Políticas de investimento das empresas de seguros e dos fundos de pensões A aplicação do "prudent person plus" em Portugal

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1 Políticas de investimento das empresas de seguros e dos fundos de pensões A aplicação do "prudent person plus" em Portugal Gabriel Bernardino Director do Departamento de Desenvolvimento do ISP 1. Introdução Os sectores segurador e de fundos de pensões desempenham uma função essencial, quer na protecção dos riscos quotidianos decorrentes da actividade das famílias e das empresas, quer na captação de poupança a médio e longo prazos, contribuindo para a sustentabilidade da economia e confiança do sistema financeiro, assumindo um papel relevante na estrutura das sociedades modernas. Esta é uma das razões pelas quais estes sectores são geralmente sujeitos a um quadro de regulação prudencial e de conduta de mercado especialmente exigente, procurando acautelar a protecção dos interesses dos tomadores de seguro, das pessoas seguras e dos participantes e beneficiários. Uma das áreas-chave nessa estrutura de regulação é a que se refere às políticas de investimento. De facto, os activos representativos das provisões técnicas das empresas de seguros e os activos que constituem o património dos fundos de pensões são um garante essencial dos compromissos assumidos por estas entidades, devendo merecer uma especial atenção por parte da regulação e supervisão. 2. As diferentes abordagens regulamentares às políticas de investimento A existência a nível mundial de diferentes perspectivas quanto à filosofia de regulação do sector financeiro e, em particular, dos sectores segurador e de fundos de pensões, tem conduzido à emergência de abordagens distintas relativamente às políticas de investimento. Assim, existem países em que se adopta uma abordagem tradicional baseada num conjunto alargado de regras e limites quantitativos, aplicados a determinadas categorias de activos, que condicionam, em maior ou menor grau, a definição da política de investimento, procurando deste modo limitar o risco inerente à política a implementar. A lógica subjacente a esta filosofia é a de que prudência equivale a segurança, sendo a segurança dos investimentos mensurada instrumento a instrumento de acordo com um standard previamente fixado 1. Noutros países, pelo contrário, tem vindo a ser adoptada uma abordagem baseada apenas em princípios qualitativos, a chamada abordagem prudent person 2. A lógica subjacente ao prudent person, na sua versão contemporânea, é essencialmente orientada para uma óptica comportamental. Ou seja, pressupõe que o gestor não deve ser julgado através de uma avaliação retrospectiva do sucesso das suas decisões de investimento, mas antes pelo facto de essas decisões terem sido ou não tomadas com base em princípios razoáveis e sensatos, exigíveis a um expert 3. Este facto explica a importância significativa que os requisitos de governação devem passar a assumir. Qualquer um destes sistemas tem vantagens e inconvenientes, devendo a escolha do sistema a aplicar em cada país e em cada momento ser efectuada com base numa avaliação rigorosa das características do mercado em causa e do seu grau de evolução e sofisticação. Em Portugal foi introduzida recentemente uma nova abordagem a que poderemos chamar prudent person plus, que tem por base os princípios subjacentes à abordagem prudent person, complementando-os com um conjunto de regras quantitativas justificáveis numa óptica prudencial. Esta nova abordagem foi introduzida em 2002 para os fundos de pensões 4 e em 2003 para as empresas de seguros 5, surgindo como um passo intermédio na evolução da abordagem tradicional para a abordagem prudent person. Este tipo de filosofia encontra-se já consagrado na Directiva relativa às actividades e à supervisão das instituições de realização de planos de pensões profissionais 6 e é objecto de discussão no âmbito do projecto Solvência II 7. Os objectivos que se pretendem atingir com a introdução desta nova abordagem são essencialmente os seguintes:

