RELATÓRIO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC /2008-1

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1 GRUPO I CLASSE II Plenário TC / Natureza: Solicitação do Congresso Nacional. Interessada: Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do Senado Federal CMA/SF. Entidades: Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC/MD ( / ); Agência Nacional de Energia Elétrica ANEEL/MME ( / ); Agência Nacional de Saúde Suplementar ANS/MS ( / ); Agência Nacional de Telecomunicações Anatel/MC ( / ); Agência Nacional de Transportes Aquaviários ANTAQ/MT ( / ); Agência Nacional de Transportes Terrestres ANTT/MT ( / ); Agência Nacional de Vigilância Sanitária ANVISA/MS ( / ); Agência Nacional de Águas ANA/MMA ( / ); Agência Nacional do Cinema ANCINE/MINC ( / ); Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis ANP/MME ( / ). Advogado constituído nos autos: não há. SUMÁRIO: SOLICITAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL. REALIZAÇÃO DE AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL NOS SETORES ADMINISTRATIVOS DAS AGÊNCIAS REGULADORAS QUE PRESTAM SERVIÇOS DE ATENDIMENTO, POR TELEFONE, AOS CIDADÃOS USUÁRIOS DOS SERVIÇOS POR ELAS REGULADOS. VERIFICAÇÃO DA EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE DOS SERVIÇOS PRESTADOS. EXISTÊNCIA DE SIGNIFICATIVA VARIAÇÃO NO GRAU DE MATURIDADE ENTRE OS SERVIÇOS DE ATENDIMENTO DAS AGÊNCIAS FISCALIZADAS. CONSTATAÇÃO DE ALGUMAS DEFICIÊNCIAS. IDENTIFICAÇÃO DE ALGUMAS AÇÕES POSITIVAS. OPORTUNIDADES DE MELHORIA. ESCLARECIMENTO À COMISSÃO SOLICITANTE. RECOMENDAÇÕES. SOLICITAÇÃO INTEGRALMENTE ATENDIDA. ARQUIVAMENTO. RELATÓRIO Cuidam os autos de Solicitação do Congresso Nacional, por meio da qual a Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do Senado Federal CMA/SF, em decorrência da aprovação do Requerimento nº 37/2008, de autoria do Senador Renato Casagrande, requereu a este Tribunal a realização, com urgência, de auditoria de natureza de operacional nos setores administrativos das agências reguladoras, que prestam serviços de atendimento aos usuários, por telefone, objetivando verificar a eficiência, a eficácia e a efetividade dos mesmos. 2. O presente processo foi originalmente apreciado por este Tribunal na Sessão do Plenário de 18/3/2009, oportunidade na qual foi proferido o Acórdão 459/2009 Plenário, em que se conheceu da solicitação e determinou-se a realização da auditoria operacional na forma requerida, bem como alertou- 1

2 se a Secretaria de Fiscalização de Desestatização deste Tribunal Sefid, unidade técnica encarregada da coordenação dos trabalhos, quanto à necessidade de observância do prazo fixado no art. 15, inciso II, da Resolução TCU nº 215, de 20/8/2008, ou seja, 180 (cento e oitenta) dias. 3. Em atenção às justificativas apresentadas pelo Titular da Sefid para prorrogação do prazo para a conclusão dos trabalhos (fls , vol. principal), mormente o grande número de entidades fiscalizadas e o volume de documentos, dados e informações coletadas na fase de execução da Auditoria, submeti ao Colegido proposta de deferimento do pedido formulado, o que foi acolhido por meio do Acórdão 1442/2009 Plenário, sendo, assim, prorrogado, por mais 90 (noventa) dias, o prazo para atendimento da solicitação. 4. Com esse desiderato, foi realizada, no período de 06/4/2009 a 5/6/2009, a fiscalização nos setores administrativos responsáveis pelo relacionamento com os usuários das seguintes agências: Agência Nacional de Telecomunicações Anatel, Agência Nacional de Aviação Civil ANAC, Agência Nacional de Transportes Terrestres ANTT, Agência Nacional de Transportes Aquaviários Antaq, Agência Nacional de Energia Elétrica- Aneel, Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis ANP, Agência Nacional de Vigilância Sanitária Anvisa, Agência Nacional de Saúde Suplementar ANS, Agência Nacional de Águas ANA, Agência Nacional do Cinema Ancine. 5. Para tanto, e com vistas a atender o objetivo da fiscalização, ou seja, verificar a eficiência, a eficácia e a efetividade dos serviços em questão, foram formuladas as seguintes questões de auditoria na fase de planejamento da fiscalização: regulados? I) Como funciona o serviço de atendimento prestado pela Agência aos usuários dos serviços II) O serviço de atendimento ao usuário observa, quando cabíveis, as disposições do Decreto nº 6.523/2008? III) O serviço é efetivo no atendimento aos usuários? 6. No caso desta última indagação, como destacou o relatório da equipe, a mesma tinha por propósito avaliar, prioritariamente, os indicadores de desempenho e de satisfação do serviço de atendimento ao usuário oferecido pelas agências reguladoras, em especial, o atendimento por meio de Call Center. 7. A fase de execução, por sua vez, consistiu, basicamente, na realização de reuniões com os diversos agentes envolvidos, visitas e entrevistas nos ambientes dos Call Center localizados em Brasília e no Rio de Janeiro, oportunidades nas quais os membros da equipe de auditoria puderam acompanhar a realização de atendimentos pelos operadores telefônicos. Além disso, a equipe procedeu ao estudo e à análise dos diversos documentos obtidos nas reuniões e requisições realizadas. 8. Transcrevo, a seguir, as partes essenciais do relatório final produzido pela equipe de fiscalização (fls , vol. principal), composta por Auditores Federais de Controle Externo lotados na Sefid, 4ª Secex, 8ª Secex e Secex/RJ, do qual constam a contextualização normativa, as constatações em relação à cada agência fiscalizada, a descrição e a análise dos comentários ofertados pelos gestores, as conclusões e a respectiva proposta de encaminhamento: 4. As Agências Reguladoras e o Decreto nº 6.523/ O Decreto nº 6.523/2008 regulamenta a Lei nº 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor) e, conforme estabelecido em seu art. 1º, fixa normas gerais sobre o Serviço de Atendimento ao Consumidor SAC por telefone, no âmbito dos fornecedores de serviços regulados pelo Poder Público Federal, com vistas à observância dos direitos básicos do consumidor de obter 2

3 informação adequada e clara sobre os serviços que contratar e de manter-se protegido contra práticas abusivas ou ilegais impostas no fornecimento desses serviços (grifo nosso). 17. A Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do Senado Federal SMA/SF, ao requerer esta Auditoria Operacional, e o próprio TCU, ao determinar a sua realização, por meio do voto que fundamentou o Acórdão nº 459/2009 Plenário, todavia, entendem que os critérios definidos no Decreto nº 6.523/2008 podem ser aplicados às agências federais responsáveis pela regulação daqueles serviços. 18. A CMA/SF defende no Requerimento nº 37/2008 (fls. 02) que o serviço público, embora não se configure em serviço de atendimento ao consumidor, deve servir de modelo e exemplo para a sociedade de modo geral, principalmente no que se refere à qualidade dos serviços prestados. 19. O Exmo. Senhor Ministro José Jorge, Relator do presente processo, ao proferir o Voto condutor do Acórdão nº 459/2009 Plenário, concordou com a tese da Comissão solicitante e acresceu os seguintes argumentos (fls. 17): Bem de ver que, a rigor, a referida norma não se destina às agências reguladoras, enquanto integrantes do Poder Público Federal, mas tão-somente aos fornecedores dos serviços por elas regulados, conforme explicita o art. 2º do mesmo Decreto, quando estabelece que o âmbito de aplicação da norma é o serviço de atendimento telefônico das prestadoras de serviços regulados. Nem por isso, e a despeito da divergência doutrinária e jurisprudencial existente acerca da sujeição ou não ao regime da lei consumerista por parte dos prestadores de serviços públicos, sobretudo aqueles qualificados como próprios, entendo não existir óbice algum quanto à observância por parte das agências reguladoras dos princípios e ditames fixados pelo referido Decreto. É que o próprio Código de Defesa do Consumidor, em diversas passagens, preocupou-se com a eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos, sejam estes remunerados diretamente ou não pelo usuário, a exemplo do art. 22: Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos. (grifo nosso). 20. Saliente-se ainda o fato de que inexiste, no âmbito da legislação federal, norma de caráter geral que estabeleça critérios e parâmetros de relacionamento entre as agências reguladoras e os usuários dos serviços regulados, servindo o Decreto nº 6.523/2008, portanto, de instrumento balizador da aferição da qualidade dos serviços prestados pelos Call Centers dessas entidades. 21. Foi nesse diapasão, portanto, que os trabalhos desta Auditoria foram realizados, observando-se, todavia, que não se trata de auditoria de conformidade dos serviços de Call Center prestados pelas agências reguladoras, mas sim de Auditoria Operacional nessas entidades, com o objetivo de avaliar a eficácia, a eficiência e a efetividade da prestação desses serviços. Sendo assim, as eventuais incongruências verificadas entre os serviços de Call Center prestados pelas agências reguladoras e os critérios estabelecidos pelo Decreto nº 6.523/2008, descritos nos itens a seguir, serão objeto de recomendações às referidas entidades. 22. O Decreto nº 6.523/2008 estabelece critérios mínimos que devem ser observados pelas prestadoras dos serviços regulados pelo Poder Público Federal no atendimento por telefone ao consumidor no Serviço de Atendimento ao Consumidor SAC, denominado ao longo deste relatório de Call Center. São definidos, pelo normativo, critérios de: (a) acessibilidade do serviço; (b) qualidade de atendimento; (c) acompanhamento e resolução de demandas; e (d) pedido de cancelamento do serviço. O Apêndice E deste relatório traz o texto integral do Decreto em tela. 23. Os critérios de acessibilidade do serviço estão definidos nos arts. 3º a 7º do Decreto nº 6.523/2008. O art. 3º determina que as ligações do consumidor para o Call Center deverão ser 3

