A relação entre a questão ambiental e o setor de energia no Brasil e o conceito de modernização ecológica

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1 A relação entre a questão ambiental e o setor de energia no Brasil e o conceito de modernização ecológica Paulo Procópio Burian 1 Resumo Paralelamente à emergência da temática ambiental no Brasil e sua incorporação pela sociologia brasileira nas últimas décadas, surgiram as primeiras leis e resoluções com objetivo de estabelecer as bases legais para os processos de licenciamento ambiental de empreendimentos causadores de impacto ambiental, como o caso de usinas hidrelétricas. Neste cenário, tem-se observado uma incorporação gradual das questões ambientais por parte do setor elétrico nos últimos anos. Este processo tem ocorrido dentro de uma fase de maior profissionalização do ambientalismo que alguns autores classificam como modernização ecológica, conceito que incorpora a ligação estreita entre globalização e ambiente através de uma postura mais otimista, enfatizando a superação das divergências através de um processo de aprendizagem institucional mútuo, com uma gradual moderação das tensões institucionais entre diversos atores e conflitantes doutrinas. Entretanto, dentro do mesmo contexto de globalização em que se davam estas mudanças, nos últimos anos vinha ocorrendo uma transformação institucional do setor elétrico brasileiro, com sua desregulamentação e a entrada de investidores privados. Diante deste novo cenário que se concretizava, agravado ainda pela recente crise energética, tem-se observado um grau de incerteza por parte de diversos atores envolvidos com relação a manutenção dos avanços já obtidos. O caráter dúbio da globalização identificado por teóricos da modernização ecológica passa a ficar cada vez mais evidente. Neste paper, pretendo analisar até que ponto este processo de incorporação das questões ambientais pelo setor elétrico brasileiro pode ser compreendido com base no conceito de modernização ecológica, tendo como exemplo os processos de licenciamento ambiental. Introdução Desde a sua emergência no final dos anos 1960, a percepção da questão ambiental tem evoluído de tal forma atingindo, nos últimos anos do século XX, uma etapa de maior profissionalização caracterizada não apenas no maior aprofundamento teórico por parte dos acadêmicos, mas também através da sua 1 Doutorando em Ciências Sociais na UNICAMP, Sócio-gerente da SOMA - Soluções em Meio Ambiente 1

2 incorporação dentro das instituições e organizações da sociedade ocidental, colocando-a definitivamente no centro do debate sobre desenvolvimento 2. Foi neste período que o conceito de modernização ecológica que abordaremos neste artigo - encontrou terreno fértil para se desenvolver. Segundo Mol, a modernização ecológica define-se como um caminho teórico para gerar a compreensão sociológica das transformações na sociedade industrial contemporânea com relação aos desafios ambientais 3. Não é à toa que a conceituação da modernização ecológica ocorreu após Beck inserir definitivamente o processo de globalização na discussão da temática ambiental 4. A modernização ecológica incorporou esta relação, adotando uma visão mais reformista. De acordo com Spaargaren, Mol e Buttel, as transformações nas instituições poderiam, pouco a pouco, dar respostas aos desafios ambientais que a globalização impunha, consolidando esta relação a partir de uma perspectiva mais positiva 5. De acordo com Mol 6, uma das principais teses da modernização ecológica refere-se, portanto, ao caráter dúbio do processo de globalização. Para este autor, ao mesmo tempo em que este processo tem sido uma das principais causas da destruição ambiental e da implementação de projetos que causam impactos ambientais relevantes; por outro lado fornece os instrumentos metodológicos e tecnológicos - para que a degradação ambiental seja revertida, minimizada ou compensada. Neste sentido, a globalização por si só não pode ser considerada nem prejudicial ou benéfica para ambiente, sem que esteja contextualizada. Para Rinkevicius, a modernização ecológica se concretiza a partir de crenças e expectativas simbolizadas em princípios como poluidor-pagador, direito de saber do público (public right-to-know) e responsabilidade compartilhada (share responsability) 7. No bojo da modernização ecológica há diversas medidas que acabam gerando um certo esverdeamento da indústria e da sociedade, sem que o modo de produção capitalista e o predomínio da lei de mercado sejam alterados na sua base. 2 MOL, Arthur P. J. Ecological Modernization: industrial transformations and environmental reform. In: Redcliff, M and Woodgate (editors). The International Handbook of Environmental Sociology. Cheltenahm, UK. Northampton. MA.USA MOL, Arthur P. J. op.cit. p BECK, Ulrich. Risk Society Towards a new modernity. SAGE Publications. London. UK SPAARGAREN, G., MOL, A. & BUTTEL, F. Introduction: Globalization, Modernity and Environment. In Spaargaren, G.; Mol, A. and Buttel, F (edit). Environment and Global Modernity, SAGE Publications Ltd. London, UK MOL, Arthur P. J. Globalization and Environment: between apocalypise-blindness and ecological modernization. In Environment and Global Modernity, ed. Gert Spaargaren, Arthur Mol & Frederick Buttel, SAGE Publications Ltd. London, UK RINKEVICIUS, Leonardas. The Ideology of Ecological Modernization in Double-Risk Societies: a case study of Lithuanian environmental policy. In Environment and Global Modernity, ed. Gert Spaargaren, Arthur Mol & Frederick Buttel, SAGE Publications Ltd. London, UK

