GRUPO DE TRABALHO 3 MÍDIA E POLÍTICA. PUBLICIDADE, ACCOUNTABILITY E PARTICIPAÇÃO NOS PARLAMENTOS ONLINE DA AMÉRICA LATINA: ESTUDO SOBRE SEIS PAÍSES

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1 1 GRUPO DE TRABALHO 3 MÍDIA E POLÍTICA. PUBLICIDADE, ACCOUNTABILITY E PARTICIPAÇÃO NOS PARLAMENTOS ONLINE DA AMÉRICA LATINA: ESTUDO SOBRE SEIS PAÍSES Sivaldo Pereira da Silva Dilvan Passos de Azevedo Kátia Santos de Morais Danilo de Azevedo Pinto Silvana Moreira Silva 1

2 2 PUBLICIDADE, ACCOUNTABILITY E PARTICIPAÇÃO NOS PARLAMENTOS ONLINE DA AMÉRICA LATINA: ESTUDO SOBRE SEIS PAÍSES Sivaldo Pereira da Silva 1 Dilvan Passos de Azevedo 2 Kátia Santos de Morais 3 Danilo de Azevedo Pinto 4 Silvana Moreira Silva 5 Resumo A literatura sobre democracia digital tem abordado o potencial dos websites parlamentares em ofertar mecanismos efetivos para prover a esfera civil com informações compreensivas sobre as atividades e os procedimentos legislativos, para ampliar a transparência, promover a prestação de contas e permitir maior influência cidadã no processo político. Tais websites, portanto, teriam a capacidade de afetar o modo como os cidadãos vêem e interagem com o legislativo. Como existem possibilidades de se lançar mão de diferentes ferramentas informativas, canais de comunicação e conteúdo em um portal na internet, é possível haver diferentes formas de se materializar essa democracia digital, que está baseada em ênfases ou modelos distintos de democracia. Na America Latina temos hoje um bom campo de análise neste sentido, uma vez que os países possuem diferentes histórias políticas, características econômicas e conjunturas governamentais. Assim, este estudo pretende traçar um panorama comparativo sobre os legislativos nacionais de 6 países da América Latina (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, México e Venezuela). Para traçar esse estudo, objetivamente, busca-se avaliar os sites quanto aos recursos e dispositivos ofertados para promover três itens considerados fundamentais para a idéia de democracia digital: publicidade, accountability, e participação civil. O método consiste na navegação orientada e avaliação dos recursos e informações disponíveis nos portais. Os dados obtidos indicam que, embora possamos identificar diferenças pontuais quanto ao desempenho dos portais, a maioria dos parlamentos analisados sustenta um padrão similar. Este padrão é caracterizado por uma boa desenvoltura nos itens de publicidade, mas ainda carece de maior desempenho de elementos voltados para accountability e sustenta um desempenho aquém do desejado para o item participação. Palavras-chave: Parlamento online. Democracia digital. Internet. 1. Introdução 1 Doutor e mestre em Comunicação e Cultura Contemporâneas pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Pesquisador bolsista do convênio CNPq/Prodeb-BA. sivaldop@yahoo.com 2 Graduado em Comunicação Social pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb), especialista em Comunicação e Cultura Contemporâneas pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), vinculado ao Grupo de Pesquisa Internet e Democracia do Puxem/UFBA. dil.azevedo@gmail.com 3 Mestranda em Administração pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e bolsista do CNPq. Vinculada ao Grupo de Pesquisa Comunicação, Internet e Democracia do Poscom/UFBA. katiamorais01@gmail.com. 4 Graduando em Comunicação Social pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), bolsista de iniciação científica do CNPq e membro do Grupo de Pesquisa Comunicação, Internet e Democracia. danilodpin@gmail.com 5 Graduanda em Comunicação Social pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e membro do Grupo de Pesquisa Comunicação, Internet e Democracia. silvanamoreira3@gmail.com 2