4 gratuitas e que o atendimento das solicitações e demandas previsto nesse normativo não poderá resultar em qualquer ônus para o consumidor. Como não está delimitada a gratuidade das ligações em função da origem da chamada, entende-se que tanto as oriundas de telefones fixos quanto as de telefones móveis devem ser atendidas sem ônus para o consumidor. 24. O Call Center garantirá ao consumidor, no primeiro menu eletrônico, as opções de contato com o atendente, de reclamação e de cancelamento de contratos e serviços, conforme dispõe o art. 4º. Os 1º a 4º deste artigo estabelecem, respectivamente, que a opção de contatar o atendimento pessoal constará de todas as subdivisões do menu eletrônico, que o consumidor não terá a sua ligação finalizada pelo fornecedor antes da conclusão do atendimento, que o acesso inicial ao atendente não será condicionado ao prévio fornecimento de dados pelo consumidor e que regulamentação específica tratará do tempo máximo necessário para o contato direto com o atendente, quando essa opção for selecionada. 25. O art. 5º garante o funcionamento ininterrupto (24 horas por dia nos sete dias da semana) do Call Center. Neste aspecto, é importante destacar que a maioria das agências reguladoras não possui Call Center funcionando de maneira ininterrupta. Durante a auditoria, muitas argumentaram que foi feita uma análise custo/benefício de forma que os gastos com este procedimento não justificariam a manutenção de atendimento telefônico fora dos horários mais utilizados pela população. 26. O art. 6º, por sua vez, prevê o acesso a esse serviço em caráter preferencial às pessoas com deficiência auditiva ou de fala, ainda que facultado à empresa atribuir número telefônico específico para este fim. 27. O número do Call Center constará de forma clara e objetiva em todos os documentos e materiais impressos entregues ao consumidor no momento da contratação do serviço e durante o seu fornecimento, bem como na página eletrônica da empresa na internet, conforme o art. 7º. 28. Os critérios de qualidade do atendimento estão definidos nos art. 8º a art. 14 do Decreto nº 6.523/2008. O art. 8º estabelece os princípios a serem observados pelo Call Center, quais sejam: dignidade, boa-fé, transparência, eficiência, eficácia, celeridade e cordialidade. 29. A qualificação dos atendentes é o objeto do art. 9º, segundo o qual, para exercerem suas funções no Call Center, esses profissionais devem ser capacitados com as habilidades técnicas e procedimentais necessárias para realizar o adequado atendimento ao consumidor, em linguagem clara. 30. Conforme determina o art. 10, o Call Center garantirá a transferência imediata ao setor competente para atendimento definitivo da demanda, caso o primeiro atendente não tenha essa atribuição, exceto nos casos de reclamação e cancelamento de serviços, manifestações que devem ser solucionadas pelo primeiro atendente, nos termos do 2º desse artigo. O 1º define em sessenta segundos o tempo máximo de transferência da ligação de que trata o caput e o 3º estabelece que o sistema informatizado de atendimento garantirá ao atendente o acesso ao histórico de demandas do consumidor. 31. O art. 11 trata dos dados pessoais do consumidor, exigindo que sejam preservados, mantidos em sigilo e utilizados somente para os fins do atendimento. É vedada a repetição da solicitação do consumidor, após o seu registro pelo primeiro atendente, conforme estabelece o art. 12. O art. 13 dispõe a respeito do sistema informatizado de atendimento, determinando que ele deva ser programado tecnicamente de modo a garantir a agilidade, a segurança das informações e o respeito ao consumidor. Por fim, o art. 14 veda a veiculação de mensagens publicitárias durante o tempo de espera para o atendimento, salvo se houver prévio consentimento do consumidor. 32. Os critérios de acompanhamento e resolução de demandas estão definidos nos arts. 15 a 17 do Decreto nº 6.523/2008. O art. 15 estabelece que o consumidor poderá acompanhar sua 4

5 manifestação por meio do número de protocolo, denominado registro numérico, o qual lhe será informado no início do atendimento. O registro numérico deverá obedecer à sequencia numérica única para identificar todos os atendimentos, conforme o 1º desse artigo. Além disso, consoante o 2º, o registro numérico, com data, hora e objeto da demanda, será informado ao consumidor e, se por este solicitado, enviado por correspondência ou por meio eletrônico, a seu critério. 33. As chamadas efetuadas pelos consumidores serão gravadas e mantidas pelo prazo mínimo de 90 dias, durante o qual o consumidor poderá requerer acesso ao seu conteúdo, conforme o 3º do art. 15. O 4º estabelece que o registro eletrônico do atendimento será mantido à disposição do consumidor e do órgão ou entidade fiscalizadora por um período mínimo de dois anos após a solução da demanda. 34. O art. 16 estabelece que o consumidor terá direito de acesso ao conteúdo do histórico de suas demandas, que lhe será enviado, quando solicitado, no prazo máximo de setenta e duas horas, por correspondência ou por meio eletrônico, a seu critério. 35. O prazo para a resolução das demandas do consumidor está definido no art. 17. As informações solicitadas serão prestadas imediatamente e as reclamações serão resolvidas no prazo máximo de cinco dias úteis a contar da data do registro. O consumidor será informado sobre a resolução de sua demanda e, sempre que solicitar, ser-lhe-á enviada a comprovação pertinente por correspondência ou por meio eletrônico, a seu critério, conforme estabelece o 1º. O 2º determina que a resposta ao manifestante será clara e objetiva e deverá abordar todos os pontos da demanda formulada. 36. Os critérios de pedido de cancelamento do serviço estão definidos no art. 18 do Decreto nº 6.523/2008. Não merecem, todavia, maior detalhamento neste trabalho, pois não são passíveis sequer de utilização como parâmetros para a medição da eficácia, eficiência e efetividade dos sistemas de relacionamento adotados pelas Agências Reguladoras, uma vez que apenas as prestadoras dos serviços podem proceder ao cancelamento dos serviços contratados. 5. Anatel 5.1 Dados da Agência Nome: Agência Nacional de Telecomunicações Anatel. Ato de criação: Lei nº 9.427, de 16/7/1997. Vinculação ministerial: Ministério das Comunicações. Natureza jurídica: Autarquia sob regime especial. Endereço: SAUS Quadra 06 Blocos E e H, CEP Brasília/DF. Responsável: Ronaldo Mota Sardenberg (CPF ) Presidente. 5.2 Introdução 37. A Anatel detém competências relacionadas a outorga, regulamentação e fiscalização dos serviços de telecomunicações, excetuados os serviços de radiodifusão de sons e de sons e imagens, que permanecem sob responsabilidade do Ministério das Comunicações. 38. Os serviços de telefonia fixa e móvel têm grande alcance no país. De acordo com informações da Anatel, considerando apenas os dados das concessionárias de telefonia fixa, em abril de 2010, eram mais de 43 milhões de telefones instalados no Brasil ( ao=4&site=1), distribuídos por mais de 37 mil localidades. 5

