[BENCHMARKING ENTRE OS TRIBUNAIS DA RELAÇÃO PORTUGUESES] Custos correntes e desempenho funcional. Jorge Manuel da Silva Loureiro

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1 Jorge Manuel da Silva Loureiro Juiz Auxiliar Tribunal da Relação de Coimbra Secção Social 14 de janeiro de 2013 [BENCHMARKING ENTRE OS TRIBUNAIS DA RELAÇÃO PORTUGUESES] Custos correntes e desempenho funcional

2 Índice 1. Introdução Benchmarking: origens, conceito, âmbito de aplicação, objetivos, benefícios e problemas Origens, conceito e âmbito de aplicação do benchmarking Objetivos do benchmarking Benefícios e problemas do benchmarking Métodos do benchmarking Tipos do benchmarking Os Tribunais da Relação em Portugal Enquadramento normativo e organizacional Recursos humanos Recursos financeiros O fluxo processual A população em Portugal A avaliação de desempenho nas organizações do setor público A execução orçamental nos tribunais da Relação em Portugal análise comparativa à luz de alguns indicadores de gestão financeira referentes a despesas correntes A variação das despesas correntes A variação dos custos correntes por cada habitantes O custo corrente médio por cada processo findo e a variação do custo corrente médio por cada processo findo Ranking dos tribunais da Relação em matéria de custos correntes O desempenho dos tribunais da Relação em Portugal análise à luz de alguns indicadores gestionários de desempenho funcional O saldo processual A taxa da acumulação processual A taxa de resolução processual O case per judge O case turnover ratio Ranking de desempenho funcional médio Ranking multidimensional Conclusões Bibliografia Anexos

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4 1. Introdução É hoje um lugar-comum falar-se na crise do sistema de justiça e nas implicações negativas dela decorrentes não só para os utilizadores diretos dos tribunais, cidadãos e empresas, mas também para um desenvolvimento económico e social que se deseja sustentado. Associado a esse discurso recorrente da crise do sistema de justiça fala-se, insistentemente, da necessidade de o reformar no sentido de lhe devolver a eficácia, a eficiência, a qualidade e a credibilidade por todos reclamada. Múltiplas têm sido as reformas que, com esse objetivo, se anunciaram e procuraram concretizar-se em Portugal nas últimas décadas no âmbito da administração do sistema de justiça, sendo hoje evidente que os resultados alcançados ficaram inexoravelmente aquém dos desejados. Para assim concluir basta recordar dois elementos factuais, a saber: a) o número de processos pendentes nos tribunais judiciais de primeira instância em Portugal, sem contar com os pendentes nos tribunais de execução de penas, atingiu em 2010 o número nunca antes alcançado de , quando em 1996 rondava os ; b) a duração média dos processos declarativos na justiça cível passou de 20 meses em 2001 para 29 meses em 2010, sendo que nos processos executivos passou de 32 meses em 2005 para 43 meses em Uma das razões recorrentemente invocada para justificar aquele insucesso reporta-se à circunstância das ditas reformas se terem maioritariamente centrado em aspetos processuais e de reforço de meios humanos e materiais, em detrimento, por exemplo, de aspetos referentes à gestão dos tribunais, métodos de trabalho e boas práticas, planeamento e afetação mais rigorosos e eficientes das atividades e dos meios humanos e materiais, articulação dos tribunais com os meios complementares do sistema judicial (v.g., INML, LNPC, IRS, Segurança Social, Administração Tributária) e definição de objetivos 1. Como assim, sob pena da mesma ficar votada ao insucesso que caracterizou as que a antecederam, importa que na nova reforma judiciária que se anuncia 2 sejam levados em conta, na parte aplicável, os ensinamentos e contributos da denominada Nova Gestão Pública 3, especialmente na variante da Qualidade 4 5 6, que se transformou num tema central de reforma da Administração Pública (Rocha, 2006: 11). 1 Sobre esta temática, Gomes, Conceição, Os atrasos da justiça, FFMS, 2011, p. 66, 81, 92 e ss. 2 Proposta de Lei 114/XII - 3 Para maiores desenvolvimentos sobre esta teoria, Hood, Christopher, A public management for all seasons?, in Public Administration, 1991, vol. 69, p. 3 a 19. Hood, Christopher, The art of the state Culture, rhetoric and public management, Oxford University Press, Como é sabido, a reforma do setor público iniciou-se em resultado da crise financeira subsequente às crises económicas globais ocorridas na década de 70 em resultado, designadamente, do aumento dos preços do petróleo em 1973 e 1979, tendo sido levada a efeito 3

5 Dada a multiplicidade de definições de Qualidade e o desejo das organizações avaliarem o seu desempenho na aplicação das suas técnicas, procurou-se encontrar um modelo ou padrão com base no qual as organizações pudessem ser avaliadas e comparadas, em consequência do que surgiram, assim, uma multiplicidade de modelos de prémios de Qualidade criados, justamente, para promover a Qualidade e servir como benchmarks de casos de sucesso da Qualidade e de modelos de gestão de Qualidade Total (v.g., o Deming Prize, em 1951, no Japão; o Malcom Baldrige Quality Award, em 1987, nos EUA; o European Excellence Model EFQM -, em 1991, na Europa, e o Common Assessment Framework (CAF), em 2000, na União Europeia O modelo EFQM é um dos mais conhecidos na Europa e divide-se em nove critérios, sendo cinco relativos aos meios (liderança, política e estratégia, pessoas, parcerias e recursos, processos) e quatro relativos aos resultados (resultados pessoas, resultados clientes, resultados sociedade, resultados chave do desempenho). Este modelo EFQM acabaria por sofrer uma adaptação na sua aplicação ao setor da administração pública, decorrente da necessidade de uniformizar a avaliação do desempenho e posterior comparação e cooperação entre as várias organizações públicas (benchmarking e benchlearning, respetivamente). Essa adaptação foi levada a efeito nos trabalhos desenvolvidos para o efeito pela Innovative Public Services Group durante os anos de 1998 e 1999, na sequência dos quais surgiu em maio de 2000 a versão piloto da ferramenta de autoavaliação da Qualidade que ficou conhecida pela CAF, que em Portugal recebeu a designação de Estrutura Comum de Avaliação em 2002 foi apresentada a sua primeira versão revista e em 2006 sofreu a sua última revisão. Sendo a CAF uma ferramenta da Gestão da Qualidade Total especialmente concebida para as organizações do setor público e sendo os tribunais uma organização de natureza pública, faz sentido que a Gestão pela Qualidade Total que neles se pretenda implementar possa ser levada a efeito à luz dessa ferramenta e dos seus critérios, tendo sempre presente a especificidade própria dos tribunais enquanto organização pública. Ora, como resulta do já exposto, um dos objetivos subjacentes à criação da CAF foi, justamente, o de a partir da uniformização do modelo de autoavaliação das organizações públicas, possibilitar a comparação dos resultados das várias organizações, com recurso, para o efeito, ao benchmarking (Rocha, 2006), a partir do que as organizações podem encetar o denominado benchlearning (Rocha, 2006; Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público, 2007). Por outro lado, como melhor se desenvolverá infra (2.2 p. 6), de entre os vários objetivos básicos e comuns subjacentes à utilização do benchmarking conta-se o de avaliar o desempenho de uma organização de uma forma mais objetiva, comparando-a com outras organizações ou com um valor de referência (benchmark). sob influência do modelo da Nova Gestão Pública. Iniciou-se com a introdução da variante de Eficiência no Reino Unido (1979 a 1988), prosseguiu no mesmo Reino Unido com a perfilhação em 1988 da variante da Descentralização, que perdurou até 1991, ano em que se inicia a terceira variante, a da Qualidade. 5 Sobre as variantes da Nova Gestão Pública, pode consultar-se Araújo, Joaquim Filipe, A Reforma da Gestão Pública: do mito à realidade Comunicação apresentada no Seminário Internacional Luso-Galaico sobre a Reforma da Administração Pública: apostas e casos de sucesso, Braga. 6 Sobre as principais quatro fases do modelo da Qualidade, (Inspeção, Controlo, Garantia e GQT), pode consultar-se Thijs, Nick & Staes, Patrick, The use of organizacional performance information for organizational improvement, Comunicação apresentada na conferência anual do Grupo Europeu da Administração Pública, Milão,

6 Assim sendo, partindo da minha condição de Juiz Auxiliar no Tribunal da Relação de Coimbra, através deste trabalho pretendo, justamente, fazer um estudo comparativo entre esse Tribunal e os da Relação do Porto, Lisboa, Évora e Guimarães, tendo por referência o triénio Assim, começarei por fazer uma breve abordagem às origens, conceito, âmbito de aplicação, objetivos, benefícios e problemas, métodos e tipos de benchmarking. Após, traçarei algumas considerações referentes ao enquadramento normativo e organizacional, aos recursos humanos, aos recursos financeiros e ao fluxo processual nos ditos Tribunais da Relação, seguida de uma brevíssima abordagem à evolução quantitativa da população residente em Portugal. A seguir, farei uma abordagem comparativa à execução orçamental desses mesmos tribunais relativa a despesas correntes (DL 26/02, de 14/2 anexo II). A opção pela comparação da execução orçamental referente às despesas correntes, desprezando-se, assim, a execução orçamental referente às receitas e a execução orçamental referente às despesas de capital, teve subjacente as seguintes ordens de razões: 1ª) uma percentagem esmagadora (superior a 90%) das receitas dos Tribunais da Relação é proveniente de transferências do Orçamento Geral do Estado, não fazendo muito sentido, a meu ver, uma avaliação do desempenho daqueles tribunais relativa ao grau de execução das receitas orçamentadas, pois que a maioria delas não depende de qualquer desempenho deles; 2ª) uma percentagem igualmente esmagadora (sempre superior a 80%) das despesas dos Tribunais da Relação são correntes, razão pela qual entendi desvalorizar no âmbito deste estudo as despesas de capital. Nesta abordagem comparativa da execução orçamental das despesas correntes farei uso de alguns indicadores de gestão financeira referentes a custos. Em quarto lugar, procurarei sintetizar os resultados funcionais desses mesmos tribunais, comparando-os através de alguns indicadores gestionários de desempenho funcional. Terminarei com a enunciação de conclusões e com a indicação de bibliografia relevante. 2. Benchmarking: origens, conceito, âmbito de aplicação, objetivos, benefícios e problemas 2.1 Origens, conceito e âmbito de aplicação do benchmarking O benchmarking é uma das estratégias utilizadas pela Nova Gestão Pública (Lane, 2005), surgindo como um instrumento suscetível de aplicação quando a mão invisível dos mercados não existe (Reis & Reis, 2006). Os primeiros registos sobre o processo de benchmarking são encontrados no pós II Grande Guerra, no Japão (Reis & Reis, 2006), no âmbito e sequência de visitas feitas pelos japoneses a organizações ocidentais e subsequente absorção das práticas destas pelas japonesas 7. Depois do seu amplo sucesso no Japão, tal processo acabaria por ser exportado para os países anglo-saxónicos nos finais da década de 70, mercê da constatação de que as organizações ocidentais estavam a perder competitividade face às congéneres nipónicas. 7 Sobre os antecedentes históricos do processo de benchmarking e as suas origens no Japão, pode consultar-se Bendell, Tony, & Boulter, Louise & Kelly, John, Manual do Benchmarking, Edições Cetop, Colecção Gestão, 2005, p. 33 a 55. 5