3 Outro aspecto relevante com relação à modernização ecológica refere-se a sua ênfase à busca pelo consenso, através de um processo de aprendizagem institucional mútuo, com uma gradual moderação das tensões institucionais entre diversos atores e conflitantes doutrinas, princípios e categorias éticas 8. Mas até que ponto esta teoria pode ser aplicada a um país em desenvolvimento como o Brasil, onde as necessidades de crescimento econômico, fundamentada principalmente no crescimento da oferta de energia, são constantemente colocadas em oposição à preservação ambiental. Setor elétrico brasileiro e os processos de licenciamento ambiental Recentemente ocorreu no Brasil um processo de desregulamentação que se inseriu, de um modo mais amplo, no contexto da aceleração da globalização da economia que a maioria dos países latinoamericanos vivenciou na década de No bojo deste processo, o Estado nacional reduziu-se drasticamente, retirando-se de setores estratégicos, como a área de energia, alterando profundamente a estrutura destes setores. Por outro lado, concomitantemente à diminuição do papel do Estado e consolidação da economia de livre mercado, a globalização relaciona-se também com o estabelecimento de exigências ambientais cada vez mais rígidas, principalmente nos países desenvolvidos que já tinham atingindo um grau de qualidade de vida satisfatório para a sua população. Para abordar a aplicabilidade da teoria da modernização ecológica no Brasil com relação ao setor elétrico, será utilizado neste artigo o processo de implantação de metodologias de avaliação ambiental introduzidas em meados da década de 1980, quando o processo de licenciamento ambiental passou a ter um peso cada vez mais significativo dentro da implementação empreendimentos de grande porte, como o caso de usinas hidrelétricas. Entretanto, para compreender o processo de licenciamento ambiental no Brasil, é preciso resgatar um pouco a sua história, procurando identificar os atores envolvidos para, posteriormente, verificar até que ponto este processo enquadra-se na teoria da modernização ecológica no Brasil, em especial na relação entre ambiente e desenvolvimento, onde o setor de energia é fundamental na discussão sobre desenvolvimento sustentável 9. Tal como Rinkevicius identificou na Lituânia, a relação entre energia e ambiente é um dos aspectos mais complexos em países em desenvolvimento 10. Na última década do século XX, países que precisavam 8 RINKEVICIUS, Leonardas. op.cit. 9 DINCER, Ibrahim. Environmental impacts of energy. in Energy Policy 27. pp Elsevier RINKEVICIUS, Leonardas. op.cit. 3

4 constantemente elevar sua capacidade de geração de energia passaram por uma desregulamentação e privatização do setor, na tentativa de atrair capitais externos para cumprir esta tarefa, como no caso do Brasil. Se por um lado é inegável que a energia é fundamental para o desenvolvimento da sociedade brasileira, sendo o principal insumo para o crescimento econômico e social, por outro lado abrange um grande número de complexos impactos ao meio ambiente, indo desde impactos locais até problemas de ordem global 11. Especificamente com relação à hidroeletricidade, os principais impactos referem-se ao alagamento de áreas rurais, cobertas, dependendo do caso, por matas ou com ocupações humanas 12. Outro aspecto que deve ser considerado é que a base hidráulica da matriz energética no Brasil tem a sua razão de ser. Esta energia está entre as mais utilizadas em todo o mundo devido principalmente ao seu baixo custo, o que faz com que seja aproveitada em todos os países que tem a sua disposição extensas redes hidrográficas com capacidade de gerar energia, como Brasil e Canadá. Recorrem a outras fontes como termelétrica (carvão, gás natural, etc) ou a nuclear, que apresentam impactos e riscos ambientais muito mais significativos com a emissão de poluentes e CO 2, os países que não possuem potencial hidrelétrico. Com relação ao aproveitamento das chamadas energias alternativas como eólica, biomassa e solar, apesar de ter-se ampliado o investimento nestas fontes nos últimos anos, infelizmente ainda vai demorar muito tempo para terem um peso maior na matriz energética devido ao alto custo e a aspectos técnicos envolvidos. 13 Diante deste contexto, no Brasil as usinas hidrelétricas proliferaram a partir da década de 1950 dando sustentação ao processo de industrialização e chegando a responder por aproximadamente 90% do total da energia elétrica gerada no país. A ênfase no planejamento do setor até início da década de 1980 fez com que, por muito tempo, o país convivesse com a impressão de que suas fontes energéticas hidráulicas eram inesgotáveis. Na verdade, a demanda recente por energia elétrica, cujo consumo cresceu a uma taxa anual média de 4,6% na década de , vinha sendo atendida pelos pesados investimentos no setor hidrelétrico realizados anteriormente. 11 JANUZZI, Gilberto de Martino. A Política Energética e o Meio Ambiente: instrumentos de mercado e regulação. In Romeiro, Ademar R.; Reydon, Bastian; Leonardi, Maria L. (orgs.) Economia do Meio Ambiente: teoria, política e gestão dos espaços regionais. Editora da UNICAMP. Campinas, SP TOLMASQUIM, Maurício T e COHEN, Claude. Energy and Development Strategies within the Context of Global Environmental Changes. In: Hogan, D. and Tolmasquin, M. Human Dimensions of Global Environmental Change brazilian perspective. Academia Brasileira de Ciências. Rio de Janeiro, RJ COMPANHIA PARANAENSE DE ENERGIA COPEL. Relatório Anual, Informação obtida no site da Agência Nacional de Energia Elétrica, junho de

