UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES MESTRADO EM DIREITO SEGURANÇA PÚBLICA E GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA

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1 1 UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES MESTRADO EM DIREITO SEGURANÇA PÚBLICA E GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA Os Conselhos Comunitários como Instrumento de Participação e Regulação Sociopolítica. Felipe Vieira de Souza Orientadora: Profª Drª Jacqueline Muniz Área de Concentração: Direito Econômico e Desenvolvimento Linha de pesquisa: Regulação, Concorrência, Inovação e Desenvolvimento Rio de Janeiro 2009

2 2 UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES MESTRADO EM DIREITO SEGURANÇA PÚBLICA E GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA Os Conselhos Comunitários como Instrumento de Participação e Regulação Sociopolítica. Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Direito, área de concentração em Direito Econômico e Desenvolvimento, na linha Regulação e Desenvolvimento, como requisito para obtenção do título de Mestre em Direito, sob a orientação da Professora Doutora Jacqueline Muniz. Rio de Janeiro 2009

3 3 UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES MESTRADO EM DIREITO SEGURANÇA PÚBLICA E GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA Os Conselhos Comunitários como Instrumento de Participação e Regulação Sociopolítica. Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Direito, submetida à apreciação da Banca Examinadora composta pelos seguintes membros: Prof ª Drª Jacqueline Muniz (orientadora) Prof. Dr. Ivair Coelho Profª Drª Paula Ferreira Poncioni Rio de Janeiro 2009

4 4 À minha adorável esposa, Adriana Souza, pelo incentivo constante e, sobretudo, pela confiança no meu crescimento. À minha doce Sophia, pelos momentos de distração. À Diana, filha mais velha, pelo compromisso que tenho de servir de exemplo para você. Finalmente, à Deus, pela Fé, energia vital para a construção do Seu reino.

5 5 AGRADECIMENTO À profª Drª Jacqueline Muniz, pela dedicação sincera e interessada à minha formação como candidato ao magistério superior, bem como pela perseverante confiança em mim depositada, minha gratidão e orgulho sinceros. Há pessoas que, como Sócrates, despertam deleite e admiração por suas conversas, porque além de iluminarem nossas mentes, nos tornam mais livres e nobres para a vida. Professor Dr. Ivair Coelho, o que os gregos denominavam por paidéia foi o que experimentei com os nossos diálogos ao longo desses dois anos de formação. Ao professor Dr. Paulo Mendonça, pela sua disponibilidade em integrar a pré-banca deste trabalho e pelos comentários construtivos feitos naquela ocasião. À profª. Drª Paula Poncioni, por nos honrar com sua presença na banca e enriquecer nossos argumentos com suas críticas e observações. Ao professor Décio Sena, pela gentileza e paciência de revisar o texto. Obrigado por contribuir para que esse seu amigo alcance, com maior mérito, a dignidade do título de professor.

6 6 RESUMO A presente dissertação cuida dos conselhos comunitários de segurança pública como instâncias democráticas de regulação sociopolítica do mandato público outorgado ao Estado para o desempenho da atividade governamental sobre um setor essencial à garantia do desenvolvimento da sociedade em suas múltiplas dimensões. Neste trabalho a participação social na Segurança Pública é compreendida como legítima expressão da democracia participativa, traduzida como direito subjetivo público assegurado pela ordem democrática constitucional brasileira. O que se pretende demonstrar com esse estudo é que a regulação democrática do mandato público na gestão da Segurança Pública pode se operar por meio de compromissos juridicamente qualificados entre os agentes públicos estatais dos mais diversos níveis hierárquicos, dos diferentes setores do governo, e os cidadãos, beneficiando o desenvolvimento da sociedade em função da correspondência entre as medidas governamentais e as efetivas demandas sociais. Palavras-chave: Estado, governo, sociedade, democracia, participação, segurança pública, governança, conselho, comunidade, regulação, desenvolvimento.

