VIII Congresso Brasileiro de Regulação

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1 MODELO DE REGULAÇÃO DO SERVIÇO DE TRATAMENTO E DISPOSIÇÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS NO ESTADO DE SÃO PAULO NA MODALIDADE PPP Antônio Roberto Dias de Oliveira Antonino Formado em Administração pela Universidade Federal de Pernambuco, pós-graduado em Gerenciamento de Projetos Universidade Federal de Pernambuco e pós-graduando em Controle, Monitoramento e Avaliação do Setor Público, pela Faculdade da Grande Fortaleza. Fabiano José Lopes Alves Formado em Administração Pública e pós-graduado em Gestão do Agronegócio. Endereço: Av. Paulista, 2313, 4º andar Consolação São Paulo SP - CEP: Brasil - Tel.: +55 (11) Fax: +55 (11) RESUMO O setor de saneamento no Brasil enfrenta ao menos dois grandes desafios. De um lado, a necessidade de volumosos investimentos que se traduzam efetivamente na ampliação e melhoria dos serviços de saneamento para a população em geral. De outro, a definição de um modelo para o setor que garanta que um serviço de utilidade pública não se transforme em um mercado gerador de lucros extraordinários e com baixa percepção de qualidade sentida pelos usuários. De acordo com os últimos dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), no ano de 2010 ocorreram no Brasil expressivos acréscimos na rede de distribuição do sistema de água e esgotos que, no entanto, não se traduzem em incremento de mesma proporção nos índices de qualidade do atendimento. O índice de atendimento com rede de água ficou com 81,1% e de coleta de esgotos em 46,2%. O índice de tratamento dos esgotos gerados foi ainda menor, 37,9%. Quanto à natureza jurídica dos prestadores de serviços, de uma amostra de 1203 participantes do SNIS, 700 eram da administração direta, 406 autarquias, 35 sociedades de economia mista, 54 empresas privadas, 5 empresas públicas e 3 organizações sociais. Palavras-chave: Parceria público-privada, saneamento, regulação. Introdução Cerca de 54% do território da região metropolitana da cidade de São Paulo possui restrições ambientais que impedem ou dificultam a instalação de equipamentos de tratamento ou de disposição final de resíduos. A Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei n /10) determina que até 2014 os municípios não possam mais dispor os resíduos sólidos em lixões e aterros controlados, e também estarão proibidos de aterrar resíduos que possam ser reciclados. A Lei n /10 prega que a reciclagem e o tratamento de resíduos sólidos devem ser priorizados antes da disposição dos rejeitos em aterros sanitários. A disposição inadequada dos resíduos sólidos causam impactos socioambientais e males à saúde pública. Uma alternativa de renda para empresas e catadores Os resíduos sólidos representam uma excelente alternativa de renda para empresas e catadores. Com tantos impedimentos e obstáculos à disposição de resíduos e rejeitos em aterros sanitários, torna-se necessário pensar soluções para o imenso e crescente volume de resíduos gerados na cidade de São Paulo. Soluções para o tratamento de resíduos sólidos que vão além da disposição em aterros é um desafio para todos os atores envolvidos com a questão. Os caminhos, arranjos contratuais e tecnologias são diversos e com diferentes resultados. Uma solução que combine sustentabilidade ambiental e equilíbrio econômico deve ser composta por diferentes tecnologias e processos de reciclagem, tratamento e disposição dos resíduos sólidos urbanos.

2 Figura 1: Problemas ambientais causados pelos aterros sanitários. A lei do setor de saneamento A Política Nacional de Saneamento Básico (Lei n /07) determina que os municípios titulares dos serviços públicos de saneamento, que inclui a limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos, que deleguem a prestação do serviço, são obrigados a definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização. Portanto contratos de concessão de manejo de resíduos deverão ser regulados e fiscalizados por um ente regulador. Figura 2: Aterro sanitário.

