UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA INSTITUTO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS

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1 UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA INSTITUTO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS RELAÇÕES INTERNACIONAIS E DESENVOLVIMENTO LOCAL: UMA ANÁLISE DA COOPERAÇÃO TÉCNICA BRASIL-ALEMANHA ( ) Carla Leal Lourenço de Miranda Orientadora: Profa. Dra. Albene Miriam Ferreira Menezes Dissertação de Mestrado Brasília-DF, setembro de 2004.

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3 UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA INSTITUTO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS RELAÇÕES INTERNACIONAIS E DESENVOLVIMENTO LOCAL: UMA ANÁLISE DA COOPERAÇÃO TÉCNICA BRASIL-ALEMANHA ( ) Carla Leal Lourenço de Miranda Matrícula: 02/55297 Dissertação de Mestrado submetida ao Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do Grau de Mestre em Relações Internacionais, área de concentração em História das Relações Internacionais. Aprovado por: Profa. Dra. Albene Miriam Ferreira Menezes (Orientadora) Prof. Dr. Rodrigo Pires de Campos (Examinador) Prof. Dr. Flávio Borges Botelho Filho (Examinador) Profa. Dra. Cristina Yumie Aoki Inoue (Suplente) Brasília-DF, 30 de setembro de 2004.

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5 AGRADECIMENTOS À minha orientadora e amiga, Professora Albene, por ter me desensinado e libertado dos saberes, como diria Rubem Alves. Sua contribuição foi essencial para estimular meu pensamento crítico e a reflexão. Suas críticas e sugestões, de inestimável valor na composição final deste trabalho. Ao Professor Rodrigo, que veio do oriente trazer um pouco das suas descobertas de lá e de cá sobre a capacitação para o desenvolvimento. Fonte inestimável de inspiração e motivação. Ao Professor Amado, pelo importante material cedido e pela oportunidade de trabalhar como sua assistente de pesquisa, o que me propiciou grande aprendizado e as condições financeiras para concluir o mestrado. Aos meus pais, Fábio e Lorraine, pelo apoio e carinho nos meus momentos mais difíceis. Ao Órion, quem mais de perto acompanhou, com amor e paciência, todo o meu processo de amadurecimento, meus conflitos, incertezas, desafios, descobertas e alegrias. Aos meus amigos Flávia, Juliana, Leandro, Ricardo, Gustavo, Débora, Carolina, Leonardo, Suelma, Priscilla, Tania e Angela que de longe ou de perto estiveram dispostos a ouvir ou ler sobre minhas angústias e conquistas, oferecendo palavras confortantes e incentivadoras. À Isolde e ao Jorge, pela valiosa intermediação no contato com as fontes alemãs. À Agência Brasileira de Cooperação (ABC), por ter concedido o acesso ao seu arquivo. Agradeço em especial à Patrícia, pela presteza com que disponibilizou os documentos, à Ana Cristina e ao José Batista, pelas informações fornecidas. Ao Goethe-Zentrum Brasília e ao Serviço Alemão de Intercâmbio Acadêmico (DAAD), pelas bolsas de estudo da língua alemã.

