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1 1 O artigo 7.º, n.º 1, da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, estabelece que as sociedades comerciais controladas conjuntamente por diversas pessoas coletivas de direito público integram-se no setor empresarial da entidade que, no conjunto das participações de natureza pública, seja titular da maior participação ou que exerça qualquer outro tipo de influência dominante. 2 O artigo 19.º do mesmo diploma legal especifica que são empresas locais as sociedades constituídas ou participadas nos termos da lei comercial, nas quais as entidades públicas participantes possam exercer, de forma direta ou indireta, uma influência dominante em razão da verificação de um dos seguintes requisitos: Detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto; Direito de designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de gestão, de administração ou de fiscalização; Qualquer outra forma de controlo de gestão. Domínio municipal Domínio intermunicipal Domínio metropolitano Empresa municipal (E.M) Empresa intermunicipal (E.E.M.) Empresa metropolitana (E.I.M.) 3 O critério decisivo, ditado pela lei que regula o sector, é, então, o da influência dominante. A identificação do domínio ou da influência dominante decorre do critério definido pelo legislador. A doutrina vai entendendo a este propósito que na ausência de indicação legal, o critério mais adequado para concretizar a ideia de influência dominante baseia-se na participação do setor público nos órgãos de direção da entidade privada, que deverá consistir numa participação dominante: a maioria dos votos na assembleia geral de uma associação ou de uma cooperativa ou 1

2 o direito estatutário de designação da maioria dos membros da administração de uma fundação constituem expressões de influência dominante que um ente público ou um conjunto de entes públicos pode exercer sobre a entidade privada. 1 Vai-se, igualmente, entendendo que fatores de outra natureza como, por exemplo, o financiamento, não serão, em princípio, suficientes para qualificar como administrativa (dominada pela Administração) uma entidade privada, mesmo que se revele nítido que uma entidade pública se coloca em posição de exercer uma influência decisiva sobre ela, podendo dirigir ou até orientar a sua actuação. Trata-se de uma influência baseada num fator externo, que, no caso de mero financiamento, poderá ser até uma mera influência de facto e não jurídica. 2 4 Já anteriormente, sob a égide da Lei n.º 58/98, de 18 de agosto, a doutrina ia pacificamente considerando que a empresa poderá (ou deverá) assumir a natureza e a forma de empresa municipal ou intermunicipal, quando um ou mais municípios (formalmente associados ou não), por si próprio(s) ou por interposta(s) pessoa(s) (em forma pública ou privada) que integrem a(s) respectiva(s) administração(ões) indirecta(s), detenham a maioria relativa do capital estatutário 3. Também a doutrina ia considerando que quanto às empresas de capitais maioritariamente públicos, se é certo que o respetivo controlo se processa ad intra e não ad extra, isto é, através da Assembleia Geral, em contrapartida o legislador exigiu que a maioria do capital se quedasse em mãos públicas o que garante em qualquer circunstância a maioria absoluta dos poderes públicos na Assembleia Geral, e portanto o controlo público da gestão da empresa. Ou seja, tal como as restantes empresas municipais, também estas ficam sujeitas a uma direção e orientação públicas, através do exercício da «função acionista», não deixando de ficar sujeitas ao controlo e orientação do sócio ou sócios públicos majoritários só que tais poderes são exercidos através da Assembleia Geral, onde os entes públicos são necessariamente majoritários In Entidades Privadas com Poderes Públicos O Exercício de Poderes Públicos de Autoridade Por Entidades Privadas com Funções Administrativas, Almedina, pág Idem 3 In As Empresas Públicas no Direito Português Em Especial as Empresas Municipais, João Pacheco de Amorim, Almedina, Pág As Empresas Públicas no Direito Português Em Especial as Empresas Municipais, João Pacheco de Amorim, Almedina, Pág 63. 2

