantes ou de critérios de investimento do ente privado. Mas o critério válido para a gestão financeira será aquele que estabeleça um nexo entre as finalidades do plano previdenciário e a rentabilidade, de tal modo que esta última garanta os direitos do participante. São três os objetivos primordiais a serem tomados em linha de consideração na aplicação das reservas das entidades de previdência privada: a) propiciar a taxa de retorno mínima necessária à viabilização do cumprimento dos 149 BALERA, 2006, op. cit., p. 97.

99 99 compromissos das Entidades com seus participantes; b) assegurar que as poupanças venham a ser aplicadas nos setores mais relevantes da economia, sob o enfoque de longo prazo; c) fazer com que as Entidades venham a apresentar um comportamento harmônico com a política econômica governamental. O Conselho Monetário Nacional trata de estabelecer limites para as aplicações das reservas das Entidades de Previdência Privada em valores de emissão de suas patrocinadoras, principalmente no que concerne aos investimentos diretos. Mas tal postura pode ser objeto de críticas, por não parecer adequada com a liberdade de contratar e fixação abstrata de limites em determinado investimento. Para normatizar as atividades das entidades previdenciárias privadas, criou-se também o Conselho Nacional de Seguros Privados, cujas competências estão definidas no artigo 29 da Lei Complementar n. 109, de Já o órgão de execução a quem compete atuar, inclusive com poderes de fiscalização, no setor da previdência privada aberta, é a Superintendência de Seguros Privados, que se vincula à estruturação orgânica do Ministério da Fazenda. Sobre a importância da existência do sistema privado em complementariedade ao sistema público, Ilídio das Neves explica que: [...] nenhum sistema público pode pretender ser totalista, no sentido de uma abrangência absoluta, quer de riscos sociais, quer de pessoas a proteger, razão pela qual se justifica a existência dentro da previdência social de regimes privados complementares Reformas constitucionais em matéria previdenciária: suas razões e tônica Ao se fazer um histórico das reformas ocorridas após a promulgação da Constituição de 1988, identifica-se a matéria previdenciária como foco de mudanças constantes no cenário nacional. Isso se deveu principalmente à necessidade de uma contraprestação aos alegados desequilíbrios existentes no sistema, o que deu às reformas uma tônica de busca de equilíbrio e ajustes das receitas e despesas e de 150 NEVES, op. cit., p. 752.

100 100 contenção de gastos públicos, numa verdadeira lógica de racionalização, mediante reforço do caráter contributivo e da concessão de prestações previdenciárias apenas diante de contingências sociais causadoras de situações de necessidades. No ano de 1998, ainda no mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, e nos anos de 2003 e 2005, já na presidência de Luis Inácio Lula da Silva, ocorreram grandes reformas previdenciárias operadas pelas Emendas Constitucionais n. 20/98, n. 41/2003 e n. 47/2005. Tais modificações legislativas tiveram um caráter restritivo, buscando tornar mais rígidas as regras para obtenção dos benefícios previdenciários e diminuir o ritmo de crescimento das despesas com a sua manutenção. E é exatamente nesse contexto que surgem também as reformas constitucionais visando à extensão da previdência complementar no Brasil para o âmbito dos servidores públicos, a fim de se buscar uma aproximação cada vez maior entre o Regime Geral de Previdência Social - RGPS e o Regime Próprio de Previdência Social RPPS, inserindo-se no texto constitucional a possibilidade de se aplicar a esses servidores a proteção privada para valores superiores ao teto de cobertura do INSS Emenda Constitucional n. 20 de 1998 Rotulada como Reforma da aposentadoria por tempo de serviço, a maior mudança provocada pela Emenda Constitucional n. 20 foi a transformação da aposentadoria por tempo de serviço para aposentadoria por tempo de contribuição. De qualquer modo, algumas novas regras foram criadas, enquanto outras foram extintas. De forma que algumas regras transitórias foram estabelecidas de modo a compatibilizar o antigo com o novo regime jurídico constitucional previdenciário. Assim, a Emenda Constitucional n. 20/1998 trouxe alterações para o Regime Geral de Previdência Social RGPS e para os Regimes Próprios de Previdência RPPS. No RGPS, desconstitucionalizou-se a regra de cálculo do valor dos benefícios; restringiu-se o salário-família e o auxílio-reclusão aos segurados de

101 101 baixa renda, extinguiu-se a aposentadoria proporcional e pôs fim às aposentadorias especiais dos jornalistas, aeronautas e professores universitários. No RPPS, também extinguiu-se a aposentadoria proporcional dos servidores públicos, mantendo apenas o direito adquirido para aqueles que já estavam no sistema em regra de transição, e estabeleceu requisitos e restrições para a aposentadoria do servidor público tais como: idade mínima, tempo no serviço público e no cargo; limite para a remuneração do cargo; cobertura apenas dos servidores efetivos; teto para os benefícios; vedação às acumulações; e vedação do tempo fictício. Quanto à desconstitucionalização da regra de cálculo do valor dos benefícios, a Lei n de 1999 trouxe regras transitórias. Quanto ao tema, Fábio Zambitte Ibrahim explica que: Com a chamada desconstitucionalização do salário-de-benefício, a lei pôde dispor à vontade sobre o assunto, adequando-o melhor à realidade previdenciária. Foi assim que a Lei n /99 trouxe nova regra, com mudança radical o período básico de cálculo deixaria de ser os 36 últimos salários-de-contribuição, até o limite de 48 meses, para abranger todo o período contributivo do segurado. Isto significa que, em vez de se fazer uma média com os últimos três ou quatro anos, a nova regra determina a média de todo o período contributivo, desde o início das atividades laborais do segurado. Entretanto, tal norma somente é válida para os filiados no RGPS após 28/11/99, pois, para os já filiados, a regra também muda, mas o período é menor não todo, mas de junho de 1994 em diante. Este período foi o escolhido, em virtude da maior confiabilidade das informações existentes, inclusive livre das enormes variações inflacionárias. Assim, para o segurado filiado à Previdência Social até o dia 28/11/99, que vier a cumprir as condições exigidas para a concessão dos benefícios do RGPS, no cálculo do salário-de-benefício, será considerada a média aritimética simples dos maiores salários-decontribuição, correspondentes a, no mínimo, 80% de todo o período contributivo decorrido, desde a competência julho de Para as aposentadorias por tempo de contribuição e idade, a média é ainda multiplicada pelo fator previdenciário, com aplicação opcional ao último benefício. 151 Especificamente sobre a previdência complementar, a redação do artigo 202 da Constituição Federal foi totalmente alterada pela Emenda Constitucional n. 20 de Antes disso, havia apenas a previsão, na redação original do artigo 201, 7º da possibilidade de prestação de seguro complementar e facultativo: [...] a 151 IBRAHIM, op. cit., p. 584.

102 102 previdência social manterá seguro coletivo, de caráter complementar e facultativo, custeado por contribuições adicionais. Entretanto, tal possibilidade foi eliminada coma a nova sistematização determinada por esta Emenda 20 aos artigos. 201 e 202 da Constituição pela qual a previdência social oficial e a previdência social complementar restaram separadas de forma muito clara. A primeira prestada sob regime público, em princípio por entes estatais, e a segunda principalmente por entidades particulares em regime de autonomia privada. Ademais, a Emenda Constitucional n. 20 inseriu no artigo 40 da Constituição Federal a possibilidade de aplicação aos servidores públicos da proteção previdenciária privada para valores superiores ao teto de cobertura do INSS. Surgia a previsão constitucional da Previdência Complementar dos Servidores Públicos, objeto do presente estudo, in verbis: 14 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art Observado o disposto no art. 202, lei complementar disporá sobre as normas gerais para a instituição de regime de previdência complementar pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para atender aos seus respectivos servidores titulares de cargo efetivos Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar. No entanto, muitas dúvidas ainda permaneceram com o disposto nesta emenda, tornando necessárias outras alterações constitucionais posteriores Emenda Constitucional n. 41 de 2003 A Emenda Constitucional n. 41/2003 dirigiu-se, fundamentalmente, ao RPPS, com o objetivo de dar uma maior aproximação entre as suas regras e as existentes no RGPS.

103 103 Dentre as alterações produzidas, destacam-se: o fim da paridade, que é o reajuste dos proventos de forma vinculada às remunerações dos servidores da ativa, passando a existir a previsão de um reajuste anual para conservação do valor real do benefício, assim como já ocorre no RGPS; o fim da integralidade, que é a possibilidade de se aposentar com base no valor da última remuneração, que passa a seguir as mesmas regras do RGPS, pela média dos salários contributivos; a obrigatoriedade da contribuição dos inativos, que é a contribuição previdenciária sobre os proventos de aposentadoria e pensões cujos valores excedam o limite de benefícios do RGPS; redução dos valores das pensões, com estabelecimento de limite de setenta por cento sobre a parcela que ultrapassar o teto de benefícios do RGPS. Conforme artigo 6º da Emenda, resguardou-se regra de transição, com a possibilidade da aposentadoria com integralidade e paridade, para aqueles servidores que já se encontravam no serviço à época da emenda e que cumulativamente preencherem as seguintes condições: I sessenta anos de idade, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade, se mulher; II trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher; III vinte anos de efetivos exercício no serviço público; e IV dez anos de carreira e cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria. Verifica-se que a Emenda Constitucional n. 41 reduziu drasticamente os direitos sociais dos servidores públicos. Nas palavras de Wagner Balera sobre as reformas: Dando continuidade ao programa de reformas previdenciárias iniciadas pela edição da Emenda Constitucional n. 20, de 1998, a Emenda Constitucional n. 41, de 2003, mais uma vez quer ofender direitos individuais imodificáveis pela via constituinte derivada. 152 No que tange à previdência complementar dos servidores públicos, a EC n. 41 alterou a redação do 15 do artigo 40 da Constituição Federal, deixando de atribuir à lei complementar a disposição sobre as normas gerais para a instituição de regime de previdência complementar pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e passando a referida instituição a ser por lei ordinária, de iniciativa do 152 BALERA, 2004, op. cit., p. 192.

104 104 respectivo Poder Executivo, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida ( 15). O regime de previdência complementar de que trata o 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida) Emenda Constitucional n. 47 de 2005 A Emenda Constitucional n. 47 de 2005 veio, essencialmente, trazer regras de transição aos servidores públicos que já estavam no serviço público à época das emendas: para os que já estavam no sistema de previdência público até , a emenda assegura proventos integrais e paridade plena, desde que o servidor tenha 35 anos de contribuição (homem), e 30 anos de contribuição (mulher); 25 anos de efetivo serviço público, 15 anos de carreira e 5 anos no cargo e idade mínima resultante da redução, relativamente aos limites do artigo 40, 1, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, de um ano de idade para cada ano de contribuição que exceder a condição prevista no inciso I do caput do artigo. Sobre essa Regra, Castro e Lazzari explicam: Trata-se da adoção da chamada fórmula 95/85 : por esta, o que importa, para fazer jus à aposentadoria, é a soma da idade com o tempo de contribuição: se o ocupante de cargo efetivo ou vitalício do sexo masculino tiver idade mais tempo de contribuição igual a 95, e a do sexo feminino tiver idade mais tempo de contribuição igual a 85, independente da idade mínima, fará jus à aposentadoria, desde que satisfaça as demais exigências (25 anos de serviço público, 15 anos na carreira e 5 anos no cargo em que pretende se aposentar). 153 A concepção da nova regra de transição é premiar os servidores que tenham maior tempo de contribuição, o que justificaria atuarialmente sua aposentação antecipada frente aos demais, com menor período contributivo. 153 CASTRO, Carlos; LAZZARI, João. Manual de Direito Previdenciário. 8 Ed. Florianópolis: Conceito, 2007, p. 113.