6 RESUMO MIRANDA, Carla Leal Lourenço de. Relações internacionais e desenvolvimento local: uma análise da cooperação técnica Brasil-Alemanha ( ) p. Dissertação (Mestrado em Relações Internacionais). Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais, Universidade de Brasília. Em 1987, o Brasil e a Alemanha inauguram um programa de cooperação técnica que se destina à melhoria nas condições de vida da população de baixa renda, o Prorenda. Pela primeira vez, estabelece-se, no âmbito das relações interestatais teuto-brasileiras, uma colaboração de amplitude nacional, baseada na capacitação de associações e grupos locais para atuarem como sujeitos de seu próprio desenvolvimento. O presente trabalho analisa essa relação bilateral a partir de uma perspectiva histórica e busca comparar as concepções sobre o papel da cooperação técnica naqueles países e no plano internacional, cotejando com as transformações do modelo de desenvolvimento brasileiro. Parte-se do questionamento mais amplo a respeito da influência das relações internacionais no desenvolvimento local. De forma estrita, analisa-se a evolução do Prorenda ( ), sob o prisma da capacitação para o desenvolvimento e intenta-se identificar sua ligação com a emergência de estratégias alternativas ao modelo desenvolvimentista vigente no Brasil. Para isso, foram consultados basicamente atas de reuniões intergovernamentais, relatórios anuais da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), marcos de orientação nacionais do Prorenda, relatório de avaliação do programa ocorrida em 1994 e textos de autores que participaram na implementação dos projetos. Os dados provenientes dessas fontes são analisados segundo aspectos da literatura sobre a ajuda para o desenvolvimento e a cooperação técnica, tais como, motivações governamentais e relação com interesses nacionais, abordagem programática, mudança institucional e capacitação para o desenvolvimento. A análise das fontes e o confronto com a literatura permitem concluir que o desenvolvimento local apoiado pela cooperação técnica alemã foi influenciado por transformações sociopolíticas e culturais. Temas da agenda global, como democratização, eqüidade de gênero e preservação ambiental, passaram a ser implantados em diversos municípios brasileiros, o que mostra que as relações internacionais de um país podem afetar e até orientar processos de desenvolvimento em localidades específicas. Palavras-chave: Relações Internacionais; Desenvolvimento Local; Cooperação Técnica Brasil-Alemanha; Capacitação para o Desenvolvimento; Prorenda.

7 ABSTRACT MIRANDA, Carla Leal Lourenço de. Relações internacionais e desenvolvimento local: uma análise da cooperação técnica Brasil-Alemanha ( ) p. Dissertação (Mestrado em Relações Internacionais). Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais, Universidade de Brasília. In 1987, Brazil and Germany inaugurate a technical cooperation program that aims to improve the life conditions of low income populations, the Prorenda. For the first time, it is established in the scope of the German-Brazilian interstate relations a collaboration of national amplitude, which is based on the capacity development of associations and local groups to act as subjects of their own development. The present work analyses this bilateral relation from a historical perspective and tries to compare the conceptions about technical cooperation in both countries and in the international environment with the transformations of the Brazilian development model. It departs from the broad questioning about the influence of international relations in local development. In a strict manner, it analyses the evolution of Prorenda ( ), under the prism of capacity development, and tries to identify its connection to the emerging of alternative strategies to the developmentist model in Brazil. Therefor, the documents consulted were basically minutes of intergovernmental meetings, annual reports from the Brazilian Cooperation Agency (ABC), Prorenda s national basic guidelines, the program s evaluation report from 1994 and texts from authors that participated on the projects implementation. The data are analyzed according to aspects of the literature about international aid and technical cooperation, such as governmental motivations and the relation to national interests; program approach; institutional change; and capacity development. The sources analysis and the confrontation to the literature permit to conclude that local development that was assisted by German technical cooperation was influenced by sociopolitical and cultural transformations. Issues from the global agenda, like democratization, gender equity and environmental preservation, started to be implemented in diverse Brazilian municipalities, what demonstrates that the international relations of a country can affect and yet orientate development processes in specific localities. Keywords: International Relations; Local Development; Brazil-Germany Technical Cooperation; Capacity Development; Prorenda.