3 3 O surgimento da internet como uma ambiente capaz de difundir informação em larga escala, criar canais de interatividade entre emissor e receptor além de dispor de conteúdos em diferentes formatos midiáticos tem produzido novas demandas comunicativas para o Estado. Os portais governamentais se tornaram hoje um fenômeno generalizado em grande parte do mundo, onde instituições dos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) têm marcado presença mantendo sites abertos ao público, formatando, assim, uma nova forma de comunicação com seus cidadãos. Um volume crescente de estudos tem se dedicado a analisar os parlamentos online neste contexto de inovação (DAVIS et al, 1999; FERBER et al, 2003; COLEMAN, 2004). Para Johnson (2004): Muito da discussão sobre cidadania eletrônica é delírio, hipérbole, ou pura fantasia. Mas o poder, alcance e as potencialidades das comunicações online não podem ser ignorados, especialmente pelos representantes eleitos. Como quase todas as instituições governamentais, o Congresso chegou tarde para comunicações on-line. Muitos representantes e funcionários abraçaram entusiasticamente as novas técnicas e tecnologias de comunicação; outros estão satisfeitos em seguir ou ignorá-los. Como membros eleitos do Congresso (bem como qualquer outro corpo eleito) devem manter-se sintonizados com as necessidades, desejos e sentimentos dos seus constituintes. Muitos desses constituintes estão confortavelmente e ativamente engajando-se na cidadania eletrônica e no ativismo eletrônico. Para esta nova geração de cidadãos a transparência, accountability e a urgência são princípios valorosos. Para sua própria carreira, representantes eleitos precisam saber que as regras estão mudando e os cidadãos ativistas estão demandando mais deles (Johnson, 2004, p. 18). Embora a maioria dos parlamentos nacionais das democracias modernas possua website oficial, há diferentes formas de uso e concretização das ferramentas e conteúdos online possíveis aos agentes do Estado. Essas diferenças podem existir devido a dois fatores: (1) as distintas formas de disponibilização de ferramentas e conteúdos que o agente do Estado pode optar quando projeta o website e (2) esse projeto pode ser influenciado por ênfases, visões ou modelos de democracia variados. Analisando a relação entre esses dois pontos, Gomes afirma que a questão é que todo o desenho de dispositivos, aplicativos, ferramentas para um portal ou um site político pressupõe, antes de tudo, um conceito de democracia digital; ademais, por trás dela há, por sua vez, um modelo de democracia [...]. E mesmo quando tal decisão não é tomada explicitamente, diante das escolhas de alternativas de ferramentas e recursos, é porque ela reflete uma compreensão automatizada sobre o que é democracia digital e o que deve ser um Estado na sua relação com os cidadãos. Na prática, portanto, deve haver sempre decisão e escolha (GOMES, 2007, p. 22). Sendo assim, pode-se supor que modelos democráticos específicos se estendam às formas online de comunicação entre Estado e sociedade, e que, a partir disso, possam ser identificadas características substanciais entre um modelo e outro no que se refere ao seu desempenho através 3

4 4 dos portais. De todo modo, embora saibamos que possa haver tal relação, o propósito deste artigo não será traçar encaixes entre modelos de democracia e formatação dos portais, e sim trazer alguns elementos mais gerais que possam ser vinculados a um modelo ou outro. Com este quadro em mente, este artigo tem o objetivo de averiguar se existem padrões ou diferenças de desempenhos desses portais quanto a elementos considerados pertinentes em teoria democrática e comunicação política em seis países da America Latina, a saber: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, México e Venezuela. Estes países foram escolhidos tentando trazer uma amostragem que levasse em conta diferenças econômicas e políticas sustentadas na atual conjuntura 6. A análise será guiada em três eixos analíticos sobre democracia considerados mais pertinentes: (a) publicidade, (b) accountability e (c) participação. A pesquisa não visa fazer uma análise pormenorizada sobre essas diferenças e sim trazer um panorama priorizando a apresentação de dados empíricos 7. O intuito aqui será dispor dados e informações que podem ser úteis para termos uma visão geral deste problema e levantar dados capazes de fomentar pesquisas específicas. Para isso, o trabalho está dividido em duas partes. Na próxima seção, tentaremos definir teoricamente e demonstrar a importância de cada um dos três eixos analíticos adotados - publicidade, accountability e participação - para o horizonte da democracia e, conseqüentemente, para a idéia de digital. Posteriormente serão expostos o método de coleta de dados e os resultados obtidos, tentando traçar comparações e algumas análises sobre o desempenho dos portais analisados acerca dos três eixos elencados. 2. Três eixos de análise: publicidade, accountability e participação Falar em publicidade, accountability e participação significa pensar em três elementos fundamentais para a dinâmica das democracias hoje. Embora estejam inevitavelmente vinculados quando pensamos o sistema democrático de modo mais amplo 8, é possível tratá-los como eixos distintos, devido às suas ênfases e objetivos. Deste modo, nos próximos parágrafos, tentar-se-á elencar alguns elementos capazes de caracterizar cada um desses eixos apontando elementos básicos de sua importância no sistema democrático e no debate em teoria política. 6 Por exemplo, é possível afirmar que países como a Venezuela e Bolívia estariam situados em uma conjuntura política mais à esquerda, enquanto países como Argentina, Brasil, Chile e México estariam, grosso modo, situados mais ao centro ou centro-esquerda. Também é possível afirmar que neste escopo há diferenças econômicas representativas do continente. 7 Convém aqui esclarecer que este artigo faz parte de uma pesquisa mais ampla que também abordará outros países latino-americanos onde os dados aqui dispostos serão analisados co maior profundidade analítica. 8 Por exemplo, a publicidade pode exercer um papel importante na participação do cidadão ao torná-lo mais ciente das ações dos agentes do Estado e ao tornar o próprio Estado mais transparente para a ação cidadã. Isso também repercute em maiores possibilidades de controle civil sobre os agentes do Estado, reforçando assim os processos de accountabilty. Por outro lado, a participação pode ainda gerar demandas de accountability e também de maior transparência do Estado e assim sucessivamente. 4