105 105 3 O PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO DO RETROCESSO E A SEGURIDADE SOCIAL 3.1 Origem do princípio da vedação do retrocesso A Carta Maior de 1988 inaugurou um Estado Social e Democrático de Direito e se propôs à realização de uma sociedade igualitária e garantidora da prestação dos direitos sociais. Para tanto, o Estado adquiriu posição central na realização da justiça social e no desenvolvimento de políticas públicas voltadas para a gradual eliminação das desigualdades existentes no corpo de sua sociedade. Os direitos fundamentais na Constituição Federal de 1988 ganharam quatro segmentos distintos que repartiram esses direitos em: políticos, individuais, sociais e difusos. Desse modo, os direitos fundamentais são, a um só tempo, direitos subjetivos e elementos essenciais de ordem constitucional objetiva. Enquanto direitos subjetivos, os direitos fundamentais outorgam aos titulares a possibilidade de impor os seus interesses em face dos órgãos obrigados. Na sua dimensão como elemento fundamental da ordem constitucional objetiva, os direitos fundamentais tanto aqueles que não asseguram, primariamente, um direito subjetivo, quanto aqueles outros, concebidos como garantias individuais formam a base do ordenamento jurídico de um Estado de Direito Democrático. Gilmar Mendes destaca que ao atribuir significado ímpar aos direitos individuais, (face à fixação dos direitos fundamentais no início do texto art. 5º), a Constituição brasileira demonstra a intenção do constituinte de lhes emprestar significado especial. Nessa ótica, [...] a ideia de que os direitos individuais devem ter eficácia imediata ressalta a vinculação direta dos órgãos estatais a esses direitos e o seu dever de guardar-lhes estrita observância MENDES, Gilmar Ferreira. Os Direitos Fundamentais e seus múltiplos significados na ordem constitucional. Revista Jurídica Virtual, v. 2, n. 13, junho/1999, p. 1. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/rev_14/direitos_fund.htm>. Acesso em: 28 de jun

106 106 Dessa forma, reconhecendo a preponderância dos direitos fundamentais sobre todo o ordenamento jurídico pátrio, o artigo 5º, 1º, da Constituição Federal revela que [...] as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata [...]. Ingo Sarlet 155 afirma que este dispositivo constitucional possui natureza de princípio, devendo ser interpretado como um mandado de otimização ou maximização de todo o ordenamento dos direitos fundamentais, de forma a imprimir ao Estado a tarefa de reconhecer e possibilitar o seu maior grau de eficácia. Assim, o preceito se torna capaz de gerar uma presunção em favor da plena aplicabilidade das normas definidoras de direitos fundamentais, buscando-se a máxima efetividade da norma constitucional. Em que pese a circunstância de que a situação topográfica do dispositivo poderia sugerir uma aplicação da norma contida no art. 5º, 1º, da CF apenas aos direitos individuais e coletivos (a exemplo do que ocorre com o 2º do mesmo artigo), o fato é que este argumento não corresponde à expressão literal do dispositivo, que utiliza a formulação genérica direitos e garantias fundamentais, tal como consignada na epígrafe do Título II de nossa Lex Suprema, revelando que, mesmo em se procedendo a uma interpretação meramente literal, não há como sustentar uma redução do âmbito de aplicação da norma a qualquer das categorias especificas de direitos fundamentais consagradas em nossa Constituição [...]. 156 Portanto, afirma-se que o comando inserto no artigo 5º, 1º, da Constituição Federal, deve ser interpretado de forma extensiva para alcançar todo o sistema dos direitos fundamentais, impedindo que algumas categorias, tais como os direitos sociais de prestação, que dependem de uma atuação positiva do Estado, se tornem letra morta no texto constitucional. Quanto à observância necessária pelo Estado do aludido dispositivo constitucional, Fortini e Chamon Junior alertam: Assim, e dentro deste contexto normativo, é que devemos entender que tanto o administrador público não pode perder de vista que sua conduta há de se amoldar ao previsto no art. 5º, 1º do texto constitucional, quanto o magistrado, uma vez provocado, deve atuar 155 SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. 7. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p Ibidem, p. 274.

107 107 como instância garantidora do cumprimento de tal comando, porque se trata da satisfação do que o Direito moderno exige em face dos mais variados casos concretos. 157 Nesse aspecto é que assume relevo o comportamento ativo do Estado na efetivação dos direitos fundamentais, buscando o bem-estar social dos indivíduos. Essa dimensão positiva norteia a atuação estatal no sentido de viabilizar as prestações de saúde, educação, assistência social, trabalho e outros, e revela a transição das liberdades formais abstratas para as liberdades materiais concretas, aproximando os direitos fundamentais do conceito material do princípio da igualdade. Sendo o resultado de um longo período de redemocratização no cenário brasileiro, a Constituição cidadã de 1988 trouxe, em seu arcabouço, direitos fundamentais e a previsão constitucional de que o legislador está obrigado a editar leis que concretizem os direitos fundamentais sociais e à evidência de não poder revogá-las sem norma substitutiva que continue a protegê-los, ou ainda, altere o legislador ordinário a norma garantidora, de forma a reduzir respectivo direito social. Quanto à função do legislador e sua íntima relação com a garantia de fazer-se cumprir o texto constitucional, Derbli esclarece, verbis: Assim, não basta que a Constituição seja pródiga na previsão de direitos fundamentais de cunho econômico, social e cultural; é igualmente importante que, em estrito cumprimento das disposições constitucionais, tais direitos sejam concretizados. A tarefa do legislador, nesse ponto, é de máxima relevância, na medida em que, através da atividade legiferante, os direitos sociais constitucionalmente previstos poderão atingir o nível de densidade normativa necessário para que possam, de fato, gerar direitos subjetivos para os cidadãos. Mais além e aqui está o elemento central da discussão que ora se coloca -, também não basta que o legislador tenha competência para minudenciais se, posteriormente, puder eliminar, pura e simplesmente,a regulamentação efetuada, recriando uma indesejável situação de vácuo normativo FORTINI, Cristiana; JUNIOR CHAMON, Lúcio Antônio. Efetividade dos direitos fundamentais e o princípio da reserva do possível: uma discussão em torno da legitimidade das tomadas de decisão público-administrativas. Revista Fórum Administrativo Direito Público FA, Belo Horizonte: ano 8, n. 93, nov. 2008, p DERBLI, Felipe. Proibição do Retrocesso Social: uma proposta de sistematização à luz da Constituição de BARROSO, Luís Roberto (org). A Reconstrução Democrática do Direito Público no Brasil. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p. 434.

108 108 Nesse sentido, se enfrenta o estudo da existência em nosso ordenamento constitucional do princípio da vedação do retrocesso. Quanto ao termo retrocesso, José Vicente Mendonça 159 explica que se deve compreender seu estrito sentido numa dogmática jurídico-constitucional que trate das ideias de efetividade, força normativa da Constituição, eficácia de defesa dos direitos prestacionais e dever de proteção aos direitos fundamentais sociais. José Afonso da Silva vinculou a disciplina das relações econômico-sociais às normas constitucionais de eficácia limitada e princípio programático, ou seja, aquelas normas constitucionais que se limitam a traçar os programas das atividades estatais e os fins sociais cuja realização incumbe ao Estado. Assim, dotadas de caráter vinculativo e imperatividade tais normas exigem a interferência do legislador para que possam produzir seus efeitos 160. Fulcrado no ensino de Balladore Pallieri, o autor sustenta que as imposições constitucionais delas advindas dão, ao legislador, o caminho que não deve seguir, de modo que seja inconstitucional [...] a lei que voltar atrás depois na execução da norma constitucional 161. Nesse sentido, Canotilho introduz seu estudo sobre segurança jurídica afirmando que o Homem necessita de: [...] segurança para conduzir, planificar e conformar autônoma e responsavelmente a sua vida. Por isso, desde cedo se consideravam os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança como elementos constitutivos do Estado de direito. 162 Assim, além da condição de direito fundamental da pessoa humana, a segurança jurídica assumiu feição de princípio fundamental da ordem jurídica estatal. Canotilho, todavia, alerta que o princípio da segurança jurídica constitui apenas uma das dimensões de um direito geral à segurança na medida em que 159 MENDONÇA, José Vicente dos Santos. Vedação do retrocesso: o que é e como perder o medo. Revista de Direito da Associação dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro. Direitos Fundamentais, v. XII. BINENBOJM, Gustavo (coordenador). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003, p SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 82 e Ibidem, p. 158 e CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2001, p. 256.

109 109 pode ser visto seu enfrentamento sob dois ângulos: um estrito e um geral. Sobre o princípio geral da segurança jurídica o autor desenvolve no seu sentido amplo, abrangendo a ideia de proteção da confiança afirmando que: [...] o indivíduo têm o direito de poder confiar em que aos seus actos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçados em normas jurídicas vigentes e válidas por esses actos jurídicos deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico. As refracções mais importantes do princípio da segurança jurídica são as seguintes: (1) relativamente a actos normativos proibição de normas retroactivas restritivas de direitos ou interesses juridicamente protegidos; (2) relativamente a actos da administração tendencial estabilidade dos casos decididos através de actos administrativos constitutivos de direitos. 163 Compreende-se, portanto, que, além da segurança jurídica abranger um direito à segurança pessoal e social 164, também abrange um direito à proteção (por meio de prestações normativas e materiais) contra atos violadores dos diversos direitos de proteção que resultam da dimensão jurídico-objetiva dos direitos fundamentais e sociais. Sobre o tema, Celso Antônio Bandeira de Mello 165 define que a segurança jurídica traduz-se numa das mais profundas aspirações do ser humano, viabilizando, mediante a garantia de certa estabilidade das relações jurídicas e da própria ordem jurídica como tal, tanto a elaboração de projetos de vida, bem como a sua realização, de tal sorte que desde logo é perceptível como a ideia de segurança jurídica encontra-se inserida na própria noção de dignidade da pessoa humana. Frente à Constituição portuguesa de 1976, a qual, vale mencionar, muito influenciou a Constituição brasileira de 1988, Canotilho desenvolveu o pensamento, embasado na doutrina alemã constitucionalista, de que o princípio da democracia econômica e social impõe tarefas ao Estado e justifica que elas sejam tarefas de conformação, transformação e modernização das estruturas econômicas e sociais, 163 CANOTILHO, op. cit., p Sobre a segurança social, leciona Cesarino Jr. que esta integração da previdência social e da assistência social constitui o que se chama de segurança social (social security) e constitui o objetivo de vários planos governamentais, entre eles o famoso plano Beveridge ( CESARINO JÚNIOR, Antônio Ferreira. Direito Social. São Paulo: LTr: Ed. da Universidade de São Paulo, 1980, p. 441). 165 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed., São Paulo: Malheiros, 2003, p. 113.