7 7 ABSTRACT The current dissertation takes charge of the community boards of Public Security as democratic jurisdiction of social-political regulations of public delegation granted to the State for the accomplishment of governmental activity over a sector, essential to the fulfillment of the development of society in its multiple dimensions. In this task, the social participation in the Public Security is understood as an authentic expression of the participating democracy, interpreted as public subjective right guaranteed by the constitutional Brazilian democratic order. What is intended to convey with this research is that the democratic regulation of the public delegation in the administration of the Public Security may be carried out by means of commitments judicially qualified among governmental agents from different levels of ranks, belonging to diverse sectors of the government, and the citizens, improving therefore the development of society according to the relationship between governmental measures and real social requirements. Key-words: state, government, society, democracy, participation, public security, governance, councils, community, regulation, development.

8 8 SUMÁRIO AGRADECIMENTO... 5 APRESENTAÇÃO INTRODUÇÃO CAPÍTULO I Governabilidade, segurança e desenvolvimento econômico e social CAPÍTULO II Governança democrática na segurança pública Segurança pública em sociedades livres e plurais Gestão democrática da segurança pública à luz do mandato policial Motivação Responsabilidade Participação social Transparência Prestação de contas Sociedade, Estado e Polícia na construção da segurança pública Democratização social da segurança pública CAPÍTULO III Os Conselhos Comunitários de Segurança Pública Conselhos comunitários de segurança: espaços públicos de regulação e assunção de responsabilidades A dinâmica de funcionamento dos conselhos comunitários de segurança: o risco da funcionalização Participação social na segurança pública: limites e possibilidades dos conselhos comunitários de segurança O recorte jurídico dos conselhos comunitários de segurança Quanto à natureza jurídica tendo em vista a personalidade em direito Quanto à iniciativa de criação do órgão colegiado Quanto ao alcance espacial Quanto ao regime societal de adesão Quanto à estrutura Quanto ao papel regulatório

9 9 CAPÍTULO IV - A instrumentalidade normativa dos conselhos comunitários de segurança Constituição Federal: uma abordagem normativa da participação social Fundamentos normativo-constitucionais para a participação social na segurança pública A democratização da segurança pública à luz da legislação ordinária federal e a questão federativa Como as constituições estaduais percebem a participação social na segurança pública? A instrumentalidade jurídica dos CCS no Estado do Rio de Janeiro O que diz a Constituição do Estado do Rio de Janeiro O quadro normativo infraconstitucional estadual do Rio de Janeiro Poderes normativos regulamentar e regulatório da Administração Posição dos instrumentos administrativos regulamentares e regulatórios no ordenamento jurídico A instrumentalização normativa dos CCS no Estado do Rio de Janeiro Conclusão CAPÍTULO V Conclusão BIBLIOGRAFIA LEGISLAÇÃO SITES ANEXO I