5 5 2.1 Publicidade A publicidade se tornou tema importante em teoria democrática principalmente a partir dos debates históricos que fundaram as bases da democracia moderna no século XVIII. Do ponto de vista utilitarista, ela funciona como um mecanismo a ser adotado para alcançar certos objetivos, como por exemplo, a consonância entre a vontade dos representantes e a de seus representados ou, ao menos, o consentimento destes últimos sobre as ações dos primeiros. Ademais, Bentham (1843) identifica uma série de vantagens produzidas pela publicidade no sistema político. Dentre elas, a percepção de que (1) a publicidade teria o poder de compelir os membros de uma assembléia ou representantes a exercerem seu dever; (2) seria capaz de assegurar a confiança e o consentimento popular às medidas da legislatura; (3) possibilitaria aos governantes conhecer os desejos dos governados; e (4) permitiria aos eleitores cumprir seu papel com bases em algo que conhecem. Em linhas gerais, pensar o problema da publicidade significa pensar em um tipo de constrangimento ao qual o Estado democrático está submetido. Significa dizer que, no horizonte de uma democracia saudável e eficiente, o Estado está obrigado a ser transparente (ainda que observe os limites desta publicidade) e seus atos devem ser potencialmente objeto da atenção pública. Especificamente neste estudo, entende-se a publicidade enquanto visibilidade pública, onde adquire o status de público tudo aquilo que estiver visível, disponível, aberto ou ainda acessível, em princípio, a todos (GUTMANN & THOMPSON, 1996; BOBBIO, 2000; PRAT, 2006). Neste sentido, muitos teóricos da democracia digital têm ressaltado, com certo otimismo, o potencial da internet em reforçar, ampliar ou aprimorar o escopo da publicidade sobre os assuntos públicos. A potencial vantagem da internet como um medium é permitir que corpos legislativos distribuam livremente diferentes tipos de informação, particularmente as densas publicações oficiais tais como textos completos de legislações pendentes e relatórios governamentais, direta e simultaneamente a uma ampla comunidade de usuários de modo eficiente, rápido e equitativo. [...] A internet permite a transmissão de tudo desde a versão completa de documentos oficiais e a agenda diária dos assuntos parlamentares até a transmissão de arquivos audiovisuais dos debates da Câmara durante as sessões parlamentares e tours virtuais no prédio. [...] Todo este material, se bem planejado e apresentado, pode ajudar a tornar o processo político, mesmo as minúcias mais secretas dos assuntos parlamentares, mais aberta ao escrutínio público, favorecendo a força desinfetante da publicidade contra o possível abuso de poder (NORRIS, 2001, p. 138). A preocupação aqui, portanto, será pensar como a interface digital dos parlamentos, através de seus portais na internet, pode produzir outputs de informação e conteúdos que visam melhorar a comunicação política com seus cidadãos. 5

6 2.2 Accountability - a idéia de accountability adquiriu uma importância expressiva para a democracia entre os autores contemporâneos em teoria democrática (SCHEDLER, 1999; LATTMAN-WELTMAN, 2001; O'DONNELL, 1999; BOROWIAK, 2007). Em um sentido mais amplo, este termo abarca em seu campo semântico elementos como responsividade, publicidade, justificação e responsabilidade e pressupõe uma relação assimétrica de obrigação entre duas ou mais partes, com a possibilidade de punição para uma delas. E por se tratar de uma relação entre atores, pode-se compreender melhor este conceito identificando (1) primeiramente as partes desta relação; e (2) o posicionamento dos atores através do qual esta relação pode ocorrer. Quanto às partes envolvidas, a relação de accountability pode ser analisada identificando dois tipos de atores: o principal (algo como o patrão ) e o agente (que também poderia ser traduzido para funcionário ). Esta é uma análise inspirada na teoria econômica (ver SAPPINGTON, 1991), mas que é largamente aceita para explicar accountability política em áreas como ciência política e administração pública (HOOD, 2006; KAKABADSE et al, 2003; PRAT, 2006; STRØM, 2000). O principal é a parte de onde emana o poder e para a qual o agente tem obrigações responsivas. Assim, na relação representativa do sistema democrático, os mandatários ou aqueles que ocupam um cargo no Estado (presidente, prefeito, governador, senador, deputado, vereador, etc.) são os agentes. Estes, por sua vez, devem responder e se justificar ao conjunto de seus cidadãos, que constituem o principal da relação. Pode-se distinguir entre accountability horizontal e accountability vertical (O'DONNELL, 1999; WAMPLER, 2005). O primeiro trata da relação entre principal e agente que ocorre numa mesma arena de poder. Por exemplo, quando duas agências do Estado assumem esses papéis onde uma cobra respostas (em nome dos mandatários) e a outra é obrigada a responder. Já o accountability vertical trata da relação de controle público mais geral que caracteriza o sistema democrático: de um lado há o cidadão, como principal; do outro os órgãos do Estado, como agentes. Os atores estão em posições nitidamente verticalizadas: no topo do sistema, como principal, está a soberania popular através da esfera civil; embaixo, como agentes, está o Estado e seus ocupantes. Atualmente, um número crescente de estudos tem abordado a relação entre accountability e internet (AKUTSU, 2005, JESUS, 2006, SCHACTER, 2009). Neste sentido, Kakabadse e outros argumentam que: Potencialmente, TI [Tecnologia da Informação] pode reforçar a accountability governamental e a participação dos cidadãos na produção democrática da decisão, através de uma comunicação mais clara e mais acessível e incentivando a comunicação direta entre os cidadãos (por exemplo, Internet), em um esforço para 6 6