2 Introduzir uma maior flexibilidade na gestão os operadores devem poder tirar partido da evolução nos mercados financeiros, da crescente sofisticação dos produtos financeiros e da utilização das novas técnicas de gestão activo-passivo; Reforçar os requisitos de governação através do estabelecimento de uma abordagem orientada para o risco que encoraje os gestores a melhor identificar, mensurar, mitigar e controlar os riscos de investimento. Como tal, a alteração de regime pretende contribuir para fomentar o profissionalismo e a especialização do mercado o que, indubitavelmente, terá como consequência o incremento do nível global de protecção dos interesses dos consumidores de seguros e pensões. 3. Princípios aplicáveis à definição das políticas de investimento A nova regulamentação tem como ponto de partida a exigência do estabelecimento de uma política de investimento... baseada em regras e procedimentos que um gestor sensato, prudente e conhecedor aplicaria no sentido de prosseguir uma gestão no exclusivo interesse dos representados, de evitar um inadequado risco de perda e de obter um rendimento adequado ao risco incorrido. A política de investimento deve ser adequada às especificidades da empresa de seguros ou do fundo de pensões, tendo em conta, nomeadamente, a natureza e a duração dos compromissos assumidos e as características da população abrangida. O estabelecimento das políticas de investimento está ainda sujeito a um conjunto de princípios, dos quais destacamos: Adequada diversificação e dispersão, evitando uma excessiva dependência de um único activo, emitente ou sector de actividade; Selecção criteriosa das aplicações, tendo em consideração simultaneamente o seu risco intrínseco e o risco de mercado; Prudência na percentagem das aplicações em activos que, pela sua natureza ou qualidade do emitente, apresentem um elevado grau de risco; Limitação a níveis prudentes das aplicações que apresentem reduzida liquidez. As políticas de investimento devem ser formuladas por escrito e devem identificar: 1. Os limites de exposição a diferentes tipos de aplicações (por contraparte, por sector, por área geográfica, por tipo de instrumento, por moeda); 2. A possibilidade de uso de instrumentos derivados e de operações de reporte e de empréstimo de valores; 3. As aplicações eventualmente proibidas e demais restrições à política de investimento; 4. Os benchmarks eventualmente estabelecidos como padrão de comparação para a análise do desempenho da gestão dos investimentos, se existirem; 5. As estratégias a prosseguir em matéria de intervenção e exercício do direito de voto nas sociedades emitentes. A adequação da política de investimento deve ser avaliada pelo menos de três em três anos, ou sempre que necessário em função das modificações nas condições envolventes dos mercados financeiros. 4. Regras quantitativas prudenciais Como se referiu anteriormente, a abordagem prudent person plus incorpora alguns limites justificáveis sob o ponto de vista prudencial, podendo identificar-se dois grandes conjuntos de limites. Limites soft Este conjunto engloba os limites que podem ser ultrapassados mediante a utilização, por parte dos operadores, de técnicas de gestão activo-passivo e de mitigação dos riscos de investimento.