7 A plena divulgação do benchmarking foi desencadeada pela Xerox Corporation (Patterson, 1998; Carvalho, 2001; Pinto, 2001) que descobriu e aplicou o benchmarking para combater a concorrência, a partir da constatação de que as copiadoras produzidas pela Fuji-Xerox (empresa japonesa associada à Xerox) tinham custos de fabricação mais elevados nos Estados Unidos e de que os concorrentes estavam a vender máquinas fotocopiadoras a um preço igual ao que custava à Xerox Corporation produzi-las; existe mesmo um modelo de benchmarking que é associado à Xerox: o Xerox s ten-step aproach (Appleby, 1999; Bendell, Tony, & Boulter, Louise & Kelly, John, Manual do Benchmarking, Edições Cetop, Coleção Gestão, 2005: 57 a 62). Podem ser identificadas várias definições de benchmarking na literatura da área. Para uns, é a atividade que consiste em medir produtos, serviços e práticas, comparando-as com as dos seus competidores ou com as das empresas reconhecidas como líderes (Rocha, 2006: 29). Segundo a Indústria da Comissão Europeia, o benchmarking é um processo contínuo e sistemático que permite a comparação das performances das organizações e respetivas funções ou processos face ao que é considerado "o melhor nível", visando não apenas a equiparação dos níveis de performance, mas também a sua ultrapassagem (Keegan, et al., 2006). Segundo a International Benchmarking Clearinghouse (IBC), citada por Carvalho (2001), benchmarking é um processo sistemático e contínuo de medição. Um processo contínuo de comparar e medir processos de negócio de uma organização com aqueles de organizações líderes em qualquer parte do mundo, com o objetivo de obter informação, que irá ajudar a organização a implementar ações para melhorar a sua performance. Segundo a OCDE (1997), o benchmarking consiste em identificar e implementar as melhores práticas. O European Benchmarking Code of Conduct identifica como palavras-chave associadas ao benchmarking to make comparisons with others. De acordo com a definição do EIPA (2008), o benchmarking é um processo de aprendizagem que resulta da comparação do desempenho das organizações. Por sua vez, a Accenture (2006) define benchmarking como o processo sistemático e contínuo de comparação das práticas de uma organização com organizações similares no âmbito dos processos e dos resultados, como meio de identificar oportunidades para melhorar o desempenho dos serviços e/ou reduzir custos. No website do Public Sector Benchmarking Service podemos encontrar algumas definições de benchmarking, desde uma mais simplista segundo a qual está em causa "Improving ourselves by learning from others", até outra que tem como fonte a Xerox, nos termos da qual "Benchmarking is the continuous process of measuring products, services and practices against the toughest competitors or those companies recognised as industry leaders (best in class)". Esta pluralidade de conceitos e definições de benchmarking pode ser explicada por três ordens de razões, a saber: 1ª) o seu carácter recente enquanto técnica; 2ª) o facto de os mais diversos autores sustentarem diferentes tipos de benchmarking (Appleby, 1999); 3ª) o facto de muitas organizações criarem a sua própria definição de benchmarking, de acordo com os objetivos e estratégias desenvolvidas para a sua concretização. Como quer que seja, é hoje pacífico que: a) o conceito de benchmarking deve ser o mais abrangente possível de forma a não excluir quaisquer possibilidades de desenvolvimento; b) qualquer abordagem de benchmarking deve ter em conta essencialmente o contexto específico de 6

8 intervenção e o tipo de técnicas a aplicar, que podem variar de forma considerável de acordo com a natureza das organizações, as estratégias desenvolvidas para a mudança e os objetivos específicos de cada projeto (Pinto, 2001); c) mais do que selecionar várias definições de benchmarking importará compreender de que forma este processo sistemático de avaliação pode ser desenvolvido numa organização. Importa aqui destacar, também, que embora tenha tido as suas origens no setor privado, o benchmarking acabou por também ser aplicado no âmbito do setor público, muito fruto das exigências dirigidas à Administração Pública após a II Grande Guerra no sentido de mudanças no modo de produção e de prestação de bens e serviços (Waldo, 1968: 443 a 479); isto apesar de resistências iniciais dos governos por exemplo, no Reino Unido o projeto de benchmarking para o setor público é relativamente recente, tendo sido iniciado em abril de Objetivos do benchmarking Os objetivos para a utilização do benchmarking podem variar entre países e organizações. De um modo genérico, pode dizer-se que o benchmarking tem como objetivos identificar noutras organizações as melhores práticas produtivas (técnicas e processos) e consequentemente aprender com elas (Bullivant, 1994; Folz, 2004; Reis & Reis, 2006); não se trata de copiar, mas sim de melhorar o desempenho organizacional aprendendo com os outros (Reis & Reis, 2006), através da adoção dos princípios destes (Andrade, 2004); não se centra apenas na identificação das melhores práticas, pois que para lá disso prossegue a aprendizagem constante. De um modo mais pormenorizado, são diversos os objetivos básicos subjacentes à utilização do benchmarking, a saber: a) avaliar o desempenho de uma organização de uma forma mais objetiva, comparando-a com outras organizações ou com um valor de referência (benchmark) Peters 1988: 565 a ; b) identificar falhas ou problemas que a organização enfrente e áreas a melhorar, com introdução de modificações nos processos em que o desempenho organizacional é menor, o que levará a melhorias (Reis & Reis (2006); c) criar motivação sustentada para a melhoria, pois que a utilização desta ferramenta incentiva as organizações com pior desempenho a melhorarem os seus processos para alcançarem maior reputação perante os interessados (Banco Mundial, 2001: 1 a 4) - a falta de concorrência no setor público pode limitar a pressão para a melhoria do desempenho e o benchmarking, ao expor a posição relativa das organizações, poderá criar o incentivo para a melhoria, em alternativa às pressões de mercado; d) identificar os melhores processos com vista a adotá-los - as organizações tendem a ser conservadoras relativamente aos processos adotados pelo que o benchmarking pode ser usado para estimular a implementação de melhores práticas, com fixação de novos padrões de desempenho, concordantes com elas, a alcançar e, se possível, a ultrapassar; e) identificar casos de sucesso, avaliando os resultados da implementação dos planos de melhorias (objetivo este que é frequentemente descurado); f) aprender com os melhores ; g) melhorar os desempenhos de uma função, de uma atividade ou de um processo, de forma importante, permitindo formular objetivos ambiciosos, acelerar o ritmo da mudança, identificar os processos que permitem as ruturas, aumentar a satisfação dos clientes e as 8 Benchmark não é o mesmo que benchmarking: o primeiro reporta-se aos padrões ou medidas de desempenho, enquanto o segundo respeita ao processo de análise, compreensão e aprendizagem de fatores chave da missão na comparação com outras organizações (Bullivant, 1994). Embora diferentes, os conceitos estão indissociavelmente relacionados, na medida em que o benchmarking e a avaliação de desempenho que defende são importantes para motivar os colaboradores a participarem ativamente no processo de melhoria através de novas ideias e procedimentos. 7

9 vantagens competitivas, conhecer melhor os seus pontos fortes e áreas de melhoria através da autoavaliação, criar um clima baseado nos factos, gerador de consensos, aumentar a capacidade para utilizar medidas para gerir. 2.3 Benefícios e problemas do benchmarking O assunto referente aos benefícios do benchmarking tem sido estudado por diversos autores e instituições (Brilman, 2000; OCDE, 1997; OCDE, 2010; Accenture, 2006), sendo inúmeras as vantagens que são assinaladas à aplicação de processos de benchmarking nas organizações. Permitimo-nos destacar os seguintes: a) permite melhor conhecimento dos pontos fortes e fracos das organizações através da autoavaliação; b) reforça a liderança; c) permite o contacto com outras organizações o que permite identificar e estabelecer pontos de comparação para medição do desempenho (Anderson, 1999; IRAR, LNEC, 2004); d) cria valor organizacional (Andrade et al, 2004); e) estimula modificações das atitudes e dos comportamentos das pessoas; f) gera maior envolvimento e motivação do pessoal na alteração de programas; g) conduz à identificação dos processos que permitem as ruturas e alcançar um desempenho superior, das melhorias a serem efetuadas e das principais operações necessárias para efetuar essas melhorias; h) permite compreender melhor as necessidades e expectativas dos cidadãos/clientes e aumentar a satisfação dos mesmos; i) facilita a adaptação aos melhores métodos; j) proporciona melhor aproveitamento dos recursos; k) gera aumento da eficácia e da eficiência de alguns processos; l) proporciona melhoria nos níveis de desempenho, da qualidade, da produtividade e da competitividade; m) possibilita a formulação de objetivos ambiciosos, mas realísticos e atingíveis; n) conduz à criação de apoio e de estímulo para uma mudança cultural interna; o) facilita o estabelecimento e aperfeiçoamento de estratégias; p) permite a criação de clima baseado em factos e gerador de consensos; q) proporciona a compreensão da eficácia do programa de qualidade; r) conduz à reestruturação e aceleração de ritmos de mudança; s) possibilita a promoção de melhores soluções para a resolução de problemas e maior partilha entre organizações de soluções para problemas comuns; t) estimula a aprendizagem, formação e inovação, o que auxilia à mudança e melhoria contínuas (Andrade, 2004; Anderson, 1999). Estudos mais recentes têm revelado uma particular tendência nos últimos anos para a utilização do benchmarking no setor público, entre outros mecanismos, com o objetivo de ser impulsionada a eficiência no setor público, com utilização de menos inputs para obter os mesmos outputs/outcomes, sendo o benchmarking um dos meios mais sugeridos para reduzir a despesa pública num contexto de restrições orçamentais que a generalidade dos países enfrenta (OCDE, 2010; relatório do HM Treasury do Reino Unido The Spending Review Framework, 2010 (http://www.hm-treasury.gov.uk/d/spending_review_framework_ pdf). Apesar das vantagens acabadas de referir, não pode deixar de se referir que têm sido detetadas algumas dificuldades na utilização desta ferramenta, de entre as quais poderão destacar-se as seguintes: a) ausência de informação fidedigna para efeitos de comparação, por falta de monotorização real e efetiva do desempenho das organizações pelas correspondentes entidades responsáveis; b) confidencialidade da informação; c) dificuldade na cooperação entre organizações e na partilha de informação, tendo em conta a consciência instalada de que a avaliação e publicitação dos resultados pode determinar necessariamente a realização de investimentos não desejados; d) cultura instalada nas organizações de mais fraco desempenho no sentido de reclamarem normalmente, para a superação desse estado de coisas, um incremento nos orçamentos; 8