6 39. A penetração da telefonia móvel é ainda maior, pois, segundo a Agência, em abril de 2010, havia mais de 180 milhões de telefones móveis em funcionamento no Brasil ( 5.3 Trabalhos Anteriores 40. Em 2004, foi realizada Inspeção na Anatel (TC /2003-6), principalmente na sua Assessoria de Relações com o Usuário ARU, com o objetivo de avaliar o serviço de atendimento ao usuário da Agência, em face da função de Órgão Regulador e das obrigações previstas em lei quanto à defesa dos direitos dos usuários. 41. O TCU indicou que o mecanismo de atendimento ao usuário de serviços de telecomunicações, por intermédio de central de atendimento do próprio Órgão Regulador, era adequado, pois permitia à Agência atuar como segunda instância para as solicitações dos usuários que não tenham sido atendidas pelas prestadoras de forma satisfatória. No entanto, constatou-se a existência de falhas na implementação de políticas e mecanismos de relacionamento com o usuário. 42. Diante dessas deficiências, conforme decisão exarada no Acórdão nº 1.458/2005-Plenário, o TCU recomendou mais de 15 medidas relativas aos procedimentos de atendimento ao usuário; ao relacionamento da ARU com as prestadoras dos serviços de telecomunicações; à participação dos usuários nas decisões regulatórias; e aos procedimentos de averiguação das metas de qualidade dos serviços de telecomunicações, entre outras. 43. Posteriormente, em 2005, foi realizada Auditoria Operacional (TC /2005-1), decorrente de solicitação da Comissão de Defesa do Consumidor da Câmara dos Deputados, sobre a qualidade na prestação dos serviços de telecomunicações delegados, que vinha sendo constantemente questionada pelos consumidores e suas entidades representativas junto à Anatel, aos órgãos de defesa do consumidor e às demais instâncias de defesa dos direitos dos usuários. 44. O TCU constatou que aspectos relevantes para os usuários quanto à qualidade dos serviços de telefonia ainda não eram devidamente tratados pelo Órgão Regulador, pois persistiam falhas em três dimensões fundamentais do controle da qualidade: regulamentação, fiscalização e sanção. Também se revelou uma baixa participação dos usuários nos processos regulatórios da Agência. Somaram-se a essas constatações a não priorização de uma política de educação dos usuários e o fato de o Órgão Regulador não ter como foco central de sua atuação a qualidade na prestação do serviço sob a perspectiva do usuário. 45. Como resultado dessa Auditoria Operacional, o TCU proferiu o Acórdão nº 2.109/2006- Plenário, com determinações e recomendações à Anatel e ao Ministério das Comunicações, com o objetivo de aprimorar a atuação do Órgão Regulador em seu papel institucional de acompanhar e garantir a qualidade da prestação dos serviços de telecomunicações. 46. Frise-se que o escopo da Auditoria Operacional supracitada foi significativamente mais abrangente do que o da presente fiscalização. Entretanto, houve várias determinações e recomendações realizadas por esta Corte, naquele caso, especificamente relacionadas às áreas de atendimento aos usuários. 47. Encontra-se em análise nesta Unidade Técnica processo de Monitoramento (TC /2008-7) com o objetivo de verificar o cumprimento das decisões exaradas pelo TCU no âmbito da Inspeção e da Auditoria Operacional mencionadas anteriormente. 5.4 O modelo de Relacionamento com os Usuários 48. As unidades administrativas da Anatel responsáveis pelo relacionamento com os usuários são a Assessoria de Relacionamento com Usuários ARU e a Ouvidoria. Conforme o art. 132 do Regimento Interno da Agência (Resolução nº 270, de 19/7/2001), a ARU é responsável por tratar manifestações de usuários relacionadas com as prestadoras dos serviços de telecomunicações, tais 6

7 como solicitações, queixas e comentários, bem como possui competência para tornar eficiente e efetivo o relacionamento entre as diversas áreas da Anatel e os cidadãos e administrar a central de relacionamento com os usuários. 49. A Ouvidoria da Anatel, por sua vez, tem como atribuição principal a realização de análises críticas sobre a atuação da Agência, conforme estabelecem o parágrafo único do art. 45 da Lei Geral de Telecomunicações LGT (Lei nº 9.472/1997) e o art. 52 do Regimento Interno da Anatel. 50. Dessa forma, o modelo de sistema de relacionamento com os usuários adotado pela Agência estabelece que as manifestações relacionadas às prestadoras dos serviços de telecomunicações são de competência da ARU e aquelas que dizem respeito à atuação da própria Anatel são processadas, tratadas e respondidas pela Ouvidoria da Agência. 51. O processo de atendimento ao usuário realizado pela ARU está descrito em documento específico denominado SUE.PG Atendimento ao Cliente (Anexo 7, fls. 118 a 135), de 4/2/2002. Esse documento estabelece as orientações para o recebimento, encaminhamento, tratamento e controle de manifestações de usuários dos serviços regulados. De acordo com a Agência (Anexo 7, fls. 01), embora este documento tenha perdido formalmente a validade (documento obsoleto a partir de 30/6/2007, conforme Portaria Anatel nº 684, de 14/11/2006), os procedimentos nele previstos ficaram consubstanciados no sistema informatizado de suporte ao atendimento ao usuário, que realiza automaticamente as etapas e permite todas as ações eletronicamente. 52. A Anatel oferece diversos canais de atendimento aos usuários dos serviços regulados que desejem se comunicar com o Órgão Regulador: telefone (Central de Atendimento 133); internet (site da Anatel Fale Conosco); ; carta; fax; e atendimento presencial (Sala do Cidadão). 53. Independentemente do canal utilizado pelo usuário, todas as manifestações são registradas num único sistema informatizado, denominado Focus. As manifestações recebidas pela Central de Atendimento são registradas diretamente no sistema pelo operador do Call Center, já a solicitação realizada pelo site da Anatel (Fale Conosco) é automaticamente registrada. Caso a manifestação seja encaminhada via carta, fax ou , esta é transferida manualmente para o Focus. No caso do atendimento presencial, nas Salas do Cidadão, os atendentes da Anatel também inserem as demandas no sistema. Com isso, a Agência garante a unificação do tratamento e do processamento das manifestações recebidas. 54. As manifestações dos usuários são classificadas pela ARU nas modalidades de solicitação de informação, reclamação contra prestadora de serviço e sugestão ou elogio. Os procedimentos de atendimento para cada uma das modalidades são (fls. 40 e 41 do TC /2003-6): a) Solicitação de informação: o operador do Call Center consulta o banco de respostas préprogramado e verifica se há resposta padrão para o questionamento do usuário. Em caso afirmativo, o operador fornece a informação e a ligação é encerrada. Em caso negativo, o operador registra a manifestação do usuário e, em seguida, a ARU a encaminha para a unidade pertinente da Anatel, a qual fica responsável pela elaboração da resposta a ser encaminhada ao usuário. Por fim, a ARU informa ao cliente a resposta à sua solicitação. b) Reclamação contra a prestadora de serviço: - preliminarmente, o usuário é orientado a procurar a prestadora do serviço, caso ainda não o tenha feito, para registrar sua reclamação ou demanda, anotar o número do protocolo e aguardar os prazos estabelecidos na regulamentação para solução de seu problema; - diante da insatisfação com a solução ou da inércia da prestadora, o usuário pode recorrer à Anatel, cujo atendente registra a solicitação, classificando-a de acordo com a tipologia existente e, automaticamente, as solicitações são redirecionadas à prestadora do serviço; 7