3 O limite máximo relativo à exposição accionista pode ser ultrapassado desde que se demonstre que esse excesso resulta da aplicação de uma política de investimento baseada numa eficiente gestão conjunta activo-passivo, que permita assegurar, com um elevado grau de probabilidade, um adequado nível de cobertura de determinados compromissos; O limite máximo relativo à detenção de instrumentos não cotados pode ser ultrapassado desde que sejam aplicadas metodologias adequadas à cobertura do risco de crédito; As participações em determinadas instituições de investimento colectivo não harmonizadas podem não ser consideradas para o respectivo limite, desde que as referidas instituições apresentem estratégias de investimento pautadas por objectivos não especulativos e que a sua administração seja efectuada sob princípios de transparência e boa gestão que comporte, nomeadamente, mecanismos adequados de controlo interno e de prestação de informação; O limite relativo aos activos expressos em moeda distinta da das responsabilidades pode ser excedido se existir uma política adequada de mitigação do risco cambial. Limites hard As regras quantitativas que efectivamente representam o core prudencial são as respeitantes à concentração, seja ela num único emitente, em emitentes pertencentes a um mesmo grupo, ou, no caso dos fundos de pensões, no investimento no associado 8. De facto, a experiência internacional tem mostrado que o risco de concentração é o principal responsável por muitas das situações problemáticas em termos de solvência, pelo que se julga adequado, mesmo num quadro de flexibilização, estabelecer limitações neste âmbito. 5. Requisitos de governação Uma vez que a abordagem prudent person plus se baseia em princípios comportamentais, é essencial que sejam estabelecidos mecanismos que possam assegurar que a governação das empresas de seguros e dos fundos de pensões é suficientemente robusta para gerar comportamentos adequados no processo de gestão dos investimentos. Assim, é particularmente importante salientar as novas exigências em termos de mecanismos de governação que são colocadas às empresas de seguros e sociedades gestoras de fundos de pensões, as quais, indubitavelmente, configuram uma responsabilidade acrescida para as respectivas Administrações. Em primeiro lugar sublinhe-se a obrigatoriedade das entidades supervisionadas possuírem procedimentos internos, formulados por escrito, que estabeleçam o processo pelo qual a política de investimento será implementada e monitorizada. Como indicam as boas práticas de governação, estes procedimentos devem identificar a cadeia de responsabilidades, devem definir o processo de recomendação, aprovação, implementação e monitorização das decisões de investimento e, por fim, devem definir a frequência e o formato do reporte interno. Particularmente importantes são também os requisitos de qualificação, de prevenção de conflitos de interesses e de segregação de funções que estabelecem que os operadores devem assegurar que as políticas de investimento sejam implementadas por pessoas com um nível de conhecimentos apropriado e que pela sua situação pessoal não sejam susceptíveis de incorrer em conflitos de interesses com os dos segurados e beneficiários e sejam monitorizadas por pessoas distintas daquelas a quem cabe a sua implementação. Como aspecto essencial das exigências em termos de mecanismos de governação saliente-se ainda a obrigatoriedade das empresas de seguros e sociedades gestoras de fundos de pensões deverem dispor de procedimentos de controlo interno adequados para a monitorização da exposição aos diferentes tipos de risco de investimento. Para reforçar os princípios de monitorização, refira-se que os desvios em relação às políticas de investimento adoptadas devem ser objecto de reporte interno por escrito e, sempre que materialmente relevantes, devem ser comunicados ao Instituto de Seguros de Portugal, juntamente com as medidas que a entidade se propõe implementar para a resolução das situações detectadas e para a prevenção de futuras ocorrências. Para além disso, os procedimentos adoptados para a implementação e controlo das políticas de investimento devem ser objecto de apreciação por um revisor/auditor no âmbito dos trabalhos de certificação que lhes estão cometidos.