110 110 de forma a promover a igualdade real entre os cidadãos, o que aponta para a proibição de retrocesso social. No âmbito do Direito Internacional, vários são os instrumentos que apontam para o princípio da vedação do retrocesso, como aponta Daniela Muradas Reis: E os documentos internacionais consagradores dos direitos humanos, embora os interessando em especial os pertinentes à proteção dos direitos econômicos sociais e culturais, contêm dispositivo expresso que veda o retrocesso das normas de proteção à pessoa humana, sendo peculiar a esta categoria de direitos a progressividade. Assim, a proteção que defere à pessoa por força da sua excelência, na dimensão econômica, social e cultural, exige uma contínua promoção, sem supressão das garantias já afiançadas pelas ordens jurídicas nacionais ou internacional. 166 Inicialmente, se observa o artigo 30 da Declaração de Direitos do Homem o qual ressalta que nenhuma de suas disposições poderia ser interpretada como o reconhecimento a qualquer Estado, grupo ou pessoa, do direito de exercer qualquer atividade ou praticar qualquer ato destinado à destruição de quaisquer dos direitos e liberdades nela estabelecidas. A Organização Internacional do Trabalho, criada em 1919, com o objetivo e finalidade de universalização e promoção do valor trabalho, atuando na melhoria das legislações nacionais, com fixação de condições de trabalho mínimas aplicáveis aos trabalhadores traz no bojo de sua Constituição, no artigo 19, VIII, que Art.19. VIII. Em caso algum, a adoção, pela Conferência, de uma convenção ou recomendação, ou a ratificação, por um Estadomembro, de uma convenção, deverão ser consideradas como afetando qualquer lei, sentença, costumes ou acordos que assegurem aos trabalhadores interessados condições mais favoráveis que as previstas pela convenção ou recomendação. Ademais, a Declaração da Filadélfia, incorporada à Constituição da O.I.T., estabeleceu em seu artigo 1º o compromisso da entidade, em 1946, a um esforço contínuo e conjugado com as nações para o progresso da legislação laboral e luta contra a carência, declarando princípios fundamentais como o de que a liberdade de 166 REIS, Daniela Muradas. O Princípio da Vedação do Retrocesso no Direito do Trabalho. São Paulo: LTr, 2010, p. 127.

111 111 expressão e de associação é uma condição indispensável de um progresso ininterrupto. Nos Pactos de Direitos Civis e Políticos e de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, aprovados na Assembleia das Nações Unidas em 1966, ambos em seu artigo 5º, também há a prescrição da inviabilidade das suas disposições serem interpretadas no sentido de reconhecer a prática de atos atentatórios aos direitos ou às liberdades neles reconhecidos ou ainda de se lhes impor limitações mais amplas do que aquelas neles previstas. Afirma-se também, nesses mesmos artigos, a não admissão de qualquer restrição ou suspensão dos direitos humanos fundamentais reconhecidos ou vigentes em qualquer país em virtude de leis, convenções, regulamentos ou costumes, sob o pretexto de que o presente pacto não os reconheça ou os reconheça em menor grau. O Protocolo de São Salvador, de 1966, do qual o Brasil participou como membro da Organização dos estados Americanos - OEA, contemplou o princípio da promoção ininterrupta e sem retrocessos dos direitos econômicos, sociais e culturais da pessoa humana, uma vez que proíbe, em seu artigo 4º, a restrição ou limitação de qualquer dos direitos reconhecidos ou vigentes num estado em virtude de sua legislação interna ou de convenções internacionais, sob o pretexto de que o Protocolo não os reconhece ou os reconhece em menor grau. Sobre o compromisso assumido pelos Estados sobre o tema Flávia Piovesan conclui que: [...] tal como o Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, o tratado da OEA reforça os deveres jurídicos dos Estados-partes no tocante aos direitos sociais, que devem ser aplicados progressivamente, sem recuos e retrocessos, para que se alcance sua plena efetividade. 167 O princípio da vedação do retrocesso ainda foi expressamente reiterado em outros diplomas internacionais como o artigo 29 da Convenção Americana sobre 167 PIOVESAN, Flávia. Proteção Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Revista Gênesis. Curitiba: n out. 2002, p. 517.

112 112 Direitos Humanos 168 ; artigo 1.2. da Convenção contra a Tortura 169 ; e o artigo 41 da Convenção sobre os Direitos da Criança 170, entre outros. Quanto ao aspecto jurisprudencial, o estudo do direito comparado demonstra que essa mesma concepção da proibição do retrocesso encontrou acolhida na jurisprudência do Tribunal Constitucional de Portugal que, no Acórdão n. 39, de , declarou a inconstitucionalidade de uma lei que havia revogado boa parte da Lei do Serviço Nacional de Saúde. Sob o argumento de que com esta revogação estava o legislador atentando contra o direito fundamental à saúde, alicerçado no artigo 64 da Constituição da República Portuguesa, ainda mais em se considerando que este deveria ser realizado justamente mediante a criação de um serviço nacional, geral e gratuito de saúde, a Corte portuguesa decidiu que haveria um retrocesso social caso se decidisse pela revogação da lei do Serviço à Saúde, que seria extinto sem colocar nada no seu lugar. Surge, portanto, no cenário jurídico internacional, na doutrina e, ainda timidamente, na jurisprudência, o princípio da vedação do retrocesso. 3.2 Princípio da vedação do retrocesso - características Numa íntima relação à noção de segurança jurídica, Canotilho passa a desenvolver o princípio da proibição do retrocesso social, e assim o define: [...] O princípio da proibição de retrocesso social pode formular-se assim: o núcleo essencial dos direitos sociais já realizado e 168 Artigo 29º - Normas de interpretação Nenhuma disposição desta Convenção pode ser interpretada no sentido de: a) permitir a qualquer dos Estados Partes, grupo ou pessoa, suprimir o gozo e exercício dos direitos e das liberdades reconhecidos na Convenção ou limitá-los em maior medida do que a nela prevista; b) limitar o gozo e exercício de qualquer direito ou liberdade que possam ser reconhecidos de acordo com as leis de qualquer dos Estados Partes ou de acordo com outra convenção em que seja parte um dos referidos Estados; c) excluir outros direitos e garantias que são inerentes ao ser humano ou que decorrem da forma democrática representativa de governo; e d) excluir ou limitar o efeito que possam produzir a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem e outros atos internacionais da mesma natureza. 169 Artigo 1.2. Este artigo não prejudicará qualquer instrumento internacional ou lei nacional que contenha ou possa conter disposições de maior alcance. 170 Artigo 41. Nada do estipulado na presente Convenção afetará disposições que sejam mais convenientes para a realização dos direitos da criança e que podem constar: a) das leis de um Estado Parte; b) das normas de direito internacional vigentes para esse Estado. 171 Cf. Diário da República, 1ª série, n. 104, 5 de maio de 1984.

113 113 efectivado através de medidas legislativas ( lei da segurança social, lei do subsídio de desemprego, lei do serviço de saúde ) deve considerar-se constitucionalmente garantido sendo inconstitucionais quaisquer medidas estaduais que, sem a criação de outros esquemas alternativos ou compensatórios, se traduzam na prática numa anulação, revogação ou aniquilação pura a simples desse núcleo essencial. Não se trata, pois, de proibir um retrocesso social captado em termos ideológicos ou de garantir em abstracto um status quo social, mas de proteger direitos fundamentais sociais sobretudo no seu núcleo essencial. A liberdade de conformação do legislador e inerente auto-reversibilidade têm como limite o núcleo essencial já realizado. 172 A doutrina brasileira, também vem discorrendo acerca do princípio, sem, contudo, defini-lo de maneira unânime. Barroso e Barcellos afirmam que a vedação do retrocesso importa: [...] a invalidade da revogação de normas que, regulamentando o princípio, concedem ou ampliem direitos fundamentais, sem que a revogação em questão seja acompanhada de uma política substitutiva ou equivalente 173. Informam os renomados autores que a proibição do retrocesso diz respeito especificamente às normas infraconstitucionais que regulamentem direitos fundamentais. seguintes termos: Luis Roberto Barroso traduziu o princípio da vedação do retrocesso, nos Por este princípio, que não é expresso, mas decorre do sistema jurídico-constitucional, entende-se que se uma lei, ao regulamentar um mandamento constitucional, instituir determinado direito, ele se incorpora ao patrimônio jurídico da cidadania e não pode ser arbitrariamente suprimido. Nessa ordem de idéias, uma lei posterior não pode extinguir um direito ou garantia, especialmente os de cunho social, sob pena de promover um retrocesso, abolindo um direito fundado na Constituição. O que se veda é o ataque à efetividade da norma, que foi alcançada a partir da sua regulamentação. Assim, por exemplo, se o legislador infraconstitucional deu concretude a uma norma programática ou tornou viável o exercício de um direito que dependia de sua intermediação, não poderá simplesmente revogar o ato 172 CANOTILHO, op. cit., p BARROSO, Luís Roberto; BARCELLOS, Ana Paula de. O Começo da História: a nova interpretação constitucional e o papel dos princípios no direito brasileiro. Disponível em: <http://www.camera.rj.gov.br/setores/proc/revistaproc/revproc2003/arti_histdirbras.pdf>.acesso em: 12 de jun. 2008, p. 3.