10 e) indisponibilidade dos recursos humanos que este processo requer; f) carácter de médio e de longo prazo dos resultados; g) ausência de recursos financeiros e de tempo, para a recolha de informações; h) ausência de envolvimento dos colaboradores da organização no processo. Há, também, problemas relacionados com questões ligadas à ética e à metodologia de intervenção adotada, sendo que a este respeito foram já elaborados dois códigos de ética, o da European Fundation for Quality Management (EFQM) e o da American Productivity and Quality Center (APQC), que estabelecem as linhas de orientação para as atividades de benchmarking, com o objetivo de evitar eventuais disputas legais e clarificar os procedimentos relativos à troca de dados e informação, na Europa e nos EUA, respetivamente. 2.4 Métodos do benchmarking Segundo a OCDE (1997), os métodos de benchmarking variam em função dos seguintes aspetos: a) do que se pretende avaliar as análises podem incidir sobre os processos ou sobre os resultados; b) do que se considere como elemento para comparação as organizações podem ser comparadas relativamente a outras organizações ou em relação a um padrão de referência, também designado por benchmark; c) da finalidade da análise o benchmarking pode ser utilizado quer para a melhoria contínua do serviço prestado, processo a que normalmente estão associados elevados custos que desincentivam a sua utilização, quer para efeitos de avaliação, que apesar de ser normalmente encarada como um exercício one-off (esporádico), também pode ser realizada regularmente para monitorização de resultados e melhoria de desempenho. Em função das opções feitas a propósito de cada um dos aspetos acabados de considerar, assim variarão os instrumentos usados: por exemplo, se uma organização pretende executar uma análise de benchmarking de resultados comparando-se com outra entidade, então deverá fazê-lo com base em indicadores de desempenho; se o que a organização pretende fazer é uma análise de benchmarking de resultados para efeitos de melhoria contínua, então deve utilizar comparações de desempenho. O quadro seguinte resume os instrumentos a usar em função do tipo de comparação a realizar: Por sua vez, o quadro que segue resume as técnicas de melhoria a adotar de acordo com as características da análise de benchmarking a realizar: 9

11 2.5 Tipos do benchmarking Existem vários tipos de taxionomias para classificar as práticas de benchmarking. Appleby (1999) considera quatro tipos de práticas como primeira taxionomia do benchmarking, no que é secundado por Pinto (2001), por Carvalho (2001), sendo igualmente essa a utilizada pelo Instituto Português da Qualidade (IPQ): benchmarking interno; benchmarking competitivo; benchmarking funcional; benchmarking genérico. O benchmarking interno incide sobre atividades similares dentro de uma mesma organização e consiste em comparar os diferentes departamentos, identificando as melhores práticas (Morgan, C. & Murgatroyd, S., 1994; Reis & Reis, 2006). Trata-se de um processo fácil de implementar, uma vez que a gestão de topo é a mesma, as parcerias em princípio são mais fáceis de obter e as informações são fáceis de recolher; os custos também são mais baixos, sendo mais reduzido o tempo despendido para o efeito. Tem como desvantagem a de que a comparação é efetuada dentro do mesmo padrão de atuação. O benchmarking competitivo, concorrencial na designação de Patterson (1998), visa uma comparação direta com organizações que prestam o mesmo serviço, que dirijam as suas atividades para os mesmos cidadãos/clientes, com o objetivo de alcançar e superar o seu desempenho (Reis & Reis, 2006). Neste caso, as informações têm um efeito imediato nos resultados, nas tecnologias aplicadas e em todo o sistema de informação; é mais rápido e mais barato do que os outros, com exceção do interno. Este tipo de benchmarking é difícil de levar à prática, dada a confidencialidade das informações necessárias, a dificuldade em encontrar empresas do mesmo setor disponíveis para partilhar informação e para se exporem; por vezes, gera conflitos e antagonismos graves, bem como alguns problemas de ética. O benchmarking funcional compara uma função específica com as melhores práticas ou com outros processos similares, mas não iguais, dentro da mesma área de prestação de serviços, tendo por objetivo a comparação de processos ou negócios que apresentam alguma afinidade, mesmo quando relacionados com outros setores (Anderson, 1999; Morgan, C. & Murgatroyd, S., 1994). Pode trazer grandes benefícios, porque estamos a comparar operações de organizações que não são concorrentes diretas. No entanto, a sua utilização não é muito vulgar, pelo tempo e pelos custos associados à sua implementação. O benchmarking genérico é mais desenvolvido que os anteriores, compara processos de trabalho que implicam várias funções e em organizações diferentes; procura identificar e transferir 10

12 as melhores práticas inovadoras de um setor industrial para outro (Anderson, 1999; Morgan, C. & Murgatroyd, S., 1994). Sendo sustentado nas referidas melhores práticas disponíveis, conduz normalmente a resultados e a melhorias significativas a nível dos processos chave. Porém, leva mais tempo a preparar e a implementar, é bastante dispendioso e comporta altos riscos de adaptação da informação, uma vez que os dados recolhidos sugerem mudanças significativas na administração e nas operações. No esquema à margem, apresentado por Appleby (1999), é possível identificar os diferentes tipos de benchmarking a que acabou de aludirse, o seu posicionamento relativo, bem assim como a relação entre custos/esforço/recursos, por um lado, e benefícios associados a cada um deles, por outro lado; no benchmarking métrico, a métrica é utilizada como indicador de desempenho entre medidas comparativas, quer a nível interno ou externo; no benchmarking de diagnóstico trata-se de pesquisa em termos de desempenho organizacional realizada através da aplicação de questionário a equipas multidisciplinares em diversas organizações; no benchmarking de processo, a comparação é focada em processos chave de negócio, podendo ser concretizado sob a forma de benchmarking interno, competitivo, funcional e genérico. Se olharmos não tanto para o seu carácter, mas principalmente para a sua forma, o benchmarking pode ser associado (definição de um único processo e consequente comparação com as melhores organizações), objetivo (comparam-se os objetivos fixados com os resultados atingidos), e comparação de estatísticas (o que é mais frequente no setor público Amons & Coe & Lombardo, 2001: 100 a 110). 3. Os Tribunais da Relação em Portugal 3.1 Enquadramento normativo e organizacional Terminada esta incursão concetual sobre a ferramenta do benchmarking, proponho-me agora fazer uso da mesma para efetivação de uma comparação entre os Tribunais da Relação em Portugal. Nos termos do artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 1.º e 2.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ - Lei n.º 3/99, de 13/1, na sua redação atual), os tribunais são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, incumbindo-lhes assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados. Os tribunais judiciais de segunda instância denominam-se tribunais da Relação, podendo haver mais do que um em cada distrito judicial e designam-se pelo nome da sede do município em que se encontram instalados (alínea a) do n.º 1 do artigo 209.º e n.º 4 do artigo 210.º da CRP; n.º 2 do artigo 16.º e artigo 47.º da LOFTJ). 11

13 Os tribunais da Relação têm a sede, área de competência e composição constantes do mapa V do Regulamento da LOFTJ (RLOFTJ - DL n.º 186-A/99, de 31/5, na sua redação atual) - n.º 2 do artigo 2.º do RLOFTJ. O território nacional está dividido em 4 distritos judiciais (Coimbra, Évora, Lisboa e Porto - n.º 1 do artigo 15.º da LOFTJ; n.º 1 do artigo 1.º do RLOFTJ), existindo, atualmente, cinco tribunais da Relação, com competência no respetivo distrito judicial: Lisboa, Porto, Évora, Coimbra e Guimarães - artigo 21.º da LOFTJ. Os tribunais da Relação do Porto e de Guimarães dividem o distrito do Porto: a Relação de Guimarães tem competência nos círculos de Guimarães, Braga, Barcelos e Viana do Castelo, a Relação do Porto nos restantes - art. 2º, n.º 2 do RLOFT e mapa V anexo. De acordo com o estabelecido no Regime Jurídico da Gestão Administrativa dos Tribunais Superiores (RJGATS - DL n.º 177/2000, de 9/8, na redação atual), os tribunais da Relação são dotados de autonomia administrativa (artigo 1.º do RJGATS), cabendo aos respetivos presidentes exercerem os poderes administrativos e financeiros idênticos aos que integram a competência dos órgãos máximos dos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira (n.º 2 do artigo 4.º do RJGATS). Atualmente ainda não estão constituídos, por não ter sido emitido o decreto-lei a adaptar os serviços de apoio dos tribunais superiores, conforme previsto no artigo 7.º do RJGATS, os Conselhos Administrativos (CAs), ao contrário do já ocorrido no Supremo Tribunal Administrativo (STA) e no Supremo Tribunal de Justiça (STJ); consequentemente, é exclusivamente aos presidentes dos tribunais da Relação que cabem as competências administrativas e financeiras que integram a gestão normal dos serviços de apoio (n.º 2 do artigo 3.º do RJGATS). Entre 2009 e 2011, os tribunais da Relação não tinham adotado o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) 9, aplicável a todos os organismos do setor público administrativo, conforme previsto no artigo 11º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) 10. De acordo com o calendário de disseminação do POCP 11 divulgado pela DGO, nos tribunais da Relação a utilização do POCP ocorreu a partir de 2 de Janeiro de Recursos humanos Os recursos humanos dos tribunais da Relação compreendem magistrados judiciais e do Ministério Público, oficiais de justiça e funcionários do regime geral da função pública O quadro de juízes desembargadores efetivos dos tribunais da Relação foi fixado em DL 14, sendo que o Conselho Superior da Magistratura (CSM) pode, sempre que o serviço o justifique, destacar para os Tribunais da Relação os juízes auxiliares que se mostrem necessários Aprovado pelo DL n.º 232/97, de 3/9. 10 Lei n.º 91/2001, de 20/, na redação atual. 11 Homologado pelo Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, em 7/10/10, nos termos do n.º 37 da Circular Série A n.º 1359 da DGO que contém as instruções complementares ao DL n.º 72-A/2010, de 18/6, dando assim seguimento ao disposto no artigo 12.º deste diploma, o qual determina a adoção obrigatória do POCP nos serviços integrados e nos serviços e fundos autónomos, mediante a adesão a uma das modalidades disponibilizadas pela então GERAP, E.P.E. (hoje integrada no ESPAP, IP - DL 117-A/2012, de 14/6, e P. 275/2012, de 10/9). 12 Cfr. n.º 1 do artigo 50.º da LOFTJ. 13 Cfr. artigo 20.º do EMJ. 14 Cfr. mapa I anexo ao RLOFTJ (a título experimental e provisório) da Nova LOFTJ, aprovado pelo DL n.º 28/2009, de 28/1, do qual faz parte integrante. Nos termos do artigo 3.º deste diploma, a composição dos tribunais superiores e definição dos respetivos quadros de magistrados judiciais, magistrados do Ministério Público e funcionários de justiça é a constante da LOFTJ e do RLOFTJ, à exceção dos tribunais da Relação, cujo quadro de juízes passa a ser o constante do referido mapa I. 15 Cfr. n.º 2 do artigo 50.º da LOFTJ. 12