7 construir um debate público, não dominado por políticos, nem pela mídia 9. (KAKABADSE et. al., 2003, p. 52) 7 No âmbito do Estado, a internet já tem sido incorporada oficialmente como elemento constituinte dos processos de accountability em diversos países. Um bom exemplo disso é a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no Brasil, em vigor desde o dia 5 de maio de A lei estipula em seu artigo 48 (cap. IX, seção I) a obrigação dos agentes governamentais em utilizar a internet para prestar contas públicas aos seus cidadãos. 2.3 Participação civil A necessidade de incorporar a opinião do cidadão à decisão política é uma exigência clássica na historia da democracia. Porém, é na democracia moderna que isso ganha complexidade, devido à ênfase dada ao mecanismo da representação. Nela, o Estado pode estar suscetível ao público basicamente através de duas formas: 1) através da influência do cidadão sobre os agentes do Estado (esses últimos sendo aqueles que de fato tomarão a decisão); 2) através da participação direta do cidadão no processo de decisão política (onde a esfera civil toma as rédeas da decisão ou, pelo menos, tem sua opinião contabilizada de modo concreto). Deste modo, falar em participação aqui significa falar em propensão, abertura à influência pública e ao mesmo tempo significa falar também em propensão, abertura à participação pública. Em se tratando de produção da decisão política, apoiado na estrutura etimológica dos termos, participação política quer dizer tomar parte na decisão; já a influência política quer dizer exercer algum efeito no processo de decisão (e não necessariamente tomar parte enquanto agente ativo). A rigor, nem todos os que falam de participação, principalmente os norte-americanos, referem-se a inferir na decisão política como sua razão única ou última. Referem-se, bem mais, a tomar parte da vida cívica, materializando a comunidade política no nível do bairro ou da localidade, realizando tarefas como voluntarismo cívico dentre ou na periferia do sistema político, oferecendo a contraparte cívica com o sistema político, reconhecida como esfera autônoma. Numa perspectiva de esquerda é que a participação se destina ao controle do Estado por parte do demos. Devido a essas visões diferenciadas, quando falamos em participação política é preciso responder a um breve questionário: Quem participa de que, de que modo e para que fim? Deste modo, para este estudo, deve-se ter em mente a seguinte formulação: participação do cidadão (quem), que participa do processo político (de que), mediante a contagem, sondagem, exposição 7

8 8 e/ou acolhimento de sua opinião (de que modo), cuja finalidade é ajudar a produzir uma ação a ser incorporada ou realizada pelo Estado (para que fim). Assim como ocorre com os demais eixos de análise, existe uma grande expectativa de que os recursos e ferramentas da internet sejam empregados com o propósito de ampliar a participação dos cidadãos nos assuntos públicos, seja como simples receptor de demandas e opiniões da sociedade civil, seja como mecanismo de intervenção direta na tomada de decisão (WEBER et al, 2003; STANLEY & WEARE, 2004). Uma questão, portanto, é procurar saber se os portais parlamentares têm sido projetados com o intuito de permitir algum desses níveis de participação. 3. Analisando os parlamentos online de seis países latino-americanos Com os aspectos teóricos levantados na seção anterior, este trabalho propôs averiguar a presença de ferramentas e conteúdos voltados para publicidade, accountability e participação nos parlamentos online de seis países: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, México e Venezuela. Foram estudados Câmaras e Senados desses países 10, totalizando 11 portais: uma mostra das diferentes faces da América Latina. Para verificar o desempenho nas três dimensões consideradas fundamentais publicidade, accountability e participação - foram listados tipos de conteúdos ou ferramentas que representariam cada uma delas. Sobretudo pensou-se aqui em uma lista acerca dos elementos de publicidade, accountability e participação que deveriam existir num portal, que fossem tecnicamente possíveis hoje e que sustentem algum valor no horizonte democrático. Uma vez listados, esses pontos foram transformados em questões a serem averiguadas através de uma planilha preenchida durante a navegação orientada nos portais. Quanto mais respostas positivas obteve cada portal sobre a existência dos elementos indagados melhor foi seu desempenho. Isto é, atingir 100% de desempenho significa que todos os quesitos estão presentes no portal. Para termos uma noção mais exata dos elementos averiguados, definidores do desempenho em cada dimensão analisada, algumas questões observadas foram 11 : No eixo Publicidade, as questões buscaram investigar a disponibilização, pelo portal, de informações sobre a atividade da Casa a partir do uso de recursos como o texto (produzido por agência externa ou por assessoria de comunicação própria) e o formato multimídia (imagem e/ou som); da transmissão das sessões (ao vivo e arquivadas); e documentos legislativos (atas e outros tipos de registros oficiais). Buscou-se ainda constatar a abrangência de tais ações a partir, por 10 Exceto a Venezuela que não é um país bicameral possui apenas uma Assembléia de parlamentares. 11 O apêndice I traz os quadros completos com as questões referentes a cada um dos 3 eixos de análise. 8