5 Com a chamada década perdida da economia, quando os investimentos no setor foram reduzidos drasticamente, em meados dos anos 90 começaram a aparecer os primeiros sinais de esgotamento da fonte de energia hidráulica já existente. O consumo de energia crescia cerca três vezes em relação ao crescimento populacional 15, indicando que havia uma demanda reprimida cujas medidas de conservação, que são necessárias, não conseguirão por si só reduzir bruscamente estas taxas crescentes de consumo energético em um curto prazo. Concomitantemente à gradativa retirada do Estado do papel de agente principal dos investimentos no setor elétrico através do processo de desregulamentação e privatização, a questão ambiental passou a adquirir um peso cada vez maior na implementação de usinas hidrelétricas, exigindo a realização de estudos e o cumprimento de medidas e programas ambientais que acabaram contribuindo para atrasos em cronogramas de obras de geração devido, por um lado, ao despreparo de alguns empreendedores em lidar com processos de licenciamento ambiental, e por outro lado, a posicionamentos de ambientalistas radicais, remanescentes de um período inicial do ambientalismo dos anos Portanto, a convergência de aspectos relacionados à globalização da economia como a desregulamentação e privatização do setor elétrico, com a consolidação de regras cada vez mais rigorosas de licenciamento ambiental acabaram criando um cenário propício para o atraso de investimentos no setor, tendo sérias conseqüências para o suprimento de energia no Brasil nos últimos anos. Desse modo, junto à necessidade de elevar a produção de energia e à dependência da hidroeletricidade; o Brasil vinha experimentando um processo cada vez mais rígido de licenciamento ambiental através de um aumento das exigências legais, principalmente a partir de meados da década de Esta alteração de postura tem sido uma resposta a três atores fundamentais no processo: pressões da sociedade civil organizada, requisitos de agências internacionais de financiamento, e exigências legais. Estes agentes apresentam-se aqui divididos apenas como referência metodológica, como uma espécie de tipo ideal. Em análises pontuais, é muito difícil distinguir o papel de cada um destes atores. Com relação à influência dos movimentos sociais, autores como Eduardo Viola enfatizam a papel destes no processo de fortalecimento das questões ambientais 16. Entretanto, outros autores como Frederick 15 GOLDEMBERG, José. Energia e desenvolvimento in Estudos Avançados, nº12 (33), Instituto de Estudos Avançados, USP, São Paulo, Maio/Agosto VIOLA, Eduardo J. & LEIS, Hector R. A Evolução das Políticas Ambientais no Brasil, : do bissetorialismo preservacionista para o multisetorialismo orientado para o desenvolvimento sustentável in Hogan, D & Vieira, P. (org.) Dilemas Socioambientais e Desenvolvimento Sustentável. Editora da UNICAMP. Campinas, SP

6 Buttel entendem que há algum exagero com relação a sua importância que é dada a este tipo de pressão, identificando inclusive algumas incoerências recorrentes por parte dessas mobilizações sociais 17. Ainda que a questão ambiental seja muitas vezes tratada de maneira superficial pelos movimentos sociais, o fato é que não se pode ignorar o papel deste agente principalmente na fase inicial de emergência do ambientalismo, inclusive na sua inserção por parte do setor elétrico como, por exemplo, a efetivação de projetos de reassentamento rural que de fato atendem às demandas sociais e econômicas da população atingida na UH Salto Caxias, no Paraná, em meados da década de Além da pressão dos movimentos populares, o segundo agente aqui identificado refere-se à pressão econômica que começou a ser exercida pelas agências multilaterais de financiamento, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID. Diante da emergência e consolidação do ambientalismo em uma esfera global, estas agências passaram a exigir formalmente o equacionamento das questões sociais e ambientais nos projetos em que estivessem envolvidas devido ao receio de os mesmos resultassem em significativos impactos ambientais não mitigados ou compensados de forma satisfatória. No Banco Mundial, procedimentos padrões de avaliação ambiental foram desenvolvidos desde 1989, com a adoção da Operational Directives OD 4.00 Annex A: Environmental Assessment. Este documento apresenta diretrizes visando normatizar a metodologia de avaliações ambientais de projetos de engenharia, independente do país em que estivessem inseridos. Ainda que estas diretrizes façam parte de uma política geral que vigorou no Banco Mundial no final do século XX, onde era mais importante medir a pobreza para propor medidas que ampliem a escolha dos pobres do que enfatizar o estudo das desigualdades 18, o fato é que documentos desta natureza acabaram contribuindo no sentido de atrelar o efetivo cumprimento e monitoramento de medidas e programas ambientais à implementação de projetos de grande impacto 19. O BID, por sua vez, também estabeleceu documentos onde manifestava a sua preocupação em assegurar que seus recursos contribuíssem para o desenvolvimento social e ambiental, estabelecendo metodologias para avaliação de projetos ainda na fase inicial com o objetivo de realizar as adequações 17 BUTTEL, F. Social Institutions and environmental change. In: Redcliff, M and Woodgate (editors). The International Handbook of Environmental Sociology. Cheltenahm, UK. Northampton. MA.USA VIANNNA, Maria L. T. W. e BARTHOLO JR, Roberto dos S. Teoria do Desenvolvimento Social in Globalização, identidade brasileira e questão social / org. Carlos Renato Mota et al. Brasília: SESI, Departamento Nacional REES, Colin. Improving the Effectiveness of Environmental Assessment in the World Bank. In Environmental Impact Assessment Review: 19: Elsevier Science Inc. New York, NY