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9 9 SUMÁRIO LISTA DE QUADROS...11 LISTA DE FIGURAS...12 LISTA DE SIGLAS...13 INTRODUÇÃO...17 CAPÍTULO I: INSTITUCIONALIZAÇÃO DA COOPERAÇÃO TÉCNICA NO BRASIL E ARTICULAÇÃO COM OS INTERESSES NACIONAIS ANTECEDENTES POSICIONAMENTOS BRASILEIROS SOBRE COOPERAÇÃO TÉCNICA DA IMPORTAÇÃO DE CAPACIDADES AO DESENVOLVIMENTO DE CAPACIDADES ORGÂNICAS...69 CAPÍTULO II: POLÍTICA ALEMÃ PARA O DESENVOLVIMENTO PAPEL DA COOPERAÇÃO TÉCNICA BREVE HISTÓRICO PRINCIPAIS OBJETIVOS, ESTRATÉGIAS E CONCEITOS-CHAVE CONFIGURAÇÃO DO SISTEMA ALEMÃO DE ASSISTÊNCIA AO DESENVOLVIMENTO E PAPEL DA COOPERAÇÃO TÉCNICA...91 CAPÍTULO III: COOPERAÇÃO TÉCNICA BRASIL-ALEMANHA ( ) APROFUNDAMENTO DO DESENVOLVIMENTISMO OU FERRAMENTA DE UM MODELO ALTERNATIVO? PASSOS INICIAIS DA COOPERAÇÃO TÉCNICA BRASIL-ALEMANHA CRISE DOS ANOS 1980 E SEUS EFEITOS SOBRE AS NEGOCIAÇÕES TEUTO- BRASILEIRAS: DESENVOLVIMENTO COMUNITÁRIO COMO ALTERNATIVA DESENVOLVIMENTO LOCAL INTEGRADO E SUSTENTÁVEL: EXPERIÊNCIAS NA DÉCADA DE 1990 E CONSOLIDAÇÃO DE UMA ESTRATÉGIA PARA O LIMIAR DO NOVO SÉCULO CAPÍTULO IV: CAPACITAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO NA COOPERAÇÃO TÉCNICA BRASIL-ALEMANHA UM ESTUDO SOBRE O PRORENDA ABORDAGEM SISTÊMICA PLANEJAMENTO DE LONGO PRAZO E FLEXIBILIDADE DESENHO CONJUNTO DO PROJETO ORIENTAÇÃO PARA IMPACTOS MÍNIMA INTERVENÇÃO EXTERNA RESPONSABILIDADE E PARTICIPAÇÃO DOS BENEFICIÁRIOS CONSIDERAÇÕES FINAIS FONTES E LISTA BIBLIOGRÁFICA ANEXO I: ENTREVISTA DE HANS-JÜRGEN KRÜGER, COORDENADOR DE PROGRAMA DA GTZ NO BRASIL, À AUTORA... III

10 10 ANEXO II: MARCO DE ORIENTAÇÃO DO PRORENDA...IX ANEXO III: MARCO DE ORIENTAÇÃO DO PRORENDA ATUALIZADO...XVII ANEXO IV: COOPERAÇÃO TÉCNICA BRASIL-ALEMANHA PROJETOS ATIVOS OU CONCLUÍDOS A PARTIR DA CRIAÇÃO DA ABC, EM XXVII

11 11 LISTA DE QUADROS Quadro 1.1: Diretrizes brasileiras para a cooperação técnica Transferência de conhecimentos...56 Quadro 1.2: Diretrizes brasileiras para a cooperação técnica Fortalecimento institucional..58 Quadro 1.3: Diretrizes brasileiras para a cooperação técnica Instrumentos...59 Quadro 1.4: Diretrizes brasileiras para a cooperação técnica Planejamento de acordo com as prioridades nacionais e Relação com a política externa...61 Quadro 1.5: Diretrizes brasileiras para a cooperação técnica Competência nacional...63 Quadro 1.6: Diretrizes brasileiras para a cooperação técnica Contrapartida nacional...64 Quadro 1.7: Diretrizes brasileiras para a cooperação técnica Alcance dos projetos e programas...65 Quadro 1.8: Diretrizes brasileiras para a cooperação técnica Originalidade dos projetos...66 Quadro 1.9: Da focalização em projetos à abordagem programática...67 Quadro 2.1: Distribuição do orçamento do BMZ por tipos de cooperação para o desenvolvimento em Quadro 3.1: Distribuição dos projetos de cooperação técnica Brasil-Alemanha por regiões 110 Quadro 3.2: Projetos da cooperação técnica Brasil-Alemanha por programas Quadro 3.3: Síntese sobre o contexto da cooperação técnica Brasil-Alemanha Quadro 4.1: Evolução dos objetivos dos projetos Prorenda implantados em Quadro 4.2: Ciclo de planejamento participativo para o desenvolvimento rural sustentável 154

12 12 LISTA DE FIGURAS Figura 1.1: Desenvolvimento de capacidade orgânica Figura 2.1: Distribuição da assistência oficial alemã para o desenvolvimento por continentes ( ) Figura 2.2: Gastos líquidos da República Federal da Alemanha com assistência oficial para os países em desenvolvimento ( ) Figura 2.3: Interesses antagônicos? Figura 2.4: Configuração do sistema alemão de assistência ao desenvolvimento em Figura 3.1: Distribuição dos projetos de cooperação técnica Brasil-Alemanha por regiões. 111 Figura 3.2: Concepção de um programa de desenvolvimento comunitário Figura 4.1: Processo de comunicação e troca de experiências no desenho do projeto