14 Nos tribunais da Relação de Lisboa e do Porto desempenham funções, para lá dos juízes desembargadores, um juiz militar por cada ramo das Forças Armadas e um da Guarda Nacional Republicana (GNR), integrando o quadro do respetivo tribunal para o julgamento de crimes estritamente militares A representação do MP nos tribunais da Relação pertence ao procurador-geral distrital, que desempenha funções de direção e de coordenação, e aos procuradores-gerais-adjuntos 18 - o respetivo quadro consta do mapa VII anexo ao RLOFTJ. O Conselho Superior do Ministério Público pode, sempre que se mostre necessário, destacar temporariamente para tribunais ou serviços magistrados auxiliares 19. O quadro do pessoal das secretarias judiciais dos tribunais da Relação foi aprovado por portaria conjunta dos ministros das Finanças, da Justiça e da Reforma do Estado e da Administração Pública (P. 721-A/2000, de 5/9), encontrando-se previstos lugares de oficiais de justiça e de funcionários do regime geral. Para além do disposto em diplomas próprios, designadamente no Estatuto dos Funcionários de Justiça (DL n.º 343/99, de 26/8, na redação atual), o pessoal ao serviço dos Tribunais da Relação rege-se pelo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas (RVCR) - Lei n.º 12-A/2008, de 27/2, na redação atual. Nos anos de 2009 a 2011 e tendo por referência o dia 31/12 de cada ano, prestaram serviço nos tribunais da Relação os seguintes números de juízes, incluindo os juízes militares (Lisboa e Porto): Juízes Relação de Coimbra Relação de Évora Relação de Lisboa Relação do Porto Relação de Guimarães Nos anos de 2009 a 2011 e tendo por referência o dia 31/12 de cada ano, foram os seguintes os quadros de pessoal dos Tribunais da Relação: Recursos humanos Relação de Coimbra Relação de Évora Relação de Lisboa Relação do Porto Relação de Guimarães Recursos financeiros Os tribunais da Relação dispõem de orçamento próprio destinado a suportar as despesas com o quadro de magistrados e funcionários que lhes estão afetos, bem como as demais despesas correntes e de capital necessárias ao exercício das suas competências Cfr. artigo 50.º-A da LOFTJ e n.º 1 do artigo 12.º da Lei n.º 101/2003, de 15/11 (aprova o Estatuto dos Juízes Militares e dos Assessores Militares do Ministério Público). 17 Não foram até à presente data preenchidas as vagas previstas para juiz militar respeitante à Guarda Nacional Republicana (GNR) - Cfr. alínea b) do n.º 2 do artigo 12.º da Lei n.º 101/2003, de 15/ Cfr. n.º 1 do artigo 49.º e alínea b) do n.º 1 do artigo 113.º da LOFTJ. 19 Cfr. n.º 1 do artigo 138.º do Estatuto do Ministério Público (EMP), aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15/10, na sua redação atual. 20 Cfr. n.º 1 do artigo 2.º do RJGATS. 13

15 Os orçamentos dos tribunais da Relação têm como fontes de financiamento as dotações atribuídas pelo Orçamento de Estado (OE), as verbas transferidas pelo IGFIJ 21, e as receitas próprias, constituídas pelo saldo de gerência do ano anterior, pelo produto das multas processuais, pelo produto da venda de publicações editadas e ainda por quaisquer outras que lhes sejam atribuídas por lei, contrato ou outro título 22. Importa aqui sublinhar a dimensão prevalente que nos orçamentos das Relações sempre assumem as dotações atribuídas pelo Orçamento de Estado e as verbas transferidas pelo IGFIJ, quando comparadas com as demais receitas delas. Apenas a título exemplificativo, que não importa replicar relativamente aos demais tribunais da Relação e aos demais anos em análise, dada a uniformidade da situação verificada em relação aos diferentes tribunais e períodos, recordo aqui que as receitas do Tribunal da Relação de Lisboa em 2010 provieram em 65, 44% do OE e em 34% do IGFIJ, conforme pode depreender-se do seguinte quadro. 3.4 O fluxo processual Os diferentes tribunais da Relação têm situações diversificadas em relação ao respetivo fluxo processual. Assim, nos anos de 2009 a 2011, os processos entrados e findos em cada um desses tribunais foram os que constam do seguinte quadro Entrados Findos Pendentes Entrados Findos Pendentes Entrados Findos Pendentes Relação de Coimbra Relação de Évora Relação de Lisboa Relação do Porto Relação de Guimarães A população em Portugal A população portuguesa aumentou a partir de 1960 até 1964; desde este ano foi diminuindo até 1973, ano em que se verificou o valor mais baixo da população portuguesa no período de 1960 a A partir de 1973 até 1985 a população portuguesa aumentou, atingindo pela primeira vez dez milhões de habitantes; de 1987 a 1995 o número de habitantes sofreu uma ligeira diminuição e depois voltou a aumentar, atingindo um valor superior a dez milhões e quinhentos mil habitantes, em Cfr. n.º 2 do artigo 2.º do RJGATS. De referir que o IGFIJ sucedeu ao Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça (cfr. alínea a) do n.º 4 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 206/2006, de 27 de Outubro). 22 Cfr. n.º 3 do artigo 2.º do RJGATS. 14

16 Em 2009, 2010 e 2011, o número de habitantes em Portugal foi, respetivamente, de , e (cfr. anexo I). 5. A avaliação de desempenho nas organizações do setor público É hoje inquestionável que a administração pública e o seu desempenho constituem um dos fatores condicionantes do melhor ou pior desempenho de qualquer economia, seja pela diversidade dos beneficiários dos correspondentes serviços públicos (v.g., utilizadores primários dos serviços fornecidos, cidadãos e empresas), seja pelos condicionantes deles decorrentes para a eficácia das políticas governamentais, para a atividade empresarial e para a satisfação das necessidades dos cidadãos e a sua qualidade de vida. Essa relação entre o desempenho dos serviços públicos, por um lado, o desenvolvimento da economia e da sociedade, por outro, tem sido particularmente vincada nos últimos tempos a respeito daquele que tem vindo a ser considerado um desempenho insuficiente do nosso sistema judicial 23. Foi a partir de finais da década de 70, que começou a ganhar consistência a ideia de necessidade de medição do desempenho dos serviços públicos, com introdução no âmbito da gestão pública de conceitos como medição e avaliação de desempenho, indicadores de desempenho, verificação do desempenho, value for money, garantia da qualidade (Boland & Fowler, 2000: 417 a 446), sendo que, mais recentemente, passou mesmo a relacionar-se a legitimação da administração pública com a efetiva melhoria do seu desempenho (Broom, 1995: 7 a 13). Em resultado de todo esse movimento, a medição e a gestão do desempenho passaram a ser consideradas elementos essenciais à modernização do setor público (OCDE, 2000), com utilização crescente de medidas de desempenho nas organizações públicas (Talbot et al, 2005), destacando-se neste âmbito o esforço que vem sendo levado a cabo no Reino Unido de utilização de medidas e objetivos de desempenho na gestão das organizações públicas, visando a melhoria do seu desempenho e a própria legitimação democrática da administração (Kelman, 2005: 967 a 969). Têm sido assinaladas diversas vantagens associadas à mediação do desempenho no setor público 24, das quais me permito aqui destacar as seguintes: a) clarificação dos objetivos das organizações; b) possibilidade de redução de custos e de implementação de medidas incrementadoras da qualidade; c) prestação de informações sobre a qualidade, eficácia, acessibilidade e eficiência dos serviços prestados; d) reforço da legitimidade pública e atração de recursos politicamente alocados; e) aumento da capacidade de gestão, com particular enfoque nos impactos (outcomes). Como quer que seja, importa não perder de vista, na implementação de medidas de avaliação de desempenho dos serviços públicos, um conjunto de particularidades dos mesmos, a saber: a) a não existência nos serviços públicos do objetivo de maximização do lucro, prosseguindo os mesmos um outro objetivo de distribuição de bem estar-social pelos cidadãos, com a consequente inexistência de pressões no sentido da redução dos custos e aumento da eficiência; b) 23 Sobre esta temática pode consultar-se, a título de exemplo, Pinto, Paulo Teixeira, Globalização, Competitividade e Inovação: novas exigências para o sistema judicial, in Funcionamento do Sistema Judicial e Desenvolvimento Económico, Coimbra Editora, 2007, p. 17 a 46; Cabral, Célia da Costa & Pinheiro, Armando Castelar, A justiça e o seu impacte sobre as empresas portuguesas, MJ, GPLP, Coimbra Editora, 2003; Garoupa, Nuno; Simões, Ana Maria & Silveira, Vítor, Ineficiência do sistema judicial em Portugal: Uma exploração Quantitativa, Sub Júdice: janeiro-março de 2006, nº 34, p. 127 a 144; Friedman, David D., What economics has to do with law and why it matters, Princeton Univertsity Press, Sobre esta temática das vantagens da medição e avaliação do desempenho podem consultar-se, entre outros, Doherty, T. L. & Horne, T., (2002); Vigoda-Gadot (2000): 165 a 191; Pollitt (1990); Wechsler, B. & Clary, B. (2000): 264 a

17 enquadramento dos serviços públicos num contexto de concorrência pontual e pouco significativa, sem a necessidade constante de conquista de novos clientes; c) condicionantes políticoadministrativos do ambiente em que se desenrolam os serviços públicos; d) responsabilidade perante os representantes eleitos; e) múltiplos e conflituantes objetivos e prioridades; f) processos orientados para o cliente/cidadão; g) gestão do pessoal; h) enquadramento legal e restrições legais e regulamentares; i) impedimentos e restrições à utilização de incentivos e outros mecanismos de motivação usados vulgarmente pelas organizações privadas (Pollitt,1993; Rocha, 2001). Importa ter presente, ainda, que a grande dificuldade em mensurar nos serviços públicos os outputs, pela frequente inexistência de um preço de mercado para os mesmos, conduziu à necessidade de comparação, para efeitos de avaliação de desempenho das organizações públicas, de informação monetária dos inputs com informação não monetária dos outputs, com a consequente criação de indicadores de desempenho que incorporam informação monetária e não monetária 25, quantitativa e qualitativa (Kaplan, R. & David, N., 1992, 1996a e 1996b). Boyne, G. A. (2002: 17 a 24) identifica sete segmentos do desempenho do serviço público suscetíveis de avaliação, a saber: a) a quantidade de resultados (outputs: por exemplo, o número de julgamentos realizados, o número de sentenças proferidas, o número de consultas médicas realizadas); b) a qualidade dos resultados, medida em função de critérios relativos, por exemplo à rapidez e fiabilidade do serviço, à cortesia e imparcialidade no atendimento por parte dos servidores públicos; c) a eficiência; d) a equidade na distribuição dos custos e benefícios; e) impactos (outcomes: número de processos decididos com sucesso, número de doentes tratados com sucesso); f) o valor (value for Money: o custo por unidade de outcome); g) a satisfação do consumidor. Naturalmente que num processo de avaliação de desempenho organizacional que se pretenda coroado de êxito há determinados aspetos que não podem deixar de ser extremamente cuidados, a saber 26 : a) a utilização de medidas que abranjam todas as áreas envolvidas, desde o controlo dos custos à satisfação do cliente; b) a medição do que realmente é importante não só do ponto de vista interno, mas principalmente para os utilizadores do serviço e outros grupos de interesse; c) o envolvimento dos servidores na definição das próprias medidas; d) a utilização de indicadores de perceção obtidos diretamente do próprio utente e de outros interessados na atividade da organização; e) a utilização de indicadores de desempenho; f) a utilização de medidas de impactos (outcomes); g) o próprio custo de medir o desempenho; h) a conversão das informações obtidas em medidas de ação; i) a implementação de uma filosofia de melhoria contínua, em detrimento de uma cultura de culpa pelos desvios detetados. Importa recordar, ainda, algumas experiências comparadas já levadas a efeito em termos de avaliação do desempenho de serviços públicos, entre as quais me permito destacar as seguintes: a) o Financial Management Iniciative (FMI), introduzido em 1982 pelo governo britânico (Jones, R. & Pendlebury, M., 1992: 24); b) o Governmental Accounting Standards Board (GASB), nos EUA (Julnes, P. & Holzer, M., 2001: ); c) o Financial Management Improvement Programme, na Austrália (Guthrie, J. & English., L., 1997: 154 a 164). 25 É hoje generalizadamente aceite que existe um conjunto diversificado de informações não financeiras que devem ser tomadas em conta a respeito da medida e avaliação do desempenho organizacional (Jackson, 1993: 9 a 14; Guthrie & English, 1997: 154 a 164; Brignall & Modell, 2000: 281 a 306). 26 Para maiores desenvolvimentos sobre esta temática, pode consultar-se Moullin, M. (2004: 248 a 257). 16