3 No fundo, a influência dominante significa que a vontade da empresa local não se forma de modo inteiramente livre ou autónoma. Há uma diminuição da intensidade do poder decisório da empresa local. Pelo tipo de influência dominante, a pessoa coletiva pode influenciar mas, na verdade, não pode, juridicamente, impor à empresa local dependente a sua vontade. O artigo 486.º do Código das Sociedades Comerciais prescreve o seguinte: Código das Sociedades Comerciais TÍTULO VI - Sociedades coligadas CAPÍTULO II - Sociedades em relação de simples participação, de participações recíprocas e de domínio Artigo 486.º - Sociedades em relação de domínio 1 - Considera-se que duas sociedades estão em relação de domínio quando uma delas, dita dominante, pode exercer, diretamente ou por sociedades ou pessoas que preencham os requisitos indicados no artigo 483.º, n.º 2, sobre a outra, dita dependente, uma influência dominante. 2 - Presume-se que uma sociedade é dependente de uma outra se esta, direta ou indiretamente: a) Detém uma participação maioritária no capital; b) Dispõe de mais de metade dos votos; c) Tem a possibilidade de designar mais de metade dos membros do órgão de administração ou do órgão de fiscalização. 3 - Sempre que a lei imponha a publicação ou declaração de participações, deve ser mencionado, tanto pela sociedade presumivelmente dominante, como pela sociedade presumivelmente dependente, se se verifica alguma das situações referidas nas alíneas do n.º 2 deste artigo. 3

4 Como o CSC presume a existência de influência dominante quando se detém mais de metade dos votos ou se dispõe da possibilidade de designar mais de metade dos membros do órgão de administração (art. 486.º, n.º 2, als. b) e c), a noção não poderá postular uma influência superior àquela que tais meios possibilitam: quem está em condições de preencher o órgão de administração de uma sociedade (designadamente de uma sociedade anónima com gente da sua confiança coloca-se em posição de determinar o comportamento dos administradores, no exercício dos seus cargos; estes, mesmo que não nomeados pela pessoa em causa, tenderão a conformar-se com os seus desejos, embora a tanto não estejam juridicamente obrigados, dado o seu interesse em serem reeleitos. A bottom line do domínio vem reconduzir-se a uma tal probabilidade de um comportamento da sociedade conforme a influência que é exercida 5. 6 À margem dos critérios de preenchimento da influência dominante ficam, portanto, realidades de natureza exclusivamente fáctica, como: Dependência económica; Relacionamento/entrelaçamento pessoal; Contratos de financiamento ou de fornecimento, mesmo quando são acompanhados de amplos poderes de controlo, direção e ficalização. 7 5 In A imputação de Direitos de Voto no Código dos Valor Mobiliários, Carlos Osório de Castro, pág. 174, 4

5 Carlos Osório de Castro 6 refere, ainda, que daqui resulta que os meios propiciadores do domínio vêm a cingir-se, no essencial, ao poder de voto e aos poderes conferidos por determinadas cláusulas do pacto social, ou legalmente atribuídos a certas categorias de associados. Também o artigo 19.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, estabelece como um dos requisitos da influência dominante a verificação de qualquer outra forma de controlo de gestão. É, portanto, equacionável a consagração, nos estatutos de empresas locais, de cláusulas especiais que atribuam a determinadas entidades poder para determinar para influenciar de forma determinante a ação da empresa. A Lei n.º 53-F/2006, de 29 de dezembro, consagrava, no seu artigo 39.º, um poder de tutela económica e financeira pelas câmaras municipais, pelos conselhos diretivos das associações de municípios e pelas juntas metropolitanas sobre as empresas. Essa tutela abrangia (i) a aprovação dos planos estratégicos e de atividade, orçamento e contas, assim como de dotações para capital, subsídios e indemnizações compensatórias; (ii) a homologação de preços ou tarifas a praticar por entidades empresariais que explorem serviços de interesse económico geral ou exerçam a respetiva atividade em regime de exclusivo, salvo quando a sua definição competir a outras entidades independentes; (iii) os demais poderes expressamente referidos nos estatutos. A tutela será, portanto, o conjunto de poderes que uma pessoa coletiva pública detém para intervir na gestão de uma outra pessoa coletiva, tutela essa destinada a assegurar a legalidade ou o mérito da atuação desta última. A Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, não prevê tão pouco a figura da tutela administrativa. E esta, como é sabido, não se presume, inexistindo se desconhecer consagração legal expressa. A supressão deste poder pode estar associado à eliminação da possibilidade das empresas locais assumirem a natureza de pessoa coletiva pública, dado que a natureza delas, atualmente, é, sempre, a de direito privado. 6 In obra citada 5

