OPORTUNIDADES INTERNACIONAIS PARA O SETOR DE CONSTRUÇÃO CIVIL BRASILEIRO

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1 OPORTUNIDADES INTERNACIONAIS PARA O SETOR DE CONSTRUÇÃO CIVIL BRASILEIRO Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior 2002

2 Coordenação Geral Universidade de Brasília Departamento de Economia Coordenador Jorge Arbache Coordenador Setorial Ricardo W. Caldas (Departamento de Ciência Política UnB) Equipe Marcelo Sicoli Patrycia Werneck Szilvia Toth 2

3 Secretaria de Desenvolvimento da Produção Secretário REGINALDO BRAGA ARCURI Secretária Adjunta MARIA LUISA CAMPOS MACHADO LEAL Chefe de Gabinete PAULO EDUARDO ROCHA BRANT Diretor do Departamento de Programas Especiais NELSON TAVARES FILHO Coordenadora-Geral de Estudos Setoriais MARIA HELENA ATRASAS Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental JEOVAN ASSIS DA SILVA 3

4 1. APRESENTAÇÃO Um bom indicador do estágio tecnológico de um país é dado pela atividade exportadora de serviços de engenharia, seja pelos subsetores de consultoria, projetos ou construção civil. O Brasil tem apresentado um bom desempenho nesse ramo, mesmo no cenário de grandes transformações com as quais o setor de serviços de engenharia vem lidando nos últimos 20 anos sendo as mais importantes a internacionalização das grandes empresas e o acirramento da competição internacional. A exportação de serviços de engenharia pode ser um importante instrumento de política comercial para o Brasil. A exportação desses serviços apresenta uma série de benefícios para o País, como por exemplo: o estreitamento de relacionamentos e parcerias comerciais; o fortalecimento da imagem do País; a minimização de eventuais crises no mercado interno; e a agregação de novas empresas na cadeia produtiva. O Brasil encontra-se hoje envolvido em negociações comerciais no Mercosul, na OMC, na ALCA e com a União Européia. Como teremos a oportunidade de verificar, a da ALCA é aquela que tem maiores possibilidades de impactar o setor brasileiro de engenharia, dado o peso do mercado norte-americano, mas principalmente em virtude da importância do mercado latino-americano para as empresas brasileiras do setor. A seguir, são apresentados os principais pontos abordados no estudo que o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) encomendou à Universidade de Brasília, com vistas a subsidiar as conversações com o setor privado da área de construção civil sobre os interesses nacionais nas diversas frentes de negociações comerciais do Brasil. A pesquisa oferece um panorama atual do comércio internacional de serviços de engenharia, apresenta as principais características do setor de construção civil brasileiro e sinaliza os melhores caminhos para a inserção internacional do Brasil nessa área. 4

5 2. CONSTRUÇÃO CIVIL: COMÉRCIO INTERNACIONAL E COMPRAS GOVERNAMENTAIS Embora não haja estatísticas oficiais sobre a participação do setor de construção civil na economia mundial, pode-se estimar que o faturamento do setor situou-se em 1998, entre US$ 2,6 e US$ 3,0 trilhões 1. O comércio internacional de obras de construção civil atingiu, no mesmo ano, cerca de US$ 116,4 bilhões. O setor de consultoria de construção (projetos de engenharia) movimentou no mesmo período US$ 16,1 bilhões. Assim, o comércio total de obras de construção e serviços de consultoria a ela associados movimentou US$132,5 bilhões. O mercado internacional de serviços de construção atravessou uma grande crise na década de oitenta, em virtude das recessões nas economias em desenvolvimento e da diminuição das encomendas do governo norte-americano. Como resultado, a participação das exportações sobre o faturamento total das empresas declinou de 50,1% em 1980, para 25,1% em A partir de então, ocorreu uma ligeira recuperação, ainda que não nos mesmos patamares de 1980, com a participação das exportações no faturamento das empresas de construção vindo a representar 31,1% no ano Os países envolvidos no comércio internacional de obras de construção são essencialmente os mesmos que exportam projetos de construção civil, ou seja, em torno de 30 países a maioria desenvolvidos. No setor de construção civil, as empresas européias detêm uma maior participação, ao contrário do setor de projetos de engenharia, no qual predominam as empresas norte-americanas. O setor de serviços de consultoria de construção civil no plano internacional também se caracteriza por um alto grau de concentração. As 200 maiores empresas de serviços de consultoria de construção civil exportaram um volume de US$ 16 bilhões em serviços no ano de 2000, valor 6,9% inferior ao de 1999, em cujo ano se havia atingido um total de US$ 17,3 bilhões. Comparado com o ano de 1990 (exportações de US$ 8,8 bilhões), houve um crescimento do setor de comércio internacional de serviços de consultoria de cerca de 82,4%. 1 Dados de 1998, baseados em um PIB mundial de 29,357 trilhões e uma participação média no PIB do setor de construção civil em torno de 9,0%. 5