10 10 APRESENTAÇÃO O modelo tradicional de democracia representativa alicerçado nos partidos políticos e sindicatos, ferramentas que viabilizaram a construção da sociedade de massa 1, tem-se revelado insuficiente 2 para dar conta da complexidade do princípio ativo que anima a construção das sociedades livres e plurais: o desejo de participar, de interagir, de influenciar o destino da humanidade, de ser sujeito e não o objeto do governo. O governo das questões de interesse público, sobretudo em relação aos temas ligados aos direitos sociais e econômicos, transcendeu à capacidade de gestão da máquina estatal, revelando ser imprescindível a interação do Estado com a sociedade civil com o propósito de garantir a efetividade das medidas governamentais. Por isso podemos asseverar que governo, Estado e sociedade são categorias distintas 3, o que é demonstrado pela sociogênese da revolução 4. Com base nessas premissas e focadas no contexto sociopolítico da sociedade brasileira em pleno processo de redemocratização, ferramentas jurídicas foram consagradas pela Carta da República de 1988 visando a garantir maior capacidade de atuação direta da população sobre a atividade governamental estatal, com vistas ao desenvolvimento 5 da sociedade em suas múltiplas dimensões, sobretudo sociais, políticas e econômicas. 1 A propósito da superação da condição de massa e fortalecimento de uma sociedade civil criativa que nasce das aspirações populares em busca da autodeterminação, cidadania e participação ativa na gestão democrática do poder, ver o texto de Giovanni SEMERRARO intitulado Da sociedade de massa à sociedade civil: a concepção da subjetividade em Gramsci, disponível no endereço Consulta realizada em agosto de MARTINS, Fernando Barbalho. Do direito à democracia: neoconstitucionalismo, princípio democrático e a crise do sistema representativo. RJ. Lumen Iuris, 2007, pp SENELLART, Michel. As artes de governar. SP. Editora 34, ELLIAS, Norbert. A sociedade de corte. RJ, Jorge Zahar Editor, A categoria desenvolvimento será trabalhada ao longo dessa dissertação na sua compreensão básica, ou seja, de processo de crescimento da sociedade humana fruto do aprimoramento de suas capacidades e recursos intelectuais, morais, políticas e materiais. Embora nossa pretensão seja trabalhar na concepção mais ampla da categoria, eventualmente estaremos aludindo ao desenvolvimento econômico por conta das implicações dessa questão no contexto da regulação social da segurança pública. No que se refere ao desenvolvimento social, vamos pressupor essa perspectiva no bojo da categoria, conforme sugerido por Augusto de Franco, no sentido de que todo desenvolvimento implica desenvolvimento social. Ver Consulta realizada em agosto de 2008.

11 11 O propósito das ferramentas jurídicas é garantir a participação da sociedade na formulação, acompanhamento, controle, fiscalização e responsabilização de políticas públicas, oportunizando, dessa maneira, o compartilhamento do poder e a constante ratificação, ou não, da legitimidade do mandato público nas ações de governo. A institucionalização de mecanismos de participação cidadã na gestão estatal de temas de interesse público aponta para a governança democrática. Embora o significado da categoria governança não seja pacífico, haja vista o seu emprego fluente tanto no âmbito da administração privada quanto pública, e porque neste último caso há uma questionável associação do seu conteúdo com o regime democrático 6, denominamos governança democrática os padrões de interação entre as instituições governamentais, agentes do mercado e atores sociais que realizem a coordenação e, simultaneamente promovam ações de inclusão social nos processos decisórios em matéria de políticas públicas. (SANTOS JUNIOR, 2004, p.19) Como legítima expressão da democracia participativa, os conselhos públicos têm-se concentrado na análise da estrutura, formulação de estratégias, seleção de critérios e avaliação de resultados de políticas públicas revelando o compromisso da sociedade com o interesse público. Numa expressão sintética podemos dizer que os conselhos comunitários de participação social na gestão pública têm agido como verdadeiras agências reguladoras, de natureza sociopolítica, da atividade estatal. Ao avocar responsabilidades para com os bens individuais, coletivos, sociais e econômicos tomados em sua conotação pública, a sociedade procura influenciar de forma decisiva os rumos da gestão governamental em parceria com o Estado, visando à promoção e sustentação do desenvolvimento da 6 Para um estudo mais detalhado sobre essa questão, recomendamos a obra de Leonardo Valles BENTO: Governança e governabilidade na reforma do estado - entre eficiência e democratização, publicado pela editora Manole, SP, em 2003.