7 necessárias no tempo certo 20. Através de Políticas Operacionais específicas, como, por exemplo, a OP 710, o BID tem buscado estabelecer diretrizes gerais para todo e qualquer projeto que tiver como conseqüência o deslocamento involuntário de população 21. Além dessas diretrizes, outro procedimento que vem sendo cada vez mais adotado pelas agências multilaterais é a contratação de diligências ambientais independentes que tem a função de verificar o cumprimento de requisitos legais e a existência de plano de gestão social e ambiental em determinados projetos que estejam solicitando recursos desta agência. Estas ações são resultado da revisão de procedimentos adotados anteriormente, quando no início da década de 1990, em conjunto com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PNUD, o BID identificou as dificuldades existentes para compatibilizar as políticas ambientais com os programas de desenvolvimento no momento em que trouxe para a perspectiva regional o debate internacional 22. Estes procedimentos, além de influenciarem diretamente o modo de implantação de diversos projetos, acabaram servindo como parâmetro para a legislação ambiental em diversos países do mundo, demonstrando a preocupação destas agências em se adequarem às pressões sociais e ambientais cada vez mais fortes, ainda que dentro de uma estratégia onde não se questionava a origem das desigualdades existentes. Feitas as devidas considerações e ressalvas, percebe-se que a atuação destas agências multilaterais no sentido de exigir avaliações, supervisões e monitoramento de programas ambientais referentes a projetos como usinas hidrelétricas contribui para a aplicabilidade da teoria da modernização ecológica em países em desenvolvimento como o Brasil 23. Entretanto, há ainda um terceiro agente deste processo que merecerá aqui maior atenção em relação ao processo de incorporação das temáticas ambientais pelo setor elétrico no Brasil: a legislação ambiental. O papel da legislação ambiental está diretamente vinculado ao estabelecimento de normas de licenciamento que todos os empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental devem seguir. Ao contrário do que pode parecer, o estabelecimento da obrigatoriedade de Estudo de Impacto 20 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, Evaluación: Una heramienta de gestión para mejorar el desempeño de los proyectos, Ed. BID, Washington D.C BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO, Reassentamento Involuntário Política operacional e documento de antecedentes, Ed. BID, Washington D.C FERREIRA, Leila da Costa & FERREIRA, Lúcia da Costa. Limites Ecossistêmicos: novos dilemas e desafios para o estado e para a sociedade in Hogan, D & Vieira, P. (org.) Dilemas Socioambientais e Desenvolvimento Sustentável. Editora da UNICAMP. Campinas, SP REES, Colin. Op. cit. 7

8 Ambiental EIA não foi exclusividade brasileira, mas sim está diretamente relacionado com procedimentos estabelecidos em diversos países em termos de licenciamento ambiental. O EIA, por ora definido como o processo de identificação de conseqüências futuras a partir de uma ação proposta no momento 24, está inserido em um contexto global, influenciado inclusive pela exigência de padronização por parte das agências multilaterais. De acordo com O Riordan 25, em sua resenha do livro Environmental Impact Assessment: Cutting Edge for the 21st Century de A. Gilpin, a introdução de metodologia de avaliação ambiental de EIA ocorreu primeiramente em 1969 nos Estados Unidos através do National Environmental Protection Act NEPA, quando se passou a exigir este tipo de documento para o licenciamento de grandes obras que causassem impactos ambientais relevantes criando, no bojo deste processo, uma agência governamental responsável pelo licenciamento. Ainda segundo O Riordan, Gilpin considera que o EIA, que nos seus primeiros anos restringia-se a ser um mero check-list, passou a ser gradualmente um importante instrumento no sentido de compatibilizar o empreendimento no ambiente em que se instalava 26. Posteriormente, esta obrigatoriedade da realização de EIA atrelado ao processo de licenciamento ambiental dentro do Estado estendeu-se a diversos países. Basta procurar na literatura especializada para encontrarmos exemplos da aplicabilidade de estudos desta natureza no setor energético em diversos países, tais como Suécia 27, Finlândia 28, Egito 29, África do Sul 30, República Tcheca 31, Trinidad e Tobago 32, além de diversos países da comunidade européia 33. De fato, no período de profissionalização do ambientalismo nos anos 1990, a obrigatoriedade deste tipo de estudo passou a ser uma norma comum a 24 BECKER, Henk A. Social Impact Assessment. In European Journal of Operational Research. 128, Elsevier. pp O RIORDAN, Timonthy. Plannign and Regulation: book reviews of Environmental Impact Assessment: Cutting Edge for the 21st Century by A. Gilpen. TREE vol.10. nº11. November O RIORDAN, Timonthy. Op. cit. 27 BRUHN-TYSK, Sara & EKLUND, Mats. Environmental Impact Assessment a tool for sustainable development? A case of study of biofuelled energy plants in Sweden. In Environmental Impact Assessment Review: 22: Elsevier Science Inc. New York, NY SAARIKOSKI, Heli. Environmental Impact Assessment (EIA) as collaborative learning process. In Environmental Impact Assessment Review: 20: Elsevier Science Inc. New York, NY Rashad e Ismail, CLAASSEN, M. Ecological Risk Assessment as a framework for Environmental Impact Assessments. In Wat. Sci.Tech. Vol. 39 n º pp Elsevier, Great Britain RICHARDSON, Tim; DUSIK, Jiri & JINDROVA, Pavla. Parallel Public Participation: an answer to inertia in Decision Making. In Environmental Impact Assessment Review: 18: Elsevier Science Inc. New York, NY BROWN, David & JACOBS, Peter. Adapting Environmental Impact Assessment to Sustain the Community Development Process. In: Habitat Intl. Vol.20 nº3. pp , Elsevier, BARKER, Adam e WOOD, Christopher. An Evaluation of EIA System: performance in eight EU Countries In Environmental Impact Assessment Review: 19: Elsevier Science Inc. New York, NY