6 Em relação ao ano de 1982 (exportações de US$ 3,7 bilhões), o crescimento acumulado foi em torno de 331 % em 20 anos, no qual o mercado praticamente dobra a cada dez anos: de US$ 3,7 bilhões em 1982 expande-se para US$ 8,8 bilhões em 1990 e alcança US$ 16,1 bilhões no ano 2000 No comércio internacional de serviços de engenharia, pode-se notar a predominância de empresas de alguns países. Na verdade, apenas três países exercem uma hegemonia sobre o comércio internacional de serviços de engenharia: EUA, França e Grã-Bretanha 2. De fato, das 200 maiores empresas de engenharia em 1982, 111 eram britânicas, estadunidenses ou francesas, correspondendo a 55,2% do total. No ano 2000, o número das empresas de tais nacionalidades já havia alcançado 115, ou seja, um percentual equivalente a 57,5% do total. Empresas da Ásia, do Oriente Médio e da África passaram a apresentar uma participação relativamente constante no setor de projetos ao longo dos anos noventa, depois de um período de grande crescimento nos anos oitenta. A participação do Japão, por exemplo, dobra nos anos oitenta passando de 3% em 1983 para 6% em As receitas obtidas por empresas deste país passam de US$ 127,0 milhões em 1983 para US$ 259,0 milhões em Pode-se afirmar que o comércio internacional do setor construção civil representa entre 4,4% e 5,1% do faturamento do setor. Este valor está bastante abaixo das demais mercadorias comercializadas internacionalmente, que com exportações mundiais de cerca de US$ 5,5 trilhões respondem por mais de 17,0% do total produzido (exportações sobre o PIB mundial). No entanto, os dados para o setor de construção civil estão dentro da média das exportações de serviços, os quais respondem por US$ 1,0 trilhão, e uma média de 3,4% do PIB mundial. Quando se considera apenas a área de serviços, as exportações do setor representam em torno de 5,6% do faturamento gerado. Dessa forma, as exportações da construção civil estão pouco abaixo das demais áreas do setor de serviços. Mas tal fato, deve-se às próprias especificidades do setor, uma vez que a 2 Esse fato foi destacado pelo Fórum de Competitividade. Ver FÓ RUM DE COMPETITIVIDADE. Subsídios para uma Política de Exportação de Serviços de Engenharia. Brasília, MDIC,

7 maior parte de suas atividades necessitam de presença comercial para serem realizadas, o que dificulta a prestação transfronteiriça, como ocorre em outros setores 3. Além disso, deve-se notar que grande parte do desenvolvimento do crescimento do setor de construção civil depende, em grande parte, das compras governamentais. Mas também trata-se de uma área com poucas estatísticas oficiais. De acordo com a OCDE, as compras governamentais mundiais responderam em 1998 último ano em que existem estatísticas por US$ 5,5 trilhões, ou seja, em torno de 18,7 % do PIB mundial, estimado em US$ 29,4 trilhões. Desse total, 85,4% das compras ocorrem em países da OCDE (equivalentes a US$ 4,7 trilhões) e 14,5% em países não-membros daquela organização (atingindo US$ 816,9 bilhões). No caso dos EUA, onde há mais dados disponíveis, estima-se que os gastos totais do país, nos diversos níveis, situem-se em torno de 19,5% de seu PIB. O total de compras governamentais comercializáveis internacionalmente situa-se em torno de 6,16% do PIB, ou seja, cerca de US$ 565,0 bilhões. Deste valor, o total de compras federais encontra-se em torno de US$ 203,0 bilhões, do qual estima-se que as compras governamentais de serviços e construção respondam por US$ 103,4 bilhões. As compras de serviços de engenharia e arquitetura atingiram US$ 3,37 bilhões e as compras de construção de estruturas e instalações US$ 8,23 bilhões, totalizando US$ 11,6 bilhões. Esse valor representa 11,2% das compras governamentais de serviços dos EUA e 5,7% das compras governamentais federais do país. Somadas a obras de reparos, manutenção e instalação de equipamentos (serviços gerais de construção), chega-se a 7,53% do total das compras governamentais federais dos EUA. Acredita-se que tal valor possa ser utilizado como referência para outros países. Embora não existam estudos sobre a competitividade das empresas brasileiras de construção civil, acredita-se que elas tenham condições de disputar parte do mercado de compras governamentais, pois dispõem de alta capitalização e baixo endividamento. Para tanto, é importante que o Brasil venha a aderir, em um primeiro momento como observador, ao Acordo de Compras Governamentais (GPA), acordo plurilateral da OMC que regula as normas do setor apenas entre seus membros. Com as negociações da ALCA e da União Européia, o Brasil terá acesso a importantes mercados. 3 Foge ao objetivo deste artigo entrar em detalhes sobre os modos de prestação de serviços na área de construção, tais como previstos pela OMC. 7