12 12 sociedade. A gestão do interesse público, portanto, não é concebida como monopólio do Estado. Esta é uma verdade sociológica e política que precisa ser contemplada e garantida pelo ordenamento jurídico, sob pena de perda da capacidade e autoridade desse ordenamento contribuir com a sociedade para o seu desenvolvimento. Sob esse prisma, a participação cidadã, com ações concretas e qualitativamente definidas, por intermédio dos conselhos públicos, exerce um papel deliberativo importante, enaltecendo práticas e rotinas de democracia participativa. É oportuno esclarecer que a perspectiva participativa não subtrai do sistema político a função representativa. Participar de forma deliberativa, compreendida essa categoria em seu sentido mais amplo, não substitui a representação partidária e sindical, apenas dá à sociedade o direito de regular o mandato público constituído no sentido de verificar o grau de correspondência das ações do mandatário em relação à expectativa do mandante ao deferir a outorga. Afinal, a procuração pública não é um cheque em branco. Por outro lado, a participação social e democrática promove o sentimento de co-responsabilidade com o mandatário no processo de efetivação do objeto do mandato, que no caso da nossa dissertação tem a ver com o desenvolvimento econômico e social. Sob esse foco, a participação social na gestão pública viabiliza a definição negociada e procedimental do papel do Estado frente à produção, circulação e distribuição de bens, serviços, riquezas e oportunidades derivados do desenvolvimento, sobretudo econômico e social, com um forte viés de natureza humanitária. A função deliberativa a que vamos nos referir ao longo desse trabalho se refere à pressão popular decorrente da mera participação. Não estará circunscrita, portanto, à configuração jurídico-estatutária que procura distinguir as competências deliberativa, consultiva e fiscalizatória. À função deliberativa se associa o papel regulatório. E neste sentido, a participação social de conteúdo deliberativo forja o papel regulatório da sociedade sobre o Estado no

13 13 tocante ao seu desempenho governamental das atividades de interesse público. É claro que o caráter regulatório da participação cidadã com o qual vamos trabalhar coloca a categoria regulação num patamar distinto e mais amplo do que habitualmente vem sendo empregado no contexto da relação Estado-Sociedade, posto que nessa relação tem predominado o recorte administrativo de conteúdo econômico-financeiro 7, tanto no plano interno 8 quanto internacional 9. O que aproxima uma idéia da outra é a noção de participação como estratégia governamental tendente a criar condições para que a sociedade exerça uma influência direta sobre o Estado. A propósito, Nuria Cunill Grau registra que existem três campos de participação social: um correspondente à formação de políticas públicas; outro relativo à ação legislativa, operado por iniciativas populares ou revogação de mandatos; finalmente, sob a forma de prestação de serviços públicos 10. Embora a autora não ressalte o caráter regulatório dessas três formas de participação social, parece-nos não haver nenhuma impropriedade em assim agrupar e categorizar as três vertentes. Nossa dissertação procura ressaltar a instrumentalidade jurídica da regulação sociopolítica, entendida esta como expressão da democracia participativa, que procura garantir a efetividade dos direitos individuais, coletivos, sociais e econômicos na elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas, visando ao desenvolvimento. À efetividade dos direitos fundamentais de natureza individual, coletiva, social e econômica está associada à construção da ordem pública, despontando esta como condição fundamental para o desenvolvimento. Por tal razão resolvemos associar os temas governança democrática, participação cidadã e ordem pública à luz da experiência dos conselhos 7 Por conta das aulas de Direito Constitucional Econômico, ministrado pela profª. Drª Patrícia Ferreira Baptista, tivemos acesso ampla literatura a respeito da regulação da atividade econômica tendo em vista a democracia e o desenvolvimento. Recomendamos as seguintes obras SALOMÃO FILHO, Calixto (org.). Regulação e desenvolvimento. SP. Malheiros, 2002; MATTOS, Paulo Todescan L. (org.). Regulação econômica e democracia: o debate norte-americano. SP. Editora 34, 2004; MATTOS, Paulo Todescan L. (org.). Regulação econômica e democracia: o debate europeu. SP. Singular, Como as agências reguladoras autárquicas, como ANATEL, ANEEL, ANCINE, ANA etc. 9 Como o FMI, o Banco Mundial, o BID entre outras instituições. 10 GRAU, Nuria Cunill. Repensando o público através da sociedade. Novas formas de gestão pública e participação social. RJ. Revan; DF:ENAP, 1998, p.68.