6 Então, a dita outra forma de controlo de gestão passará por vazar para o pacto social poderes de determinação da atuação da empresa local. Compete à câmara municipal emitir diretivas, intruções e orientações estratégicas ao conselho de administração da empresa, com carácter vinculativo, no âmbito dos objetivos a prosseguir 8 Quanto ao âmbito da influência, para poder ser dominante, ela tem de ser genérica, reportandose à empresa local como um todo a sua política empresarial -, e não apenas a uma influência circunscrita a uma área individualizada de negócios ou a determinadas medidas. 9 Tal como decorre, igualmente, do n.º 1 do artigo 19.º - e, também, do artigo 486.º do Código das Sociedades Comerciais, a influência dominante pode resultar de um domínio indireto: A Domina B Domina C Domina 10 A noção de influência dominante não equivale à conceptualização da contratação in house providind (contratação interna). Uma dada pessoa coletiva pública pode, portanto, exercer sobre uma empresa local um influência dominante sem que a contratação que pretenda efetuar com ela possa ser subsumida ao disposto no n.º 2 do artigo 5.º do Código dos Contratos Públicos. A Parte II do CCP contratação pública não é aplicável à formação dos contratos, independentemente do seu objeto, a celebrar por entidades adjudicantes com uma outra entidade, desde que: 6

7 Requisitos cumulativos A entidade adjudicante exerça sobre a atividade desta, isolada ou em conjunto com outras entidades adjudicantes, um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços Esta entidade desenvolva o essencial da sua atividade em benefício de uma ou de várias entidades adjudicantes que exerçam sobre ela o o referido controlo análogo Inexistência de participações privadas na entidade adjudicatária? A verificação cumulativa dos aludidos requisitos controlo análogo e destinação essencial da atividade - permite excecionar a contratação da empresa local do princípio geral da concorrência que enforma o regime dos contratos públicos. 11 A tese da «contratação in house», surgida no âmbito da aplicação das directivas comunitárias sobre contratação pública, assenta na ideia de que uma entidade adjudicante está dispensada de cumprir as regras de concorrência quando escolhe realizar ela mesma as operações económicas de que necessita, no âmbito da sua autonomia organizativa, através de uma outra entidade que funciona como um seu prolongamento administrativo. Será, então, essa especial relação de prolongamento que, integrando, no plano substantivo, uma relação de dependência entre os entes em causa, elimina a autonomia de vontade de um deles e permite considerar que o contrato não é celebrado com um terceiro. Assim, enquanto o regime da contratação pública pressupõe a necessidade de recurso a contratantes externos, no caso da contratação in house há recurso a meios organizativos que substancialmente são internos, pese embora constituam uma entidade jurídica diferente, que pode assumir as mais diversas formas. A jurisprudência comunitária sobre esta matéria é afirmada sobretudo a partir do acórdão Teckal de Novembro de que dispôs que as directivas comunitárias em matéria de contratação 7 Esta jurisprudência foi depois aprofundada por inúmeros acórdãos, designadamente os proferidos nos processos C-26/03 (Stadt Halle) em Janeiro de 2005, C-84/03 (Comissão v. Espanha) também de Janeiro de 2005, C-231/03 (Coname), de Julho de 2005, C-458/03 (Parking Brixen), de Outubro de 2005, C-29/04 (Comissão v. Áustria), de Novembro de 2005, C-340/04 (Carbotermo e Consorcio Alisei), de Maio de 2006, C410/04 (ANAV), C-295/05 (Asemfo/Tragsa), de Abril de 2007, C-337/05 (Comissão v. Itália), de Abril de 2008, C-573/07 (Sea Srl contra Comune di Ponte 7