8 3. CARACTERÍSTICAS DO SETOR DE CONSTRUÇÃO CIVIL NO BRASIL E PARTICIPAÇÃO INTERNACIONAL Na década de 90, o setor de construção civil brasileiro foi influenciado positivamente pelo Plano Real, pois a partir de 1993/1994 o setor cresceu ininterruptamente até A participação do setor no PIB nesse período passou de 8% para 10%. Por outro lado, a desvalorização do Real em 1999, prejudicou o setor e a participação do setor no PIB decresceu substancialmente para um nível inferior ao de Embora existam centenas de empresas, dependendo do segmento, o setor de construção civil no Brasil é extremamente concentrado em termos de volume de capital. Assim, o segmento de construção pesada, por exemplo, inclui alguns dos maiores grupos empresariais do país, como, por exemplo, Camargo Corrêa, Norberto Odebrecht, CR Almeida e Andrade Gutierrez. Esse fato faz com que exista, tanto domesticamente como no plano internacional, um oligopólio com alguma capacidade de ditar preços no segmento de grandes obras. O Investimento Direto Estrangeiro (IDE) no Brasil é relativamente limitado no setor de construção civil brasileiro. As poucas firmas transnacionais são bem conhecidas, como a empresa argentina Techint e a italiana CIGLA. Talvez este seja um dos poucos setores da economia brasileira onde o número de firmas estrangeiras é insignificante no universo total de empresas. A economia brasileira recebeu apenas cerca de US$ 100,0 milhões em IDEs no setor de construção civil, contra um média global de US$ 20,0 bilhões, ou seja, cerca de 0,5% do total. Quanto à capitalização das empresas, as empresas brasileiras do setor de construção pesada estão em condições de competir globalmente, tendo um faturamento superior à média global. Há que se ressaltar que, quando se analisa o segmento de construção civil na América Latina, nota-se que o Brasil claramente apresenta uma posição dominante, respondendo por 69% das 1000 maiores empresas da América 8

9 Latina 4. O endividamento médio do setor também é relativamente baixo em torno de 30,3% - contra 110,8% da economia como um todo, segundo a Revista Valor Apesar do reduzido nível de endividamento do setor, para a maioria das empresas brasileiras de construção civil é inviável o autofinanciamento dos serviços demandados internacionalmente porque, de modo geral, exigem um capital que tais empresas não dispõem. Um exemplo disso é o fato de que apesar de um grande número de empresas em torno de ter declarado já ter tido experiência no mercado internacional, apenas duas tinham presença constante no mercado internacional. No caso do segmento de prestação de serviços de consultoria e de projetos, o nível de capitalização é relativamente baixo se comparado aos padrões internacionais, com raras exceções. Tratando-se de um setor extremamente competitivo, dificilmente uma firma de projetos de engenharia de tamanho médio apresenta condições de concorrer com as grandes empresas do setor estabelecidas internacionalmente. A diversidade de áreas de atuação é uma característica marcantes das empresas brasileiras de engenharia. Este fato é de fundamental importância por significar que as firmas nacionais têm condições de atuar em praticamente todos os mercados. O Brasil já realizou obras monumentais e avançadas em mais de 50 países ao redor do mundo, como por exemplo, plataformas de petróleo, metrôs, gasodutos e aeroportos. No que concerne ao setor de serviços e projetos de engenharia, a maior parte dos contratos de consultoria tem sido firmada com países em desenvolvimento, da própria América Latina e da África, o que evidencia que as empresas especializadas nesse setor têm uma vantagem comparativa nesses dois mercados. De modo geral, verifica-se que, em média, 86% dos contratos de projetos de engenharia e obras das empresas brasileiras são feito com países em desenvolvimento. 4 Vide GAZETA LATINO-AMERICANA Maiores Empresas da América Latina. São Paulo, Gazeta Latino- Americana, (ano 3, n.º 3, 2001). Note-se que a firma argentina Techint não foi incluída no setor de construção civil, o qual não é o seu principal negócio, mas em siderurgia. 5 Vide. VALOR. Balanço. In Valor 1000 Quais são as Maiores Empresas. São Paulo, ano 1, p.16. 9