14 14 comunitários de segurança, destacando a experiência vivenciada no estado do Rio de Janeiro. A amarramos todos esses assuntos numa perspectiva de regulação social da Segurança Pública porque entendemos que é esse setor da governabilidade que garante as condições necessárias para o desenvolvimento. O eixo lógico do nosso raciocínio é: democracia, regulação, segurança, e desenvolvimento. O processo de desdobramento desse eixo imaginamos ser a governança operada pela participação social qualificada por compromissos decorrentes de reponsabilidades jurídicas. Procuraremos enxergar essa dinâmica à luz do modelo de conselhos comunitários de segurança desenhado para o estado do Rio de Janeiro. Diante desse cenário estabelecemos a seguinte estrutura de capitulação: abrimos a exposição com uma preleção sobre a democracia, destacando a insuficiência do regime representativo para dar conta das demandas governamentais e a necessidade de se estabelecer mecanismos de participativos para integrar a sociedade no exercício da governança e, com isso, dividir com ela responsabilidades ante o propósito de desenvolvimento; em seguida entramos efetivamente no desenvolvimento da nossa proposta, por isso enquadramos essa parta como Capítulo I, investigando a correlação entre desempenho governamental, desenvolvimento econômico e democracia à luz da obra de Robert Putnam, valendo-nos do seu conceito de comunidade cívica para iniciar nossa reflexão sobre a importância da internalização e a institucionalização de elementos democráticos e republicanos no âmbito das comunidades para formatar um ambiente propício ao desenvolvimento político e econômico e a sua sustentabilidade do modelo de desenvolvimento eventualmente adotado; no Capítulo II vamos discorrer sobre a governança democrática na Segurança Publica, dando destaque para a concepção da categoria segurança pública em sociedades livres e plurais, a discussão do mandato público como objeto de regulação democrática para a participação social e os limites e possibilidades da participação social neste setor da governabilidade; o Capítulo III tratará especificamente dos conselhos comunitários de segurança, examinando-os com espaços públicos de mediação, a dinâmica de seu funcionamento e os riscos do processo de

15 15 abertura desse setor governamental à participação popular, finalmente, será feita uma análise jurídica num recorte doutrinário segundo a leitura do direito administrativo brasileiro; no Capítulo IV, nos dedicaremos ao estudo da instrumentalidade jurídica que disciplina a criação e o funcionamento dos conselhos comunitários de segurança do Rio de Janeiro para identificar como foi concebida a regulação social na Segurança Pública a partir da interação sociopolítica verficada nestes órgãos colegiados públicos; por fim, encerramos o trabalho com um capítulo de conclusão. Cabe esclarecer o leitor de que embora a presente dissertação se enquadre na área de concentração de Direito Econômico e Desenvolvimento, que norteia as linhas de pesquisas do PMD-UCAM 11, em particular a linha intitulada Regulação e Desenvolvimento, a construção dessa dissertação valeu-se, de ampla pesquisa em sociologia e políticas públicas, além de indicadores de econômicos. Contou, também, com a experiência do autor em sua observação participante como presidente e membro efetivo do conselho comunitário de segurança de Teresópolis 30ª AISP Área Integrada de Segurança Pública. Derradeiramente, porque a palavra desenvolvimento está sendo assimilada na sua mais ampla concepção, reiteramos que escolhemos a participação social na Segurança Pública porque entendemos que se trata de um setor da governabilidade estatal cuja complexidade permite a análise do desempenho governamental tendente ao desenvolvimento numa perspectiva multidisciplinar e intergovernamental. Procuramos, assim, formular nosso trabalho numa perspectiva de ciências sociais aplicadas, onde se encontram presentes aspectos do direito, da sociologia, da economia e da política, sem perder o foco da proposta institucional-acadêmica do PMD-UCAM. É isso que impede que nosso trabalho se torne uma proposta generalista e sem objetividade. Por tal motivo, convidamos para integrar a banca examinadora desse estudo professores doutores das diversas áreas das Ciências Sociais com afinidade ao tema: Governabilidade, segurança e desenvolvimento. 11 Programa de Mestrado em Direito da Universidade Candido Mendes.