8 - a prestadora dispõe de cinco dias úteis para responder diretamente ao usuário e comunicar, por meio do sistema Focus, as ações adotadas para a solução da manifestação à Anatel; - o Focus possui mecanismos de alarme que controlam os prazos de resposta das prestadoras e a ARU realiza o acompanhamento desses prazos e reitera às operadoras as solicitações com prazos de respostas vencidos; - caso o usuário não fique satisfeito com as providências adotadas pela prestadora, ele poderá reabrir ou reiterar a manifestação, cuja procedência é analisada pela ARU e, em sendo pertinente, nova comunicação é encaminhada à prestadora; permanecendo o impasse, a ARU busca solução conciliatória ou encaminha a manifestação à Superintendência responsável pela matéria para que adote as providências necessárias à resolução da manifestação, tais como realização de fiscalização na operadora, arbitragem ou outro procedimento considerado cabível; - por intermédio de processo de amostragem, a equipe de retaguarda da ARU analisa respostas fornecidas pelas operadoras às solicitações dos usuários e as consideradas insatisfatórias ou inconsistentes são reabertas e reencaminhadas à prestadora correspondente; - é importante observar que a ARU não analisa o conteúdo de todas as respostas das operadoras, pois os mecanismos de controle se restringem à amostra e aos casos em que o usuário reitera reclamação à operadora. Se o usuário permanecer silente e houver indicativo de resposta no sistema, a ARU considera que o atendimento da prestadora foi satisfatório; - por fim, nos casos em que é acionada, a Superintendência responsável pelo assunto encaminha o parecer ou resultado da fiscalização à ARU, a qual dá ciência do posicionamento final ao usuário. c) Sugestão ou Elogio: o atendente faz o registro da manifestação no sistema e a ARU a encaminha para a unidade pertinente da Anatel. 55. No processo de atendimento é gerado um número de protocolo que é informado ao usuário, bem como o registro eletrônico da solicitação, em que constam todas as informações relativas à manifestação, o histórico do andamento e as providências adotadas. Neste registro podem ser anexados documentos comprobatórios referentes às providências ou à própria solicitação. 56. O funcionamento do Call Center da Anatel requer que a ARU mantenha dois contratos essenciais: o primeiro para a prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado STFC com chamada franqueada, por meio do código 133, firmado com a empresa Brasil Telecom S.A. (Anexo 7, fls. 98 a 114) e o segundo para a prestação efetiva dos serviços, firmado com a empresa Call Tecnologia e Serviços Ltda. (Anexo 7, fls. 52 a 97). Os valores anuais desses contratos são apresentados na Tabela 5.1. Tabela 5.1 Valores anuais dos contratos para o funcionamento do Call Center Contrato Serviço Valor 001/2009 Prestação do STFC com chamada franqueada por meio do código 133 R$ ,00 030/2005 Serviço de Atendimento ao Cidadão R$ ,00 Fonte: Apresentação da Anatel ao TCU (Anexo 7, fls. 49). 5.5 Aderência do modelo de relacionamento com usuários ao Decreto nº 6.523/ Os resultados dos exames procedidos no sistema de relacionamento da Anatel com os usuários dos serviços regulados, especialmente no que se refere ao serviço de atendimento telefônico, com o objetivo de verificar sua aderência aos requisitos de acessibilidade do serviço, de qualidade de atendimento e de acompanhamento e resolução de demandas estatuídos no Decreto nº 6.523/2008, 8

9 serão apresentados nos itens subsequentes, observando-se sempre as considerações efetuadas no capítulo 0 deste Relatório. 58. O atendimento por telefone da Anatel é gratuito, inclusive para ligações oriundas de telefones móveis, de acordo com o art. 3 do Decreto nº 6.523/ Até meados do ano de 2007, a Agência optava por prestar atendimento 24 horas por dia, durante os sete dias da semana. Segundo a Anatel afirmou na entrevista de 22/4/2009, por questão de contingências orçamentárias e por considerar que as demandas não poderiam ser tratadas fora do horário de funcionamento dos outros setores da Agência e das operadoras dos serviços regulados, optou-se por estabelecer o período de 8h às 20h, apenas em dias úteis, para o atendimento ao cidadão via telefone. Assim, neste aspecto, a Agência não está aderente ao art. 5º do Decreto. 60. Ainda não existe acesso diferenciado ao serviço de atendimento para os portadores de necessidade especiais. Entretanto, de acordo com técnicos da Anatel (Anexo 7, fls. 02), este acesso está previsto no processo de licitação em curso, que pretende aumentar a quantidade de atendentes para fazer face ao novo patamar do número de manifestações. Desatendendo, portanto, o art. 6º do Decreto. 61. Todas as ligações para a Agência são recebidas por atendentes, sem que exista menu eletrônico. Cada atendente é capaz de encaminhar ou solucionar qualquer tipo de demanda, de modo que não existem transferências. Isso evita a excessiva morosidade comum nos sistemas de Call Center e permite um atendimento mais ágil por parte da Anatel, desde que, obviamente, o quantitativo de atendentes seja suficiente para a demanda. Dessa forma, neste quesito, a Agência está de acordo com os arts. 4º e 10 do Decreto nº 6.523/ O contrato com a empresa que presta o serviço de Call Center estabelece, no item 10 do Anexo II (Anexo 7, fls. 91), as habilidades requeridas para a prestação do serviço e a obrigação do fornecedor substituir, quando solicitado, qualquer profissional, cuja atuação, permanência ou comportamento sejam julgados prejudiciais, inconvenientes ou insatisfatórios à execução do serviço. A Anatel, portanto, não interfere diretamente nos procedimentos de capacitação, pois essa atribuição é da empresa terceirizada. A Agência apenas exige o cumprimento satisfatório do contrato celebrado. Considera-se, portanto, atendido o art. 9º do Decreto. 63. Para garantir o sigilo das informações cadastrais dos usuários, a Anatel proporciona, na central de atendimento, procedimento de confirmação da identificação do usuário. Os usuários que optam por apresentar solicitações no Fale Conosco dispõem de senha criptografada. Dessa forma, pode-se verificar que a Agência está aderente ao disposto no art. 11 do Decreto. 64. A ARU afirma que independentemente do canal escolhido pelo usuário, há geração de um número de protocolo seqüencial (Anexo 7, fls. 04). Entretanto, este protocolo é fornecido apenas no final do atendimento. Esta Equipe Técnica entende que o não fornecimento do protocolo no começo do atendimento (art. 15, caput do Decreto) não causa prejuízos para os usuários. Considera-se assim, atendido o art. 15 da norma. 65. Também é possível que o usuário tenha acesso ao histórico de sua solicitação, com informação sobre o estado atual da demanda, de acordo com a previsão do art. 16 do Decreto do SAC. 66. Todas as ligações recebidas pelo Call Center da Anatel são gravadas e armazenadas permanentemente. Estas gravações têm prioritariamente o objetivo de monitorar e orientar a qualidade do atendimento. De acordo com a Agência Reguladora (Anexo 7, fls. 04), nenhuma informação é excluída da base de dados, apenas há exclusão da base on line (base de dados disponível na internet para acesso de usuários identificados, por meio do site da Agência). A orientação é manter on line o ano em curso e 2 (dois) anos anteriores. No entanto, os dados relativos a cada ano só podem ser retirados após verificação de pendências. Por exemplo, todos os dados 9

10 referentes ao ano de 2007 ainda estão on line. Destarte, existe aderência entre o que prevê o art. 15 e o que é colocado à disposição do usuário pela Anatel. 67. A Agência informou que o encaminhamento de solicitações para as operadoras é imediato, via sistema (Anexo 7, fls. 06). Também os pedidos de informação são tratados imediatamente. Quanto aos prazos de solução, os regulamentos do Serviço Móvel Pessoal SMP e do STFC estabelecem 5 (cinco) dias úteis para resposta às demandas da Agência. 68. Com relação às solicitações de responsabilidade da própria Agência, de acordo com o Regimento Interno, o prazo para manifestação em petições e requerimentos, de qualquer espécie, desde que não gerem processo administrativo, é de noventa dias. No entanto, segundo informações obtidas em entrevista na Anatel (Anexo 7, fls. 06), como regra geral foi estabelecido o prazo de 5 (cinco) dias úteis em coerência com o exigido das prestadoras. As denúncias observam regulamento próprio. 69. Quando a solicitação é de responsabilidade da prestadora, esta tem obrigação de contatar o usuário e informar a providência adotada. Quando a responsabilidade é da própria Agência, o usuário é contatado pela central de atendimento. Caso a solicitação tenha sido registrada pelo Fale Conosco da internet, o usuário recebe um aviso quando da sua conclusão. Todas as solicitações são, portanto, tratadas individualmente. Assim, o art. 17 do Decreto é considerado atendido. 70. Durante entrevista com técnicos da Agência foi declarado que houve aumento inesperado e aparentemente perene da quantidade de ligações telefônicas recebida pela Agência com a mudança do número de atendimento do 0800 para o 133, ocorrida em 26/1/2009. As filas de espera nas linhas telefônicas estão crescendo, inclusive com a necessidade de se retirarem usuários, derrubando a chamada. 71. De acordo com a Anatel, a situação atual é a de que o quantitativo de operadores no Call Center não está sendo capaz de cumprir de maneira adequada as metas de atendimento previstas no contrato (Anexo 7, fls. 03). Também não é possível aditar o contrato, vez que este já foi aditado até o limite legal estabelecido na Lei nº 8.666/ Esta situação está desconforme com o Decreto nº 6.523/2008. O art. 4º, 2º, determina que o consumidor não pode ter a sua ligação finalizada pelo fornecedor antes da conclusão do atendimento. A informação fornecida pela Anatel (Anexo 7, fls. 03) é de que está em curso nova contratação capaz de absorver os quantitativos atuais de demanda. 73. Assim, pelo exposto nesta seção, considera-se oportuno e conveniente efetuar-se proposta de recomendação à Anatel para que adote as medidas necessárias para que o serviço de relacionamento da Agência com os usuários dos serviços por ela regulados atenda aos requisitos do Decreto nº 6.523/2008, especialmente aos de acessibilidade do serviço, definidos nos arts. 4º, 2º, 5º e 6º desse normativo. 5.6 Da Efetividade do Serviço de Atendimento ao Usuário 74. Existem metas de atendimento acertadas no contrato firmado entre a Anatel e a empresa Call Tecnologia. Entre as metas, há aquelas que tratam do tempo para que uma ligação seja atendida pelo SAC. 75. No Anexo II ao contrato com a Assessoria de Relações com o Usuário ARU nº 30/2005 (Anexo 7, fls. 89), constam algumas dessas metas, conforme apresentado na Tabela 5.2: 10