18 Além disso, deve ainda ter-se em consideração que também foram desenvolvidos alguns métodos multidimensionais de avaliação de desempenho (v.g., o Balanced Scorecard, a Pirâmide do Desempenho e a Estrutura de Resultados e Determinantes), sendo com base neles que têm sido desenvolvidos estudos sobre a avaliação de desempenho sobre esta temática e para maiores desenvolvimentos, pode consultar-se v.g., Ballantine, J., & Brignall, S., & Modell, S. 1998: 71-94; Brignall, S. & Modell, S., 2000; Kaplan, R. & David, N., 1992, 1996a, 1996b (75 a 95), e 1997 (5 a 10); Brignall 1993: 23 a 30. No caso específico do sistema judicial, a modernidade, a qualidade e a transparência que se lhe devem exigir obrigam a que se criem, desenvolvam e publicitem um conjunto de indicadores referentes, por exemplo, à independência e imparcialidade, à competência, à carga de trabalho e eficiência, à igualdade no acesso, no tratamento e na resposta do sistema, ao apoio no acesso à justiça, aos custos públicos, à duração dos litígios judiciais, à confiabilidade, à transparência, à previsibilidade, à prestação de contas, à justiça penal e defesa pública, à justiça civil, à justiça administrativa, à polícia e às prisões. Sem pretender fazer uma enunciação exaustiva sobre a matéria, deixo aqui alguns exemplos de indicadores relevantes para os sistemas de justiça: a) indicadores referentes a recursos humanos (v.g., número de servidores públicos, número de juízes, de magistrados do MP e de funcionários judiciais, absolutos e por sexo, número de juízes por 100 mil habitantes, densidade de recursos humanos, escalas salariais); b) indicadores estatísticos (v.g., índice de litigiosidade, taxa de crescimento anual dos processos introduzidos em juízo, carga média de trabalho por juiz, taxa de impugnação das decisões judiciais, taxa de processos terminados por sentença, taxa de processos terminados por meio diverso da sentença, número de processos entrados por 100 mil habitantes, taxa de congestão); c) indicadores da qualidade do serviço (v.g., reclamações apresentadas, número de decisões revogadas e correspondente taxa); d) indicadores de produtividade e de duração dos processos (v.g., tempo de resolução dos processos, taxa de eficiência, taxa de resolução processual); e) indicadores de confiança na justiça; f) indicadores referentes ao conhecimento do sistema de justiça; g) indicadores de acesso à justiça (v.g., defensores oficiosos, apoio judiciário, meios alternativos de resolução dos conflitos); h) indicadores referentes a corrupção; i) indicadores referentes ao ensino do Direito; j) indicadores orçamentais (v.g., orçamento geral do país, orçamento afeto à governação do poder judicial, orçamento afeto a cada tribunal, percentagem do PIB dedicada ao setor judicial, custo médio de cada processo findo) - consultem-se, a este respeito, com interesse e a título de exemplo, o COMPENDIO DE INDICADORES JUDICIALES ( ), elaborado pela secção de estatística, do departamento de planificação do Poder Judicial na Costa Rica (http://www.poder- judicial.go.cr/planificacion/estadisticas/compendio_de_indicadores/compendio_indicadores_ pdf), os estudos desenvolvidos pelo Quality Working Group of the CEPEJ relativos à Qualidade dos sistemas judiciais a nível nacional, a nível do tribunal e a nível individual de desempenho de cada magistrado (o último destes estudos data de 2012, remonta a 2010 e está disponível para consulta em o estudo e as propostas apresentados pelo Observatório de la Actividad de La Jusiticia, em novembro de 2011, sobre dez indicadores de avaliação da atividade judicial e sobre um novo modelo de justiça em Espanha (http://www.fundacionwolterskluwer.es/html/indicadores2011.pdf). 17

19 Face a quanto vem de referir-se, entendi que no âmbito do presente trabalho deveria proceder a uma comparação entre os tribunais da Relação em análise à luz de indicadores de matriz diferenciada: por um lado, indicadores de gestão financeira relacionados com a execução orçamental dos diferentes tribunais e respetivos custos correntes de funcionamento, os mais expressivos de entre todos os custos de funcionamento; por outro lado, indicadores gestionários de desempenho funcional relacionados com os resultados emergentes do core business dos mesmos tribunais decisão nos processos que lhes são sujeitos à apreciação, na sua esmagadora maioria de recursos de decisões proferidas nos tribunais de primeira instância. 6. A execução orçamental nos tribunais da Relação em Portugal análise comparativa à luz de alguns indicadores de gestão financeira referentes a despesas correntes Procurarei no âmbito deste capítulo comparar a execução orçamental dos tribunais da Relação em Portugal no triénio de 2009 a 2011, tomando como ponto único de análise as despesas correntes e fazendo uso, para isso, de alguns indicadores de gestão financeira, a saber: o da variação das despesas correntes entre 2009 e 2001; o dos custos correntes médios por cada habitantes no triénio 2009 a 2011; o do custo corrente médio de cada processo findo no triénio 2009 a Após essa análise comparativa procurarei organizar um ranking dos tribunais em estudo, sob um prisma estritamente financeiro, à luz conjugada de cada um dos mencionados indicadores e tendo por critérios classificativos parcelares os de serem atribuídas as melhores classificações quantitativas aos tribunais com maior contenção de despesas no triénio em questão, aos tribunais com menor custo corrente médio por cada habitantes naquele triénio, e aos tribunais com menor custo médio por processo findo no mesmo período; o tribunal melhor classificado nesse ranking será aquele que conseguir a maior pontuação resultante da soma das pontuações que lhe forem atribuídas por referência a cada um dos mencionados indicadores. 6.1 A variação das despesas correntes Os tribunais da Relação em estudo revelaram, no triénio de 2009 a 2011, as seguintes despesas correntes: Despesas Correntes no TR de Coimbra (cfr. quadro percentual no anexo II) Despesas com pessoal Outras despesas correntes Total , , , , , , , , ,92 Total , , ,31 Despesas Correntes no TR de Évora (cfr. quadro percentual no anexo III) Despesas com pessoal Outras despesas correntes Total , , , , , , , , ,84 Total , , ,52 18

20 Despesas Correntes no TR do Porto (cfr. quadro percentual no anexo IV) Despesas com pessoal Outras despesas correntes Total , , , , , , , , ,00 Total , , ,00 Despesas Correntes no TR de Lisboa (cfr. quadro percentual no anexo V) Despesas com pessoal Outras despesas correntes Total , , , , , , , , ,00 Total , , ,00 Despesas Correntes no TR de Guimarães (cfr. quadro percentual no anexo VI) Despesas com pessoal Outras despesas correntes Total , , , , , , , , ,89 Total , , ,11 Verifica-se, assim, que: a) no Tribunal da Relação de Coimbra, as despesas correntes subiram de ,11 em 2009 para ,28 em 2010 (+ 12,35%), tendo descido para ,92 em 2011 (- 13,77% em relação a 2010; - 3,12% em relação a 2009), sendo que as despesas com pessoal representavam em ,80% do total das despesas correntes, valor que em 2011 baixou para os 95,66%; b) no Tribunal da Relação de Évora as despesas correntes subiram de ,24 em 2009 para ,44 em 2010 (+ 7,86%), tendo descido para ,84 em 2011 (-11, 01% em relação a 2010; - 4,02% em relação a 2009), sendo que as despesas com pessoal representavam em ,49% do total das despesas correntes, valor que em 2011 baixou para os 87,56%; c) no Tribunal da Relação de Lisboa as despesas correntes subiram de ,00 em 2009 para ,00 em 2010 (+ 7,59%), tendo descido para ,00 em 2011 (-7, 57% em relação a 2010; - 0,55% em relação a 2009), sendo que as despesas com pessoal representavam em ,97% do total das despesas correntes, valor que em 2011 baixou para os 91,23%; d) no Tribunal da Relação do Porto, as despesas correntes subiram de ,00 em 2009 para ,00 em 2010 (+ 9,23%), tendo descido para ,00 em 2011 (- 11,71% em relação a 2010, - 3,56% em relação a 2009), sendo que as despesas com pessoal representavam em ,20% do total das despesas correntes, valor que em 2011 baixou para os 95,73%; e) no Tribunal da Relação de Guimarães as despesas correntes subiram de ,13 em 2009 para ,09 em 2010 (15,05%), tendo descido para ,89 em 2011 (-0, 15% em relação a 2010; + 14,87 em relação a 2009), sendo que as despesas com pessoal representavam em ,72% do total das despesas correntes, valor que em 2011 baixou para os 95,38%. 19

21 O único tribunal da Relação que viu em 2011 as suas despesas correntes aumentadas por referência a 2009 foi o de Guimarães. O tribunal da Relação que viu em 2011 as suas despesas correntes diminuídas em maior percentagem por referência a 2009 foi o de Évora (- 4,02%). O tribunal da Relação onde as despesas com pessoal tiveram maior peso relativo nas despesas correntes foi o de Guimarães, em 2010 (97, 40%), e aquele onde esse peso relativo foi menor foi o de Évora, em 2011 (87, 56%). No seu conjunto e durante o triénio em análise, as despesas correntes desceram de ,48 para ,65 (-0,84%), sendo que o peso relativo das despesas de pessoal nas despesas correntes desceu de 94, 29% ( ,31 ) para 92, 89% ( ,28 ). 6.2 A variação dos custos correntes por cada habitantes Para efeitos deste indicador levarei em consideração os dados quantitativos referentes à população portuguesas e aos custos correntes dos tribunais da Relação já acima indicados. A partir deles, podemos verificar o seguinte: Custo por cada habitantes (cfr. representação gráfica no anexo VII) Custo médio de 2009 a 2011 Relação de Coimbra , , , ,88 Relação de Évora , , , ,10 Relação de Lisboa , , , ,78 Relação do Porto , , , ,50 Relação de Guimarães , , , ,91 Entre 2009 e 2011, o tribunal da Relação cujo custo corrente por habitantes mais decresceu foi o do Porto (-3.076,30 ; -2,87%); dois Tribunais viram esse custo aumentado: o de Lisboa (+ 262,25 ; + 0,16%) e o de Guimarães ( ,46 ; + 15,69%). Considerando o custo médio corrente dos três anos de cada um dos Tribunais, esse custo médio foi superior, em todos os Tribunais, em relação ao custo corrente registado em Em relação a esse custo corrente verificado em 2011, o custo médio trienal foi-lhe superior em todos os Tribunais, com exceção do de Guimarães onde o de 2011 ainda foi superior ao custo médio trienal. 6.3 O custo corrente médio por cada processo findo e a variação do custo corrente médio por cada processo findo Tentando agora fazer uma comparação entre os Tribunais da Relação em causa com utilização de indicadores de custos por processo findo, utilizarei aqui dois, a saber: o do custo corrente médio por cada processo findo no triénio de 2009 a 2011 e o da variação do custo corrente por cada processo findo entre 2009 e A partir deles, podemos verificar o seguinte (cfr. representação gráfica no anexo VIII): Custo médio em despesas correntes por cada processo findo Média de 2009 a 2011 Comparação entre 2009 e , 92 (- 1, 10%) Relação de Coimbra 1.532, , , ,62 722,84 Relação de Évora 1.299, , , ,21 49,36 Relação de Lisboa 1.598, , , ,74-177,99 Relação do Porto 1.444, , , ,51 279,44 Relação de Guimarães 1.170, , , ,90 Assim, na média dos anos de 2009 a 2011, o tribunal em que o custo corrente médio por processo findo foi menor foi o do Porto (1.363,51 ), sendo que aquele onde esse mesmo custo foi maior foi o de Évora (1.824,21 ). 20