16 16 INTRODUÇÃO Os autores não são uníssonos na classificação das diversas modalidades da democracia. Fala-se em democracia representativa, deliberativa, referendária, participativa, direta, indireta, liberal, social e por aí vai. Evidentemente, as espécies apontadas pelos estudiosos variam conforme os critérios e contextos nos quais se procura formular um modelo classificatório. Fato é que todas essas propostas classificatórias evidenciam um esforço no sentido de mostrar que democracia não é um conceito político abstrato. Atualmente, há uma convicção de que ela alude à afirmação concreta da cidadania como um processo de conquista de direitos políticos, econômicos, sociais, culturais e ambientais de alcance individual e transindividual 12. De forma não aprofundada, pois uma investigação minuciosa poderia nos levar a perda do foco deste trabalho, democracia é um conceito de três matizes, a saber: político, social e jurídico. Do ponto de vista político diz respeito à aptidão para exercer o poder no contexto institucional público da organização social; do ponto de vista sociológico refere-se à capacidade de universalidade e inclusividade do ordenamento normativo em relação a todos os membros da sociedade, condição essencial para a imperatividade da lei cunhada pelo processo democrático; do ponto de vista jurídico diz respeito às 12 A compreensão de direito transindividual aqui empregada está em conformidade com o entendimento do legislador brasileiro nos termos do parágrafo único do Art. 81 da Lei nº 8.078/90, Código de Defesa do Consumidor. Neste dispositivo depreende-se que direitos transindividuais têm a ver com direitos experimentados no plano individual, mas com a peculiar característica de serem de natureza indivisível, ora associados a interesse de um grupo, categoria ou classe, quando são classificados como transindividuais coletivos, ora a pessoas indeterminadas ligadas por determinadas circunstâncias de fato, quando são classificados como transindividuais difusos. Ricardo Ribeiro Campos exemplifica como direito coletivo a ação que visasse impedir o desrespeito à observância do quinto constitucional na composição dos Tribunais em detrimento da classe de advogados ou dos Membros do Ministério Público, uma vez que tal prerrogativa está assegurada constitucionalmente a essas categorias nos termos do Art. 94 da CF/88. A impossibilidade de um advogado ou um membro do Ministério Público ingressar individualmente e em nome próprio com uma ação judicial, pois o direito é indivisível, devendo a ação ser pleiteada pelo órgão representativo da categoria. No caso dos transindividuais difusos temos os exemplos dos direitos à paz pública, à fé pública, à segurança pública, ao meio ambiente entre outros.