114 114 legislativo, fazendo a situação voltar ao estado de omissão legislativa anterior. 174 Ingo Sarlet, na busca de aprofundamento maior sobre o tema, ressalta a íntima relação que guarda a proibição ora debatido com a segurança jurídica. Isso porque, um Estado de Direito autêntico (sob a ótica do pensamento constitucional contemporâneo) é também um Estado da segurança jurídica, [...] de tal sorte que a segurança jurídica passou a ter o status de subprincípio concretizador do princípio fundamental e estruturante do Estado de Direito. 175 Conforme o entendimento de Sarlet há uma interligação da segurança jurídica e o princípio da dignidade da pessoa humana numa conexão direta e perfeita, de forma que caso a estabilidade jurídica não seja confiável nas instituições estatais, a dignidade humana não estará nessas sendo devidamente respeitada, explica-se: Com efeito, a dignidade não restará suficientemente respeitada e protegida em todo o lugar onde as pessoas estejam sendo atingidas por um tal nível de instabilidade jurídica que não estejam mais em condições de, com um mínimo de segurança e tranqüilidade, confiar nas instituições sociais e estatais (incluindo o Direito) e numa certa estabilidade das suas próprias posições jurídicas. [...] Ademais, há que levar em conta que especialmente o reconhecimento e a garantia de direito fundamentais tem sido consensualmente considerado uma exigência inarredável da dignidade da pessoa humana (assim como da própria noção de Estado de Direito), já que os direitos fundamentais (ao menos em princípio e com intensidade variável) constituem explicitações da dignidade da pessoa, de tal sorte que em cada direito fundamental se faz presente um conteúdo ou, pelo menos, alguma projeção da dignidade da pessoa. 176 Da mesma forma, no contexto da segurança jurídica, não exige a dignidade da pessoa humana somente uma proteção de atos retroativos que violem alguma de suas muitas manifestações; mas também, não abre mão (o princípio da dignidade da pessoa humana em análise ampla), de uma proteção contra: [...] medidas retrocessivas, mas que não podem ser tidas como propriamente retroativas, já que não alcançam as figuras dos direitos adquiridos, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada BARROSO, Luís Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de Suas Normas. 5. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 158 e SARLET, op. cit., p SARLET, op. cit., p Ibidem, p. 438.

115 115 Nesse sentido, o estudo do princípio da vedação do retrocesso analisa se há a possibilidade de o legislador suprimir determinado conteúdo, seja por emenda à Constituição ou, por qualquer reforma na esfera legislativa, expresso na Lei Fundamental ou revogar norma regulamentadora de dispositivo constitucional voltado à proteção e garantia dos direitos sociais. Para responder tal questão, segundo Sarlet 178, o princípio da vedação do retrocesso decorre implicitamente do ordenamento constitucional brasileiro, extraído das seguintes normas constitucionais: o princípio do Estado Democrático e Social de Direito (em que se destaca o princípio da segurança jurídica, a que necessariamente assenta a proteção da confiança e a manutenção de um patamar mínimo de segurança contra medidas retroativas e atos retrocessivos em geral, considerando que as normas constitucionais expressamente dedicadas à proteção contra a retroatividade, onde se inclui o direito adquirido, a coisa julgada e o ato jurídico perfeito, que são insuficientes para alcançar todas as situações que integram uma noção mais ampla de segurança jurídica); o princípio da dignidade da pessoa humana (o qual determina a satisfação de uma existência condigna, ou seja, da proteção dos direitos sociais, por meio de prestações positivas que serão inviáveis se colocadas abaixo de um nível mínimo de proteção aos mesmos); e o princípio da máxima eficácia e efetividade dos direitos fundamentais (art. 5º, 1º, da CRFB/88), que também abrange a maximização da proteção dos direitos fundamentais; que também otimiza a eficácia e efetividade do direito à segurança jurídica, reclamando a maior proteção possível em detrimento às medidas de caráter retrocessivo. Ocorre que no que diz respeito à proteção contra medidas retroativas o universo de situações que integram a noção mais ampla de segurança jurídica vai além das manifestações específicas e expressamente previstas na Constituição Federal de 1988, dentre as quais se destacam a proteção dos direitos adquiridos, a coisa julgada e o ato jurídico perfeito, (inciso XXXVI, do art. 5º). 178 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia do direito fundamental à segurança jurídica: dignidade da pessoa humana, direitos fundamentais e proibição do retrocesso social no direito constitucional brasileiro. REVISTA DE DIREITO SOCIAL. Porto Alegre: Notadez, n. 4, 2004, p.35.

116 116 Desse modo, conforme explicação de Canotilho 179, além da sua íntima relação com a própria segurança jurídica, o princípio da proteção da confiança, na condição de elemento nuclear do Estado de Direito, impõe ao poder público o respeito pela confiança depositada pelos cidadãos em relação a uma certa estabilidade e continuidade da ordem jurídica como um todo e das relações jurídicas especificamente consideradas. Nessa mesma linha de raciocínio, Ingo Sarlet afirma que os órgãos estatais, [...] estão sujeitos a uma certa auto vinculação em relação aos atos anteriores. Esta, por sua vez, alcança tanto o legislador, quanto os atos da administração e, em certa medida, dos órgãos jurisdicionais 180. Isso porque o Estado, por ter como corolário a segurança jurídica e proteção da confiança, encontra-se vinculado não apenas às imposições constitucionais no âmbito de sua concretização no plano infraconstitucional, mas aos seus atos realizados outrora. No entanto, existem, na doutrina, defensores do não reconhecimento de um princípio da proibição de retrocesso na esfera das conquistas sociais, posição essa a qual defende, em síntese, que o conteúdo dos direitos fundamentais sociais não se encontra, de regra, definido no nível da Constituição; sendo ainda, indeterminável sem a intervenção do legislador 181. Nessa linha argumentativa, numa posição crítica acerca do tema, Suzana Barros observa que: [...] a admissão de um princípio da proibição do retrocesso social, entendido como uma garantia dos direitos sociais perante a lei conflita com o princípio da autonomia do legislador, uma vez que o nível de determinação constitucional desses direitos parece ser nenhum. 182 Sobre tal posicionamento doutrinário, Sarlet o contrapõe afirmando que a defesa da absoluta autonomia do legislador nesse âmbito estaria, na verdade, fulcrada na fraude do teor do texto constitucional. Isso porque, mesmo tendo-se em conta que o espaço de atuação do legislador é variável, ainda quanto aos direitos 179 CANOTILHO, op. cit., p SARLET, 2004, op. cit. p MENDONÇA, op. cit., p. 218 e ss. 182 BARROS, Suzana de Toledo. O Princípio da Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais. Brasília: Brasília Jurídica, 1996, p. 163.

117 117 sociais, não se pode admitir que em nome dessa liberdade de conformação do legislativo se esvazie ou se desvalorize o teor jurídico dos direitos sociais, bem como sua própria fundamentalidade. Leia-se: Com efeito, em se admitindo uma ausência de vinculação mínima do legislador (assim como dos órgãos estatais em geral) ao núcleo essencial já concretizado na esfera dos direitos sociais e das imposições constitucionais em matéria de justiça social, estar-se-ía chancelando uma fraude à Constituição, pois o legislador que ao legislar em matéria de proteção social apenas está a cumprir um mandamento do Constituinte poderia pura e simplesmente desfazer o que fez no estrito cumprimento da Constituição. Valendo-nos aqui da lição de Jorge Miranda (que, todavia, admite uma proibição apenas relativa de retrocesso), o legislador não pode simplesmente eliminar as normas (legais) concretizadoras de direitos sociais, pois isto equivaleria a subtrair às normas constitucionais a sua eficácia jurídica, já que o cumprimento de um comando constitucional acaba por converter-se em uma proibição de destruir a situação instaurada pelo legislador. 183 Corroborando tal posicionamento, Luís Roberto Barroso 184 sustenta que mediante o reconhecimento de uma proibição de retrocesso está a se impedir a frustração da efetividade constitucional, na medida em que, caso o legislador opte por revogar o ato que deu concretude a uma norma programática ou tornou viável o exercício de um direito, estaria acarretando um retorno à situação de anterior omissão inconstitucional. José Vicente dos Santos Mendonça 185 que, ao debater sobre as diversas posições doutrinárias sobre o tema, ao referir-se quanto à distinção entre uma vedação genérica do retrocesso (aplicável às normas constitucionais em geral, cujo único efeito é impossibilitar que a legislação infraconstitucional que densifique as normas constitucionais delas demandantes seja, pura e simplesmente, revogada e não substituída por nenhuma outra) e uma proibição específica (essa voltada para a impossibilidade de redução do patamar jurídico alcançado quanto aos direitos sociais); e, à fundamentação do princípio da vedação do retrocesso na efetividade das normas constitucionais; afirma que, se a Constituição não traz somente um [...] ser [...], mas também um [...] dever ser [...], e se adquire força quando seus comandos são concretizados em sede legislativa e assim vêm a realizar a sua 183 SARLET, 2007, op. cit., p BARROSO, 2001, op. cit., p MENDONÇA, op. cit., p

118 118 pretensão de eficácia, é conseqüencia natural que se proíba ao legislador frustrar a efetividade e a eficácia já alcançadas pela Constituição mediante a revogação de lei que regulamente suas disposições. Sobre a acepção garantista do nível de realização dos direitos fundamentais sociais proposta pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, a Exma. Ministra Carmem Lúcia Antunes da Rocha enfatiza: De se atentar que prevalece hoje, no direito constitucional, o princípio do não-retrocesso, segundo o qual as conquistas relativas aos direitos fundamentais não podem ser destruídas, anuladas ou combatidas, por se cuidarem de avanços da humanidade, e não dádivas estatais que pudessem ser retiradas segundo opiniões de momento ou eventuais maiorias parlamentares. 186 Cumpre observar que o 1º, do art. 5º da Lei Maior, impõe a proteção efetiva dos direitos fundamentais não somente contra a atuação do poder de reforma constitucional (de acordo com o disposto no art. 60, da CF88), mas também contra o legislador ordinário e os demais órgãos estatais que, em que pese estarem obrigados a um dever pleno de desenvolver e concretizar eficazmente os direitos fundamentais, não podem por vontade própria suprimir, pura e simplesmente ou estreitar seu conteúdo de maneira que invada o núcleo essencial do direito fundamental, ou ainda, atente contra as exigências da proporcionalidade e razoabilidade 187. Portanto, o princípio da proibição do retrocesso, resulta, também, diretamente do princípio da maximização da eficácia de todas as normas de direitos fundamentais. Desta feita, sempre que o legislador, comissiva e arbitrariamente, retornar a um estado correlato a uma primitiva omissão inconstitucional ou reduzir o grau de concretização de uma norma definidora de direito social, haverá retrocesso social o qual se traduz numa conduta omissiva do legislador, que, ao editar lei que revoga, total ou parcialmente, legislação anterior, [...] retorna arbitrariamente ao estado originário de ausência de concretização legislativa da norma constitucional definidora de direito 186 ROCHA, Carmem Lúcia Antunes da. O Princípio da Dignidade da Pessoa Humana e a Exclusão Social. Revista Interesse Público, vol. 4, 1999, p SARLET, 2004, op. cit., p.37.