11 Tabela 5.2 Metas de atendimento constantes do contrato entre a Anatel e a empresa Call Tecnologia Descrição da Avaliação 3. Perda de Ligações Entrantes (PLE) Será verificado o percentual de perda de ligações entrantes. Se for verificado percentual superior ao admitido no contrato (3%), será considerada uma avaliação insatisfatória para cada ponto percentual acima do máximo permitido, conforme percentual de ligações atingido. 4. Tempo de Espera em Fila (TEF) Será acompanhado o tempo médio de espera em fila para atendimento humano a cada intervalo de 30 minutos. Se o tempo médio de espera em fila estiver entre 10 e 60 segundos em mais de 5% das ligações, será considerada uma avaliação insatisfatória para cada intervalo de 10 segundos acima do tempo admitido, conforme percentual de ligações atingidas. Se o tempo médio de espera em fila for superior a 60 segundo, será considerada uma avaliação insatisfatória para cada intervalo de 10 segundos acima do tempo admitido, independente do percentual de ligações atingidas. Fonte: Contrato ARU nº 30/2005 (Anexo 7, fls. 89). 76. A Tabela 5.3 apresenta a quantidade de solicitações realizadas em cada um dos canais de atendimento disponíveis pelo sistema de relacionamento com o usuário da Anatel. Tabela 5.3 Distribuição das manifestações recebidas por canal de relacionamento, no período de 2007 a Canal de Atendimento Central de Relacionamento Cartas e fax Fale Conosco Sala do Cidadão SOA* Total Fonte: Apresentação da Anatel ao TCU (Anexo 7, fls. 41) * Sistema de Ouvidoria da Anatel. 77. Pode-se verificar que cerca de 94% das solicitações foram realizadas via Central de Atendimento (Call Center) em A segunda forma de acesso mais utilizada é o Fale Conosco do site da Agência, com 5,5% do total de solicitações recebidas. 78. Verifica-se na Tabela 5.3 que, em 2008, foram realizados quase 3,7 milhões de atendimentos. Segundo a Anatel (Anexo 7, fls. 05), 1,2 milhão deste total (32,4%) foi de solicitações registradas para tratamento posterior, o restante (67,6%) foi respondido imediatamente ao usuário. Daquelas tratadas posteriormente, houve: 1,18 milhão (mais de 98%) de reclamações; 42,4 mil pedidos de informações; 20,4 mil denúncias, 2,2 mil sugestões e 2,2 mil elogios. 79. A Tabela 5.4 apresenta a distribuição das manifestações dos usuários pelos diversos tipos caracterizados. 11

12 Tabela 5.4 Distribuição das manifestações recebidas por tipo, em Tipo de Manifestação (%) Tratamento Imediato* ,52% Reclamações ,34% Informação ,24% Denúncias ,59% Sugestões ,06% Elogios ,07% Total ,00% Fonte: Questionário respondido por técnicos da Anatel (Anexo 7, fls. 05). *Informações prestadas no primeiro nível de acompanhamento de solicitações (as demais colunas se referem às solicitações registradas para tratamento posterior). 80. Em que pese a Anatel possuir atendimento telefônico, foi informado à equipe de Auditoria, pelos técnicos da Agência, em entrevista de 22/4/2009, que não há norma que obrigue o Órgão Regulador a ter um sistema de atendimento por telefone. A manutenção do Call Center, portanto, é decisão discricionária da Anatel, que poderia optar por receber apenas petições por escrito, por exemplo. 81. Fato é que, apesar da precariedade da normatização neste caso, é evidente a importância da manutenção do sistema de relacionamento com os usuários via telefone, uma vez que 94% das solicitações feitas à Agência foram, em 2008, via Central de Atendimento, conforme demonstra a Tabela O telefone, tanto fixo como móvel, é um meio ao alcance de uma parcela substancial da população. Destarte, as informações adquiridas com este meio de contato são fonte preciosa para áreas importantes da Agência, como a de fiscalização e a de regulamentação. Os indicadores e relatórios da ARU são baseados primordialmente nas solicitações recebidas via telefone e colaboram, assim, para o amadurecimento do marco regulatório do setor de telecomunicações. 83. A ARU confecciona diversos relatórios que retratam o perfil das solicitações. Outros relatórios apresentam índices referentes ao desempenho e ainda há relatórios sobre ranking de prestadoras por ano, serviço, acesso, etc. A relação completa encontra-se no Anexo 7, fls. 140 a Os relatórios são definidos pela ARU e colocados à disposição das unidades da Agência para subsidiá-las com informações relativas aos serviços, prestadoras, motivos reclamados, desempenho, etc. O elenco de informações e combinações disponibilizado é muito amplo. Ainda assim, sempre que necessário e solicitado, são criados novos relatórios. De acordo com a Assessoria (Anexo 7, fls. 05), a Superintendência de Fiscalização SRF tem solicitado relatórios específicos e usado intensivamente as informações disponíveis. 85. Pode-se constatar que a ARU é importante fonte de dados para as outras unidades da Anatel. Os relatórios gerados trazem informações capazes de subsidiar a regulamentação e a fiscalização dos serviços regulados. Além disso, os rankings apresentam-se como ferramentas poderosas para promover competição entre as operadoras no sentido de aprimorar a eficiência e excelência dos serviços prestados. 86. Conforme relatado na Inspeção de 2004 (Itens 47 a 50 do relatório que fundamentou o Acórdão 1.458/2005 Plenário), o registro e o acompanhamento das diversas solicitações de usuários constituem-se em relevante base de dados da Anatel sobre o atendimento e sobre a satisfação dos usuários no que concerne aos serviços de telefonia no Brasil. De fato, o sistema informatizado da ARU, pelo registro sistemático de solicitações externas e pela criação de uma tipologia específica 12

13 sobre motivos e sub-motivos, permite identificar as principais ocorrências motivadoras de reclamação por modalidade de serviço e por prestadora. 87. Essa base de dados da ARU, com um grande volume de registros, pode servir de parâmetro para a qualidade dos serviços de telecomunicações prestados e sobre a clareza da regulamentação vigente. Ademais, juntamente com as solicitações de outros órgãos e pesquisas de satisfação realizadas, oferecem um conjunto de informações, do ponto de vista do usuário, sobre a prestação dos serviços de telecomunicações. 88. A ARU possui interface com várias unidades da Anatel, principalmente com as áreas das superintendências responsáveis pela qualidade dos serviços e direitos do consumidor. A Equipe Técnica responsável por aquela Inspeção constatou que era necessária maior interação entre as áreas da Anatel envolvidas com atendimento e qualidade, para estabelecer os procedimentos e relatórios específicos de acordo com as necessidades de cada área, permitindo a utilização estratégica de informações da base de dados da ARU com vistas ao aperfeiçoamento de processos regulatórios, tais como de revisão da regulamentação e de fiscalização das prestadoras. 89. A Assessoria produz também indicadores sobre: tempo de atendimento, taxa e tempo de resposta, taxa de reabertura, entre outros. Há relatórios do Call Center que contêm: tempo médio de atendimento - TMA, tempo de espera em fila, e outros indicadores, além de relatórios gerencias: de tempo de resposta, taxa de reabertura e outros. Há indicador de solicitações resolvidas no prazo e de acordo com este indicador, segundo informações de técnicos da Agência (Anexo 7, fl. 06), cerca de 75% das solicitações têm sido resolvidas no prazo. 90. A quantidade de atendentes varia com a demanda. A unidade de referência do contrato de prestação de serviço é chamada atendida. Isto significa que a prestadora dos serviços de Call Center só recebe pelas chamadas que ultrapassaram um tempo mínimo para ser considerada recebida. Atualmente, a equipe da Central de Atendimento, incluindo atendentes, supervisores e gerente, conta, em média, com 300 funcionários. 91. Como previsto no Plano Geral de Metas da Qualidade PGMQ da Anatel, as pesquisas realizadas junto aos usuários, bem como outras ações de acompanhamento e avaliação por usuários ou por grupos de usuários, também devem ser adotadas como formas de fiscalização do cumprimento de pré-requisitos de qualidade dos serviços de telecomunicações. Os dados de pesquisas de satisfação bem como os registros das reclamações recebidas formam um retrato da qualidade do serviço do ponto de vista do usuário. 92. De acordo com informações obtidas em entrevista com técnicos da ARU, a Agência não realiza pesquisa de satisfação com os usuários do seu Call Center. O que existe é uma análise estatística por meio de amostragem, em que são escolhidas, aleatoriamente, algumas respostas. E, em seguida, é verificado se o usuário ficou satisfeito. Sem as pesquisas periódicas, a Anatel não obtém importantes subsídios para a elaboração e revisão dos regulamentos referentes aos seus serviços, bem como para outras ações regulatórias de enforcement da qualidade. 93. Também de acordo com os técnicos da ARU (Anexo 7, fls. 07), não existem indicadores de satisfação do usuário. Assim como acontece com a ausência de pesquisa de satisfação dos usuários, a não confecção de indicadores para a satisfação dos cidadãos faz com que a Agência não conheça profundamente a opinião dos usuários sobre seu atendimento. Tais informações são importantes para balizar e melhorar a fiscalização e a regulação, já que são fontes de informação para diversas áreas da Anatel. 94. Diante disso, propõe-se recomendar à Anatel que defina indicadores para verificar o grau de satisfação dos usuários dos serviços por ela regulados com o serviço de relacionamento prestado pela Agência, especialmente o Call Center, os quais podem ser aferidos, por exemplo, pela realização 13