17 17 formas e meios para garantir o exercício das prerrogativas políticas e sociais pactuadas. Interessa-nos o exame da democracia sob a perspectiva das formas e meios jurídicos para o seu exercício. Neste diapasão diz-se que a democracia é classificada como direta, indireta e semi-direta 13. A democracia direta refere-se aos mecanismos de manifestação direta da vontade popular e sua implementação revelou-se viável na Grécia antiga e no sistema comunal da Nova Inglaterra (Estados Unidos) relatado por Alexis de Tocquevelle, para quem as comunas, em geral, só são submetidas ao Estado quando se trata de um interesse que chamarei de social, isto é, que elas partilham com outras 14. Tocqueville descrevia as comunas como corpos independentes não havendo entre os habitantes da Nova Inglaterra alguém que reconhecesse ter o Estado o direito de intervir na direção dos interesses puramente comunais. O que viabilizou o exercício direto do poder tanto na Grécia quanto na experiência da Nova Inglaterra foi o contingente populacional reduzido. Na Grécia, como é sabido, não tinham direito de se manifestar publicamente as mulheres, crianças e escravos, reduzindo-se o exercício da cidadania aos homens adultos. É questionável a existência de alguma sociedade plenamente regida pelo sistema democrático direto, uma vez que as sociedades necessitam de algum grau de delegação para a execução de certas atividades que requerem especialidade de conhecimento e habilidade na sua execução, o que leva a adoção da representação por competência. A propósito da chamada democracia representativa, esta é também categoriazada como democracia indireta. Nela o povo exerce o poder político 15 de forma indireta, já que diretamente estará atuando o agende delegado. 13 FERREIRA FILHO, Manoel Golçalves. Curso de direito constitucional. 19ª ed. SP, Saraiva, 1992, pp BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 14ª ed. SP, Saraiva, 1992, p RUSSOMANO, Rosah. Curso de direito constitucional. 5ª ed. RJ, Freitas Bastos, 1997, p SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 22ª ed. 2003, pp TOCQUEVILLE, Alexis. A democracia na américa: leis e costumes. SP. Martins Fontes, 2ª ed, 2005, p BOBBIO, Norberto. MATTEUCCI, Nicola. PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de política. Volume II. 5ª ed. Brasília, UnB : SP, Imprensa Oficial, 2000, pp

18 18 Na democracia indireta predomina o sistema de eleição para a constituição de um representante que gozará do exercício do poder, embora não se delegue a ele a titularidade desse poder. Por isso se diz que a procuração pública não constitui um cheque em branco. É nesse sistema que vicejam os partidos políticos e as agremiações sindicais. Do mesmo modo que é difícil imaginar uma democracia totalmente direta, as democracias representativas modernas moderam seus regimes com mecanismos de manifestação direta haja vista a dificuldade de colocar em prática um mandato público desprovido de algum mecanismo de accountability. Daí ser comum nas democracias semi-diretas, como no caso do Brasil, o regime jurídico constitucional asseverar que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente. 16 Os constitucionalistas brasileiros são uníssonos ao afirmar que a parte direta da nossa democracia semi-direta é representada pelos instrumentos de manifestação direta da vontade popular denominados plebiscito, referendo e iniciativa popular. O Art. 14 da CF/88, que fundamenta esses instrumentos nos incisos I, II e III, afirma com luminosa clareza que essas ferramentas jurídicas permitem o exercício da soberania popular. Essa locução aponta diretamente para a democracia participativa, constituindo base sólida para uma interpretação jurídica que afirme existir direito subjetivo público à participação no sistema governativo brasileiro, seja ele presidencialista, fosse ele parlamentarista 17. Um breve parênteses: esta dissertação procura ser propositiva no sentido de sustentar que a participação cidadã constitui uma outra forma de manifestação direta da vontade popular 18, portanto legítima expressão da soberania popular, dotada de substância jurídica na medida em que compromissos juridicamente qualificados venham a ser assumidos pelos agentes públicos perante a sociedade civil, fruto da interação sociopolítica que 16 CF/88, Art. 1º, Parágrafo único. 17 Cabe o registro de que o Art. 2º do ADCT Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, alterado pela Emenda Constitucional nº 2/92, previu a realização do plebiscito para 21 de abril de 1993 com o propósito de definir a forma (monarquia ou república) e o sistema de governo (presidencialismo ou parlamentarismo). A regulação do exercício da soberania popular neste evento coube à Lei nº 8.624/ No mesmo sentido, ver o texto de Luciano Cerqueira intitulado Participação Cidadã: onde avançamos, onde emperramos, publicado no periódico Democracia Viva nº 40 do IBASE Instituto Brasileiro de Análise Social e Econômica, disponível na internet pelo endereço