3 Para aqueles que ainda não são familiarizados com o termo saneamento, cabe uma melhor explicação. O setor de saneamento engloba quatro subdivisões como fornecimento de água, tratamento de esgoto, drenagem e resíduos sólidos. Nosso artigo tratará desse último assunto. Definição de PPP É uma parceria com uma empresa da iniciativa privada, que assume, através de um contrato com o poder público (federal, estadual ou municipal) a execução, o projeto, o financiamento e/ou a construção de uma obra ou prestação de um serviço nas modalidades patrocinada ou administrada. Como compensação, o Estado se compromete a remunerar periodicamente a empresa contratada, em prazos de 5 a 35 anos. Além disso, esse contrato não pode ter o valor total inferior a R$ ,00 (vinte milhões de reais) sendo vedadas contratações que tenham por objeto único o fornecimento de mão de obra, equipamentos ou execução de obra pública. Principais vantagens de uma PPP No geral, a Administração Pública afirma que as maiores vantagens de uma parceria públicoprivada em relação à execução do serviço pela própria administração pública seria o fato de as PPP s não estarem na aba da Lei de Responsabilidade Fiscal e por não estarem engessadas em um contrato de concessão. Assim, segundo a Administração Pública, o resultado esperado é um aumento de eficiência, agilidade e liberdade de gastos. Figura 3: Aterro revestido de manta PVC. Opinião de quem é contra as PPP s Não é apenas de admiradores que vivem as PPP s. Também há aqueles que são contra a prática dessa parceria, como por exemplo, várias entidades de classe e sindicatos. Eles têm entre seus principais argumentos: Diminuição do rigor dos contratos; Contratos dessa natureza não estariam sujeitos à LRF Lei de Responsabilidade Fiscal, o que poderia retirar os limites de gastos feitos pelo poder público; As regras seriam menos rígidas em uma PPP do que em uma concessão pública feita através de um rigoroso processo licitatório, por exemplo; uma vez que as regras são estipuladas entre o ente público e a empresa privada, através de um contrato. Marco Regulatório As agências reguladoras de saneamento, de forma geral, são os entes responsáveis por regular e fiscalizar o setor de saneamento, quando este serviço não é executado diretamente pela prefeitura.

4 Dentro da área de saneamento, existem os serviços de fornecimento de água, coleta de esgoto, drenagem e tratamento de resíduos sólidos. Atualmente o estado de São Paulo já tem expertise, inclusive com regras claras e definidas para regular e fiscalizar o fornecimento de água e o tratamento do esgoto. Ainda falta que sejam criadas regras para a drenagem e o tratamento dos resíduos sólidos. Contudo, ainda falta experiência para o estado de São Paulo lidar com as PPP s. É essencial que haja um marco regulatório simples e claro, para que seja de fácil entendimento das empresas privadas e da população. O ente público deve incrementar as habilidades de regulação, planejamento, monitoramento de performance e gerenciamento de contrato, consequentemente a Avaliação Preliminar deve incluir: Especificações mensuráveis e precisas; Níveis esperados de performance em termos de qualidade e regularidade, os quais devem estimular a inovação por parte dos licitantes (mais difícil no Brasil). Os principais desafios da Regulação O principal desafio da Administração Pública, quanto à regulação de um serviço através do modelo de PPP é gerenciar a performance da empresa privada em relação à execução do serviço sem engessar a rapidez e a flexibilidade necessária para estimular a atualização tecnológica e sem abrir espaço para o arbítrio do governo. Ao contrário dos usuais longos contratos de concessão de trinta anos, que remuneram as empresas concessionárias unidades fixas e quantidades determinadas de produtos e/ou serviços entregues, sem levar em consideração os níveis qualitativos, no modelo de PPP as empresas privadas são remuneradas levando-se em conta outros aspectos, como por exemplo: Diluição dos investimentos (na infraestrutura) na remuneração relativa à fruição do serviço pelo usuário. Assunção pelo parceiro privado de algum risco de demanda. Neutralização do risco de inadimplência. Aferição que conjugue os aspectos de consumo do serviço, os níveis de desempenho e a produtividade. A situação atual dos aterros sanitários no estado de São Paulo Ao contrário da situação ideal, no qual 100% dos resíduos sólidos urbanos seriam tratados, o que se vê atualmente é a grande presença de catadores e animais; ausência de proteção superficial de taludes e platôs; falta de um sistema de drenagem; altas taxas de concentração de gases; disposição de resíduos feita sem nenhum controle. Intervenções necessárias nos atuais aterros sanitários Nos atuais aterros sanitários do estado de São Paulo é necessário que haja intervenções importantes, com o intuito de proteger as áreas e, principalmente, a população diretamente envolvida e afetada por esses aterros. Algumas das principais intervenções seriam: Retirada das famílias e animais que vivem próximas às áreas próximas ao aterro; Construção de coberturas para os aterros, como por exemplo, coberturas de PVC; Criação de uma associação de catadores; Regulamentação junto aos órgãos competentes. Sugestão de Modelo de PPP para o estado de São Paulo E se pudermos desenhar um modelo de gestão de contrato através de uma PPP que vise o tratamento e a disposição de resíduos sólidos urbanos, como seria? O primeiro passo é a Administração Pública definir se o contrato administrativo de concessão será na modalidade administrativa ou patrocinada. Se a Administração Pública decidir cobrar tarifa dos usuários pela contraprestação do serviço, a modalidade será a patrocinada. Caso seja feita apenas a contraprestação do serviço, sem a cobrança de tarifa, a modalidade será a administrativa. O segundo passo será estipular quais os indicadores de desempenho devem ser considerados. Podem ser escolhidos tantos indicadores quanto se achar necessário. Contudo, uma boa administração requer informações importantes, e por isso deve-se evitar uma grande quantidade de indicadores, que podem servir apenas para engessar a execução do serviço pelo ente privado. O ideal é definir quatro indicadores de desempenho: indicadores ambientais, operacionais, financeiros e sociais.