9 9 exemplo, da verificação de existência ou não de hotsites ou páginas voltadas para públicos específicos, como grupos minoritários, crianças e adolescentes, bem como de elementos que possibilitem a navegação para deficientes físicos, dentre outros pontos. O eixo accountability foi composto por indagações que tinham como intuito verificar a existência ou não, nos portais pesquisados, de informações relacionadas à prestação de contas dos parlamentos à sociedade. Foi verificado, por exemplo, se os websites oferecem demonstrativos de execução orçamentária, detalhamento dos gastos por parlamentar e por setores da Casa, divulgação de agenda de atividades dos parlamentares (individualmente) e da pauta das comissões e sessões plenárias. Outras informações pesquisadas foram a existência ou não de informações referentes a processos de licitação e contratos. Especificamente sobre a accountability vertical, foi investigado se senadores e deputados utilizam ferramentas como fórum, chat ou recursos audiovisuais para explicar iniciativas ou justificar suas ações aos cidadãos. Já no que se refere ao eixo participação, as perguntas tiveram como fundamento verificar se há nos 11 portais mecanismos que contribuam para a interação dos cidadãos no acompanhamento e expressão de opinião sobre questões discutidas nas Câmaras e Senados. Foi investigado, por exemplo, se há canais específicos para recebimento de sugestões, dúvidas, denúncias, informação, reclamações ou críticas, para contato direto com os parlamentares e com setores específicos das Câmaras e Senados. Outras indagações buscaram verificar se é feito uso do voto oficialmente estabelecido para os cidadãos, de mecanismos de sondagem de opinião, e ainda, se é possível aos cidadãos realizar consultas textuais-propositivas a serem formalmente encaminhadas, dentre outros mecanismos de participação. Especificamente no caso dos elementos de accountability, vale salientar que lhes foram incorporados também elementos de publicidade com foco em prestação de contas, por serem estes vistos como um elemento importante a ser enquadrado no desempenho do tema accountability nos portais. Nos próximos parágrafos, iremos expor a tabulação dos dados da pesquisa aplicada aos 11 portais, traçando algumas comparações e análises mais pertinentes. 3.1 Publicidade Na análise sobre o eixo da publicidade obteve-se um desempenho geral médio de 62,5 % para o corpus analisados. Isso significa dizer, em outras palavras, que 62,5 % dos itens de publicidade averiguados foram identificados, tomando a média geral do universo dos onze sites estudados. Este desempenho médio esconde diferenças significativas que vão de 88% para o melhor desempenho (a Câmara dos Deputados do Brasil) e 32% para o portal com pior desenvoltura no 9

10 10 item (o Senado da Bolívia). No Gráfico 1 temos o resultado acerca dos itens de publicidade identificados, ordenando esses dados partindo do melhor para o pior desempenho entre os portais estudados: Gráfico 1: Ranking de desempenho por portal no item publicidade (%) Os dados demonstram que há um razoável equilíbrio entre as Câmaras e Senados em cada país, conforme é possível visualizar no Gráfico 2: Gráfico 2: Desempenho dos portais sobre o item publicidade agrupado por país (%) Esse equilíbrio bicameral sobre o item publicidade fica bastante visível quando traçamos a média entre Câmaras, de um lado, e Senados, de outro, onde cada um desses dois grupos obteve o mesmo percentual médio de desempenho: 64% Ao somarmos desempenhos médios das Câmaras e Senados em cada um dos países pesquisados temos o seguinte ranking geral (Gráfico 3): 10

11 11 Gráfico 3: Desempenho por país sobre itens de publicidade (%) 3.2 Accountability No que diz respeito ao item accountability, o estudo apontou um desempenho médio geral de 42,3% dos itens averiguados. Percebe-se aqui uma desenvoltura menor que os elementos típicos de publicidade. Aqui, também há diferenças mais acirradas entre o portal com melhor desempenho, com 85% (Câmara dos Deputados do Brasil) e o pior, 5% (Câmara dos Deputados da Bolívia), conforme podemos visualizar no Gráfico 4: Gráfico 5: Ranking de desempenho por portal no item accountability (%) 11