14 de periódicas pesquisas de satisfação, de modo a obter subsídios e fundamentos para adoção de medidas que visem à melhoria contínua de sua atuação. 95. Ainda conforme a ARU (Anexo 7, fls. 07), são raros os casos de solicitação não solucionados, que não recebem algum tratamento. A grande maioria destes casos refere-se a providências não aceitas pelos usuários. Nessas situações, o procedimento é a Agência ratificar seu posicionamento. De acordo com a ARU, estes casos correspondem a menos de 1% do total de registros (Anexo 7, fls. 07). A falta de recursos humanos faz com que alguns destes casos não sejam tratados (Anexo 7, fls. 07). A fiscalização da Agência também tem atuado em parceria com a ARU, de acordo com a própria Assessoria, exigindo solução dos casos em aberto sem tratamento. 96. Diante dessas verificações, constatou-se que a Anatel possui um sistema de atendimento aos usuários dos serviços de telecomunicações capaz de funcionar como um canal de segunda instância. Apesar disso, o desbalanceamento entre o número de atendentes e a demanda atual, associado à inexistência de uma política de verificação da satisfação dos usuários contribuem para que o sistema não seja considerado, neste momento, plenamente efetivo. 6. ANAC 6.1 Dados da Agência Nome: Agência Nacional de Aviação Civil ANAC. Ato de criação: Lei nº , de 27/9/2005. Vinculação ministerial: Ministério da Defesa. Natureza jurídica: Autarquia sob regime especial. Endereço: Aeroporto Internacional de Brasília, Setor de Concessionárias, Lote 5, CEP Brasília DF. Responsável: Solange Paiva Vieira (CPF ) Diretora-Presidente. 6.2 Introdução 97. Os serviços regulados pela ANAC são os serviços aéreos: públicos (serviços de transporte aéreo de passageiro, carga ou mala postal), privados (atividades aerodesportivas e transporte particular) e especializados público ou privado (atividades aéreas de aerofotografia, aerofotogrametria, etc.); e os serviços de infra-estrutura aeroportuária: operação e exploração de aeroportos e heliportos e dos seus serviços auxiliares. 98. Foram excluídos da competência da ANAC o controle do tráfego aéreo e a investigação e prevenção de acidentes, respectivamente exercidos pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo DECEA e pelo Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos CENIPA, ambos integrantes do Comando da Aeronáutica. 99. Os serviços regulados pela ANAC alcançam a cada dia um número maior de usuários. O serviço de transporte aéreo de passageiros é o mais significativo. Em 2008, os aeroportos operados pela Infraero tiveram um movimento de mais de 113 milhões de passageiros, ( 6.3 O modelo de Relacionamento com os Usuários 100. Conforme o Regimento Interno da Agência, as unidades da ANAC responsáveis pelo atendimento aos usuários dos serviços regulados são a Gerência Técnica de Relacionamento com Usuários GTRU (unidade vinculada à Assessoria de Comunicação Social ASCOM) e a Ouvidoria, esta prevista pelos arts. 9º e 18 da Lei nº /

15 101. As competências da ASCOM estão definidas no art. 17 do Regimento Interno da ANAC, in verbis: Art. 17. À Assessoria de Comunicação Social compete: I - planejar, coordenar e supervisionar o desenvolvimento das atividades de comunicação social da ANAC; II - receber, responder ou encaminhar, quando for o caso, interna ou externamente, solicitações, queixas ou comentários por parte de usuários dos serviços regulados pela Agência; III - desenvolver e implementar métodos e procedimentos destinados ao relacionamento entre a Agência e os usuários de serviços regulados pela Agência; IV - administrar a central de atendimento aos usuários; V - exercer outras atividades que lhe forem atribuídas pela Diretoria. (Grifo nosso.) 102. Para a Ouvidoria, assim dispõe o Regimento Interno: Art. 21. À Ouvidoria compete: I - receber, apurar e encaminhar à Diretoria reclamações, críticas e comentários dos cidadãos, usuários e dos prestadores dos serviços aéreos ou de infra-estrutura aeroportuária e aeronáutica, atuando com independência na produção de apreciações sobre a atuação da ANAC; II - receber denúncias de quaisquer violações de direitos individuais ou coletivos, de atos legais, bem como de qualquer ato de improbidade administrativa, praticados por agentes ou servidores públicos de qualquer natureza, vinculados direta ou indiretamente à atuação da ANAC; III - promover as ações necessárias à apuração da veracidade das reclamações e denúncias, solicitando as providências necessárias ao saneamento das irregularidades e ilegalidades constatadas; IV - produzir, semestralmente, ou quando a Diretoria julgar oportuno, relatório circunstanciado de suas atividades, a ser submetido à apreciação da Diretoria; e V - exercer outras atividades que lhe forem atribuídas pela Diretoria. (Grifo nosso.) 103. De plano, verifica-se a ocorrência de possível sobreposição de competências entre a ASCOM e a Ouvidoria. Conforme estabelecido pelos art. 17, inciso II, e art. 21, inciso I, do Regimento Interno, tanto a ASCOM, quanto a Ouvidoria, respectivamente, são competentes para receber reclamações ou queixas dos usuários dos serviços regulados pela Agência, bem como para apurá-las e respondê-las De acordo com informações obtidas nessas áreas, em reuniões e entrevistas, a intenção do modelo de relacionamento em implantação é de que a GTRU (unidade vinculada à ASCOM) receba, trate e responda as manifestações dos usuários dos serviços regulados quando referirem-se à solicitação de informações técnicas sobre a legislação relativa à ANAC, aos serviços regulados e à relação de consumo entre os usuários dos serviços regulados pela Agência e os respectivos prestadores. A Ouvidoria ficaria responsável por receber, tratar e responder manifestações relativas à atuação institucional da própria ANAC, bem como de seus agentes públicos As disposições do Regimento Interno da ANAC não traduzem esse modelo. Essa sobreposição de competências regimentais pode fazer com que os usuários fiquem confusos quanto a quem recorrer na Agência para solução de suas demandas e pode afetar o nível de eficiência do sistema de relacionamento da ANAC, em razão de problemas dele decorrentes, como, por exemplo, geração de trabalho em duplicidade e redundância de informações. A Agência deve, portanto, tomar as ações pertinentes para a solução da inconsistência, pois conforme estabelecido no art. 11, incisos 15