5 Figura 4: Indicadores de desempenho. O Quadro de Indicadores de Desempenho QID é utilizado para a determinação da nota de do QID (0 a 10) destinada a aferir o desempenho da concessionária, permitindo à Administração Pública monitorar a qualidade do serviço prestado, mensurar o valor da contraprestação a ser paga, a cada mês, à Concessionária e aplicar, quando cabível, as sanções pertinentes. Para efeito de mensuração, o QID deve ser baseado em quatro pilares, sendo que para cada pilar deve ser atribuído um peso diferente para o cálculo da nota final; que por sua vez será determinante para o cálculo da nota de desempenho.

6 Figura 5: Gastos públicos condicionados nas PPP s. O peso atribuído a cada um dos quatro pilares vai depender do tipo de serviço que está para ser executado. Por exemplo: no serviço de concessão da Rodovia MG 050, que liga um importante trecho do sul do estado de Minas Gerais, os pesos foram atribuídos na proporção de 70% para o Operacional, 10% para o Ambiental, 10% para o Social e os outros 10% para o Financeiro. Como o nosso caso trata de um assunto essencialmente ligado aos recursos ambientais, nada mais justo do que atribuir um peso maior ao pilar de indicadores ambientais. No nosso caso, os percentuais ficariam divididos na forma de 50% para o Operacional, 30% para o Ambiental, 10% para o Social e os outros 10% para o Financeiro. Após definirmos os pesos, devemos então definir os valores das notas. As notas são limitadas em BOM, REGULAR e RUIM, que equivalem respectivamente a 10, 5 e 0. Tipos de Serviços que podem ser implantados Equipamentos e Instalações: Usina de beneficiamento; Instalações Operacionais e Administrativas; Unidade de compostagem; Balança Rodoviária; Construção de 12 ecopontos; Centro de Educação Ambiental. Conclusões/Recomendações Concluindo, é certo que o tema Tratamento e Disposição de Resíduos Sólidos Urbanos, apesar de já ser um tema debatido entre os ambientalistas e a administração pública, podemos afirmar que ainda é um assunto pouco explorado do ponto de vista regulatório. Assim, torna-se quase que imperativo ampliar as discussões acerca do tema sob o ponto de vista da regulação. Referencias Bibliográficas V2 Finance Parceria Público-Privada. Indicadores de Desempenho e Sistema de Pagamento nos contratos de concessão de PPP. Arsesp Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo

7 Verde Ghaia - ABRELPE Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais. Panorama de Resíduos Sólidos no Brasil São Paulo: Abrelpe, BIZZOTTO, A. et al. Cidade de São Paulo ainda recicla apena 1% de todo o lixo. O Estado de São Paulo, São Paulo, 10 maio Revista Especial Dia Mundial da Água Março/2013. FNU Federação Nacional dos Urbanitários.

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