13 13 LISTA DE SIGLAS AA ABC AOD AO AwZ BMZ CAAO CAD (DAC) Cida CDG Cnat Contap CTPD CTRB CTRM Dcopt DCT DED DEG DIE DSE EZE FES Funcex GTZ InWEnt IZEP Jica KAS KfW MRE Nupec OCDE (OECD) Ministério Federal dos Negócios Estrangeiros (Auswärtiges Amt) Agência Brasileira de Cooperação Assistência Oficial para o Desenvolvimento Ajuda Oficial Comissão Parlamentar para Cooperação Econômica e Desenvolvimento (Ausschuß für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) Ministério Federal para Cooperação Econômica e Desenvolvimento (Busdesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) Coordenação-Geral de Acompanhamento Administrativo e Organizacional Comitê de Assistência para o Desenvolvimento (Development Assistance Comittee) Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional (Canadian International Development Agency) Sociedade Carl Duisberg (Carl Duisberg Gesellschaft) Comissão Nacional de Assistência Técnica Conselho de Cooperação Técnica da Aliança para o Progresso Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento Cooperação Técnica Recebida Bilateral Cooperação Técnica Recebida Multilateral Divisão de Cooperação Técnica Departamento de Cooperação Científica, Técnica e Tecnológica Serviço Alemão de Desenvolvimento (Deutscher Entwicklungsdienst) Sociedade Alemã de Investimento e Desenvolvimento (Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft) Instituto Alemão de Política de Desenvolvimento (Deutsches Institut für Entwicklungspolitik) Fundação Alemã de Desenvolvimento Internacional (Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung) Central Evangélica de Ajuda ao Desenvolvimento (Evangelische Zentralstelle für Entwicklungshilfe) Fundação Friedrich Ebert (Friedrich-Ebert-Stifung) Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior Sociedade Alemã para Cooperação Técnica (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit) Capacitação Internacional e Desenvolvimento (Internationale Weiterbildung und Entwicklung) Centro de Informação sobre Política de Desenvolvimento (Informationszentrum Entwicklungspolitik) Agência Japonesa de Cooperação Internacional (Japanese International Cooperation Agency) Fundação Konrad Adenauer (Konrad-Adenauer-Stiftung) Banco de Reconstrução (Kreditanstalt für Wiederaufbau) Ministério das Relações Exteriores Núcleo de Planejamento e Coordenação Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico

14 14 (Organization for Economic Co-operation and Development) Pnud (UNDP) Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (United Nations Development Program) PP-G7 Programa-Piloto de Conservação das Florestas Tropicais Brasileiras Grupo dos Sete Prorenda Programa de Viabilização de Espaços Econômicos para Populações de Baixa Renda ( ) Programa de Viabilização de Espaços Funcionais Integrados para Populações de Baixa Renda ( ) Desenvolvimento Local Sustentável (2000-corrente) SPD Partido Social-Democrata da Alemanha (Sozialdemokratische Partei Deutschlands) Seplan Secretaria de Planejamento da Presidência da República Sict Sistema Interministerial de Cooperação Técnica Subin Subsecretaria de Cooperação Técnica Internacional