119 119 social ou reduz o nível dessa concretização a patamar inferior ao compatível com a Carta Magna. 188 Numa perspectiva jurídico-evolutiva da sociedade, sempre que houver avanço na concretização em sede legislativa de normas definidoras de direitos fundamentais sociais, fica vedado ao legislador a possibilidade de, injustificadamente, extinguir ou reduzir o nível de concretização já conquistado. Assim, a vedação do retrocesso assume verdadeira feição de princípio constitucional fundamental implícito ao ponto de poder remetê-lo, no âmbito da estabilidade das relações jurídicas inerentes à segurança jurídica e à proteção da confiança, ao princípio do Estado de Direito, quanto, na condição de garantia da manutenção das conquistas sociais já firmadas, ao princípio do Estado Social, sendo ainda corolário da máxima eficácia e efetividade das normas de direitos fundamentais sociais e à segurança jurídica, assim como da própria dignidade da pessoa humana Aplicabilidade do princípio da vedação do retrocesso no Direito Previdenciário visão doutrinária e jurisprudencial O direito previdenciário é caracterizado como direito social, incluso no artigo 6º da Constituição de 1988, dentro do capítulo Dos Direitos Sociais e inserido no título relativo aos Direitos e Garantias Fundamentais. Pela hermenêutica sistêmica da Lei Maior, Narlon Gutierre Nogueira observa que tal caracterização constitucional traz como consequência: [...] a) a sua auto-aplicabilidade, assegurada pelo 1º do art. 5º ( As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata ); embora essa regra tenha sido colocada como um parágrafo do art. 5º, que trata dos direitos e deveres individuais e coletivos, ela se refere expressamente aos direitos e garantias fundamentais, que comportam todo o conteúdo do Título II, inclusive os direitos sociais; b) a sua caracterização como cláusula pétrea, nos termos do art. 60, 4º, inciso IV, o que não impede que a proteção previdenciária sofra adequações para a sua adaptação às transformações da realidade econômica e social; porém veda a apreciação ou deliberação de qualquer emenda constitucional tendente a aboli-la. 188 DERBLI, op. cit., p SARLET, 2004, op. cit., p

120 120 Outro efeito que pode ser extraído de sua natureza de direito social fundamental é a aplicação, ao direito à previdência social, do princípio da proibição do retrocesso social. Tal princípio é formulado por Canotilho, ao analisar o significado jurídico-constitucional do princípio da democracia econômica e social, consagrado no artigo 2º da Constituição portuguesa [...]. 190 No âmbito da proibição do retrocesso, intimamente vinculada às noções de segurança jurídica e proteção de confiança, Ingo Sarlet utiliza-se de exemplos em matéria previdenciária para demonstrar que tanto maior deverá ser a garantia da segurança jurídica individual, quanto mais merecedora de proteção for a confiança depositada pelo indivíduo no sistema vigente, proteção esta vinculada também ao fator tempo Em outras palavras, valendo-nos do exemplo da alteração das regras para aposentadoria e pensões, quanto mais alguém estiver contribuindo num determinado regime de aposentadoria, maior deverá ser a sua segurança jurídica, já que mais merecedora de proteção a sua confiança, o que, por sua vez, deverá ser observado no âmbito das regras de transição a serem estabelecidas pelo legislador. Resulta inadmissível, neste sentido, alterar as regras vigentes, ainda que mediante a ressalva dos direitos adquiridos, da mesma forma para quem estiver contribuindo e, portanto, confiando há dois, há vinte anos ou mesmo há trinta anos, pois é evidente que diversa a intensidade da confiança depositada pelo cidadão individualmente considerado (no sentido subjetivo) bem como diferente o dever de respeito a esta confiança. 191 Depreende-se, portanto, que a doutrina, ainda de forma tímida, começa a aplicar o princípio da vedação do retrocesso no direito previdenciário. Curioso observar que, no que concerne à jurisprudência, as poucas referências existentes sobre o princípio da vedação do retrocesso pelo Supremo Tribunal Federal ocorreram justamente em temas previdenciários. A primeira manifestação sobre a vedação do retrocesso pela Corte ocorreu na ADin nº DF, em um voto vencido, da lavra do E. Ministro Sepúlveda Pertence. A referida ação direta de inconstitucionalidade foi apresentada pelo Partido dos Trabalhadores PT e pelo Partido Democrático Trabalhista PDT, com o objetivo de impugnar o art. 17, da Medida Provisória nº /99 (reeditada 190 NOGUEIRA, Narlon Gutierre. A Constituição e o Direito à Previdência Social REVISTA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. São Paulo: RPS, n. 334, ano 32, 2008, p SARLET, 2004, op. cit., p.46.

121 121 pela última vez sob o nº , de ), que revogava os artigos 6º e 7º da Lei nº 8.212/91 e os artigos 7º e 8º da Lei nº 8.213/91, extinguindo, com isso, o Conselho Nacional de Seguridade Social e os Conselhos Estaduais e Municipais de Previdência Social. Na ação direta de inconstitucionalidade, os autores sustentavam que a referida Medida Provisória violava o princípio da vedação do retrocesso social, já que o artigo 194, VII, da Constituição Federal de 1988, imporia o caráter democrático e descentralizado da administração da seguridade social e, dessa forma, a revogação dos dispositivos legais acima indicados acarretaria o retorno a um estado de omissão legislativa; uma vez que passaria a não haver mais norma infraconstitucional disciplinando a descentralização administrativa da seguridade social. O Supremo Tribunal Federal não conheceu da ação, por maioria de votos. Porém, em voto vencido do ministro Sepúlveda Pertence, houve adesão à tese da proibição do retrocesso social, em que se admitiu, expressamente, a inconstitucionalidade de uma lei simplesmente derrogatória de lei anterior necessária à eficácia plena de norma constitucional. Diz pequeno trecho de seu voto: [...] Certo, quando, já vigente à Constituição, se editou lei integrativa necessária à plenitude da eficácia, pode subseqüentemente o legislador, no âmbito de sua liberdade de conformação, ditar outra disciplina legal igualmente integrativa de preceito constitucional programático ou de eficácia limitada; mas não pode retroceder sem violar a Constituição ao momento anterior de paralisia de sua efetividade pela ausência de complementação legislativa ordinária reclamada para implementação efetiva de uma norma constitucional. Vale enfatizar a esclarecer o ponto. Ao contrário do que supõem as informações governamentais, com o admitir, em tese, a inconstitucionalidade da regra legal que a revogue, não se pretende emprestar hierarquia constitucional à primeira lei integradora do preceito da Constituição, de eficácia limitada. Pode, é óbvio, o legislador ordinário substituí-la por outra, de igual função complementadora da Lei Fundamental; o que não pode é substituir a regulamentação integradora precedente pré ou pós-constitucional pelo retorno ao vazio normativo que faria retroceder a regra incompleta da Constituição à sua quase impotência originária MENDONÇA, op. cit., p. 232.

122 122 Pela leitura do voto, portanto, depreende-se o início da análise constitucional com base no princípio da vedação do retrocesso na jurisprudência da Suprema Corte. Outro momento em que o STF abordou a questão da vedação do retrocesso, também em matéria previdenciária, foi na apreciação da ADIn nº DF 193, movida pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP), a qual visava a declaração de inconstitucionalidade do artigo 4º, caput e respectivo parágrafo único, da EC nº 41/2003, que instituiu a contribuição previdenciária dos servidores públicos inativos e pensionistas. O resultado do julgamento pela maioria do Pleno do STF foi pela procedência parcial do pedido, pois, no julgamento em questão, declarou-se a constitucionalidade da contribuição previdenciária dos inativos e pensionistas, mas também declarou-se, expressamente, a inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 4º da Emenda sob análise, que criava exceção à imunidade. Destaca-se voto vencido do Ministro Celso de Mello que concluiu pela total inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados sob o enfoque de que, além dos argumentos da oponibilidade dos direitos adquiridos às emendas constitucionais, o caráter da fundamentalidade dos direitos de natureza previdenciária e, invocando o princípio da proibição do retrocesso social, assinalou mais uma vez, apoiado nas doutrinas aqui já citadas brasileira e portuguesa e com referência expressa ao leading case português, Acórdão nº 39/84, do Tribunal Constitucional luso, a inconstitucionalidade das normas, objeto da ADIn em referência. Assim, o Ministro Celso de Melo considera que as razões apresentadas e justificadas pelo Estado para retroceder à eficácia e/ou alteração da norma definidora de direito social, desrespeitando sua imposição constitucional concreta, não pode prevalecer. Em seu voto, traz inclusive o magistério doutrinário espanhol, afirmando a importância do controle jurídico-constitucional dos Tribunais quanto ao tema 193 STF, DJU 18 fev. 2005, ADIn nº 3.105/DF, Rel. Min. Ellen Gracie.

123 123 Impõe-se advertir, com apoio em autorizado magistério doutrinário (EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA, La lucha contra las imunidades del poder, 3ª ed., 1983, Editorial Civitas, Madrid), que as razões de Estado quando invocadas como argumento de sustentação das pretensões do poder Público representam expressão de um perigoso ensaio destinado a submeter, à vontade do Príncipe (o que se revela absolutamente intolerável), a autoridade hierárquico-normativa da própria Constituição da República, comprometendo, desse modo, a idéia de que o exercício do poder estatal, quando praticado sob a égide de um regime democrático, está permanentemente exposto à fiscalização de ordem jurídicoconstitucional dos magistrados e Tribunais. [...]. 194 E assim, o Eminente Ministro ingressou na análise do mérito da ação ali em julgamento, confirmando o descabimento e a vedação expressa na Constituição Federal de o legislador editar lei que extrapola liberdade de conformação do conteúdo de prestação que compõe direito social, verbis: [...] Se assim é, ou seja, se revela intangível a situação jurídica resultante do ato de aposentadoria, cuja eficácia não pode ser comprometida por decisões normativas ulteriores emanadas do estado, torna-se forçoso concluir que, enquanto causa que é, o ato de aposentadoria regularmente aperfeiçoado sob a égide de um ordenamento positivo que não autorizava a imposição de contribuição previdenciária não pode ser afetado nas conseqüências jurídicas que dele necessariamente resultam, sob pena de o ato estatal superveniente, em projeção retrooperante incabível, desqualificar o próprio fundamento causal que constitui o suposto legitimador dos efeitos derivados da aposentadoria, dentre os quais, tendo-se presente a situação dos que lhe adquiriram o direito de gozo em contexto temporal anterior ao advento da EC nº 41/2003, avulta a insuscetibilidade de tributação, mediante contribuição previdenciária, dos respectivos proventos. Atingir ou suprimir as conseqüências que se irradiam, por efeito causal, da aposentadoria adquirida em momento que precedeu a promulgação da EC nº 41/2003 significa reconhecer a inadmissível possibilidade de o Poder Público, mediante ato estatal superveniente, atingir, modificar ou suprimir a própria causa (a cuja noção se ajusta o ato de aposentação), fazendo instaurar, com a modificação gravosa e a desvalorização lesiva de posições jurídicas préexistentes e definitivamente consolidadas, a inaceitável ocorrência do fenômeno da retroatividade, ainda que em seu grau mínimo violandose princípio, que, ao amparar o ato jurídico perfeito e o direito adquirido, confere-lhes um círculo indevassável de proteção. É por essa razão que se tem proclamado em face dos postulados da confiança do cidadão no Estado e da segurança jurídica que a edição de resolução estatal superveniente e gravosa, ainda que impregnada de retroatividade em seu grau mínimo, traduz situação de inconstitucionalidade, eis que, tal como reconhecido em 194 Voto do Ministro Celso de Melo. STF, DJU 18 fev. 2005, ADIn nº 3.105/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, p. 367.