4 Ainda no que respeita a mecanismos de governação é importante salientar o papel de monitorização que os tomadores de seguro, participantes e beneficiários devem efectuar relativamente à prossecução das políticas de investimento adoptadas, razão pela qual os requisitos de disclosure assumem uma especial relevância. Também nesta matéria têm sido dados passos significativos em termos regulamentares, designadamente no âmbito dos planos de poupança (PPR/E) e dos seguros unit-linked 9. Por fim, é ainda de referir que estes requisitos de governação têm, embora indirectamente, influência nas práticas dos consultores de gestão de investimentos e dos consultores actuariais, que enquanto prestadores de serviços podem assumir um papel fundamental na boa governação das empresas de seguros e dos fundos de pensões. 6. O processo de supervisão A manutenção de um sistema de supervisão eficaz e eficiente, que tenha em conta a realidade do mercado que supervisiona e se adeqúe aos constantes desafios decorrentes da evolução do sistema financeiro, é um factor essencial para a confiança dos consumidores no mercado segurador e de fundos de pensões. Ora, se é um facto que a introdução da abordagem prudent person plus envolve responsabilidades acrescidas para os operadores, idêntica exigência se aplica ao sistema de supervisão. De facto, a flexibilidade é a principal força mas também a principal fraqueza desta abordagem, uma vez que inequivocamente se torna bem mais difícil determinar em que situações os princípios são violados, o que coloca novos desafios à supervisão. Deste modo, existe a necessidade de adaptação gradual do processo de supervisão, no sentido de este contemplar, de forma harmoniosa e adaptada às circunstâncias de cada momento, mecanismos adequados de verificação dos requisitos financeiros, de governação e de conduta de mercado. Assim, o novo processo de supervisão a implementar deverá ser baseado: Na análise do perfil de risco dos operadores, nomeadamente do risco inerente à política de investimento; Numa análise mais profunda da gestão dos riscos efectuada pelos operadores; Numa nova e reforçada prática de inspecções in-loco. Todas estas evoluções conduzirão a que no processo de supervisão se reforce a componente de revisão dos mecanismos de controlo interno, das práticas de gestão de risco e das políticas de gestão activo-passivo e se efectue uma análise mais profunda dos produtos estruturados. Outra das tendências com que nos confrontamos é a que se refere à evolução do conceito de sistema de supervisão, o qual tende cada vez mais a ser visto como um contínuo, no qual são responsáveis, embora a diferentes níveis, os operadores, os auditores, os actuários responsáveis e as autoridades de supervisão. Particularmente no que se refere aos auditores e actuários responsáveis, espera-se que estes sejam cada vez mais elos essenciais de promoção de boas práticas, o que só será atingido se as suas funções forem efectuadas com competência, profissionalismo e independência. A assumpção do prudent person plus deve ser vista como um elemento precursor de novas mudanças que se avizinham e que inevitavelmente irão mudar a forma como todos os intervenientes do mercado terão de operar. Em conclusão, para todos os intervenientes no mercado, operadores, actuários, auditores e supervisores, a introdução de abordagens como o prudent person plus e a crescente tendência para a aplicação de mecanismos de solvência baseados nos riscos irá tornar a respectiva actividade cada mais cada vez mais interessante e desafiante, mas também mais exigente e arriscada. Notas: 1 - Goodman R. (2000), "The development of the prudent man concept in relation to pension funds", Journal of Pensions Management, 6(3), Este princípio teve a sua origem na legislação aplicável aos "trusts" nos países Anglo-Saxónicos, sendo referido como o standard que os "trustees" deveriam seguir na gestão dos investimentos a eles confiados.

5 3 - Esta ideia encontra-se expressa de uma forma bastante elucidativa no seguinte texto retirado de Longstreth, B. "Modern Investment Management Theory and the Prudent Man Rule" (1986): "Prudence is to be found in the process by which investment strategies are developed, adopted, implemented, and monitored in light of the purposes for which funds are held, invested, and deployed. Prudence is demonstrated by the process through which risk is managed, rather than by the definition of specific risks that are imprudent. Under a modern paradigm, no investment is imprudent per se. The products and techniques of investment are essentially neutral. It is the way in which they are used, and how decisions as to their use are made, that should be examined to determine whether the prudence standard has been met. Even the most aggressive and unconventional investment should meet that standard if arrived at through a sound process, while the most conservative and traditional one may not measure up if a sound process is lacking." 4 - Norma Regulamentar n.º 21/2002-R, de 28 de Novembro. 5 - Norma Regulamentar n.º 13/2003-R, de 17 de Julho. 6 - Directiva 2003/41/CE, de 3 de Junho É de referir que mesmo nos países Anglo-Saxónicos em que se aplica o "prudent person" puro existem, regra geral, limites ao "self investment". 9 - Refira-se a obrigatoriedade de publicação das carteiras dos fundos de poupança (PPR/E) no boletim da Bolsa de Valores (Normas n.ºs 5/2003 e 6/2003, de 12 de Fevereiro) e as exigências de divulgação de informação relativas aos ICAE (unit-linked) constantes do projecto de norma regulamentar do ISP em consulta pública (