16 VII e IX, da Lei nº /2005, compete à Diretoria da ANAC aprovar o seu Regimento Interno e aprovar as normas relativas aos procedimentos administrativos internos da Agência Nesse sentido, considera-se oportuno e conveniente efetuar-se, com base no princípio da eficiência, exposto no art. 37 da Constituição Federal, recomendação à ANAC para que adote as medidas necessárias a dirimir a sobreposição de competências existente entre a ASCOM e a Ouvidoria, consubstanciado no que dispõem os art. 17, inciso II, e art. 21, inciso I, do seu Regimento Interno, especialmente no que se refere a receber, apurar e responder reclamações ou queixas dos usuários dos serviços regulados pela Agência, observando-se, relativamente à Ouvidoria, as disposições dos art. 9º e art. 18, 1º e 2º, da Lei nº / Durante a fiscalização, verificou-se que a ANAC vem passando por um processo de transformação em seu modelo de relacionamento com os usuários dos serviços regulados. Segundo a GTRU (Anexo 1, fls. 189 v), desde janeiro de 2008, a Agência tem pautado suas diretrizes de acordo com o modelo de gestão Fale com a ANAC, que objetiva, preliminarmente, padronizar o atendimento ao usuário de aviação civil em seus diversos canais, ordenando e fazendo convergir fluxos de informação, de modo que o usuário possa acompanhar o andamento de sua manifestação, desde o registro até a conclusão da demanda pelas áreas técnicas da Agência, por meio da implantação do serviço de Call Center O sistema eletrônico utilizado para o recebimento e o processamento das manifestações de usuários dos serviços regulados denomina-se Focus, uma adaptação do sistema utilizado pela Agência Nacional de Telecomunicações Anatel. Todas as manifestações de usuários, independentemente do canal de atendimento utilizado, são registradas no sistema A ANAC oferece diversos canais de atendimento aos usuários dos serviços regulados que desejam se comunicar com o Órgão Regulador: telefone ( em funcionamento desde 17/8/2009); Internet (site da ANAC carta; fax e atendimento presencial (Unidades Presenciais de Atendimento ao Passageiro nos aeroportos de Brasília (DF), Confins (MG), Curitiba (PR), Fortaleza (CE), Porto Alegre (RS), São Paulo (SP) Congonhas e Guarulhos, Rio de Janeiro (RJ) Galeão, Recife (PE) e Salvador (BA) e na própria sede da ANAC) As manifestações que se referem à pesquisa por informações técnicas da Agência são direcionadas, em tempo real, via sistema Focus, aos interlocutores da GTRU junto às Diretorias e Gerências Regionais da ANAC, unidades que respondem às demandas no mesmo sistema. O conteúdo da resposta postada é analisado pela GTRU e, se atender de maneira satisfatória à solicitação, segundo critérios formais e materiais, é registrado no sistema Focus. Caso não sejam observados os referidos critérios, a manifestação será novamente encaminhada à área técnica para o saneamento de eventual falha Já as manifestações que versam sobre relação de consumo podem seguir duas trajetórias: a) as que não apresentam infração à legislação aeroportuária e aeronáutica devem ser sanadas, em primeira instância, pela empresa prestadora de serviço que deu causa à reclamação e, por isso, àquelas são encaminhadas, em tempo real, via sistema Focus; b) as que apresentam indícios de infração à legislação aeroportuária e aeronáutica são encaminhadas, também em tempo real e via sistema Focus, à Gerência-Geral de Fiscalização de Serviços Aéreos GGFS da ANAC e, concomitantemente, à empresa prestadora do serviço para que tome conhecimento da ocorrência do fato e se manifeste a seu respeito Em todos os casos, as respostas das manifestações são transmitidas aos usuários reclamantes, sempre acrescidas da legislação correlata à matéria e de informações gerais acerca de eventuais direitos dos usuários junto às empresas concessionárias e dos meios pelos quais poderão ser reivindicados. 16

17 113. Verificou-se, à época da fase de execução da fiscalização, que a Ouvidoria possuía sistema eletrônico distinto do da GTRU para o recebimento e o processamento das manifestações de usuários dos serviços regulados ECOAR. Em razão disso, essas áreas possuíam servidores cadastrados no sistema eletrônico uma da outra, denominados interlocutores No entanto, havia a expectativa da GTRU e da Ouvidoria (Anexo1, fls. 184 e 189v) de que, com a implantação do serviço de Call Center, houvesse a integração dos dois sistemas e, por conseguinte, de que a transferência de manifestações de uma unidade para outra, quando a primeira receber manifestações que digam respeito à competência da segunda, fosse efetuada via sistemas eletrônicos. De acordo com novas informações prestadas pela ANAC (Anexo 8, fls. 35/36), em agosto de 2009, essa expectativa foi alcançada Para a implantação do novo modelo de relacionamento com o usuário houve a contratação da empresa Tellus S/A Informática e Telecomunicações para prestar os serviços de Call Center. As principais diferenças em relação ao que acontecia foram a inclusão de canal de atendimento telefônico via 0800 e a integração dos sistemas eletrônicos da GTRU e da Ouvidoria As contratações dos serviços de Call Center e do serviço de 0800 estão sob a responsabilidade da GTRU e trarão grandes impactos orçamentários e financeiros. As despesas executadas em 2008 pela unidade de relacionamento com o usuário, então denominada Assessoria de Relações com os Usuários ARUS, totalizaram R$ ,45 (Anexo 1, fls. 03.). A previsão orçamentária para 2009 foi de execução pela GTRU de despesas no valor total de R$ ,88 (duzentos e oitenta e três mil, trezentos e setenta reais e oitenta e oito centavos) (Anexo 1, fls. 05 a 14). Registre-se que essas despesas se referem unicamente a despesas ordinárias de funcionamento do setor, tais como diárias, passagens, materiais de expediente, etc. (Anexo fls. 36). O Contrato nº 012/2009 (Anexo 1, fls. 15 a 25), firmado entre a ANAC e a empresa Tellus S/A Informática e Telecomunicações, para a prestação de serviços na modalidade Call Center, tem o valor anual de R$ ,56 (três milhões, setecentos e doze mil, seiscentos e quarenta e dois reais e cinquenta e seis centavos). A minuta de contrato referente à linha 0800 (Anexo 1, fls. 26 a 36), cujo processo se encontrava, à época da execução deste trabalho, na Secretaria-Geral, com vistas à aprovação da licitação pela Diretoria Colegiada da ANAC, tem valor anual de R$ ,65 (um milhão, quatrocentos e sete mil, trezentos e vinte e três reais e sessenta e cinco centavos). 6.4 Aderência do modelo de relacionamento com usuários ao Decreto nº 6.523/ Os resultados dos exames procedidos no sistema de relacionamento da ANAC com os usuários dos serviços regulados, especialmente no que se refere ao serviço de atendimento telefônico, com o objetivo de verificar sua aderência aos requisitos de acessibilidade do serviço, de qualidade de atendimento e de acompanhamento e resolução de demandas estatuídos no Decreto nº 6.523/2008, serão apresentados nos itens subsequentes, observando-se sempre as considerações efetuadas no capítulo 0 deste Relatório Repise-se que o início do funcionamento do Call Center da ANAC ocorreu em 17/8/2009, após, portanto, o término da fase de execução desta auditoria. Assim, as informações aqui relatadas têm como fundamento o Contrato nº 12/2009 (Anexo 1, fls. 15 a 25) e seu Termo de Referência (Anexo 1, fls. 95 a 145), bem como as informações prestadas pela Agência nos comentários ao Relatório de Auditoria preliminar (Anexo 8, fls. 35/58) Os dispositivos constantes do Contrato nº 12/2009 (Anexo 1, fls. 15 a 25), associados às características, condições e especificações técnicas constantes do Termo de Referência (Anexo 1, fls. 95 a 145), ao qual está sujeita a execução contratual, permitem que os serviços de Call Center contratados junto à Tellus sejam prestados em consonância com os requisitos de acessibilidade do serviço, de qualidade de atendimento e de acompanhamento e resolução de demandas estatuídos no Decreto nº 6.523/