12 12 Na comparação entre Câmaras e Senados acerca do item accountability, notou-se que há um equilíbrio menos acentuado quando comparado ao item publicidade, com uma leve vantagem para os portais das Câmaras. Ainda assim, a diferença não é substantiva no conjunto dos portais, havendo diferenças mais visíveis na Bolívia e Chile (Gráfico 5): Gráfico 5: Desempenho dos portais sobre o item accountability agrupado por país (%) Traçando a média geral do item accountability entre Câmaras e Senados, temos também um equilíbrio, onde as Câmaras obtiveram um desempenho médio total de 42% de respostas positivas às questões indagadas e os Senados ficaram com 44%. No plano geral, somando os desempenhos médios das Câmaras e Senados juntos em cada um dos países pesquisados, temos o seguinte ranking (Gráfico 6): Gráfico 6: Desempenho por país sobre itens de accountability (%) Apenas dois países mantiveram, também no item accountability, suas posições de desempenho ocorridas no item publicidade: o Brasil, na primeira colocação e a Bolívia, na última 12

13 13 posição. Todos os demais países ganharam ou perderam posições, com destaque para a Argentina que obteve a segunda posição no item publicidade e cai para a quarta posição no desempenho sobre o item accountability, perdendo para México e Chile. 3.3 Participação O item participação obteve a menor desenvoltura quando comparado aos itens publicidade e accountability. A pesquisa demonstrou um desempenho médio geral de 32%. Isto é, de todos os itens pertinentes à participação procurados nos portais apenas 32% foram encontrados (tomando a média geral). Aqui, também há uma diferença substancial entre o portal com melhor desempenho neste tópico, a Câmara dos Deputados do Brasil, com 84,2 %, e aquele com menor desenvoltura, o Senado da Bolívia, com 15,8 %. No Gráfico 7 podemos ver essas diferenças e também traçar um ranking geral entre os portais analisados: Gráfico 7: Ranking de desempenho por portal no item participação Importante notar o desempenho diferenciado do portal da Câmara dos Deputados do Brasil, que se mantém na primeira posição do ranking (como ocorreu nos itens publicidade e accountability) e que consegue atingir o dobro de desenvoltura dos portais na segunda colocação (Câmara da Bolívia e Senado do Brasil). Ao comparar as Câmaras e Senados acerca do item participação, detectam-se diferenças substantivas entre essas duas Casas na media geral, algo que não ocorreu nos itens publicidade e accountability. Os elementos de participação estão mais presentes nas Câmaras de Deputados, que obtiveram um desempenho de 41 %, contra 24 % nos Senados (Gráfico 11). Embora isso seja estimulado principalmente pela desenvoltura da Câmara dos Deputados do Brasil, que puxa a média 13

14 das Câmaras para cima, é possível perceber que em nenhum país as Câmaras ficam atrás dos Senados neste item, havendo empate na Argentina e México (Gráfico 8): 14 Gráfico 8: Desempenho dos portais sobre o item participação agrupado por país (%) No plano geral, somando os desempenhos médios das Câmaras e Senados juntos em cada um dos países pesquisados, temos o seguinte ranking (Gráfico 9): Gráfico 9: Desempenho por país sobre itens de participação (%) Observe que a Bolívia agora alcança a segunda posição no ranking, quando considerados os itens de participação, enquanto manteve-se nas últimas colocações nos outros dois eixos. Também é interessante notar a queda de posições de países como o Chile e principalmente a Argentina, que obtiveram posições melhores em publicidade e accountability, mas que caem para as últimas colocações no item participação (Gráfico 12). De todo modo, a diferença entre o segundo colocado (Bolívia) e o último (Argentina) não é acentuada: menos de 8%, colocando esses cinco países (após 14

15 o 1º colocado, Brasil) num patamar similar de desempenho quanto aos elementos de participação existentes nos portais estudados Dados gerais comparativos A fim de termos uma visão global dos três itens analisados (publicidade, accountability e participação) nos seis países estudados convém, por fim, traçar informações comparativas mais gerais, através de médias aritméticas. Assim, no Gráfico 13, temos os dados já apresentados agrupados por países: Gráfico 12: Desempenho geral por país acerca dos itens publicidade, accountability e participação (%) Por fim, somando os itens publicidade, accountability e participação podemos traçar uma classificação geral do desempenho de cada país na abordagem global da pesquisa conforme exposto no gráfico 13: 15