10 Assim, há que se atentar que as principais oportunidades para as empresas brasileiras de construção civil na área internacional estão nesse grupo de países que, em geral, demandam grandes obras de infra-estrutura. A escassez de estatísticas do setor dificulta a identificação dos principais mercados internacionais de construção civil para o Brasil. Contudo, se partirmos de uma análise por região, e agregarmos critérios como PIB e análise de conjuntura, podemos elencar os seguintes países como os 25 principais mercados potenciais para as obras de construção e serviços de engenharia brasileiros: PRINCIPAIS MERCADOS PARA PRODUTOS E SERVIÇOS BRASILEIROS DE CONSTRUÇÃO CIVIL Américas África Oriente Médio Ásia União Européia Centro e Leste Europeu Cuba África do Sul Arábia Afeganistão Alemanha Polônia Saudita Colômbia Angola Kuwait Japão Portugal Rússia Venezuela Panamá México Moçambique Egito Irã Ucrânia Romênia China Índia Coréia Turquia Indonésia Apesar de existirem mercados estratégicos para o Brasil em várias partes do mundo, há que se ressaltar a existência das mais variadas barreiras não tarifárias ao comércio de construção civil e de serviços de engenharia. Os argumentos utilizados vão desde a segurança nacional na construção de usinas nucleares e prédios militares passando por padrões técnicos, culturais, de meio ambiente e de registro profissional. Também ainda existem países que apenas realizam compras de empresas nacionais. No contexto das negociações da ALCA, União Européia e OMC, observa-se que o Brasil possui diversas áreas de interesse para a UE e para os EUA, como por exemplo, telecomunicações, energia e serviços financeiros. O Brasil deve buscar como uma das contrapartidas, no contexto dessas negociações, uma maior abertura do setor de construção civil no plano mundial, já que as empresas brasileiras ostentam uma razoável expertise e competitividade nesse ramo. 10

11 Mas cabe enfatizar que, no momento, os maiores mercados para o Brasil estão na América do Sul e Central e as negociações devem priorizá-los. Ao Brasil também interessa um aprofundamento no Mercosul nas áreas de construção civil e prestação de serviços profissionais. O reconhecimento e a equivalência dos diplomas, bem como a supressão de todas as barreiras para a atuação das empresas brasileiras no Mercosul e, se possível, na América do Sul, em particular na Comunidade Andina, deve constituir o foco número um do governo brasileiro. A América Central já é hoje um grande mercado para o Brasil em razão do desempenho das empresas brasileiras na região. Cabe lembrar que as empresas brasileiras têm uma atuação no exterior superior à das empresas mexicanas. 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS Como tivemos a oportunidade de verificar, o setor de construção civil brasileiro reúne importantes credenciais para ingressar de forma competitiva no mercado internacional. Trata-se de um setor moderno e diversificado, capaz de atuar globalmente e que apresenta um grande potencial de crescimento. Contudo, a plena estruturação de uma política brasileira de exportação de serviços de engenharia depende da superação de alguns desafios importantes. O primeiro deles é o aperfeiçoamento do arcabouço estatístico. A título de exemplo, muitas exportações não são adequadamente contabilizadas porque os seus pagamentos foram feitos diretamente no exterior, em virtude da prestação de serviços via presença comercial 6. A mensuração imprecisa é um problema que atinge todo o setor de serviços mas, no âmbito específico do setor de construção civil, urge-se avançar na metodologia estatística disponível e utilizada, com vistas a um mapeamento mais aprofundado e confiável dos seus fluxos e direcionamentos. O resultado seria governo e exportadores melhores municiados com informações detalhadas e, por conseguinte, com maior capacidades de implementar melhores políticas de inserção internacional. A médio prazo, observa-se a importante medida do IBGE, a partir de uma iniciativa da CAMEX, de aplicar um questionário, ao longo de 2003, com vistas a identificar as empresas 6 Outro exemplo é a falta de harmonização entre as nomenclaturas utilizadas pelo SISCOMEX e pelo PROEX, o que prejudica a contabilização dos dados do setor. 11