124 124 paradigmática decisão proferida pelo Tribunal Constitucional português (Acórdão nº 173/2001), em julgamento que guarda pertinência com a espécie ora em exame, não se revela possível ao Estado [...] violar princípios ou disposições constitucionais autônomas, que é o que sucede quando ela afeta, de forma inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa, direito ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos. Daí o magistério jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, que tem advertido quando o ato estatal superveniente revelar-se apto a modificar efeitos futuros resultantes de causa anterior que a eficácia imediata da nova deliberação do Poder Público, em tal específica situação, revestir-se-á de caráter inegavelmente retroativo (RTJ 143/724), mesmo que se trate de hipótese de retroatividade mínima, consoante assinalado nas lições de MATOS PEIXOTO ( Limite Temporal da Lei, in Revista dos tribunais, vol. 173/459, 468) e de REYNALDO PORCHAT ( Curso Elementar de Direito Romano, vol. I/ , item nº 528, 1937, Melhoramento). 195 Destaca-se que o Ministro Celso de Melo elucida que a otimização da eficácia e efetividade de um direito à segurança jurídica exige certa proteção contra medidas do poder público que venham a aniquilar, ou mesmo reduzir, de maneira ofensiva à dignidade da pessoa, ou ainda, os níveis já concretizados de proteção social em nosso ordenamento. E sobre o princípio da proibição do retrocesso, o afirma expressamente: Refiro-me, neste passo, ao princípio da proibição do retrocesso, que, em tema de direitos fundamentais de caráter social, e uma vez alcançado determinado nível de concretização de tais prerrogativas (como estas reconhecidas e asseguradas, antes do advento da EC nº 41/43, aos inativos e as pensionistas), impede que sejam desconstituídas as conquistas já alcançadas pelo cidadão ou pela formação social em que ele vive [...] 196 Sobre a mesma ótica, o Ministro Carlos Britto esclarece que as cláusulas pétreas na Constituição de 1988, [...] não cumprem uma função conservadora, mas, sim, impeditivas de retrocesso, ou seja, garantem o progresso. O progresso então obtido é preciso ser salvaguardado [...]. 197 Assim, reconhece-se que, apesar da franca discussão acerca do princípio violado ainda não ter assumido dimensões mais expressivas junto ao Supremo 195 Voto do Ministro Celso de Melo. STF, DJU 18 fev. 2005, ADIn nº 3.105/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, p Voto do Ministro Celso de Melo. STF, DJU 18 fev. 2005, ADIn nº 3.105/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, p Voto do Ministro Carlos Britto. STF, DJU 18 fev. 2005, ADIn nº 3.105/DF, Rel. Min. Ellen Gracie.

125 125 Tribunal Federal, os passos iniciais já foram dados e, acredita-se que, [...] a semente já está plantada [...] 198. No primeiro caso (ADin nº DF), verifica-se a noção de vedação genérica do retrocesso presente no voto do Ministro Pertence, já que a extinção do Conselho Nacional de Seguridade Social e os Conselhos Estaduais e Municipais de Previdência Social restaria em inconstitucionalidade na medida em que a legislação infraconstitucional que densificava a norma constitucional do artigo 194, VII da Lei Maior (que impõe o caráter democrático e descentralizado da administração da seguridade social) seria, pura e simplesmente, revogada e não substituída por nenhuma outra. Já na ADIn nº DF, a imposição da nova contribuição previdenciária aos servidores inativos e pensionistas se trataria de uma proibição do retrocesso específica, ou seja, voltada para a impossibilidade de redução do patamar jurídico alcançado quanto aos direitos sociais. 3.4 Princípio da vedação do retrocesso e o risco social visão crítica quanto às reformas previdenciárias Como visto nos capítulos anteriores, o Sistema de Seguridade Social foi se formando ao longo da história como instrumento de proteção da sociedade quanto ao risco social. Para tanto, o sistema brasileiro se constitui, como já visto, sob três alicerces: a saúde, a assistência e a previdência social. Sobre sua função, Wagner Balera explica: O sistema brasileiro quer, assim como seus modelos internacionais, implementar as três funções da seguridade social: a) garantir acesso universal e igualitário aos serviços de saúde; proporcionar prestações de previdência a quem perdeu remuneração em decorrência de riscos cobertos mediante contribuições e; c) proteger os desamparados, por intermédio de programas de assistência social. 199 Ocorre que a seguridade social jamais foi implementada conforme havia sido arquitetada na Constituição de Assim, algo que deveria servir de instrumento de políticas públicas e para o cumprimento dos direitos e garantias 198 DERBLI, op. cit., p BALERA, 2004, op. cit., p. 159.

126 126 fundamentais constitucionalmente previstos, já que o direito à seguridade social se caracteriza como direito fundamental de segunda geração, ou seja, ligado às prestações que o Estado deve ao seu conjunto de integrantes, o Sistema de Seguridade Social é alvo constante de reformas restritivas de direitos. Para Antônio José Savaris, as reformas previdenciárias de caráter restritivo se devem, principalmente, pelas seguintes razões: [...] a) o alargamento do raio de proteção social pela Constituição da República de 1988 se operou na contramão do processo de formação do consenso neoliberal (pouco após a promulgação da Constituição o governo federal viu-se às voltas com recomendações ou exigências internacionais de resultados de políticas econômicas, como as de disciplina fiscal e priorização dos gastos públicos); b) a estratégia reformista que buscava o resgate da dívida social, rejeitando a sujeição das políticas sociais às medidas de ajuste macroeconômico a que inspirou a adoção da seguridade social no processo constituinte foi sendo esvaziada no período de 1987 e 1992, pela contra-reforma conservadora; c) em uma atmosfera de declínio do welfare state, a previdência social, antes de alcançar o ideal constitucional, entrou na agenda de reformas desde o início dos anos 90, experimentando processos de retratação, destacadamente sob o argumento de que o sistema previdenciário brasileiro seria muito benevolente, deficitário e que definitivamente não se sustentaria a longo prazo; d) a não elaboração do orçamento segregado da seguridade social contribui para a opacidade dessa política social, dificultando-se a tarefa de precisão dos elementos responsáveis pelo suposto insucesso e dos ajustes que conduziriam a melhores resultados, abrindo-se espaço para simplificação da realidade pelo corrente argumento da crise orçamentária da previdência social; [...]. 200 Especialmente a partir da década de 90, teses defensoras de revisão dos sistemas previdenciários ganharam foro de discussão mundial, tanto nos países centrais quanto periféricos, tendo sido gradativamente reformados vários sistemas, compondo o que se chamou de crise do Estado de Bem-Estar, como evidencia Simone Barbisan Fortes: A crise estrutural que atinge o Estado de Bem-Estar abarca também as políticas sociais em especial previdenciárias -, que se consubstanciam em um de seus de seus mais expressivos caracteres. Isso porque, de um lado, fazem parte da própria mecânica que engendra a crise (aumento das demandas sociais) e, de outro, porque o Estado, com a diminuição das receitas, não se 200 SAVARIS, José Antonio. O processo de reformas da previdência social brasileira como política de retração sistemática do welfare state. REVISTA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. São Paulo: LTr, n. 328, 2008, p

127 127 encontra mais apto a satisfazê-las. Ou seja, em relação às políticas de Seguridade Social e, mais propriamente, de Previdência Social, põe-se, em primeiro lugar, o problema de financiamento (aumento de custos para sua manutenção) e, depois dele, a própria ineficiência do Estado em garantir prestações efetivamente satisfatórias (insuficiência das garantias alcançadas aos cidadãos), aliada, por fim, a impasses culturais ou a uma efetiva crise de solidariedade. 201 Um aspecto invocado pelos defensores das reformas diz respeito ao enorme défict do sistema previdenciário brasileiro. Este argumento é duramente rebatido por vários doutrinadores, uma vez que se verifica ser prática comum no Congresso Nacional a aprovação de leis mediante as quais são desviados recursos da seguridade social para finalidades distintas das áreas de saúde, previdência e assistência social. Somente no ano de 1995 a 2002, foram editadas mais de cem leis que oficializavam o inconstitucional desvio de recursos 202. Uma análise mais minuciosa destes dados poderia, certamente, desmontar os falsos argumentos de déficit da previdência social. Nunca, porém, o Estado brasileiro menciona a ausência da cotização governamental, que gera um descontrole maior do sistema. Omite-se a natureza jurídica original do benefício previdenciário do servidor, o qual era previsto em lei como prêmio depois de determinado tempo de trabalho, questões estas que tardiamente se tenta consertar. Sobre esse tema, vale observar estudo científico da autora Denise Gentil (2006) denominado A Política Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social Brasileira Análise financeira do período Os resultados dessa investigação levaram à conclusão de que o sistema de seguridade social é financeiramente autossustentável, sendo capaz de gerar um volumoso excedente de recursos. Entretanto, parcela significativa de suas receitas é desviada para aplicações em outras áreas pertencentes ao orçamento fiscal, permitindo que as metas de superávit primário sejam cumpridas e até ultrapassadas. Ao contrário do que o Estado brasileiro quer difundir, o sistema de previdência social não está em crise e nem necessita de reformas que visem o ajuste fiscal, pois o sistema dispõe de recursos excedentes. 201 FORTES, Simone Barbisan. Previdência Social no Estado Democrático de Direito. São Paulo: LTr, 2005, p BALERA, Wagner. Sobre Reformas e Reformas Previdenciárias. REVISTA DE DIREITO SOCIAL. Porto Alegre: Notadez, n. 12, ano 2, 2003, p.23.

128 128 Conforme dados constantes na monografia de doutorado 203, acima referida, observa-se que o resultado da Seguridade Social e do Regime Próprio do Serviço Público é superavitário e não deficitário como afirma o Estado brasileiro. Analisando o destino que foi reservado aos recursos excedentes pelo governo federal, a autora demonstra, a partir de um amplo levantamento no SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal) sobre os relatórios de Acompanhamento da Execução Orçamentária da União, que grande parte dos recursos é legalmente desvinculada pelo mecanismo da desvinculação das receitas da União - DRU 204 e livremente empregada no orçamento fiscal, financiando vários tipos de despesas, inclusive juros e amortização da dívida pública. É nesse contexto que os recursos da seguridade, fartos, regulares e não fiscalizados em sua aplicação são desviados para despesas do orçamento fiscal em proporções superiores aos limites legalmente permitidos pela desvinculação das receitas da União (DRU). Dirigem-se para reparar o desequilíbrio do orçamento fiscal provocados pelos gastos financeiros com o serviço da dívida. É, portanto, uma política de negar recursos à saúde, assistência social e previdência, em favor da acumulação financeira. Dados recentes da Seguridade Social, em pesquisa 205 realizada pela Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil ANFIP, ao analisar as receitas e despesas da Seguridade Social, em valores correntes, de 2007 a 2009, demonstram, matematicamente, que há um superávit e não um déficit como o Governo e a mídia muitas vezes passam para a população. 203 Vide tabela nos anexos (p.137) Fonte: GENTIL, Denise Lobato. A Política fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social Brasileira Análise financeira do período Tese de Doutorado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Setembro Disponível em: <http://teses.ufrj/ied/deniselobatogentil.pdf>. Acesso em: 26 nov O Poder Executivo propôs ao Congresso Nacional em 1994 um projeto de emenda à Constituição que autorizava a desvinculação de 20% de todos os impostos e contribuições federais que formava uma fonte de recursos livre de carimbos. Foi criado o Fundo Social de Emergência, posteriormente denominado Fundo de Estabilização Fiscal que vigorou até 31 de dezembro de A partir do ano 2000 foi reformulado e passou a se chamar DRU-Desvinculação de Recursos da União, tendo sua prorrogação aprovada pelo Congresso Nacional até 2007 e, então, renovada até Vide tabela nos anexos (p.138) Fonte: Análise da Seguridade Social Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil e Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social Brasília: ANFIP, 2010, p. 20.