16 16 Gráfico 13: Ranking geral dos países pesquisados quanto ao desempenho global (somando itens de publicidade, accountability e participação) Por trás desses percentuais de desempenho é possível identificar aqueles elementos mais recorrentes ou mais comuns no conjunto de portais analisados. Primeiro, no item publicidade, entre 70 e 90% dos portais possuem publicação de notícia no formato texto sobre fatos do mesmo dia; cartilhas, manuais ou textos didáticos que expliquem o funcionamento da Casa; ferramentas ou páginas que possibilitem conhecer dados biográficos de cada parlamentar; atas ou registros integrais de reuniões das Comissões, grupos de trabalho da Câmara, Comitês, etc.; atas ou registros integrais das reuniões do plenário; informação em multimídia no formato imagem em movimento (vídeos estocados, por exemplo); dados corporativo-operacionais sobre organização e administração pública (por exemplo: fluxograma, organograma, etc.); ferramentas ou conteúdos sobre história, cultura ou civismo; textos sobre funcionamento e papeis institucionais da Casa ou de seus órgãos/titulares. Todos os sítios analisados possuem transmissão ao vivo das sessões do plenário, textos noticiosos sobre ações ou atividades do parlamento com produção jornalística própria e íntegra de regimentos internos do Parlamento 12. Segundo, no tema accountability, em média, 70% dos portais analisados sustentam elementos como demonstrativo de execução orçamentária (gastos realizados); ferramentas ou páginas que possibilitem conhecer as iniciativas ou proposições individuais de cada parlamentar; informações sobre processos de licitações; informações sobre contratos de serviços. Em todos os sites é possível saber quais projetos de lei foram sugeridos ou relatados por cada parlamentar Em nenhum portal foram localizados documentos de planejamento (futuro) sobre atividades da Casa (por exemplo, planos plurianuais, planejamento estratégico, etc.). 13 Em nenhum portal foram identificados os seguintes elementos: (a) canal específico para oferta de explicações do parlamento e de parlamentares para instâncias de accountability horizontal e (b) a possibilidade de consultar depoimentos oficiais de parlamentares dados a órgãos de accountability horizontal. 16

17 17 Terceiro, no que diz respeito à participação, entre 70 e 90 % dos portais possuem canais para solicitação de informação e canais de contato com instâncias parlamentares (comissões, bancadas, etc.). Em todos os sítios foram localizados canais de contato direto com parlamentares, com a disponibilização de endereços de e de telefones, sendo estes últimos apenas em alguns casos. Como se percebe, a participação na maioria dos portais ocorre num grau bastante elementar, se restringindo a canais de contato que não se materializam necessariamente em canais robustos de participação 14. Além disso, questões importantes ao se pensar a participação parecem não receber destaque nos portais investigados. Por exemplo, voto online oficialmente estabelecido, a possibilidade de consultas textuais-propositivas formalmente encaminhadas e chats temáticos onde os cidadãos possam debater assuntos públicos relevantes, dentre outras questões, não pontuam ou aparecem com baixa incidência na média dos casos estudados. Conclusão Os dados aqui expostos e discutidos tentaram trazer um panorama sobre a atual formatação dos parlamentos online de seis países da America Latina, com suas Câmaras e Senados, totalizando onze portais estudados. Os países foram escolhidos buscando compor uma amostragem que representasse uma boa diversidade econômica, cultural e política do conjunto latino-americano de Estados que nos pudesse dar, se não uma visão acabada, pelo menos um olhar representativo de diferentes realidades. Algumas conclusões, ou pelo menos alguns apontamentos, podem ser retirados deste estudo. Primeiro, foi possível perceber que, dos três itens analisados, a publicidade está mais bem desenvolvida nos portais, seguida pelos elementos de accountability e na terceira posição os elementos de participação. Acredita-se que é possível aumentar essas duas últimas dimensões que estariam ainda aquém do desejado, por meio, por exemplo, de um maior aproveitamento de itens verificados neste estudo. Segundo, há pouca diferença entre os padrões gerais de desempenho das Câmaras e Senados nos itens analisados. Quando ocorre algum desequilíbrio, isso tem como explicação o bom desempenho da Câmara dos Deputados do Brasil. Isso significa dizer que há um padrão que se repete entre Câmaras e Senados estudados, com uma tendência das Câmaras para um desempenho levemente melhor sobre o item participação. Terceiro, o desempenho dos países geralmente coincide com o desenvolvimento econômico de cada nação, onde Estados de economias mais robustas possuem portais com melhor formatação. Isso não nos autoriza afirmar uma relação de causa efeito entre economia e política. Serve-nos, apenas, como 14 Em nenhum portal foram localizados os seguintes elementos: voto online oficialmente estabelecido; consultas textuais-propositivas a serem formalmente encaminhadas (a exemplo das consultas públicas como ocorrem no Brasil); lista de discussão via (aberta à participação de qualquer cidadão mediante cadastro). 17

18 18 um indicativo de que essa coincidência existiu na amostra estudada e que novos estudos podem tratar de modo mais específico esta vinculação. Pelo menos, este dado levanta a hipótese de que elementos econômicos podem interferir no desempenho dos portais parlamentares devido à existência de mais investimentos na infra-estrutura física, lógica e logística de um portal. 18