15 15 INTRODUÇÃO

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17 17 INTRODUÇÃO Análises sobre a configuração do mundo contemporâneo ressaltam a singularidade, no presente, do processo de adensamento das relações entre atores internacionais, sejam eles Estados, indivíduos, empresas ou organizações não-governamentais. Nas arenas econômica, social e ambiental, a coordenação política entre diferentes países emerge como recurso imprescindível ao alcance de objetivos que transcendem o campo da ação autóctone. Por outro lado, um movimento de revalorização do local e busca pelo fortalecimento de redes comunitárias contrapõe-se à fluidez espaço-temporal que marca o mundo dito globalizado. Sérgio Boisier sintetiza essa dicotomia nas seguintes palavras: A globalização, como se sabe, é uma matriz que abriga múltiplas dialéticas, paradoxos e contradições. Um deles radica-se na oposição entre o perigo da alienação total e o resgate do local como novo (ou recuperado) espaço de solidariedade. Quanto mais me universalizo, mais me apego ao meu território, como mecanismo de defesa perante o inevitável. 1 Segundo Walter Frantz, o local no presente contexto abrange a noção de espaço geográfico e sociológico, em que a proximidade física entre as pessoas permite a interação social e a criação de uma identidade cultural inerente ao lugar. 2 Conforme o conceito de John Agnew e James Duncan, citado por Sarita Albagli, o local revela-se na complementaridade das dimensões econômica (localização de atividades produtivas); micro-sociológica (ambiente rotineiro de interação social); e antropológico-cultural (espaço habitado com o qual o sujeito se identifica). 3 O referencial humano incorporado nessas concepções talvez favoreça uma propensão, indevida, ao discurso de que desenvolvimento local relaciona-se à criação de bucólicas e harmônicas comunidades em substituição a uma sociedade permeada por conflitos. Francisco de Oliveira alerta sobre o simplismo dessa noção, ao destacar a cidadania parâmetro do 1 Tradução da autora. BOISIER, Sergio. Crónica de una muerte frustrada: el território en la globalizacion. Chile, Disponível em:<http://www.ider.cl/archivos/boisier,%20dos.pdf>. Acesso em: 09 setembro Ver FRANTZ, Walter. Desenvolvimento local, associativismo e cooperação. Ijuí, Disponível em: <http://ipd.unijui.tche.br/simposio/texto1wfrantz.doc>. Acesso em: 09 setembro Ver AGNEW, John A. & DUNCAN, James S. The power of place: bringing together geographical and sociological imaginations. Boston: Unwim Hyman, Apud: ALBAGLI, Sarita. Globalização e espacialidade: o novo papel do local. In: CASSIOLATO, José Eduardo & LASTRES, Helena Maria Martins (ed.). Globalização & Inovação Localizada: experiências de sistemas locais no Mercosul. Brasília: Ibict/MCT, Disponível em:

18 18 chamado desenvolvimento local, como aspecto suplementar à restrita acumulação de uma certa qualidade de vida. Ademais, argumenta que a noção de cidadania refere-se ao indivíduo autônomo, crítico e reflexivo, que busca transformar seu ambiente por meio do enfrentamento dos antigos padrões. 4 Nesse sentido, a articulação social e política destacam-se como dimensões fundamentais em âmbito local, inclusive para os resultados econômicos. 5 Assumindo como parâmetro o quadro exposto, cabe indagar: Como o desenvolvimento de unidades subnacionais (microrregiões, municípios, bairros ou comunidades), cada uma com suas particularidades, relaciona-se com as diretrizes de política externa de um país e conseqüentemente com suas relações internacionais diante do imperativo de uma agenda global? Qual o grau de influência que pode exercer uma nação sobre a outra à medida que co-financia e presta colaboração técnica no tempo presente? Até que ponto a difusão de idéias e informações incitada pela cooperação externa pode levar a novos padrões de comportamento na política doméstica? Essas representam algumas inquietações subjacentes à temática geral relações internacionais e desenvolvimento local que se pretende abordar no corrente estudo. Para tanto, algumas delimitações de escala temporal, geográfica, da natureza das relações, dentre outras, fizeram-se prementes na escolha do objeto de análise. No caso em foco estão as relações bilaterais Brasil-Alemanha de 1987 a 2003 sob a perspectiva da cooperação técnica. Assim, escopo geral deste trabalho é identificar como a cooperação para o desenvolvimento entre os dois países, nas duas últimas décadas, foi influenciada por processos aparentemente independentes no plano internacional e doméstico, que se confluíram em um mesmo objetivo: a capacitação de indivíduos, organizações e instituições para identificarem e solucionarem seus problemas de desenvolvimento de forma contínua e sustentável. Aqui se insinua a seguinte questão: que fatores atuaram para essa convergência? Ao proceder a pesquisa, optou-se por estudar a cooperação técnica oficial entre Brasil e <http://www.rededlis.org.br/downloads/2001/07/globalizacao%20e%20espacialidade%20- %20o%20novo%20papel%20do%20local.doc>. Acesso em: 23 agosto Ver OLIVEIRA, Francisco de. Aproximações ao enigma: que quer dizer desenvolvimento local? In: SPINK, P. et alli. Novos contornos da gestão local: conceitos em construção. São Paulo: Pólis/Programa Gestão Pública Cidadania FGV-EAESP, Disponível em: <http://www.polis.org.br/publicacoes/download/arquivos/cadbid1.pdf>. Acesso em: 06 setembro Ver FRANÇA, Cássio Luiz de; VAZ, José Carlos; SILVA, Ivan Prado (orgs.). Do experimentalismo difuso a uma política nacional de desenvolvimento local: uma abordagem introdutória. Aspectos econômicos de experiências em desenvolvimento local. São Paulo: Instituto Pólis, 2002, p. 6 e 7.