12 brasileiras de serviços que lidam com comércio exterior, o que certamente aprimorará as bases de dados nacionais. Outro grande desafio para o setor de serviços de construção civil é o aprimoramento do financiamento à exportação. A concretização das exportações de serviços de engenharia não constitui um processo fácil. Levam-se, em média, 2 ou 3 anos de negociações e demandam-se custos proibitivos para pequenas e médias empresas. No que se refere ao fortalecimento da inserção internacional do setor de projetos de engenharia, tem sido estudada a criação de um fundo de apoio financeiro à realização de estudos de viabilidade técnica vinculados à exportação de serviços. No âmbito internacional, o apoio desses fundos tem viabilizado a numerosa oferta de projetos básicos, os quais apresentam excelente relação custo-benefício, já que nesses estudos são especificados os processos construtivos que de certa forma induzem a contratação de fornecedores nacionais. No plano nacional, tanto no governo como no setor privado tem sido consolidada a crença de que, além do resultado em termos de ampliação das exportações de setores de maior valor agregado, como é o caso dos serviços de construção civil, tal fundo seria um instrumento importante de intercâmbio de experiências e de formação de alianças interregionais entre empresas e instituições brasileiras e de outros países. Mas cabe enfatizar que o financiamento não dever ser o único componente de uma política de apoio às exportações de serviços. Uma área que também merece atenção é o fortalecimento do apoio logístico e promocional no exterior. E nessa tarefa, tanto o setor público quanto o setor privado são convidados a apoiar a prospecção e o desenvolvimento de novos mercados. No que concerne ao cenário internacional, importantes oportunidades apresentam-se para o Brasil. O momento atual descortina para o País e para o Mercosul um desafio único na história de suas relações internacionais, qual seja, o de negociar 12

13 simultaneamente três acordos internacionais. O maior desafio, sem dúvida, será o da OMC, com o lançamento de uma nova rodada de negociações, que se apresenta com uma agenda ampla, em que diversos temas de grande interesse para o Brasil estarão presentes. Os dois desafios seguintes, o de negociar áreas de livre comércio com os EUA na ALCA e com a CE no acordo CE/Mercosul, também revelam alto grau de complexidade, não só pela abertura a que irão expor à economia brasileira, mas pela simultaneidade das negociações. O principal foco das negociações para o setor de engenharia, conforme observou-se ao longo do trabalho deve ser a eliminação de numerosas barreiras. Os serviços de engenharia tendem a ser afetados por uma grande variedade de normas e legislações domésticas. Em geral, essas medidas domésticas não discriminam explicitamente os fornecedores estrangeiros, embora se reconheça que lidar com tais requerimentos tende a ser mais custoso para um fornecedor não-nacional do que para os prestadores locais. Medidas que restringem a mobilidade de mão-de-obra, bem como as que impõem restrições à operação de firmas não-nacionais sob a forma de presença comercial também precisam ser atenuadas e eliminadas nas negociações internacionais. Como tivemos a oportunidade de observar, o foco negociador deve ser centralizado no mercado latino-americano o maior mercado para as empresas brasileiras em virtude do menor número de barreiras e mesmo da afinidade cultural entre o Brasil e os países latino-americanos. Ademais, os serviços de construção brasileiros são reconhecidos em toda a região como de excelência mundial. Em suma, a formação de uma base estatística sólida, o aprimoramento dos mecanismos de financiamento, a concentração do foco negociador no mercado latino americano e o aperfeiçoamento das ações promocionais parecem ser os principais componentes para a maximização de oportunidades de inserção internacional do setor de construção civil brasileiro. 13