9 quase todos os países ocidentais 34. Um dos principais legados do estabelecimento dos estudos ambientais a desde então foi o empenho de um número cada vez maior de acadêmicos que se debruçaram sobre o tema realizando importantes contribuições para a melhoria da efetividade destes estudos de avaliação ambiental 35. Dentro da perspectiva da modernização ecológica, o estabelecimento de regras de licenciamento ambiental em diversos países do mundo quase simultaneamente refere-se diretamente à tendência de padronização motivada pela globalização. Da mesma forma como o processo de globalização influenciou as esferas culturais, econômicas e políticas através de uma tendência homogenizadora, influenciou também a esfera ambiental simbolizando o fim da idéia de que ambiente natural e social estariam sujeitos a uma ordem racional 36. No caso específico brasileiro, as primeiras leis e normas importantes para o licenciamento ambiental surgiram no decorrer da década de 1980, tendo como marco o estabelecimento da Política Nacional do Meio Ambiente PNMA em Da PNMA emanam as principais diretrizes, leis e resoluções relacionadas ao meio ambiente. Embora tenha sido promulgada em 1981, muitos princípios foram regulamentados somente em janeiro de 1986, com a Resolução nº001/86 do Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA, que teve como objetivo principal o estabelecimento da obrigatoriedade de Estudos de Impacto Ambiental EIA, assim como o respectivo Relatório - RIMA, para o licenciamento de empreendimentos potencialmente causadores de impactos ambientais como, por exemplo, usinas hidrelétricas. Em 1988, a Constituição do Brasil reiterou a importância de fixar normas para proteção ambiental, trazendo um capítulo inteiro (Capítulo VI do Título VIII Da Ordem Social) relacionado com meio ambiente. O Estudo de Impacto Ambiental - EIA, portanto, foi o primeiro instrumento constitucional da Política Nacional do Meio Ambiente que orienta e oferece os elementos para que o órgão ambiental competente possa emitir um parecer favorável ou desfavorável ao empreendimento, concedendo ou não a autorização para a sua construção. De acordo com Mol 37, esta institucionalização simbolizada pela introdução de processos de licenciamento ambiental em meados da década de 1980 está relacionada a um período específico da 34 BECKER, Op. cit. 35 JAMES, Valentine U. Environmental impact assessment book review of Environmental Impact Assessment, a comparative review, de Christopher Wood MOL, Arthur P. J op.cit. 37 MOL, Arthur P. J. op. cit

10 história do ambientalismo marcado pela implantação e fortalecimento das agências ambientais governamentais em diversos países do mundo (como no caso do Brasil), quando ocorreu a sua profissionalização principalmente na década de Entretanto a consolidação de um instrumento de avaliação ambiental na maioria dos países do mundo não significa, por si só, um aspecto positivo. Ainda que haja diversos autores que salientem a importância destes estudos como meio de frear a degradação ambiental decorrente de empreendimentos como usinas hidrelétricas, por outro lado há também uma série de críticas, principalmente no que tange a sua padronização internacional e ao seu caráter reformista, já que não questiona nem a idéia de desenvolvimento que está implícita e tampouco a necessidade da implementação do determinado empreendimento. Tanto entre os seus defensores quanto entre os seus críticos, neste debate evidencia-se a forte relação entre a aplicabilidade de EIA e a teoria da modernização ecológica. Na medida em que este tipo de instrumento procura gerenciar os impactos ambientais, buscando soluções mais conciliatórias que evitem o conflito com o modo de produção, adquire um caráter reformista, tornando-se um ícone significativo dentro da teoria da modernização ecológica. Logicamente esta teoria da modernização ecológica levanta muita polêmica. Segundo Blühdorn 38, na medida em que a modernização ecológica renova a crença na possibilidade de manejar e administrar a natureza estaria negando uma reconciliação genuína com a natureza. Além disso, Blühdorn critica o fato de que a modernização ecológica se baseia na tese de que é possível conciliar o crescimento econômico com a resolução dos problemas ambientais 39. O estabelecimento de avaliações ambientais específicas para projetos enquadra-se, de fato, nesta premissa. Mas as críticas que os Estudos de Impacto Ambiental sofrem não se resumem apenas àqueles que renegam qualquer aproximação entre o crescimento econômico e a preservação ambiental. Brown e Jacobs criticam a homogeneização implícita no modelo padronização de Estudos de Impacto Ambiental que muitas vezes não considera especificidades dos países do terceiro mundo onde os mesmos são desenvolvidos 40. O fato de que o ambiente nestas sociedades é colocado muitas vezes em contraposição ao emprego e ao desenvolvimento do país dificulta ainda mais uma avaliação mais sensata das questões que se colocam com a inserção de determinado projeto. De acordo com estes autores, os meios descontextualizados de se avaliar impactos, principalmente no que tange aos aspectos sociais, podem apresentar resultados 38 BLÜHDORN, Ingolfur. Ecological Modernization and Post-Ecologist Politics. In Environment and Global Modernity, ed. Gert Spaargaren, Arthur Mol & Frederick Buttel, SAGE Publications Ltd. London, UK BLÜHDORN, Ingolfur. Op. cit. 40 BROWN, David & JACOBS, Peter. Op. cit. 10