18 120. Após a edição do Decreto nº 6.523/2008, a GTRU iniciou a adoção de medidas junto à empresa Tellus, vencedora da licitação e que viria a ser contratada, para que os serviços fossem prestados obedecendo-se aos referidos requisitos, conforme se verifica na expedição da Nota Técnica nº 01/GTRU/2009 (Anexo 1, fls. 172 a 174), de 8/1/2009, bem como na correspondência da empresa dirigida à Agência, datada de 26/1/2009 (Anexo 1, fls. 175 a 179) O Call Center da Agência funciona 24 horas por dia durante os sete dias da semana e recebe ligações gratuitamente, em consonância com os termos do art. 3º do Decreto nº 6.523/2008 (Anexo 8, fls. 36) O atendimento telefônico conta com a denominada Unidade de Resposta Audível URA, entendida como menu eletrônico de voz, o qual não permite contatar o atendente no seu primeiro nível e em outros níveis, em desacordo com o art. 4º, caput e 1º, do Decreto. Também não há garantia de acesso das pessoas com deficiência auditiva ou de fala ao Call Center da ANAC, o que fere o disposto no art. 6º do normativo Em relação aos requisitos de qualidade de atendimento, definidos nos arts. 8º a 14 do Decreto, não se verificou nenhuma ocorrência que enseje alguma recomendação específica em relação ao serviço então prestado pela Agência e tampouco em relação ao Call Center contratado. A divulgação dos canais de atendimento da ANAC está em consonância com o disposto no art. 7º do Decreto nº 6.523/ Verificou-se, ainda, que o sistema Focus está dotado de características e especificações que garantem ao atendente, atualmente, o acesso ao histórico de manifestações do cidadão demandante, bem como a preservação e sigilo de seus dados, conforme determinam os arts. 10, 3º, e 11 do Decreto nº 6.523/2008. Além disso, os operadores do sistema, sejam servidores ou colaboradores da GTRU e interlocutores da ANAC ou das empresas concessionárias, assinam termo de responsabilidade de uso do Focus, por intermédio do qual tomam ciência de que a senha de acesso é pessoal e intransferível, e de que do seu mau uso poderá advir responsabilidade administrativa, civil e criminal Após a inserção da demanda no sistema Focus, são gerados os documentos denominados registro da manifestação e o número de protocolo. O usuário, então, pode acompanhar, via site da ANAC, o trâmite de sua demanda até a conclusão. Atendido, portanto, o art. 15, caput, do Decreto As ligações que os usuários fazem para a ANAC não eram gravadas, o que estava em desacordo com o art. 15, 3º, do Decreto nº 6.523/2008, o qual exige a manutenção da gravação das ligações por 90 dias. Porém, com a implantação do Call Center, todas as ligações estão sendo gravadas (Anexo 8, fls. 36). As manifestações dos usuários de aviação civil não são apagadas da base de dados do sistema Focus, sendo, portanto, atendida a disposição constante do art. 15, 4º, do normativo para que as gravações dos atendimentos sejam mantidas pelo prazo mínimo de dois anos após a solução da demanda A ANAC não possui regulamentação que disponha a respeito do prazo para a resolução das demandas dos usuários dos serviços regulados. Todavia, conforme informado pela GTRU (Anexo 1, fls. 192v), encontra-se em tramitação, na Agência, projeto de resolução que dispõe sobre a política de atendimento ao usuário dos serviços regulados. Dentre outros temas, ele dispõe sobre o estabelecimento de metas de atendimento, tais como: solução da demanda do usuário pela área técnica competente em até cinco dias úteis, contados do registro, e a resposta conclusiva ao usuário manifestante em até dez dias úteis. As manifestações encaminhadas em tempo real, via sistema Focus, às empresas prestadoras de serviço, deverão ser por elas resolvidas em até cinco dias úteis. Portanto, há indícios, não ensejando por agora nenhuma recomendação, de que o serviço de atendimento telefônico prestado pela ANAC atenderá ao estabelecido no art. 17 do Decreto nº 6.523/

19 128. Pelo exposto, considera-se oportuno e conveniente efetuar-se proposta de recomendação à ANAC para que adote as medidas necessárias para que o serviço de relacionamento da Agência com os usuários dos serviços por ela regulados atenda aos requisitos do Decreto nº 6.523/2008, especialmente aos de acessibilidade do serviço, definidos nos arts. 4º, caput e 1º, e 6º desse normativo. 6.5 Da Efetividade do Serviço de Atendimento ao Usuário 129. A Tabela 6.1 apresenta a distribuição pelos diversos tipos caracterizados das manifestações dos usuários registradas no sistema Focus, entre 1º/1 e 31/12/2008, no total de Tabela 6.1 Distribuição das manifestações recebidas por tipo, em Tipo de Manifestação Quantidade Percentual Denúncias 394 3,69% Elogios 43 0,40% Informações ,50% Reclamações ,00% Sugestões 117 1,10% Outros 140 1,31% Total ,00% Fonte: Sistema Focus (Anexo 1, fls. 180) O sistema Focus permite a geração de diversos modelos de relatórios sintéticos e analíticos a respeito das manifestações nele cadastradas. É possível emitir relatórios das manifestações por: objeto, forma de entrada, tipo e encaminhamento. Maiores detalhes a respeito dos modelos de relatórios gerados pelo sistema Focus são apresentados no Anexo 1, fls 192 e 192v A efetividade do serviço de atendimento ao usuário prestado pela ANAC necessariamente depende do nível de interação entre a Gerência Técnica de Relacionamento com Usuários GTRU e as demais unidades da Agência, especialmente aquelas responsáveis pela fiscalização e regulamentação dos serviços regulados, uma vez que grande parte das manifestações dos usuários pode e deve servir de subsídio à sua atuação Atualmente, não há interação entre as diversas unidades da Agência para a definição dos modelos de relatórios emitidos pelo sistema Focus. De acordo com a GTRU (Anexo 1, fls. 192v), esta medida será adotada na segunda etapa de customização do sistema, provavelmente após a implantação do serviço de Call Center. Todavia, segundo a GTRU (Anexo 1, fls. 192v), os relatórios são encaminhados sempre que solicitados por outras unidades da Agência. Essa fraca interação entre a GTRU e as demais unidades da Agência pode ser decorrente do processo de transformação pelo qual passa o modelo de relacionamento com os usuários dos serviços regulados Em razão disso, considera-se necessário recomendar à ANAC que adote medidas para que as informações obtidas e os relatórios produzidos pela GTRU sirvam de subsídio para a atuação das unidades de fiscalização e regulamentação, de forma a conferir maior efetividade às ações da Agência O quadro de pessoal da GTRU, conforme a própria unidade (Anexo 1, fls. 41 e 191), é suficiente para se desincumbir de suas atividades e é composto por seis analistas administrativos, um técnico administrativo, dois servidores comissionados e quatro funcionários terceirizados, perfazendo o total de treze colaboradores. Há previsão de que o serviço de Call Center em implantação possua 38 posições de atendimento por hora (PAs/h), distribuídas conforme a Tabela

20 Tabela 6.2 Distribuição das PAs/h após a operação do Call Center. Função Quantidade Telemarketing 30 Apoio e Suporte 2 Atendimento Multimeios 2 Back Office 2 Total 38 Fonte: Questionário respondido pela ANAC (Anexo 1, fls. 191) A GTRU assevera que todas as manifestações dos usuários são respondidas (Anexo 1, fls. 193), apesar de não haver regulamentação própria que disponha a respeito do prazo para a resolução das demandas dos usuários dos serviços regulados, conforme registrado no parágrafo 0 deste Relatório. Atualmente, as resoluções das demandas são registradas no sistema Focus e, assim, para que o interessado tome ciência da resposta, deve acessar o site da Agência na Internet. Contudo, com a implantação do serviço de Call Center, será possível também informar aos interessados, por telefone, o resultado das suas manifestações. Registre-se ainda que, segundo a GTRU (Anexo 1, fls. 193), as demandas cujas resoluções não sejam afetas às competências da ANAC são respondidas aos usuários com orientações sobre seus direitos e sobre os meios de reivindicá-los Constatou-se que a GTRU, à época da execução, não utilizava indicadores de tempo médio de atendimento das ligações telefônicas, taxa de resolução de manifestações, prazo médio de resolução de manifestações, taxa de reabertura de manifestações, índice de satisfação dos usuários, entre outros, que servissem de subsídio para se aferir a efetividade do serviço de atendimento telefônico prestado pela ANAC aos usuários dos serviços regulados. Além disso, a GTRU informou que até aquele momento não haviam sido realizadas pesquisas de satisfação com os usuários do serviço de atendimento da Agência Todavia, os dispositivos constantes do Contrato nº 12/2009 (Anexo 1, fls. 15 a 25), associados às características, condições e especificações técnicas constantes do Termo de Referência (Anexo 1, fls. 95 a 145), ao qual está sujeita a execução contratual, indicam que o serviço de Call Center contratado junto à empresa Tellus possam ser monitorados pelos seguintes indicadores, conforme exposto pela GTRU (Anexo 1, fls. 54): índices de resolução de demandas, índice final de qualidade dos operadores e índice de satisfação dos usuários A definição e utilização de indicadores são essenciais para a aferição do desempenho, da qualidade e da efetividade da prestação de qualquer espécie de serviço, bem como para o seu aprimoramento contínuo. Outra ferramenta importante nesse diapasão é a realização de pesquisas de satisfação com os usuários. Não é diferente no caso da prestação do serviço de Call Center pela ANAC Assim, apesar da expectativa existente de que as referidas técnicas sejam aplicadas com a implantação do serviço de Call Center, entende-se pertinente recomendar à ANAC que defina indicadores para verificar o grau de satisfação dos usuários dos serviços por ela regulados com o serviço de relacionamento prestado pela Agência, especialmente o Call Center, os quais podem ser aferidos, por exemplo, pela realização de periódicas pesquisas de satisfação, de modo a obter subsídios e fundamentos para adoção de medidas que visem à melhoria contínua de sua atuação Portanto, dado que a GTRU não possui interação com outras áreas da Agência, que atualmente não há indicadores de desempenho para análise do tempo e da qualidade das respostas dadas e também não há indicadores ou pesquisas de satisfação dos usuários, o serviço de atendimento telefônico prestado atualmente pela Agência não foi considerado efetivo. 20