19 19 Alemanha 6 a partir do final da década de 1980, quando passou a se concentrar em programas e não mais projetos isolados orientados para o desenvolvimento sócio-ambiental, além do econômico. Delinear um perfil dessa relação bilateral, com foco nas negociações intergovernamentais teuto-brasileiras 7 sobre cooperação técnica, vem a ser uma das metas a ser atingida. Ponto de partida são as negociações que antecederam a implantação do Programa de Viabilização de Espaços Econômicos para Populações de Baixa Renda (Prorenda). Esse contorno será traçado até o presente, considerando a evolução desse programa. De dez a quinze de setembro de 1987, ocorreu no Palácio do Itamaraty, em Brasília, o primeiro Seminário Prorenda 8, que veio apresentar o resultado de um esforço conjunto do governo brasileiro e alemão para inaugurar uma nova faceta para a cooperação técnica, por meio de um programa que pretendia proporcionar uma maior articulação entre o governo federal e os governos estaduais e municipais, procurando atender às novas prioridades decorrentes de um enfoque de desenvolvimento a partir da autogestão das comunidades 9. Nesse mesmo encontro, mencionou-se que a estrutura institucional brasileira de coordenação da cooperação técnica também estava passando por uma fase de transição e em breve seria criada a Agência Brasileira de Cooperação (ABC), integrada à estrutura do Ministério das Relações Exteriores. Com essa mudança, pretendia desvencilhar-se do clientelismo 10 e negociar programas direcionados para as prioridades de desenvolvimento do Governo. Anteriormente, o Brasil dispunha de um Sistema Interministerial de Cooperação Técnica (Sict), criado em 1969, com órgãos centrais localizados na Secretaria de 6 Quando for feita referência à Alemanha, de forma genérica, em período anterior a três de outubro de 1990 data da unificação da República Federal da Alemanha (RFA) com a República Democrática Alemã (RDA), entenda-se apenas que se trata das relações do Brasil com a RFA, uma vez que a cooperação técnica oficial era negociada somente com a Alemanha Ocidental. 7 Os termos teuto- e germano-brasileiro serão utilizados sem distinção para designar a relação entre o Brasil e a Alemanha. 8 Participaram do Seminário representantes do governo federal (especificamente do Departamento de Cooperação Científica, Técnica e Tecnológica (DCT) do Ministério das Relações Exteriores (MRE) e também do Instituto de Planejamento (Ipea/Iplan), ligado à Secretaria de Planejamento da Presidência da República); dos governos estaduais de Alagoas, Bahia, Ceará, Minas Gerais, Pernambuco, Piauí e Rio Grande do Sul; da Embaixada da República Federal da Alemanha em Brasília, bem como do Ministério Federal para Cooperação Econômica (BMZ) e da Sociedade Alemã para Cooperação Técnica (GTZ); e por fim consultores brasileiros e alemães. Ver PRORENDA. I Seminário Prorenda: Programa de Viabilização de Espaços Econômicos para Populações de Baixa Renda. Brasília: MRE/Nupec, Iplan/Ipea e GTZ, Mimeografado. In: Biblioteca Ipea, Brasília, p. 2 e Ver LIMA, Garry Soares de. A cooperação técnica internacional no Brasil: experiências e perspectivas para o futuro. In: PRORENDA. I Seminário Prorenda..., p Por clientelismo, nesse contexto, entende-se uma certa constância no quadro de organizações beneficiadas pela cooperação técnica em detrimento de outras, devido principalmente à pouca penetração do governo federal nos Estados e municípios e à posição reativa do Governo em relação às propostas que lhe chegavam, tanto por parte de instituições brasileiras como de fontes externas. Ver LIMA, Garry Soares de. A cooperação técnica internacional no Brasil... In: PRORENDA. I Seminário Prorenda..., p. 16.