129 129 Como é sabido, além das contribuições dos segurados, propriamente ditas, existem as contribuições sociais (COFINS, CPMF e CLSS, entre outras), que são tributos que, embora com destinação específica, são desviados da Seguridade Social. Portanto, para resolver o problema da Previdência, seria necessário um controle maior do Estado e da sociedade sobre o caixa, a arrecadação, a administração das verbas e de todo sistema previdenciário. O que existe é apropriação indébita do dinheiro dos servidores por parte do Estado. Ou seja, há um superávit passivo que deve ser resgatado. O Estado deve prestar contas, mostrar para onde foi o dinheiro, abrir as caixas nebulosas da Previdência. Não pode sobretaxar os servidores, como no caso da Emenda Constitucional nº. 41, responsabilizando quem não administrou o setor corrompido pelo desaparecimento das contribuições. Isto não é mudança e muito menos reforma: é desregulamentação de direitos, o que vulnera sobremaneira o Princípio da Proibição do Retrocesso em matéria social. Embora as reformas dos regimes previdenciários sejam um fenômeno mundial, o Brasil tem realidades próprias, típicas dos países periféricos, que ainda não alcançaram um pleno Estado de bem-estar social, diferentemente dos países centrais Com efeito, enquanto que nos países centrais discute-se a operacionalidade de um modelo estatal que garantiu, em dado momento histórico, eficácia a direitos sociais, nos países periféricos propugna-se pelo afastamento do Estado das políticas sociais, ignorando-se a agravante de que neles nunca se alcançou o nível de verdadeiro Estado de Bem-Estar social. A ironia é que nos países periféricos discute-se a crise de um modelo de Estado que nunca existiu. 206 Diante dessa análise das reformas, é necessária apurada reflexão, como lembra Atílio A. Boron: A pergunta essencial para avaliar as reformas orientadas para o mercado eufemismo da reestruturação neoliberal do capitalismo dever ser, ao invés, esta: essas reformas estão criando uma sociedade boa, ou uma sociedade melhor que a que tínhamos antes? Estas reformas estão conduzindo à consecução de uma 206 FORTES, op. cit., p. 186.

130 130 sociedade mais justa, humana, democrática, próspera, libertadora e ecologicamente sustentável? A observação mais superficial da realidade latino-americana é suficiente para provar que não estamos nos movendo nessa direção. De nada vale um orçamento fiscal equilibrado, ou uma inflação zero, ou um superávit na balança comercial, se nossas sociedades desabem, se a miséria prolifera nas cidades e nos campos, se cada dia há mais crianças que crescem nas ruas, se os desempregados são uma legião mais numerosa, se o emprego se torna precário e os salários não são suficientes, se a criminalidade nos esmaga e se a sociedade se divide num pólo que faz o que pode para ostentar sua opulência e outro que não pode mais ocultar sua indigência. 207 Portanto, entende-se que: enquanto ainda houver a probabilidade da ocorrência de um dano, cujo risco social já seja protegido pela ordem jurídica, através de direitos sociais, não pode o legislador, mesmo sob o poder reformador da constituição, retirar do ordenamento ou restringir sua proteção, sem alguma medida compensatória, enquanto o risco ainda existir, sob pena de violar o princípio da vedação do retrocesso. Afinal, o núcleo essencial dos direitos fundamentais sociais encontra-se diretamente vinculado ao princípio da dignidade da pessoa humana que assegura a cada indivíduo um conjunto de prestações materiais indispensáveis para uma vida com dignidade. Tal noção se associa ao princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança, no sentido de que eventual intervenção restritiva no âmbito de posições jurídicas sociais exige uma ponderação entre o dano provocado pela lei restritiva à confiança individual e a importância do objetivo visado pelo legislador para o bem da coletividade. Desta feita, remetendo à ideia da utilização do princípio da proporcionalidade na ponderação de interesses aparentemente opostos pelo legislador, assume relevo a argumentação de que tanto maior deverá ser a garantia da segurança jurídica individual, quanto mais merecedora de proteção for a confiança depositada pela pessoa no sistema vigente. 207 BORON, Atílio A. Os novos Leviatãs e a polis democrática: neoliberalismo, decomposição estatal e decadência da democracia na América Latina. SADER, Emir; GENTILI, Pablo (Org.) Pósneoliberalismo II: que Estado para que democracia? Petrópolis: Vozes, 1999, p

131 131 Embora a falta de recursos não seja atualmente a situação do Sistema de Seguridade Social, já que o que existe são desvios de seu custeio, caso houvesse uma situação hipotética em que o legislador tivesse que adequar a legislação à sua situação orçamentária, o que geraria um conflito de princípios, como, por exemplo, o da segurança jurídica e o da reserva do possível 208, seria necessária a realização de uma ponderação de princípios, no qual se deve sobrepesar o direito social garantidor de uma vida digna, como explica Sarlet: Em se partindo do pressuposto que as prestações estatais básicas destinadas à garantia de uma vida digna para cada pessoa constituem (tal como já foi lembrado) inclusive parâmetro necessário para a justiciabilidade dos direitos sociais prestacionais, no sentido de direitos subjetivos definitivos que prevalecem até mesmo em face de outros princípios constitucionais como é o caso da reserva do possível (e da conexa reserva parlamentar em matéria orçamentária) e da separação dos Poderes, apenas para referir os que têm sido mais citados na doutrina, resulta evidente ainda mais em se cuidando de uma dimensão negativa (ou defensiva) dos direitos sociais (e neste sentido não apenas dos direitos a prestações) que este conjunto de prestações básicas não poderá ser suprimido ou reduzido (para aquém do seu conteúdo em dignidade da pessoa) nem mesmo diante ressalva dos direitos adquiridos, já que afetar o cerne material da dignidade da pessoa (na usa dupla dimensão positiva e negativa) continuará sempre sendo uma violação injustificável do valor (e princípio) máximo da ordem jurídica e social. 209 A ponderação entre princípios e a aplicação do Princípio da Proporcionalidade deve ser a tônica na análise dos casos concretos, como explica Renato Severo: Neste aspecto o Princípio da Proporcionalidade representa talvez a mais importante ferramenta de que dispõe o Judiciário para enfrentar as questões controversas envolvendo a Cláusula da Reserva do Possível, a qual deve ser aplicada, sem prejuízo à garantia dos direitos fundamentais, identificando prevalências, interpretações e possibilidades existentes para a solução das lides Sobre o princípio reserva do possível, Sérgio de Oliveira Netto explica: A teoria do alcunhado princípio da reserva do possível, é cediço, tem como berço as decisões proferidas pela Corte Constitucional Federal da Alemanha. Pelas quais se sustentou que as limitações de ordem econômica podem comprometer sobremaneira a plena implementação dos ditos direitos sociais. Ficando a satisfação destes direitos, assim, na pendência da existência de condições materiais especialmente econômicas que permitam sua atendibilidade. (O princípio da reserva do possível e a eficácia das decisões judiciais in Revista da AGU n. 7, Brasília: 2005, p.147) 209 SARLET, 2004, op. cit., p SEVERO, Renata Corrêa. O Princípio da Reserva do Possível e eficácia das decisões judiciais em face da Administração Pública. Revista Fórum Administrativo Direito Público FA. Belo Horizonte: ano 10, n. 112, jun. 2010, p. 36.

132 132 Na colisão entre princípios, advoga Alexy que um dos princípios deverá ceder lugar à aplicação do outro, ou seja, [...] um dos princípios tem precedência em face do outro sob determinadas condições. 211 Conforme lições de Humberto Ávila, a ponderação (seja de bens, valores, princípios etc) é baseada num método destinado a atribuir pesos a elementos que se entrelaçam, sem referência a pontos de vista materiais que norteiem esse equilíbrio. De forma que a ponderação, sem uma estrutura e sem critérios materiais, acaba por não ser tão útil para a aplicação do Direito, já que [...] os estudos sobre a ponderação invariavelmente procuram estruturar a ponderação com os postulados de razoabilidade e de proporcionalidade e direcionar a ponderação mediante a utilização dos princípios constitucionais fundamentais. 212 Nesse sentido, o norte a guiar o aplicador do Direito sempre deve ser a dignidade da pessoa humana, fundamento da Carta Cidadã de 1988, como observa Daniel Sarmento ao afirmar que: [...] o princípio da dignidade da pessoa humana desempenha múltiplas funções, entre as quais a de servir de critério material para a ponderação de interesses. Mas a dignidade da pessoa humana, sendo um fim e não um meio para o ordenamento constitucional, não se sujeita a ponderações. 213 Cumpre ressaltar que a Administração Pública, conforme artigo 37 da Constituição Federal de 1988, determina que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, de forma que: O discurso em torno da conveniência e oportunidade deve ser abandonado em nome do debate acerca do devido, daquilo que é dever da Administração Pública realizar em face dos elementos que o caso concreto apresenta. O que, obviamente, inclui a própria discussão em torno da disponibilidade de recursos financeiros como 211 ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Tradução de Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros, 2008, p ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p SARMENTO, Daniel. A ponderação de Interesses na Constituição Federal. Rio de Janeiro: Lumen Iures, 2000, p. 196.