11 contraditórios 41. Além disso, de acordo com estes autores, o modelo padrão de avaliação de impactos falha ao desconsiderar a capacidade de decisão daqueles que seriam diretamente atingidos pelos empreendimentos 42. O Riordan também identifica que, de modo geral, falta aos EIAs, uma visão analítica mais crítica com relação a especificidades de diferentes locais 43. Por outro lado, há uma série de autores que, mesmo fazendo ressalvas, salientam as melhorias decorrentes de procedimentos de avaliação ambiental. De acordo com Bruhn-Tysk e Eklund, a partir de um estudo de caso referente à Usina Elétrica de Biomassa na Suécia, chegaram a conclusão de que este tipo de estudo serve como um importante instrumento para promover desenvolvimento sustentável 44. Saarikoski salienta o potencial, ainda pouco explorado, que o EIA tem no sentido de desenvolver um processo decisório participativo, desde que conte com a participação de uma ampla gama de atores, tais como grupos de interesse, autoridades e especialistas. Para este autor, a capacidade de um EIA encontrar uma solução aceitável repousa na legitimidade do seu processo 45. Neste sentido, seria fundamental desenvolver meios de ampliar a participação pública nos processos de avaliação ambiental 46. Ainda com relação à participação do público na elaboração de Estudos de Impacto Ambiental, Richardson, Dusik e Jindrova analisam dois casos na República Tcheca onde organizações nãogovernamentais organizaram um processo de participação pública paralela, que acabaram promovendo um importante modelo no sentido de melhorar os resultados de Estudos de Impacto Ambiental 47. Segundo estes autores, a principal falha deste tipo de avaliação é justamente a insuficiência da participação popular no processo de elaboração destes estudos 48. Ainda que apresentem críticas, esses autores ainda salientam a potencialidade do aspecto conciliatório assim como os avanços obtidos por este tipo de procedimento, questão que contribui no sentido de enquadrar estas avaliações na teoria da modernização ecológica. Através da análise comparativa entre os críticos e os defensores da utilização de Estudos de Impacto Ambiental, percebe-se que no fundo trata-se de um debate paradigmático. Os seus críticos não acreditam na possibilidade de conciliar o crescimento econômico do capitalismo com a produção e consumo 41 BROWN, David & JACOBS, Peter. Op. cit. 42 BROWN, David & JACOBS, Peter. Op. cit. 43 O RIORDAN, Timonthy. Op. cit. 44 BRUHN-TYSK, Sara & EKLUND, Mats. Op. cit. 45 SAARIKOSKI, Heli. Op. cit. 46 SAARIKOSKI, Heli. Op. cit. 47 RICHARDSON, Tim; DUSIK, Jiri & JINDROVA, Pavla 48 RICHARDSON, Tim; DUSIK, Jiri & JINDROVA, Pavla 11

12 ambientalmente sustentáveis. Nesse sentido, Spaargaren argumenta que Martell defende uma maior intervenção estatal na utilização de recursos em nome do interesse coletivo 49, aspecto fundamental ainda mais considerando a tendência neo-liberal predominante no período. Para Blühdern 50, na medida em que a modernização ecológica não questiona o modo de produção capitalista, ela não pode ser uma estratégia apropriada em termos ecológicos. Ou seja, todas as críticas à modernização ecológica repousam na no seu caráter reformista, fruto da tentativa de se garantir maiores conquistas ambientais (assim como uma utilização mais racional dos recursos) dentro da lógica do sistema capitalista cada vez mais globalizado, sem se opor a este sistema. Quando se analisa a aplicação de avaliação ambiental até certo ponto padronizada, percebe-se que esta metodologia serve como um exemplo bastante representativo da aplicabilidade da teoria da modernização ecológica, na medida em que esta não abre mão de utilizar os instrumentos existentes para garantir, por um lado, a implantação de projetos vistos como necessários e, por outro lado, contribuir de algum modo para a preservação ambiental dentro de um contexto de desenvolvimento sustentável. Os processos de licenciamento ambiental visam justamente isso: conciliar a implantação de empreendimentos como usinas hidrelétricas com a sustentabilidade dos recursos naturais, revertendo recursos destes empreendimentos para a recuperação ambiental. Ainda que seus resultados possam ser questionados por diversos críticos pelo seu caráter reformista, é inegável, no entanto, que o processo de normatização e regulamentação do licenciamento ambiental representa um instrumento para os empreendedores demonstrarem não só a possibilidade de viabilização ambiental de usinas hidrelétricas através do cumprimento de leis ambientais, como também apresentarem à sociedade ações concretas em direção a melhoria social e ambiental, ainda que em longo prazo. Um exemplo disto é a exigência legal de utilizar pelo menos 0,5% do orçamento do empreendimento que afetem áreas florestais para implantar unidades de conservação, além da faixa de proteção de 100 metros em algumas áreas onde o uso atual não respeita. Desse modo, ainda que o caráter filosófico da incorporação de medidas mitigadoras e compensatórias possa ser questionado, é inegável que, ao compararmos o modo de construção de grandes usinas até meados da década de 1980 principalmente no tocante às políticas decisórias, me arrisco a dizer 49 SPAARGAREN, G., MOL, A. & BUTTEL, F. Introduction: Globalization, Modernity and Environment. In Spaargaren, G.; Mol, A. and Buttel, F (edit). Environment and Global Modernity, SAGE Publications Ltd. London, UK BLÜHDORN, Ingolfur. Ecological Modernization and Post-Ecologist Politics. In Environment and Global Modernity, ed. Gert Spaargaren, Arthur Mol & Frederick Buttel, SAGE Publications Ltd. London, UK