20 20 Planejamento da Presidência da República (Seplan) e no Ministério das Relações Exteriores (MRE). Na Seplan, a coordenação estava a cargo da Subsecretaria de Cooperação Técnica Internacional (Subin) e, no MRE, do Departamento de Cooperação Científica, Técnica e Tecnológica (DCT). Além desses, havia órgãos setoriais nos demais Ministérios, com funções de execução direta ou indireta. Garry Soares de Lima ressalta que essa estrutura significou para a época um avanço em termos de organicidade; visão de conjunto; e possibilidade de avaliação e acompanhamento dos resultados da cooperação técnica, antes dispersa em ações e projetos negociados caso a caso. 11 Não obstante, Lima aponta que, embora desde o final da década de 1960 já houvesse a preocupação de que o sistema de coordenação da cooperação técnica internacional fosse capaz de compatibilizar as demandas de cooperação com as diretrizes de desenvolvimento planejadas pelo Governo, na prática esse objetivo não estava sendo alcançado. Nas reuniões preparatórias para negociações sobre cooperação técnica, juntamente com o DCT, a Subin levava uma lista de projetos desarticulados entre si e sem um balizamento entre o tipo de projeto, a excelência da fonte externa e a prioridade de desenvolvimento. 12 No final dos anos 1980, decide-se transferir para o MRE as competências atribuídas à Subin ao mesmo tempo em que se procede à extinção desta, com a justificativa de que a cooperação técnica representava um instrumento de política externa que podia ser utilizado nas negociações entre Estados para a criação de oportunidades de comércio e investimento. 13 No Itamaraty, seria criada uma agência brasileira de cooperação, que se assemelhasse às agências dos países tradicionalmente prestadores de cooperação técnica, como a Sociedade Alemã para Cooperação Técnica (GTZ), a Agência Japonesa de Cooperação Internacional (Jica) e a Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional (Cida). Além das funções da Subin, o novo órgão deveria atuar de forma pró-ativa na identificação de interesses comuns e áreas prioritárias para a negociação de programas de cooperação técnica com as fontes externas. Concomitantemente, inaugurava-se um programa de cooperação técnica com a Alemanha, que buscava articular as demandas de sete Estados brasileiros Piauí, Ceará, Pernambuco, Alagoas, Bahia, Minas Gerais e Rio Grande do Sul com o Plano de Desenvolvimento da Nova República e os campos prioritários delimitados pelo governo 11 Ver LIMA, Garry Soares de. A cooperação técnica internacional no Brasil... In: PRORENDA. I Seminário Prorenda..., p Idem. 13 Ver ABC/MRE. Relatório Anual Brasília: ABC, In: Biblioteca Ipea, Brasília.