22 Por seu turno, comprando o custo corrente médio por processo findo nos anos de 2009 e 2011, verificamos que só os Tribunais de Coimbra e Porto lograram decrescer esse custo [-16,92 o de Coimbra (- 1, 10%); -177,99 o do Porto (-12,33%)]; todos os demais viram esse custo aumentado, sendo que aquele onde esse aumento foi mais expressivo foi o de Évora [+ 722,84 (+ 55, 61%)]. 6.4 Ranking dos tribunais da Relação em matéria de custos correntes Tentarei, agora, fazer um ranking entre todos os tribunais que estão em análise, tendo por referência os índices de custos correntes supra enunciados. Por cada indicador atribuo uma notação compreendida entre 1 e 5 pontos. Em relação ao indicador da variação das despesas correntes, os 5 pontos serão atribuídos ao tribunal que tiver alcançado a maior variação negativa, sendo que ao tribunal com maior variação positiva será atribuído 1 ponto; as mesmas pontuações serão atribuídas no caso dos indicadores da variação dos custos correntes por cada habitantes e da variação do custo corrente médio por cada processo findo. No que toca ao indicador do custo corrente médio por cada processo findo, os 5 pontos serão atribuído ao tribunal onde esse custo for menor, atribuindo-se 1 ponto ao tribunal onde esse custo for maior. Operando nos termos expostos, obtemos por cada indicador as seguintes classificações: Relação de Coimbra Relação de Évora Relação de Lisboa Relação do Porto Relação de Guimarães Variação de despesas correntes entre 2009 e 2011 Variação dos custos correntes por habitantes entre 2009 e 2011 Custo corrente médio por cada processo findo no triénio 2009 a 2011 Variação do custo corrente médio por processo findo Da soma dos valores acabados de enunciar, obtemos o seguinte ranking de desempenho financeiro médio: 1º) Relação do Porto, com 18 pontos; 2º) Relação de Coimbra, com 13 pontos; 3º) Relação de Évora com 12 pontos; 4º) Relação de Lisboa, com 9 pontos; 5º) Relação de Guimarães, com 8 pontos. Total 7. O desempenho dos tribunais da Relação em Portugal análise à luz de alguns indicadores gestionários de desempenho funcional 21

23 É por todos reconhecida em Portugal a necessidade de se substituir o modelo de gestão burocratizado ainda hoje prevalente nos tribunais, por um outro de matriz gestionária que obedeça a requisitos de Qualidade e que permita a realização prioritária, entre outros igualmente importantes, de um objetivo principal, qual seja o de aumentar a eficácia e a eficiência dos tribunais com respeito pelas exigências cada vez mais acentuadas de racionalidade financeira. A consecução de tal desiderato supõe, entre outras medidas ao nível legislativo e da governação do poder judiciário que aqui não importa considerar, a definição e utilização de um conjunto de indicadores gestionários de desempenho funcional de entre os vários que para o efeito podem ser considerados, sendo diversas as finalidades que podem ser prosseguidas a partir das análises feitas com base nesses indicadores, como por exemplo: a) aferir do (in)sucesso de uma iniciativa de gestão processual; b) medir o impacto de uma mudança na forma de organizar o trabalho; c) avaliar o desempenho de colaboradores; d) fundamentar uma proposta de reforço de recursos humanos ou financeiros Proponho-me, por isso e agora, fazer uma análise comparativa do desempenho funcional dos tribunais da Relação em Portugal, à luz de alguns dos correspondentes indicadores gestionários. Para o efeito, antes de mais, importa aqui deixar explicitadas algumas notas de enquadramento referentes a alguns conceitos importantes para efeitos deste trabalho e das análises que a seguir se pretendem fazer, a saber: processo findo, processo entrado e processo pendente. Assim, processo findo é aquele em que é proferida decisão final, na forma de acórdão, sentença ou despacho, na respetiva instância, independentemente do trânsito em julgado; processo entrado é o iniciado numa unidade orgânica, incluindo os processos distribuídos, redistribuídos e transferidos; processo pendente é o que entrou no sistema e ainda não terminou por qualquer razão, podendo encontrar-se numa de várias situações (v.g., estar a ser tramitado fora dos prazos legais; estar suspenso face à lei por aguardar um determinado pagamento periódico; estar dependente de um ato do tribunal ou de uma pessoa/entidade externa ) em cada final de ano, o número de processos pendentes calcula-se por aplicação da seguinte fórmula: Processos pendentes no final do ano = Processos pendentes no início do ano + Processos entrados durante o ano Processos findos durante o ano. 7.1 O saldo processual Um dos indicadores gestionários de desempenho funcional vulgarmente utilizados é o do saldo processual, que mede a diferença entre o número de processos entrados e o número de processos findos. Se o valor do saldo processual for positivo isso significa que entraram mais processos do que aqueles que findaram, tendo-se registado um aumento do número de processos pendentes. Se o valor do saldo processual for negativo isso significa que findaram mais processos do que aqueles que entraram, tendo-se registado uma diminuição do número de processos pendentes. É a seguinte a fórmula correspondente a este indicador: Saldo processual no período t = ProcessosEntrados t ProcessosFindos t O saldo processual de cada um dos tribunais analisados em cada um dos anos e no triénio objeto de estudo foram os constantes das tabelas seguintes. 22

24 2009 Entrada Findos Saldo Processual Relação de Coimbra Relação de Évora Relação de Lisboa Relação do Porto Relação de Guimarães Entrados Findos Saldo processual Relação de Coimbra Relação de Évora Relação de Lisboa Relação do Porto Relação de Guimarães Entrados Findos Saldo Processual Relação de Coimbra Relação de Évora Relação de Lisboa Relação do Porto Relação de Guimarães Triénio 2009 a 2011 (cfr. representações gráficas no anexo IX) Entrados Findos Saldo Processual Relação de Coimbra Relação de Évora Relação de Lisboa Relação do Porto Relação de Guimarães Da análise dos elementos que antecedem podem retirar-se as seguintes conclusões: 1ª) o Tribunal da Relação de Évora apresentou, sistematicamente, um saldo processual positivo; 2ª) o Tribunal da Relação que apresentou o saldo processual positivo anual mais elevado foi o de Lisboa, no ano de 2009 (476 processos); 3ª) o Tribunal da Relação que apresentou o saldo processual negativo anual mais elevado foi o do Porto, no ano de 2010 (- 151 processos); 4ª) todos os tribunais apresentaram, considerando o triénio , um saldo processual positivo; 5ª) o Tribunal da Relação que apresentou o maior saldo processual positivo, considerando o triénio , foi o de Lisboa (738 processos), logo seguido do de Évora (713 processos); 6ª) o Tribunal da Relação que apresentou o menor saldo processual positivo, considerando o triénio , foi o de Coimbra (6 processos), logo seguido do do Porto (37 processos). 7.2 A taxa da acumulação processual A taxa de acumulação processual (backlog rate) corresponde ao rácio do volume de processos findos no ano em apreciação, sobre a soma do volume de processos entrados nesse mesmo ano com o volume de processos pendentes no ano anterior. 23

25 A taxa de acumulação processual quantifica o volume de processos pendentes que são transferidos para o ano seguinte. Se for igual a 1, significa que no ano em apreciação foi findado um volume de processos igual ao volume de processos pendentes no ano anterior somado ao volume de entrados nesse mesmo ano, logo, o volume de processos pendentes no final desse ano será nulo. Se for inferior a 1, indica que o volume de pendentes para o ano seguinte será positivo. Quanto mais próximo de 1 estiver o valor do indicador, menor será o volume de pendência que transita para ano seguinte, e vice-versa. Tem-se então para o ano t: Pr ocessosfindost Taxa de acumulação (backlog rate) t = Pr ocessosentrados Pr ocessospendentes t + t 1 A taxa de acumulação de cada um dos tribunais analisados em cada um dos anos e no triénio objeto de estudo foram as constantes das tabelas seguintes Pendentes Entrados Findos Taxa de acumulação 2009 Relação de Coimbra , Relação de Évora ,72 Relação de Lisboa , Relação do Porto , Relação de Guimarães , Pendentes Entrados Findos Taxa de acumulação 2010 Relação de Coimbra , Relação de Évora , Relação de Lisboa , Relação do Porto , Relação de Guimarães , Pendentes Entrados Findos Taxa de acumulação Relação de Coimbra ,8 Relação de Évora , Relação de Lisboa , Relação do Porto , Relação de Guimarães , Taxa de acumulação média a 2011 Relação de Coimbra 0, Relação de Évora 0, Relação de Lisboa 0, Relação do Porto 0, Relação de Guimarães 0, Da análise dos elementos que antecedem podem retirar-se as seguintes conclusões: 1ª) nenhum dos Tribunais da Relação atingiu, em qualquer dos anos, uma taxa de acumulação igual ou superior a 1; 2ª) o Tribunal da Relação que apresentou a menor taxa de acumulação foi o de Lisboa, no ano de 2010 (0, ); 3ª) o Tribunal da Relação que apresentou a maior taxa de acumulação foi o de Évora, no ano de 2011 (0, ); 24

26 4ª) o Tribunal da Relação que apresentou sistematicamente a maior taxa de acumulação foi o de Évora; 5ª) o Tribunal da Relação que apresentou a menor taxa média de acumulação, considerando o triénio , foi o de Coimbra (0,793006), logo seguido do de Lisboa (0,782078); 6ª) o Tribunal da Relação que apresentou a maior taxa média de acumulação, considerando o triénio , foi o de Évora (0,626545), logo seguido do do Porto (0,776592). 7.3 A taxa de resolução processual. A taxa de resolução processual (clearance rate) mede a parcela dos processos entrados que foram resolvidos durante um determinado período por uma unidade produtiva (tribunal, secção de processos etc.). O indicador de resolução processual corresponde ao rácio do volume total de processos findos sobre o volume total de processos entrados. Assim, um bom desempenho do conjunto dos tribunais em apreço corresponde a um valor deste indicador maior ou igual que 1 (ou 100%, se multiplicado por cem). Se for igual a 1, quer dizer que o volume de processos entrados num dado ano foi igualado pelo volume de processos findos, logo, a pendência gerada nesse ano é nula. Se o indicador for superior a 1, que só é possível quando o valor de pendentes no ano anterior é positivo, significa que, nesse ano, se realizou uma recuperação da pendência. Se for inferior a 1, o volume de entrados nesse ano foi superior ao volume de processos findos, logo, gerou-se pendência para o ano seguinte. Tem-se então para o ano t: Taxa de resolução processual (clearance rate) t = Pr ocessosfindost Pr ocessosentrados A taxa de resolução de cada um dos tribunais analisados em cada um dos anos e no triénio objeto de estudo foram as constantes das tabelas seguintes Entrados Findos Taxa de resolução Relação de Coimbra , Relação de Évora , Relação de Lisboa , Relação do Porto , Relação de Guimarães , t 2010 Entrados Findos Taxa de resolução Relação de Coimbra , Relação de Évora , Relação de Lisboa , Relação do Porto , Relação de Guimarães ,