13 que nos últimos quinze anos houve de fato um avanço no tratamento com as questões sociais e ambientais. E estes avanços estão relacionados justamente ao estabelecimento de licenciamento ambiental, com a obrigatoriedade de Estudos de Impacto Ambiental e o fortalecimento das agências reguladoras estatais. Goldemberg identifica que é através da criação destes órgãos reguladores com amplos poderes e grande independência que se exercerá, no futuro, a ação do Estado protegendo o cidadão numa economia de livre mercado 51. O fato é que, pouco a pouco, considerando este novo cenário, tem ocorrido uma incorporação das questões sociais e ambientais por parte dos empreendedores através de atitudes concretas, como o exemplo aqui citado da Usina Hidrelétrica Salto Caxias. Mais relevante do que os documentos legais como Estudo de Impacto Ambiental e o Projeto Básico Ambiental, foi a forma de implantação deste projeto que contou com a participação ampla da sociedade com o objetivo de dar transparência e lisura ao processo de implementação dos programas ambientais, a exemplo do anseio de toda sociedade democraticamente organizada 52. Este processo, assim como o papel de diferentes atores sociais, pode ser mais bem compreendido sobre a luz do que Viola e Leis chamaram de mudança do voluntarismo para o profissionalismo no movimento ambiental, que ocorreu seja através do surgimento de novas organizações com perfil profissional, seja com a profissionalização parcial de um setor das associações anteriormente amadoras. O objetivo destas organizações ambientalistas profissionais deixa de ser a denúncia da degradação ambiental para ser o de estabelecer alternativas viáveis de conservação ou restauração do ambiente danificado 53. Em que pese a obrigatoriedade dos estudos ambientais ter sido um marco, cabe ressalvar que as avaliações ambientais interdisciplinares ainda estão longe de terem uma metodologia consagrada, do mesmo modo como a simples obrigatoriedade destes procedimentos por si só não garante um desenvolvimento sustentável. Um dos grandes problemas enfrentado durante a análise de um EIA é de natureza estratégica e não técnica. Como o processo de elaboração de estudos desta natureza tende a ocorrer em uma etapa muita tarde em relação ao processo de planejamento e à definição de empreendimentos específicos, torna-se difícil assegurar que todas as alternativas possíveis tenham sido avaliadas adequadamente GOLDEMBERG, José. Energia e desenvolvimento in Estudos Avançados, nº12 (33), Instituto de Estudos Avançados, USP, São Paulo, Maio/Agosto SANTOS, Antonio Fonseca dos. Usinas Hidrelétricas da COPEL: Implementação de Programas Ambientais in Análise Ambiental / Usinas Hidrelétricas Uma visão multidisciplinar, Nilza A. F. Stipp (org). Londrina, Ed. UEL/ NEMA, VIOLA, Eduardo J. & LEIS, Hector R. Op. cit 54 EGLER, P.C.G. Perspectiva de uso no Brasil do Processo de Avaliação Ambiental Estratégica. In: 13

14 Outro problema de caráter mais amplo que tem sido identificado nos processos de análise ambiental realizados a partir exclusivamente de EIA refere-se aos impactos regionais, globais e até mesmo sinergéticos que, mesmo seguindo detalhadamente o escopo definido pela Resolução CONAMA nº001/86 para elaboração de EIA, muitas vezes não conseguem ser dimensionados adequadamente. Com a consolidação dos processos de licenciamento baseados inicialmente na elaboração do EIA, órgãos ambientais, sociedade civil, empresas de consultoria e empreendedores passaram a se dar conta de que os problemas com que se deparavam na fase de licenciamento prévio estavam, na maioria das vezes, relacionados não propriamente a aspectos técnicos que o escopo do EIA deveria abordar, mas sim a uma etapa anterior, ou seja, aos fatores que determinaram que um empreendimento se apresentasse com as determinadas características técnicas. Diante desse contexto, não foram poucas as vezes que determinado EIA recebia crítica após a sua elaboração por não questionar os motivos que levavam determinado empreendimento a se apresentar com as características específicas. Por um lado, o EIA estava (como também continua) cumprindo o seu papel ao avaliar ambientalmente um determinado empreendimento, de acordo com as resoluções do CONAMA. Por outro lado, órgãos ambientais ressentem de um estudo anterior a esta fase que pudesse servir de subsídio inicial, onde aspectos ambientais gerais que estavam por trás da definição do local do aproveitamento hidrelétrico ficassem mais claros e perceptíveis aos olhos daquele órgão que tem a responsabilidade de licenciar o empreendimento. O setor elétrico alegava que as características do empreendimento tinham levado em consideração fatores técnicos, econômicos e ambientais através dos Estudos de Inventário Hidrelétrico que tem, como unidade de análise, um rio ou até mesmo uma bacia hidrográfica. Realmente os Estudos de Inventário Hidrelétrico, feitos com o objetivo de definir a melhor partição de quedas de um rio inclui, por princípio, uma metodologia para atribuir valores e pesos aos aspectos ambientais envolvidos na definição dos aproveitamentos possíveis, principalmente desde 1997 com a publicação do Manual de Inventário Hidrelétrico de Bacias Hidrográficas feitos pela Centrais Elétricas Brasileiras S.A. - ELETROBRÁS e pelo antigo Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica - DNAEE. A questão que se coloca é que este Estudo de Inventário Hidrelétrico, mesmo quando é bem feito e considera todos os aspectos ambientais para a definição dos aproveitamentos dentro de um rio, processualmente é remetido para análise apenas para a Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, sem que o órgão ambiental tome conhecimento. Nesse contexto, o órgão ambiental só vem a saber de Parcerias Estratégicas, n 11. Centro de Estudos Estratégicos do Ministério da Ciência e Tecnologia. Jun