19 19 permita a esta influenciar de modo razoável, proporcional e democrático as decisões sobre políticas públicas, como já ocorre em uma série de situações sujeitas legalmente a audiências públicas 19. Resgatando a noção de que a democracia não é um conceito político abstrato, mas um processo de afirmação e confirmação do direito, e trazendo essa questão para o âmbito da participação popular nos colegiados comunitários, avulta de importância compreender que esses espaços públicos de deliberação coletiva constituem uma forma real e concreta de exercício da democracia direta cabendo ao direito municiar essas instâncias dos elementos formais de juridicidade necessários para dotar de caráter vinculante as decisões cunhadas em escrutínio, observado o grau de interferência que a própria sociedade julgue útil e necessário para a saúde do regime democrático por ela modelado. Em outras palavras e servindo-nos de uma metáfora, se a diferença entre remédio e veneno é a dose, analogamente podemos asseverar que o grau de interferência da sociedade sobre o processo político governativo deve ser ponderado tendo em vista a própria vitalidade e sustentabilidade do regime democrático. Cabe à própria coletividade estabelecer o grau de transparência e accoutability que ela entenda necessário e profícuo à democracia. Excessos de liberdade e de controle a pretexto de uma bandeira democrática podem ser nocivos à própria democracia. Qual a contribuição que o direito pode oferecer ao processo de participação social via colegiados públicos interação sociopolitica? Exatamente a definição das regras que prescrevem os termos e condições da dosagem para o exercício da participação, conforme o estado do paciente, sob pena de responsabilização. Concentremo-nos na responsabilidade, pois nosso foco não está apenas na responsabilidade dos atores sociais em função da participação democrática, mas também, e sobretudo, nos agentes públicos que não assumem compromissos jurídicos com a coletividade sob o argumento de que às autoridades públicas cabe a competência legal de decidir como fazer. 19 A propósito do valor deliberativo das audiências públicas no Brasil, ver o artigo de Evanna Soares intitulado Audiência Pública no Processo Administrativo, onde a autora sustenta que a audiência pública é uma das formas de participação e de controle popular da Administração Pública no Estado Social e Democrático de Direito. Disponível na internet no endereço Consulta realizada em abril de 2009.

20 20 Ignoram, deliberadamente, com esse argumento o fato jurídico de que a participação sociopolítica consiste num direito constitucional que se refere ao poder decidir o que fazer. Esta é uma deliberação política por natureza e sobre ela é necessário haver o desdobramento correspondente à responsabilização administrativa do agente público que não dá cumprimento ao que tenha sido soberanamente decidido pela vontade popular. Nosso argumento é o de que o processo deliberativo político consiste na forma pela qual a sociedade dá conta da sua responsabilidade constitucional em matérias de interesse público, como é o caso da Segurança Pública, direito subjetivo público de natureza difusa cuja exigência pela sua observância reside na efetividade da participação popular. O direito infunde nas diversas instâncias de relação política e social o caráter da responsabilidade exigível dentro dos limites e formas configurados no ordenamento normativo, fruto da pactuação social construída pelo processo democrático. Em outras palavras, no Estado democrático a atividade governamental está sujeita ao império da lei na medida em que os próprios agentes públicos estão sujeitos à responsabilização (accountable) tendo em vista o grau de compromissos, deveres e obrigações que suas investiduras públicas implicam. Ser accountable, fazer account e produzir ou oferecer accountability constituem, em seu conjunto e integralidade, a contraparte dos poderes delegados de um mandato. Correspondem ao atributo de ser responsabilizável, ao processo de identificar responsabilidades, e à responsabilização por escolhas, resultados e conseqüências no exercício de um mandato à luz de seu fim. (MUNIZ e PROENÇA JR, 2007, p.33) Do ponto de vista jurídico, essa sentença é plenamente verdadeira quando nos reportamos aos institutos do tipo impeachament, recall (que não existe no ordenamento brasileiro em relação aos parlamentares), cassação de mandato parlamentar por deliberação da própria corporação legislativa, demissão do funcionário público por condenação judicial por fato que comprometa a sua função como servidor, entre outros.

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