27 2011 Entrados Findos Taxa de resolução Relação de Coimbra , Relação de Évora , Relação de Lisboa , Relação do Porto , Relação de Guimarães , Taxa de resolução média de 2009 a 2011 (cfr. representação gráfica no anexo XI) Relação de Coimbra 0, Relação de Évora 0, Relação de Lisboa 0, Relação do Porto 0, Relação de Guimarães 0, Da análise dos elementos que antecedem podem retirar-se as seguintes conclusões: 1ª) o Tribunal da Relação que apresentou a menor taxa de resolução foi o de Évora, no ano de 2011 (0, ); 2ª) o Tribunal da Relação que apresentou a maior taxa de resolução foi o de Guimarães, no ano de 2011 (1, ); 3ª) o Tribunal da Relação que apresentou a menor taxa média de resolução, considerando o triénio , foi o de Évora (0, ), logo seguido do de Lisboa (0, ); 4ª) o Tribunal da Relação que apresentou a maior taxa média de resolução, considerando o triénio , foi o de Coimbra (0, ), logo seguido do do Porto (0, ). 5ª) a taxa de resolução média global dos Tribunais da Relação foi, no triénio , de 98, 13%; 6ª) nesse mesmo triénio, só os tribunais da Relação de Coimbra (99, 99%), do Porto (99, 79%) e de Guimarães (99,09%) é que tiveram taxas médias de resolução superiores a 98, 13%. 7.4 O case per judge Este indicador procura avaliar o número de processos decididos por cada juiz em exercício de funções num dado tribunal, sendo, por assim dizer, um índice de produtividade. O indicador de resolução processual corresponde ao rácio do volume total de processos findos sobre o número de juízes em exercício de funções no tribunal avaliado. Naturalmente que quanto maior for o valor do indicador maior será a produtividade global do tribunal. Nos tribunais e período em análise, foram os seguintes os números de juízes, de processos findos e de processos findos por juiz: Número de juízes Média Relação de Coimbra 71,00 70,00 65,00 68,67 Relação de Évora 51,00 50,00 44,00 48,33 Relação de Lisboa 137,00 138,00 136,00 137,00 Relação do Porto 100,00 96,00 90,00 95,33 Relação de Guimarães ,00 26

28 Número de processos findos Relação de Coimbra ,67 Relação de Évora ,00 Relação de Lisboa ,67 Relação do Porto ,00 Relação de Guimarães ,00 Número de processos findos por Juiz (cfr. representação gráfica no anexo XII) Média Relação de Coimbra 70,39 68,60 75,32 71,44 Relação de Évora 103,76 69,00 74,18 82,32 Relação de Lisboa 78,61 83,53 76,40 79,51 Relação do Porto 78,91 93,92 96,44 89,76 Relação de Guimarães 93,39 67,29 82,28 80,99 Da análise dos elementos que antecedem podem retirar-se as seguintes conclusões: 1ª) o Tribunal da Relação que apresentou o menor número de processos findos por juiz foi o de Guimarães, no ano de 2010 (67,29); 2ª) o Tribunal da Relação que apresentou o maior número de processos findos por juiz foi o de Évora, no ano de 2009 (103,76); 3ª) o Tribunal da Relação que apresentou o menor número médio de processos findos por juiz, considerando o triénio , foi o de Coimbra (71,44), logo seguido do de Lisboa (79,51); 4ª) o Tribunal da Relação que apresentou o maior número médio de processos findos por juiz, considerando o triénio , foi o do Porto (89, 76), logo seguido do de Évora (82,32). 7.5 O case turnover ratio Este indicador corresponde ao rácio do volume total de processos findos sobre o volume total de processos pendentes no final de um determinado período. Não é possível estabelecer aqui uma relação de absoluta uniformidade entre o valor do indicador e a variação das pendências do tribunal, pois, como se verá, existem tribunais que num dado ano apresentam um valor superior de case turnover quando comparado com o do ano anterior e, apesar disso, as pendências cresceram (v.g. Évora em 2011; Lisboa em 2010), do mesmo modo que existem tribunais que num dado ano apresentam um valor superior de case turnover quando comparado com o do ano anterior e as pendências diminuiram (v.g. Coimbra em 2011; Guimarães em 2011). Tal acontece porque o valor do ratio depende não só do número de processos entrados e findos em cada ano, mas também do volume dos processos pendentes no início do ano, por terem transitado do ano anterior. Como quer que seja, por referência a um mesmo período, os tribunais que apresentem um valor superior de case turnover (v.g., 4) tiveram um melhor desempenho do que os que apresentarem um valor inferior (v.g., 2): com efeito, no caso dos primeiros, por cada processo que ficou pendente findaram 4, ao passo que nos segundos por cada processo que ficou pendente findaram apenas 2. 27

29 Nos tribunais e período em análise, foram os seguintes os valores de case turnover ratio (cfr. representação gráfica no anexo XIII): Média Relação de Coimbra 3, , , , Relação de Évora 2, , , , Relação de Lisboa 4, , , , Relação do Porto 3, , , , Relação de Guimarães 4, , ,056 3, Da análise dos elementos que antecedem podem retirar-se as seguintes conclusões: 1ª) o Tribunal da Relação que apresentou o valor mais baixo de case turnover ratio foi o de Évora, no ano de 2010 (1, ); 2ª) o Tribunal da Relação que apresentou o valor mais elevado de case turnover ratio foi o de Lisboa, no ano de 2011 (4, ); 3ª) o Tribunal da Relação que apresentou o valor médio mais elevado de case turnover, considerando o triénio , foi o de Lisboa (4, ), logo seguido do de Coimbra (3, ), sendo que no cado do primeiro as pendências subiram sistematicamente (2605, 2771 e 2867), ao passo que no segundo descresceram também sistematicamente (1308, 1304 e 1224); 4ª) o Tribunal da Relação que apresentou o valor médio mais baixo de case turnover, considerando o triénio , foi o de Évora (2, ), logo seguido do do Porto (3, ), sendo que no cado do primeiro as pendências subiram sistematicamente (2058, 2293 e 2576), ao passo que no segundo descresceram de 2009 para 2010 (2474 para 2323), com ligeiríssima subida em 2011 (2325); 5ª) o Tribunal da Relação de Évora foi o que sistematicamente apresentou o valor mais baixo de case turnover ratio. 7.6 Ranking de desempenho funcional médio. Tentarei, agora, fazer um ranking de desempenho entre todos os tribunais que estão em análise. Levarei em consideração, apenas, os valores médios referentes a cada indicador de desempenho no triénio de 2009 a Por cada indicador atribuo uma notação compreendida entre 1 e 5 pontos, a primeira para o Tribunal com menor desempenho médio e o segundo para o Tribunal com melhor desempenho médio. Fazendo-o, obtemos por cada indicador as seguintes classificações: Relação de Coimbra Relação de Évora Relação de Lisboa Relação do Porto Relação de Guimarães Saldo processual médio Taxa de acumulação média Taxa de resolução processual média Case per judge médio Case turnover ratio médio Total 28

30 Da soma dos valores acabados de enunciar, obtemos o seguinte ranking de desempenho funcional médio: 1º) Relação de Coimbra, com 20 pontos; 2º) Relação do Porto, com 17 pontos; 3º) Relação de Guimarães, com 15 pontos; 4º) Relação de Lisboa, com 14 pontos; 5º) Relação de Évora, com 9 pontos. 8. Ranking multidimensional Procurando agora fazer um ranking dos tribunais em análise levando em consideração os indicadores gestionários de desempenho financeiro e funcional atrás enunciados, somando a pontuação obtida por cada tribunal em todos esses indicadores, obtemos o seguinte ranking multidimensional: 1º) Relação do Porto, com 35 pontos; 2º) Relação de Coimbra, com 33 pontos; 3º) Relações de Guimarães e de Lisboa, com 23 pontos; 5º) Relação de Évora, com 21 pontos. 9. Conclusões Este breve estudo permite retirar e sustentar as seguintes conclusões: A.) Com vista à superação de um modelo de gestão dos tribunais burocrático, irracional, ineficaz e ineficiente, importa que na nova reforma judiciária que se anuncia e no novo modelo de gestão que procura implementar-se sejam levados em conta, na parte aplicável, os ensinamentos e contributos da denominada Nova Gestão Pública, bem assim como do denominado modelo da Qualidade. B.) Para promover a Qualidade e servir como benchmarks de casos de sucesso da Qualidade e de modelos de gestão de Qualidade Total surgiram uma multiplicidade de modelos de prémios de Qualidade, como por exemplo o Deming Prize no Japão (1951), o Malcom Baldrige Quality Award nos EUA (1987), o European Excellence Model (EFQM) na Europa (1991), e o Common Assessment Framework (CAF), criado na União Europeia e cuja primeira versão foi aplicada em C.) Um modelo de Gestão pela Qualidade Total a adotar nos tribunais pode ser o CAF, assente em critérios de meios e de resultados. D.) Um dos objetivos subjacentes à criação da CAF foi o de a partir da uniformização do modelo de autoavaliação das organizações públicas, possibilitar a comparação dos resultados das várias organizações, com recurso, para o efeito, ao benchmarking, a partir do que as organizações podem encetar o denominado benchlearning. 29

31 E.) Existe uma pluralidade de conceitos e definições de benchmarking. F.) Os primeiros registos sobre o processo de benchmarking encontramo-los no pós II Grande Guerra, no Japão, acabando por ser exportado para os países anglo-saxónicos nos finais da década de 70, tendo a sua plena divulgação sido desencadeada pela Xerox Corporation. G.) Embora tenha tido as suas origens no setor privado, o benchmarking acabou por também ser aplicado no âmbito do setor público, apesar de resistências iniciais dos Governos a tal aplicação. H.) São vários os objetivos específicos que podem estar associados à implementação do benchmarking, tendo sempre por referência um objetivo comum: identificar noutras organizações as melhores práticas produtivas (técnicas e processos) e aprender com elas, melhorando-se o desempenho organizacional através de uma aprendizagem constante. I.) São múltiplas e de diversa natureza as vantagens e dificuldades associadas à implementação do benchmarking. J.) Os métodos de benchmarking variam em função do que se pretende avaliar, do que se considere como elemento para comparação e da finalidade da análise, sendo que em função das opções feitas a propósito de cada um dos aspetos acabados de considerar, assim variarão os instrumentos usados (boas práticas ou modelos de qualidade; indicadores de desempenho ou padrões de desempenho; total quality management ou reestruturação; comparações de desempenho ou avaliação de programas). K.) Existem vários tipos de benchmarking: interno, competitivo, funcional e genérico. L.) Sendo órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, os tribunais judiciais de segunda instância denominam-se Tribunais da Relação, existindo em Portugal cinco: de Coimbra, Évora, Lisboa, Porto e Guimarães. M.) Os Tribunais da Relação são dotados de autonomia administrativa, cabendo aos respetivos presidentes exercerem os poderes administrativos e financeiros idênticos aos que integram a competência dos órgãos máximos dos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira. N.) Entre 2009 e 2011, os Tribunais da Relação não tinham adotado o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), tendo-se iniciado a sua utilização no dia 2 de Janeiro de O.) Os recursos humanos dos Tribunais da Relação compreendem magistrados judiciais e do Ministério Público, oficiais de justiça e funcionários do regime geral da função pública. P.) Os Tribunais da Relação dispõem de orçamento próprio destinado a suportar as respetivas despesas correntes e de capital, sendo que esses orçamentos têm como fontes de financiamento as dotações atribuídas pelo Orçamento de Estado (OE), as verbas transferidas pelo IGFIJ e as receitas próprias, constituídas pelo saldo de gerência do ano anterior, pelo produto das multas processuais, pelo produto da venda de publicações editadas e ainda por quaisquer outras que lhes sejam atribuídas por lei, contrato ou outro título, representando as duas primeiras mais de 95% das receitas de todos os tribunais da Relação. Q.) Os diferentes Tribunais da Relação têm situações diversificadas em relação ao respetivo fluxo processual (processos entrados, findos e pendentes). R.) A medição e a gestão do desempenho são elementos essenciais à modernização do setor e organizações públicas. S.) Sendo diversas as vantagens associadas à medição do desempenho no setor público, a mesma deve sempre levar em conta um conjunto de particularidades desse setor e organizações 30