19 19 Referências Bibliográficas AKUTSU, Luiz. Portais de governo no Brasil: accountability e democracia delegativa. Texto apresentado no X Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de La Administración Pública. Santiago (Chile), out BENTHAM, Jeremy. Of publicity. In: The Works of Jeremy Bentham, published under the Superintendence of his Executor, John Bowring. Edimburgo: William Tait, 1843b. 11 vols. Disponível em < > Acesso em: 2 nov BOBBIO, Noberto. O futuro da democracia. São Paulo: Paz e Terra, BOROWIAK, Craig T. Accountability Debates: The Federalists, The Anti Federalists, and Democratic Deficits. Journal of Politics, 69 (4), p , COLEMAN, Stephen. Connecting parliament to the public via the internet: two case studies of online consultations. Information, Communication and Society, DAVIS, Richard; OWEN, Diana; STRICKLER, Vincent J. Congress and the internet. The Harvard International Journal of Press/Politics, v. 4, n. 2, p , FERBER, Paul; FOLTZ, Franz; PUGLIESE, Rudy. The politics of state legislature web sites: making E-government more participatory. Bulletin of Science Technology Society, 23, p , GOMES, Wilson. Democracia digital: Que democracia? Disponível em: Acesso em 15 de junho de GUTMANN, Amy; THOMPSON, Dennis. Democracy and Disagreement. London, Cambridge e Massachusetts: Harvard University Press, HOOD, Christopher. Transparency in historical perspective. In: HOOD, Christopher; HEALD, David (org). Transparency: the key to better governance? Nova York: Oxford University Press, 2006, p JESUS, Odilon Sérgio Santos. Internet e accountability: um estudo do caso da accountability do Conselho de Ética através da Internet no escândalo do grampo telefônico f. Dissertação (Mestrado em comunicação e cultura contemporâneas) - Faculdade de Comunicação da Universidade Federal da Bahia, Salvador, JOHNSON, Dennis W. Congress online: bridging the gape between citizens and their representatives. Nova York: Routledge, 20COLEMAN, Stephen; SPILLER, Josephine. Exploring new media effects on representative democracy. The Journal of Legislative Studies, 9 (3), p. 1-16, KAKABADSE, A.; KAKABADSE, N.K.; KOUZMIN, A. Reinventing the Democratic Governance Project through Information Technology? A Growing Agenda for Debate. Public Administration Review, 63 (1), p ,

20 LATTMAN-WELTMAN, Fernando. Mídia e Accountability: Dimensões e Condições da Poliarquia. Texto apresentado no X Encontro Anual da Compós. Brasília: UnB, Disponível em: < > Acesso em: 26 jan NORRIS, Pippa. Digital Divide: Civic Engagement, Information Poverty, and the Internet Worldwide. Nova York: Cambridge University Press, O'DONNELL, Guillermo A. Horizontal accountability in new democracies. In: DIAMOND, Larry; PLATTNER, Marc. F.; SCHEDLER (Org.). The self-restraining state: power and accountability in new democracies. Londres: Lynne Rienner Publishers, 1999, p O'NEILL, Onora. Transparency and the ethics of communication. In: HOOD, Christopher ; HEALD, David (org). Transparency: the key to better governance? Nova York: Oxford University Press, 2006, p PRAT, Andrea. The more closely we are watched, the better we behave? In: HOOD, Christopher; HEALD, David (Org). Transparency: the key to better governance? Nova York: Oxford University Press, 2006, p SAPPINGTON, David E. M. Incentives in Principal-Agent Relationships. The Journal of Economic Perspectives, 5(2), p , SCHACTER, Jane S. Digitally democratizing congress? technology and political accountability. Boston University Law Review, 89 (2), p , 2009 SCHEDLER, Andreas. Conceptualizing accountability. In: DIAMOND, Larry; PLATTNER, Marc. F.; SCHEDLER (Org.). The self-restraining state: power and accountability in new democracies. Londres: Lynne Rienner Publishers, 1999, p STANLEY, J. W.; WEARE, C. The Effects of Internet Use on Political Participation: Evidence from an Agency Online Discussion Forum. Administration & Society, 36, , STRØM, Kaare. Delegation and accountability in parliamentary democracies. European Journal of Political Research, 37, p , WAMPLER, Brian. Expandindo accountability através de instituições participativas? Ativistas e reformistas nas municipalidades brasileiras. In: LUBAMBO et al. (Org.). Desenho institucional e participação política: experiências no Brasil contemporâneo. Petrópolis: Vozes, 2005, p WEBER, Lori M.; LOUMAKIS, Alysha; BERGMAN, James. Who Participates and Why? An Analysis of Citizens on the Internet and the Mass Public. Social Science Computer Review. 21 (1) 2003, p APÊNDICE I Quadros de perguntas-chave da planilha para aplicação nos portais 20 a) Publicidade: 1) Há transmissão ao vivo das sessões do plenário? 2) Há estoque das transmissões da sessão do plenário para consulta assincrônica? 3) Há informação em multimídia no formato imagem em movimento (vídeos estocados, por exemplo)? 4) Há informação em multimídia no formato áudio (mp3 estocados, por exemplo)? 20