133 133 um elemento constitutivo da decisão, e não como limitador da atuação devida da própria Administração Pública. 214 O próprio Supremo Tribunal Federal, na ADPF n. 45, cujo relator foi o Ministro Celso de Melo, proferiu decisão onde expressamente adverte que a mera e infundada alegação de insuficiência de recursos orçamentários não é suficiente para conferir a aplicabilidade da reserva do possível, sendo necessário comprovar a chamada exaustão orçamentária. Verifica-se parte do voto em que se afirma que: A realização dos direitos econômicos, sociais e culturais além de caracterizar-se pela gradualidade de seu processo de concretização depende, em grande medida, de um inescapável vínculo financeiro subordinado às possibilidades orçamentárias do Estado, de tal modo que, comprovada objetivamente, a incapacidade econômicofinanceira da pessoa estatal, desta não poderá razoavelmente exigir, considerada a limitação material referida, a imediata efetivação do comando fundado no texto da Carta Política. Não se mostra lícito, no entanto, ao Poder Público, em tal hipótese mediante indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou política-administrativa criar obstáculo artificial que revele o ilegítimo, arbitrário e censurável propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da pessoa e dos cidadãos, de condições mínimas de existência. Cumpre advertir, desse modo, que a cláusula da reserva do possível ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação dos direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade. 215 Não se quer dizer que o direito previdenciário deva ser estático, sem acompanhar as alterações na realidade brasileira, como o aumento da expectativa de vida, por exemplo. Pelo contrário, deve ser um direito dinâmico capaz de acompanhar os novos desafios existentes, sempre buscando a proteção em face do risco social. Nesse sentido, enquanto houver o risco social, não se pode restringir os direitos que lhe asseguram proteção, sob pena de violação do Princípio da Vedação do Retrocesso. Ademais, nas palavras de Sérgio Renato de Mello: Pelo sim, pelo não, porém, o certo é que continua sendo dever do Estado, enquanto protetor das camadas sociais desprotegidas, de proporcionar amparo previdenciário, assistencial ou relativo à saúde, 214 FORTINI; JUNIOR CHAMON, op. cit., p Voto do Ministro Celso de Melo. STF, DJU 29 de abril de ADPF n. 45. Rel. Min. Celso de Melo.

134 134 ou seja, gerar, condicionantes materiais mínimas para uma vida digna. 216 Como explica Wagner Balera, a Constituição Federal, que em seu artigo 3º traz como fundamento a Ordem Social, cuja base é o primado do trabalho e o objetivo a atingir é o bem-estar e a justiça social, não cogita regressão das conquistas sociais já elevadas à dignidade constitucional. Pelo contrário, o artigo 195 da Lei Maior só conta com providências aptas a garantir a manutenção e a expansão da proteção social. Assim, sobre as reformas conclui: A Emenda Constitucional nº 41, de 2003, partiu do pressuposto segundo o qual o sistema de seguridade social brasileiro é gerador de insuficiências financeiras sempre crescentes e que o único corretivo possível para esse mal é a brutal redução de despesas com os planos de proteção social. Esse pressuposto não está demonstrado. Aliás, o que se tem visto, antes, é o corriqueiro desvio de recursos da seguridade social para outras áreas de atuação estatal e a ausência completa de aportes de recursos do Tesouro público para os programas de proteção social. 217 O direito previdenciário é direito de conquista, das lutas das massas como bem observa Anníbal Fernandes: Historicamente também, o que hoje chamamos previdência social ou segurança social se vincula intimamente ao sindicalismo e aos conflitos do trabalho. [...] Historicamente, os sistemas de seguro social foram formados em torno dos empregados, como tentativa de compor os conflitos de trabalho e os desníveis de renda. Depois, foram sendo agregadas outras categorias de trabalhadores não empregados, como os autônomos. Por fim os sistemas de seguro passaram a filiar obrigatoriamente até os empresários, como é o caso do sistema brasileiro. 218 Assim, o direito trabalha sobre a cultura, de forma que o fato precede a lei. A questão social gerou condições para o aparecimento do seguro social. Um movimento contra o socialismo. Uma reação política. 216 MELLO, Sérgio Renato. A crise de gerenciamento de sistemas de proteção no Estado de Bem Estar Social (Welfare State) como meio de aviltamento de políticas sociais previdenciárias e implementação, por via transversa, do ajuste fiscal. REVISTA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. São Paulo: Ltr, n. 312, 2007, p BALERA, 2004, op. cit., p FERNANDES, Anníbal. Comentários à Consolidação das Leis da Previdência Social: PRORURAL: acidentes do trabalho rural. 2 ed. São Paulo: Atlas, 1987, p

135 135 Qualquer trabalho traz um risco, menor ou maior. Com a Seguridade social há a universalização do risco. De forma que [...] no campo previdenciário, parece própria do Estado Democrático de Direito a diluição do risco social dentre toda a sociedade, e seu afastamento da responsabilidade exclusiva e particular. 219 Ou seja, no seguro social, há diluição dos riscos, o que faz com que custe menos para toda a sociedade. E esses valores, caso não houvesse desvios, trazem consequências positivas para a economia. Há possibilidade de redução do risco através de políticas econômicas e sociais. Na seguridade social é possível reduzir os riscos, o que o seguro privado não possibilita de uma forma ampla. Assim, trabalha-se com probabilidades. O risco tem que ter o mínimo de probabilidade, senão não se pode falar em seguro. Risco numa probabilidade matemática, estatística, certa. Por ser um direito sempre em formação, que busca o atingimento dos objetivos do bem-estar e justiça social, e em razão das variações que o risco social pode apresentar ao longo do tempo, nada obsta o desenvolvimento de mudanças normativas. Contudo, para que sejam alcançados os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, dispostos no artigo 3º da Lei Suprema, tais reformas devem ter caráter ampliador, numa função impeditiva do retrocesso social. 219 FORTES, op. cit., p. 178.

136 136 CONCLUSÕES Ao final do presente trabalho, sintetizam-se algumas considerações referentes ao percurso segundo o qual a monografia foi desenvolvida. Como fruto da evolução dos direitos humanos, a previdência social hoje é constitucionalmente concebida como direito social. Após o Advento da Seguridade Social, os direitos previdenciários que compõem a Seguridade Social desempenham papel fundamental na política do país. Desse modo, em tempos em que cabe à Constituição agasalhar valores compartilhados por toda a sociedade, nos quais se retorna de maneira concludente ao firmamento dos direitos fundamentais e à justiça social, deparamo-nos com um Estado democrático de direito imprescindível para que os valores mais relevantes da ordem jurídica sejam, equilibradamente, obedecidos e realizados. A Lei Maior brasileira, em 1988, instituiu a Seguridade Social no Brasil, com três áreas de atuação: saúde, assistência e previdência social. O direito à seguridade social se caracteriza como direito fundamental de segunda geração, assumindo dimensão positiva como meio de proporcionar o bem-estar e a justiça social. Para tanto, se fundamenta em princípios e objetivos próprios, além de regras sobre seu custeio e tipos de regimes. Na visão constitucional contemporânea, a ideia de um autêntico Estado de Direito está intimamente relacionada à da segurança jurídica. Nesse aspecto, o princípio da segurança jurídica assumiu papel relevante na atual ordem jurídicoconstitucional brasileira, mantendo conexão direta com a proteção dos direitos fundamentais sociais contra as ingerências do Estado. Assim, em estreita ligação com a dignidade da pessoa humana, verifica-se a garantia de certa estabilidade das relações jurídicas e da própria ordem jurídica constitucional. Consagra-se, primeiramente no cenário estrangeiro, e, a partir da Constituição Federal de 1988, no âmbito nacional, ainda que de forma tímida, o princípio da vedação do retrocesso na ordem jurídica constitucional, com o objetivo de salvaguardar a sociedade de medidas retrocessivas do poder público. O princípio

137 137 da vedação do retrocesso atua como importante fator assecuratório da continuidade do ordenamento jurídico, em ampla conexão com a segurança jurídica que garante a permanência da própria ordem jurídica constitucional, com limitação de medidas estatais retroativas que visem suprimir ou reduzir, desproporcionalmente, as normas garantidoras de direitos sociais. O Sistema de Seguridade Social passa, atualmente, por uma fase de reavaliação em que o Estado se organiza ora avançando, ora recuando, entre o mínimo e o máximo, dentro do que foi assegurado pela Declaração Universal dos Direitos Humanos e definido pela Carta Constitucional. Nesse sentido, procurou-se enfrentar, no presente estudo, a existência em nosso ordenamento constitucional do princípio da vedação do retrocesso e sua relação do com o direito previdenciário. Curiosamente, constatou-se que as poucas manifestações jurisprudenciais da Suprema Corte sobre o tema referiram-se a temas previdenciários, especificamente na análise da Adin nº DF, sobre a extinção do Conselho Nacional de Seguridade Social, e na Adin nº DF, referente à constitucionalidade da contribuição dos inativos inaugurada com a EC nº. 41/2003. Em alguns votos, ainda que de forma minoritária, identificou-se o direito previdenciário como direito social, e, portanto, constante de cláusula pétrea, cumprindo verdadeira função impeditiva de retrocesso, de forma a garantir o constante progresso. Verificou-se, sobremodo, que a otimização da eficácia e efetividade de um direito à segurança jurídica exige certa proteção contra medidas do poder público que venham a reduzir a dignidade da pessoa humana, ou os níveis já concretizados de proteção social em nosso ordenamento. Desse modo, forçoso concluir que muitas das reformas constitucionais em matéria previdenciária, por seu caráter eminentemente restritivo de direitos, colidem com o princípio da vedação do retrocesso. Afinal, na medida em que o artigo 3º da Carta Magna traz como fundamento a Ordem Social, cuja base é o primado do trabalho e os objetivos são o bem-estar e a justiça social, não se pode cogitar, sob argumentos econômicos ou financeiros, regressão das conquistas sociais já elevadas à dignidade constitucional. Portanto, enquanto houver a probabilidade da ocorrência de um dano, e este risco social já estiver protegido sob o manto

138 138 constitucional, não pode o legislador excluí-lo ou restringi-lo, sem alguma medida compensatória, sob pena de retroceder em matéria social.

139 139 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Tradução de Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros, ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 2 ed. São Paulo: Malheiros, ASSIS, Armando de Oliveira. Compêndio de Seguro Social. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, Em busca de uma concepção moderna de risco social. REVISTA DE DIREITO SOCIAL. São Paulo: Ed. Notadez, n. 14, ATHAYDE, Austregésilo de; IKEDA, Daiasaku. Diálogo Direitos Humanos no Século XXI. Tradução de Masato Ninomiya. Rio de Janeiro: Record, BALERA, Wagner. A Seguridade Social na Constituição de São Paulo: Editora dos Tribunais TR, Competência Jurisdicional na Previdência Privada. São Paulo: Quartier Latin, Curso de Direito Previdenciário. 4 ed. São Paulo: LTr, Noções Preliminares de Direito Previdenciário. São Paulo: Quartier Latin, (Coord.). Previdência Social Comentada. São Paulo: Quartier Latin, Sistema de Seguridade Social. 4. ed. São Paulo: LTr, Sobre Reformas e Reformas Previdenciárias. REVISTA DE DIREITO SOCIAL. Porto Alegre: Notadez, n. 12, ano 2, 2003.

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147 VENTURI, Augusto. Los Fundamentos Científicos de la Seguridad Social. Madrid: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,

148 ANEXOS 148

149 Tabela 1 - Fonte: GENTIL, Denise Lobato. A Política fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social Brasileira Análise financeira do período Tese de Doutorado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Setembro Disponível em: <http://teses.ufrj/ied/deniselobatogentil.pdf>. Acesso em: 26 nov. 2008, p

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