32 (v.g., inexistência do objetivo de maximização do lucro, contexto de concorrência pontual e pouco significativa em que se inserem os serviços e condicionantes político-administrativos desse contexto, responsabilidade perante os representantes eleitos, conflitos de objetivos e prioridades, processos orientados para o cliente/cidadão, gestão do pessoal, enquadramento legal e restrições legais e regulamentares, impedimentos e restrições à utilização de incentivos e outros mecanismos de motivação usados vulgarmente pelas organizações privadas). T.) A avaliação de desempenho deve ser levada a efeito com base em indicadores de desempenho que incorporem informação monetária e não monetária, quantitativa e qualitativa. U.) São vários os segmentos do desempenho do serviço público suscetíveis de avaliação: a quantidade de resultados (outputs); a qualidade dos resultados; a eficiência; a equidade na distribuição dos custos e benefícios; os impactos (outcomes); o valor (value for Money: o custo por unidade de outcome); a satisfação do consumidor. V.) Foram desenvolvidos alguns métodos multidimensionais de avaliação de desempenho (v.g., o Balanced Scorecard, a Pirâmide do Desempenho e a Estrutura de Resultados e Determinantes). W.) Procedendo a uma comparação entre os Tribunais da Relação em análise à luz de indicadores de gestão financeira relacionados com as suas execuções orçamentais e respetivos custos correntes de funcionamento entre 2009 e 2011, o que alcançou melhor desempenho foi o do Porto e o que revelou o pior desempenho foi o de Guimarães. X.) Procedendo a uma comparação entre os Tribunais da Relação em análise à luz de indicadores gestionários de desempenho funcional e tendo por referência o mesmo período, o que alcançou melhor desempenho foi o de Coimbra e o que revelou o pior desempenho foi o de Évora. Y.) Procedendo a uma comparação entre os Tribunais da Relação em análise à luz de uma apreciação conjunta de todos esses indicadores financeiros e não financeiros, o que alcançou melhor desempenho foi o do Porto e o que revelou o pior desempenho foi o de Évora. 10. Bibliografia Accenture, Assessment of Benchmarking within Government Organizations, disponível em Appleby, A., Benchmarking Theory - A Framework for the Business World as a Context for its Application in Higher Education, In Benchmarking and Threshold Standards in Higher Education, K. P. Limited, London, Amons, D. & Coe, C. & Lombardo, M, Performance Comparison Projects in Local Government: Participants Perspectives, in Pubic Administration Review, vol. 61, nº 1, Anderson, B., Business Process Improvement Toolbox, Wisconsin, ASQ Quality Press, Andrade, A., Programa de Qualidade do Ministério da Segurança Social e do Trabalho: Um modelo integrado de aplicação da CAF, Secretaria-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho, Araújo, J. F.., A Reforma da Gestão Pública: do mito à realidade Comunicação apresentada no Seminário Internacional Luso-Galaico sobre a Reforma da Administração Pública: apostas e casos de sucesso, Braga. 31

33 Ballantine, J., & Brignall, S., & Modell, S., Performance measurement and management in public health services: a comparison of UK and Swedish practice, Management Accounting Research 9 (1), Banco Mundial, Utility Benchamarking: Publica Reporting of Service Performance, Note Number 229, Bendell, T. & Boulter, L. & Kelly, J., Manual do Benchmarking, Edições Cetop, Coleção Gestão, Boland, T. & Fowler, A., A Systems Perspective of Performance Management in Public Sector Organisations, The International Journal of Public Sector Management, 2000, vol. 13, issue 5. Boyne, G. A., Concepts and Indicators of Local Authority Performance: An Evaluation of the Statutory Frameworks in England and Wales, Public Money and Management, 22, nº 2, Brignall, S., Performance measurement and change in local government: a general case and a childcare application, Public Money & Management, Oct-Dec, Brignall, S. & Modell, S., An institutional perspective on performance measurement and management in the new public sector, Management Accounting Research 11, Brilman, J., As Melhores Práticas No Centro do Desempenho, Sílabo, Lisboa, Broom, C., Performance-based Government Models: Building a Track Record Public Budgeting & Finance, Bullivant, J., Benchmarking for Continuous Improvement in the Public Sector, Essex, Longman Information & Reference, Cabral, C. C. & Pinheiro, A. C., A justiça e o seu impacte sobre as empresas portuguesas, MJ, GPLP, Coimbra Editora, Cameron, K. & Whetten, D., Organizational effectivness and quality: The second generation, in Smart, John, Higher Education: Handbook of Theory and Research, Agathon. Carvalho, Ó., Benchmarking. Uma Ferramenta para a Melhoria Contínua - Instituto Português da Qualidade, Lisboa, Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público, Estrutura Comum de Avaliação: Melhorar as Organizações Públicas através da Auto-Avaliação (CAF 2006), Lisboa, Doherty, T. L. & Horne, T., Managing Public Services Implementing Changes: A Thoughtful Approach, Routledge, London, EIPA - European Institute of Public Administration, CAF 2006 The Common Assessment Framework, Folz, D., Service Quality and Benchmarking the Performance of Municipal Services, in Public Administration Review, vol. 64, nº 2, Friedman, D. D., What economics has to do with law and why it matters, Princeton Univertsity Press, Garoupa, N. & Simões, A. M. & Silveira, V., Ineficiência do sistema judicial em Portugal: Uma exploração Quantitativa, Sub Júdice: janeiro-março de 2006, nº 34. Gomes, C., Os atrasos da justiça, FFMS, Guthrie, J. & English., L., Performance information and program evaluation in the Australian public sector, International Journal of Public Sector Management 10 (3), HM Treasury, disponível em 32

34 Hood, C., A public management for all seasons?, in Public Administration, 1991, vol. 69. Hood, C., The art of the state Culture, rhetoric and public management, Oxford University Press, Instituto Regulador de Águas e Resíduos & Laboratório Nacional de Engenharia Científica, Guia de Avaliação de Desempenho das Entidades Gestoras de Serviços de Águas e Resíduos, ISBN Setembro Jackson, P., Public Service Performance Evaluation: A Strategic Perspective, Public Money & Management, Oct-Dec, Jones, R. & Pendlebury, M., Public Sector Accounting. 3ª Edição, Londres: Pitman Publishing, Julnes, P. & Holzer, M., Promoting the utilization of performance measures in public organizations: an empirical study of factors affecting adoption and implementation, Public Administration Review 61 (6), Kaplan, R. & David, N., The Balanced Scorecard Measures That Drive Performance, Harvard Business Review, Jan Feb, Kaplan, R. & David, N., The Balanced Scorecard, Translating Strategy into Action, Boston, Harvard Business School Press, 1996a. Kaplan, R. & David, N., Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management System. Harvard Business Review Jan Feb, 1996b. Kaplan, R. & David, N., Why does business need a balanced scorecard? Journal of Cost Management May-Jun, Keegan, R. & O'Kelly, E., Aplicar o benchmarking para a competitividade: guia prático para PME. IAPMEI - Instituto da Empresa, Lisboa, Kelman, S., Public Management Needs Help!, Academy of Management Journal, vol. 48, nº 6, Kloot, L. & Martin, J., Strategic performance management: A balanced approach to performance management issues in local government, Management Accounting Research 11, Lane, J.-E., Public Administration and Public Management - the principal agent perspective, New York, Routledge, Morgan, C. & Murgatroyd, S., Total Quality Managment in de Publc Sector: An international Perspective, Buckingham, Open University Press, Moullin, M., Evaluating a Health Service Taskforce, International Journal of Health Care Quality Assurance, vol. 17, nº 5, OCDE, Economic Outlook, Volume 2010/1, N.º 87, Maio, 2010 OCDE, International Benchmarking, Experiences from OECD Countries, OCDE, Government of the Future, Paris, Patterson, J. G., Conceitos Fundamentais de Benchmarking À procura de um melhor caminho, Monitor Projectos e Edições, Lisboa, Peters, G. & Pierre, J., Institutions and Time: Problems of Conceptualization and Explanation, in Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 8, nº 4. Pinto, A. L., Benchmarking em Serviços Públicos Secretariado para a Modernização Administrativa, Lisboa, Pinto, P. T., Competitividade e Inovação: novas exigências para o sistema judicial, in Funcionamento do Sistema Judicial e Desenvolvimento Económico, Coimbra Editora,

35 Pollitt, C., Managerialism and the Public Service, Oxford, Blackwell, Pollitt, C., Managerialism and the Public Services The Anglo-Saxon Experience, Basil Blackwell, Oxford, Reis, R. & Reis, H., Benchmarking e Reforma da Administração Pública: Ao encontro das boas práticas, Lisboa, Universidade Lusíada Editora, Rocha, O., Gestão da Qualidade - Aplicação aos Serviços Públicos, Lisboa, Escolar Editora, Rocha, O., Gestão Pública e Modernização Administrativa, INA, Sargiacomo, M., Benchmarking in Italy: the first case study on personnel motivation and satisfaction in a Healt Business Total Quality Management, vol. 13, nº 4, Pescara, Talbot, C., & Wiggan, J. & Rafferty, H., N., & Calcraft, R. & Freeston, M. & Wyatt, B., Jobcentre Plus Customer Service Performance and Delivery: A Qualitative Review, Department for Work and Pensions, Research Report nº 276, UK, Thijs, N. & Staes, P., The use of organizacional performance information for organizational improvement, Comunicação apresentada na conferência anual do Grupo Europeu da Administração Pública, Milão, Vigoda Gadot, E., Are You Being Served? The Responsiveness of Public Administration to Citizens Demands: An Empirical Examination in Israel, Public Administration, vol. 78, nº 1, Waldo, D., Public Administration, in The Journal of Politics, vol. 30, n.º 2, Wechsler, B. & Clary, B., Implementing Performance Government A Symposium Introduction, Public Productivity & Management Review, vol. 23, nº 3, March,

36 Anexos Anexo I Evolução da população portuguesa 35

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