8 pública são aplicáveis quando uma entidade adjudicante, como uma autarquia local ou regional, pretende celebrar por escrito, com uma entidade dela distinta no plano formal e dela autónoma no plano decisório, um contrato oneroso, quer esta seja ela própria uma entidade adjudicante quer não. No entender do Tribunal, só pode ser de outro modo na hipótese de, simultaneamente, a autarquia exercer sobre a pessoa em causa um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços e de essa pessoa realizar o essencial da sua actividade com a ou as autarquias que a controlam. 12 O controlo análogo, como vai apontando a doutrina, pode ser indiciado por: Superintendência e tutela// Financiamento maioritário// Delegação de competência// Estes indícios, como aponta alguma doutrina, acabarão por funcionar como índices semióticos da efectiva concorrência de um controlo análogo, bastante desde que acompanhado, claro está, da destinação essencial da atividade da entidade adjudicatária ao abastecimento da Administração para furtar estas relações ao confronto concorrencial e dispensando, por esta forma, as autoridades administrativas da abertura de um procedimento pré-contratual ( ). 8 Relevante será, então, existência de uma posição de sujeição ou de subordinação da entidade adjudicatária por relação à entidade adjudicante, em termos capazes de esvaziar a primeira da sua autonomia decisória por via da respetiva submissão ao poder de orientação da segunda 9. No que se refere, especificamente, ao segundo dos requisitos legais, o da destinação essencial da atividade, impõe-se, portanto, que a atividade seja exercida no fundamental, no essencial, quase a título exclusivo, para ou em benefício da entidade adjudicante. O Tribunal de Justiça da União Europeia, a este propósito, já considerou, na prática, ser possível o exercício da atividade para terceiros, desde que a título subsidiário ou complementar: Nossa), de Setembro de 2008, C-324/07 (Coditel), de Novembro de 2008 e C-480/06 (Comissão vs República Federal da Alemanha), de Junho de In Bernardo Azevedo, Estudos de Contratação Pública - I Cedipre, Coimbra Editora - contratação in house: entre a liberdade de auto-organização administrativa e a liberdade de mercado, pág In Bernardo Azevedo, Estudos de Contratação Pública - I Cedipre, Coimbra Editora - contratação in house: entre a liberdade de auto-organização administrativa e a liberdade de mercado, pág

9 A empresa em causa realiza o essencial da sua atividade com a autarquia que a controla ( ) quando atividade desta empresa é consagrada principalmente a esta autarquia, revestindo qualquer outra atividade apenas caráter marginal, referindo que esse requisito considerar-se-á preenchido por uma entidade que, em média, realiza mais de 90% da sua atividade em benefício da entidade adjudicante. Acórdão Carbotermo/ Acórdão Asemfo/Tragsa 13 A visão do Tribunal de Contas sobre esta matéria é a seguinte 10 : As diretivas comunitárias em matéria de contratação pública não são aplicáveis quando uma entidade pública adjudicante pretende celebrar por escrito, com uma entidade dela distinta no plano formal e dela autónoma no plano decisório, um contrato oneroso, quer esta seja ela própria uma entidade adjudicante quer não, quando aquela exercer sobre esta um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços e quando esta realizar o essencial da sua actividade para aquela ou aquelas entidades que a controlam ; O controlo exercido pela entidade adjudicante, ou pelo conjunto das entidades públicas/adjudicantes, sobre a entidade adjudicatária deve revelar que a adjudicatária pode ser considerada uma estrutura de gestão interna de um serviço público, sobre a qual se exerce uma influência determinante, tanto sobre os objetivos estratégicos, como sobre as decisões importantes desta entidade; A participação, ainda que minoritária, de capitais privados na entidade adjudicatária do contrato exclui de qualquer forma que a entidade adjudicante possa exercer sobre aquela um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços. A relação entre uma autoridade pública e os seus próprios serviços rege-se por considerações e exigências específicas da prossecução de objectivos de interesse público. Ao invés, a 10 In 9

10 participação de capitais privados na entidade adjudicatária faz com que esta obedeça a considerações inerentes a interesses não públicos. Deve ter-se em conta que nenhuma empresa privada deve ser colocada numa situação privilegiada relativamente aos seus concorrentes. Uma sociedade aberta, pelo menos em parte, ao capital privado, não pode ser considerada uma estrutura de gestão interna de um serviço público Porque a relação entre uma autoridade pública, que seja uma entidade adjudicante, e os seus próprios serviços rege-se por considerações e exigências específicas da prossecução de objetivos de interesse público. Ao invés, o capital privado numa empresa obedece a considerações inerentes a interesses privados e prossegue objetivos de natureza diferente atribuição, sem concurso, de um contrato público a uma empresa de economia mista colide com o objetivo da concorrência livre e não falseada e com o princípio da igualdade de tratamento dos interessados a que se refere a Directiva ( ), na medida em que, designadamente, esse procedimento permite a uma empresa privada com capital nessa empresa uma vantagem relativamente aos seus concorrentes Por conseguinte, ( ), na hipótese de a entidade adjudicante pretender celebrar um contrato a título oneroso para serviços abrangidos pelo âmbito de aplicação material da Directiva ( ), com uma sociedade juridicamente distinta, em cujo capital detém uma participação com uma ou várias empresas privadas, devem ser sempre aplicados os procedimentos de adjudicação de contratos públicos previstos nesta directiva 10

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