15 algum aproveitamento quando recebe de determinado empreendedor o pedido de Licença Prévia - LP, mesmo assim sem saber quais são os demais aproveitamentos previstos para o rio, se haverá barragens a montante ou a jusante. Desse modo, um estudo como a Avaliação Ambiental Estratégica AAE, que ainda não foi instituída legalmente, pode vir a suprir esta série de deficiências identificadas ao longo dos procedimentos de licenciamento ambiental. De acordo com Sadler e Verheen, a AAE pode ser conceituada como um processo sistemático para avaliar as conseqüências ambientais de uma política, plano ou programa, de forma a assegurar que elas sejam integralmente incluídas e apropriadamente consideradas no estágio inicial e apropriado do processo de tomada de decisão, juntamente com as considerações de ordem econômicas e sociais 55. Isto demonstra que o processo de licenciamento ambiental não está totalmente equacionado. A toda hora surgem questões novas a serem resolvidas. Este cenário dinâmico é fruto das contradições inerentes ao processo a globalização que por um lado reduz o Estado e consolida lei de mercado; enquanto por outro lado padroniza exigências ambientais e universaliza as pressões exercidas pelos movimentos ambientais. Considerações Finais No fundo, todo processo de incorporação das questões ambientais está, no meu modo de ver, relacionado com o que Mol identifica como o crescimento gradual da esfera e da racionalidade ambiental frente à, ainda dominante, racionalidade econômica 56. Através de uma análise ainda que preliminar neste momento, identifica-se, de fato, um aspecto paradoxal do processo de globalização. Normalmente, na conta da globalização, sempre foram debitados apenas os impactos ambientais negativos. Entretanto, as mudanças institucionais relacionadas ao processo de globalização nem sempre foram exclusivamente prejudiciais ao ambiente 57. Há, de fato, um outro lado da moeda que precisa ser explorado. O estabelecimento de metodologias de avaliação de impacto, o fortalecimento de agências reguladoras bem como a mudança de postura de agências multilaterais de financiamento apontam para um horizonte diferente daquele até então visualizados pela maior parte dos ambientalistas mais radicais. O mesmo processo que estaria por trás de empreendimentos impactantes ambientalmente estaria também dando condições para o estabelecimento de instrumentos que pudessem reverter, de modo positivo, os impactos ambientais, potencializando os efeitos positivos. Neste sentido, a 55 EGLER, P.C.G. op.cit. 56 MOL, Arthur P. J. op. cit. 57 MOL, Arthur P. J. op. cit. 15

16 teoria da modernização ecológica, que Mol, Spaargaren e outros autores traçam, pode realmente dar uma contribuição teórica muito importante para entender as atuais mudanças verificadas na abordagem das questões ambientais pela sociedade industrial. Com isso não estou, de forma nenhuma, fazendo aqui uma defesa ou apologia da globalização, mas sim procurando demonstrar o caráter paradoxal da relação entre globalização e ambiente, relativizando as abordagens mais reducionistas. Neste sentido, o setor elétrico serve como um importante cenário para verificar o estado da arte de uma questão fundamental com relação ao ambientalismo: até que ponto as metodologias de avaliação ambiental e os processos de licenciamento servem como um parâmetro importante para perceber a incorporação das questões ambientais na sociedade, principalmente em momentos onde constantemente o aspecto conciliatório é renegado em função de uma alegada contraposição entre as necessidades de aumento da geração de energia e a de preservação ambiental. Esta percepção depende da postura paradigmática que se toma desde o princípio. Para os ambientalistas moderados, que tem na modernização ecológica um importante parâmetro teórico de análise, esta incorporação das temáticas ambientais pode ser vista de forma positiva, mesmo considerando que há, como na maioria dos países, uma série de aspectos que precisam ser adaptados e melhorados, como por exemplo, a incorporação de uma Avaliação Ambiental Estratégica ao processo de licenciamento ambiental. Para os ambientalistas mais radicais e apocalípticos todas as ações pró-ativas existentes dentro do atual modo de produção são, no fundo, mera fachada, pois não estariam atuando sobre a causa principal dos impactos da humanidade sobre o ambiente, que seria o próprio modo de produção neo-liberal. A meu ver, há aspectos positivos irrefutáveis de incorporação das questões ambientais por parte do setor elétrico que corroboram a tese da modernização ecológica no Brasil. Entretanto, é preciso ficar atento aos movimentos deste setor para que os momentos de desregulamentações e crises não sirvam como pretexto para retrocederem em relação às conquistas ambientais que vem se desenrolando ao longo das últimas décadas. 16