21 21 alemão. Esse programa, o Prorenda, foi uma tentativa pioneira de colocar em prática uma concepção atípica para as expectativas brasileiras sobre a cooperação técnica, que se destinaria ao aproveitamento de experiências locais existentes, com a utilização de peritos e equipamentos nacionais e contribuições financeiras a fundo perdido. 14 De fato, os interesses oficiais do Brasil primavam pela transferência e absorção de tecnologia externa, diretriz essa consoante ao modelo desenvolvimentista do País e contrária à proposta alemã. Aqui, portanto, o desenrolar do impasse favorável à sugestão germânica permite insinuar a seguinte hipótese, tomada como fio condutor da presente dissertação: a Alemanha, no papel de potência maior, colabora para o desenvolvimento local da potência menor e sobrepõe, para isso, a forma ou modelo que julga mais adequado. Sob a roupagem de parceria para a auto-ajuda, a cooperação técnica assume um caráter de difusor dos princípios de um modelo alternativo de desenvolvimento, pautados pela visão do doador e reverberados por meio de cooptação ou exercício do soft power. O conceito de soft power, descrito por Joseph Nye, relaciona-se às mudanças no cenário político mundial contemporâneo, que apontam para uma ruptura com a visão tradicional de poder baseada apenas no uso da força, garantido pela posse de recursos militares, econômicos e científico-tecnológicos pujantes. Nye acentua que o exercício do poderio militar no presente contexto é insuficiente, ou melhor, mais dispendioso para estabelecer a mudança de comportamento de outros atores internacionais. Por isso, as grandes potências têm exercido seu poder preferencialmente por meio da cooptação de outros Estados, em especial através da determinação da agenda política, isto é, de um molde dentro do qual os países influenciados vivem a falsa impressão do livre-arbítrio. A habilidade de afetar as preferências do outro se associa a recursos intangíveis de poder, como cultura, ideologia e instituições 15. Pode-se afirmar que em setembro de 1987 inaugurou-se um novo período no Brasil para a cooperação técnica internacional, com o lançamento do Prorenda 16 e a criação da ABC. Nesse contexto, as relações com a Alemanha ocupam um lugar relevante e servem de parâmetro para a análise da cooperação técnica entre o Brasil e outras potências. Portanto, 1987 servirá como recorte inicial para o presente estudo, que estenderá a abordagem do tema até novembro de 2003, marco da comemoração dos quarenta anos do 14 Ver LIMA, Garry Soares de. A cooperação técnica internacional no Brasil... In: PRORENDA. I Seminário Prorenda..., p Ver NYE, Joseph S. Jr. Soft Power. Foreign Policy. Washington: Fall 1990, n. 80, p

22 22 Acordo Básico de Cooperação Técnica entre o Brasil e a Alemanha (assinado em 30 de novembro de 1963). Ocasião, quando o presidente da Alemanha, Johannes Rau, em visita oficial ao Brasil, tomou parte dos eventos comemorativos daquele feito, e houve o lançamento, pela Embaixada da República Federal da Alemanha em Brasília, de uma obra ilustrativa dos principais projetos e programas realizados nessas quatro décadas 17. A literatura específica sobre as relações bilaterais Brasil-Alemanha aborda de forma tangencial o papel da cooperação técnica oficial entre os dois países. As relações comerciais e industriais recebem uma maior atenção dos estudos acadêmicos. De fato, elas representam um peso inquestionável no desenvolvimento econômico de qualquer país, todavia são insuficientes para uma análise mais específica dos aspectos sociais. Com o fim da ditadura militar em 1985, o governo brasileiro passou a dar ênfase não somente à industrialização e ao aumento das trocas comerciais com o exterior, assim como ao desenvolvimento social. Nesse contexto, priorizou-se também a criação de condições para que a população tivesse acesso ao suprimento de suas necessidades básicas de forma sustentável ao longo do tempo. A partir da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, sediada no Rio de Janeiro, em 1992, a preocupação com a preservação ambiental foi incorporada ao fator sustentabilidade social do desenvolvimento. No conceito de desenvolvimento, desde então, estavam implícitas três dimensões econômica, social e ambiental. Dentre essas três esferas, a cooperação técnica entre o Brasil e a Alemanha pretendia atingir diretamente as duas últimas e indiretamente a primeira, tanto que nas negociações intergovernamentais teuto-brasileiras sobre cooperação técnica do ano de 1986, o governo alemão indicou quatro áreas prioritárias para a implementação de futuros programas de cooperação com o Brasil desenvolvimento rural; desenvolvimento municipal; proteção do meio ambiente; e formação profissional 18. No ano seguinte, lança-se o Prorenda, um programa que buscava abranger todas essas áreas para a promoção do desenvolvimento integrado das comunidades beneficiadas. 16 Embora em 1987, o I Seminário Prorenda tenha lançado o programa, os primeiros projetos sob seu marco de orientação só iniciaram em KRÜGER, Hans-Jürgen et alli. 40 anos de cooperação para o desenvolvimento Brasil-Alemanha. Brasília: Embaixada da República Federal da Alemanha, Cf. ATA das negociações intergovernamentais teuto-brasileiras sobre cooperação financeira e técnica, Brasília, 24 a 26 de fevereiro de 1986, item 2.1. In: Seção de documentação ABC/CAAO. Caixa 761.

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